关键词：教育资源，优化配置，学区化管理
自新中国的成立以来我国的义务教育发展获得极大的成就，但是改革开放以来长期实行的城乡差别发展模式导致现阶段城乡义务教育水平的差距越来越明显，城乡教育水平差距的拉大，从长远上制约了我国经济的可持续发展。因此，本研究通过对我国城乡义务教育一体化所面临的问题进行分析，并在此基础上提出了促进城乡义务教育一体化的基本途径。论文大全。
一、 我国城乡义务教育一体化所面临的主要问题
1.城乡义务教育资源配置失衡
城乡义务教育教师资源配置失衡主要表现在两个方面：首先，城乡教师数量不均衡。决定不同区域教师数量配置均衡的关键指标是师生比。城镇教师总量多于乡村本无可厚非，但是差距过于庞大的师生比，使得乡村学生所享受的受教育机会远低于城镇。其次，城乡教师素质严重失衡。教师素质具体包括教师的学历、年龄、能力。据相关数据显示，城乡相较而言绝大部分的高学历、年富力强、经验丰富的优秀教师留在城镇任教，而农村基本上都是低学历、以及年龄老化的教师任教，这样从教师素质水平方面在事实上造成了对农村义务教育德不公平，阻滞了农村义务教的发展。
2. 城乡义务教育经费投入失衡
城乡义务教育经费投入失衡主要包括两个方面：首先，城乡义务教育硬件设施经费投入差距过大，硬件设施包括校舍建设，校舍配套设施，教学仪器工具，校舍绿化，教室基本设备等等。在城镇学校我们很容易看到高大的教学楼、先进的多媒体教室、美丽的绿化，但是我们在乡村学校我们甚至很难看到宽敞的教室更别说电子教学设备了，这其中不光是乡村经济相对落后，更是由于相关的政策没有落实到位流于形式使得教育经费投入向经济强势群体倾斜。第二，城乡义务教育师生经费分配不公平，城镇的教师不仅在工资和其他收入高于乡村教师而且在福利和政府教育经费补助方面也远高于乡村造成了乡村优秀教师资源流向城镇或者发达地区；同时地方政府所拨下的教育经费也是更多的投入在了城镇学生，使得城镇平均学生所获得的教育经费补助高于乡村，处于弱势的乡村学生反而往往得不到相适应的补助。
3. 城乡义务教育教师编制陈旧落后
城乡义务教教师编制陈旧落后主要体现在现行教师编制标准依旧依据中央和省级政府颁布的文件，根据2001年事业发展的技术确定，以特定的行政区域为单位核定，但是问题的关键在于所指定的国家标准与特定的某行政区域内所需要的教师数量相匹配更加不能说明城乡义务教育教师数量配置优化；其次，长期以来施行的“分级管理，分级办学”的管理方法使得以县为主的乡村义务教育管理体制存在诸多问题有待改善，同时县级教育主管部门
还没有真正依法对教师行使应有的管理权，对教师的招聘录用、提拔任用、合理流动等正常的教育管理难以有效的开展，城乡间的教师资源互相流动也存在阻碍。
二、促进城乡义务教育一体化的基本途径
1. 建立合理的城乡义务教育资源配置机制，促进城乡义务教育均衡发展
教育资源主要包括硬教育资源和软教育资源两种。硬教育资源级有形资源，比如校舍建设、教学设备、学习器材、财力资源等；软教育资源包括教师素质、教学方法、管理模式等。我们一般所说的城乡义务教育资源配置主要是指各级政府或者其他投资主体在特定的时期内将有限的各种教育资源（硬性资源与软性资源）以取得教育效益为目标通过不同的渠道和程序分配到城乡不同的具有义务教育责任的学校。城乡教育教育发展不均衡和严重滞后的根本原因就在于教育资源配置的不合理。因此，我们要改观和改变这种尴尬的局面，一方面落实国家相关政策的要求，另一方面必须坚持以公平、公正为基本原则进行教育资源的规划；再次就是建立健全相应的作为完善城乡义务教育机构和机制等等。
2. 建立义务教育资源配置的均衡补给机制
长期以来的城乡差别发展模式使得城乡各方面的发展都存在很大的差距，因此从现实上而言不可能要求城乡义务教育资源的配置完全等质等量，我们所要做的是尽可能的缩小这种差距并从管理层面公正并适当偏斜薄弱地区的对教育资源进行配置。所以，我们应当建立一个立足于实际的均衡补给机制，针对城乡义务教育发展的实际情况（校舍危房改建，教师教学设备更新与补充，学生学习配套基础建设等）建立专项保障资金对乡村义务教育的各项存在的问题进行长期有效的解决促进城乡义务教育的一体化进程。
3. 探索尝试城乡义务教育学区化管理
打破原有的城乡学校所有制的局限，将联系较近距离较近的城乡义务教育学校统一合并为一个学区，从而使得学区内的不同学校尤其是乡村学校能够共享学区内优秀的教育资源缩小城乡校际差距，使得各类学校在原有的基础上获得最大的提。同时，在学区内实行“校长”、“教师”、轮岗制度，使得优秀的教师资源和教育管理资源在城乡有效的流动起来，加强乡村学校的师资力量的建设与管理能力的增强；其次，在学区内开放教学课程和教育管理模式，实现资源共享。
4. 加大各级政府对乡村学校的的扶持与投入
根据最新的《义务教育法》，各级政府有责任合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善乡村义务教育质量。政府应加强宏观调控，在教育资金投入、教师资源配备、教育政策执行多方面给予乡村薄弱学校倾斜，以促进城乡义务教育建设的均衡性发展。在教育经费投入上，必须建立乡村义务教育经费投入保障制度，加大投入力度，努力改善乡村薄弱的义务教育学校办学条件。要确保政府部门一部分财政经费和教育经费，设立乡村义务教育改善的专项专用经费；政府在教育经费投入方向要主要放在改善乡村薄弱学校的硬件条件；同时在人事管理制度上，应给予乡村学校相关优惠政策，建立合理有效的利益驱动机制，控制乡村薄弱学校优秀教师资源向城市单向流动，引进城市骨干教师和教育管理工作者，不断提高乡村义务教育学校的教育水平；其次启动薄弱学校更新工程，采取重组、挂钩或联办等形式，促使城市“重点”学校与乡村“薄弱”学校适当的相结合，推进师资交流，缩短师资水平的校际差别。
5. 建立城乡义务教育学校建设的统一标准
要实现教育资源的均衡的重要基础，就是必须建立城乡义务教育学校建设的统一标准。这个标准是指按照国家宏观战略思想及相关发展义务教育法律同时结合各级行政区域实际情况，规定包括农村的每所义务教育学校应该拥有的最低标准的软件和硬件教育资源和条件，使城乡义务教育学校都能按照统一法定的标准拥有均衡合理的教学基础物质条件和教学师资力量以及管理技术。论文大全。同时，建立义务教育学校建设的统一标准并不是机简单的平均甚至机械的拉下各城市高质量学校，而是要尽可能缩小城乡学校之间的差距从整体上提高全民的义务教育质量。
6. 建立统一的义务教育质量评估指标体系
构建统一的义务教育质量评估指标体系有利于对城乡义务教育质量进行科学合理、公正有效的考核评估。论文大全。通过对教师课堂教学质量，对学生学习环境，对学校管理层管理模式，对学校的整体规划建设，各方面的客观、全面的评价，促使整个义务教育质量标准化，进而存进城乡义务教育真正意义上的一体化。
参考文献：
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【关键词】 义务教育；均衡发展；城乡差异
中图分类号：G52文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-167-01
随着经济的飞速发展，人民的生活水平、生活质量都在不断的提高，同时对教育的要求也越来越高，因此教育均衡发展就成为了满足人们日益增长的对教育机会公平、教育过程公平和教育结果公平的需求的关键。近年来我国义务教育阶段出现的择校问题、教师资源集中流动等问题的出现，表明我国义务教育己经呈现出严重的非均衡发展的态势。这种非均衡发展的局面不仅存在于地区之间、校际之间，在城乡之间的差距也越来越受到人们的关注。教育发展的差距和社会各种差距互为因果，导致了这些不均衡因素的存在。因此，缩小教育发展的差距，就要从小范围内实现城乡的均衡发展，从而逐步实现全国范围内的教育均衡发展。
一、城乡义务教育均衡发展的概念
文喆指出：所谓义务教育均衡发展，是指在一个行政区域内，例如一个县、一个地区、一个省的范围内，在义务教育的硬件投入方面，实现国家（含地区政府）投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的标准化、均衡化，在城乡之间、地区之间，初步实现居民之间义务教育权利的平等，实现公民发展权力的起点的公平。
二、城乡义务教育均衡发展存在的问题
（一）教育投入不足
目前，我国教育投资整体偏低，而农村教育投入更加不足，经费不足一直是制约农村义务教育发展的突出问题。因财政投入的不足，农村学校建设跟不上城市的建设，然而随着社会的发展，入学需求增加，学校基础设施严重短缺，跟不上社会发展的脚步，使的大部分学校入学压力巨大，超负荷运行。最主要的资金来源是财政拨款，但是由于农村地区的经济发展落后于城市地区，财政拨款的数额有限。现在教育投入的使用结构也不合理，这就影响了教师培训的积极性和教育质量的提高。
（二）城乡学校办学规模呈现两极分化
在我国现有的义务教育财政体制下，学校规模大小直接决定了教育经费的充裕程度和财力状况，适度的学校规模是学校生存和发展的前提条件。近年来，随着城镇化趋势的加剧，城市的学校学生数量激增，出现极度拥挤与压抑的“大班教学”现象，而农村学校由于生源的流失，逐渐出现了“萎缩”甚至消亡现象。这种城乡学校办学规模两极分化的趋势不但抑制了农村学校的发展，而且使城市学校出现了负荷过重的现象，县城班容量超过55人的大班普遍存在。再加上许多农村学校尚未达到义务教育办学标准，教学质量不高，导致许多农村学生到城市借读，这既造成了部分农村学校的生源减少，师资和教学设施的浪费同时加剧了城市学校的就学压力。
（三）城乡义务教育师资队伍存在差异
从数量上看,城市教师超编,农村教师缺编。教师队伍的质量和素质是一个学校生存和发展的核心因素，但是由于城乡教师长期无序的“逆向”流动，造成乡村教师在年龄结构、学历结构、职称结构和教学技能方面明显劣于城市学校。同时，农村年龄偏大的教师由于生存环境和生存压力等综合性的原因，大都出现了职业倦怠和健康状况不佳的情况，很难接受新的教学理念和新的教育技术；相反城市一些年龄较大的教师则由于环境条件和自身努力的原因，早已成长为经验丰富的骨干教师，在教学过程中发挥着举足轻重的原因。
三、城乡义务教育均衡发展的对策
为了更有效的促进义务教育均衡的发展，必须不断加大教育投入，合理调整学校布局，统筹教师的资源配置，深化教育的体制改革，全面实施素质教育，加快城乡教师的流动速度，加大农村教育投入，力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡。
（一）进一步完善义务教育的投资管理体制，加大教育投资力度
坚持义务教育多渠道筹资原则，实现城乡义务教育供给的多元化。义务教育属于社会公益事业，政府保障其经费需要是其职责所在，但政府提供的教育经费仅仅是一定办学条件下的经费需要，如果要改善办学条件应当多渠道筹集教育资金。
（二）依法治教,建立合理的办学规模
要使城乡义务教育平衡发展,严格执法、依法治教是必不可少的。各级人大要进一步做好教育立法的工作,颁布适合国情的有利于农村教育发展的法令,让农村义务教育驰入快速、公平、正常的发展轨道。各级政府要对现有的教育法规的执行情况做好监督检查,确保各项法律、法规的落实,切实解决教育投资、教师工资、学生辍学等突出问题。
（三）以人为本，打通城乡教师良性互动的通道
在当前我国城乡教育差距短期内不可能完全消除的背景下，促进城乡教师的合理流动，对于缓解教育系统的矛盾乃至社会矛盾，缩小城乡教育差距，形成城乡教育发展的良性运行机制等无疑具有很强的必要性。要真正解决城乡教师的发展不均衡问题，一定要从“以人为本”的原则出发，改变目前“只堵不疏”的思维，从经济待遇、生活便利、职业发展等几个方面给教师创造良好的流动环境。
总之，为实现2012年区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡的宏伟目标，首先应依法治教，加大义务教育的投入力度，采取积极有效的途径促使农村教师提高教学能力，加大城乡教师流动速度，以提高农村整体教育质量，最终实现以提高教学质量，促进内涵式发展来推进义务教育的均衡发展。
参考文献：
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关键词：城乡教育 均衡发展 两手抓
城乡经济发展差距现状分析
城乡经济发展水平差距最直接反映在城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入差距、城乡居民生活水平差距和消费结构上。本文依据《中国统计年鉴》，对二十一世纪头十年城镇居民收入和消费状况的有关数据进行统计分析，实证农村经济发展滞后于城市经济发展。
（一）农村居民人均纯收入的绝对数量低于城镇居民人均可支配收入
从绝对数量上看，2000年，城镇居民人均可支配收入为6280元，农村居民人均纯收入为2253元，绝对差距为4027元；2009年，城镇居民人均可支配收入为17175元，农村居民人均纯收入为5253元，绝对差距为11922元。近十年来，城乡居民收入差距就达7895元，差距依然在增大。
（二）农村居民人均纯收入的相对数量低于城镇居民人均可支配收入
城乡居民收入呈现出不同步增长趋势，但从相对数量上看，农村居民的人均收入明显低于城镇居民的可支配收入。2000年，城乡居民人均收入差距比为1.86∶1；2008年，城乡居民人均收入差距比为2.55∶1；2009年，受美国金融危机影响，城镇居民收入有所减少，新农村建设增加了农民收入，城乡居民收入差距有所缩小，但收入差距比为2.07∶1，仍高达2倍以上。
（三）农村居民人均支出数量和增幅低于城镇居民人均支出
从数量上看，2000年，城镇居民人均支出4998元，农村居民人均支出仅有1670元，消费差距达3328元；2008年，城镇居民人均支出11243元，农村居民人均支出为3661元，消费差距达7582元。从增幅上看，农村消费增加1991元，城市消费增加6245元，城市消费高于农村消费3.13倍。从消费结构上看，2000年，城镇居民恩格尔系数39.4，农村居民恩格尔系数为49.1；2008年，城镇居民恩格尔系数37.9，农村居民恩格尔系数为43.7，农村消费主要以食物为主。
我国城乡教育差异分析
研究表明，我国教育城乡差异的特点是：农村基础教育在办学条件、师资队伍和生均教育经费投入等方面明显落后城市基础教育；农村高等教育明显低于高等教育水平。
（一）城乡基础教育发展非均衡
虽然农村义务教育的发展，在一定程度上缩小了城乡基础教育之间的差距，但由于教育资源的稀缺性，加之有限的资源不合理配置，农村教育资源极度匮乏，生均教育经费投入、城乡教育基础办学条件和师资队伍等方面仍存在着明显差异。
1.生均教育经费投入的城乡差距。本文所指的生均教育经费主要包括生均预算内教育经费、生均预算内事业费和生均预算内公用经费在内，总体上看，其城乡差距不论是小学还是初中农村都低于城市。以2007年刘继安研究的数据为例，2004年，小学，城镇小学平均为1980元，农村小学生均教育经费平均为1326元，城镇小学平均是农村小学的1.49倍；初中，城镇生均教育经费是2288元，农村为1487元，城镇初中平均是农村初中的1.53倍。显然初中生均教育经费的城乡差异大于小学的生均教育经费的城乡差异。
2.基础办学条件的城乡差距。城乡基础办学条件差距明显，在生均校舍建筑上主要是校舍质量明显，农村校舍质量差，危房面积大；在城乡生机比、生均拥有图书量、生均仪器设备值上，城乡差距较大。以2008年2月教育部发展规划司《全国教育事业发展简明统计分析2007》为例，2007年，农村小学自然仪器达标学校比例53.14%，城市小学为73.8%，城乡差距为20.66%；农村小学每百名学生拥有计算机3.30台，城市小学为7.67台，城乡差距为4.37台。可见，城乡基础办学条件存在的差距。
3.师资队伍的城乡差距。城乡师资水平和教师素质差异依然存在，高职称教师、教学经验丰富教师的比例上差距较大。以2006年为例，城市小学高学历教师比例82.54%，农村小学只有53.61%，城乡差距为28.93%；城市初中高学历教师比例68.47%，农村初中只有29.97%，城乡差距更多，绝对差距为38.5%（见表1）。
（二）城乡高等教育发展非均衡
“教育必须与社会发展相适应”（潘懋元，2004）。教育作为社会意识必然受一定社会的经济发展这一社会存在制约。我国城乡二元经济结构导致了农村生产相对落后，国家对于高层次教育的投资主要偏向城市地区，农村高等教育资源稀缺，城乡高等教育发展极不平衡。从现行高等教育结构上看，农科院校所占比例偏低。截至2010年4月，我国普通高等学校、独立学院、分校办学点和网络高等院校合计2483所。而全国农村高等院校只有“323所，其中广播电视大学179所、县域独立高校及大学县级分校144所”（崔艳艳，2006）。农科院校仅占全国院校13％。
结论与对策
（一）结论
根据对我国城乡居民的收入和消费差异分析，我们发现城乡经济发展的差距在于农业发展的落后；根据城乡教育差异的分析，我们发现城乡教育的差距在于农村教育的落后，存在城乡教育非均衡发展。综合上述分析，本文得出的结论是：城乡经济发展水平与城乡教育水平正相关，即城乡经济发展差距严重影响了城乡教育的投入水平和均衡发展的程度，城乡教育的非均衡发展，反过来又拉大了城乡经济发展差距。
（二）对策
一手抓农村基础教育，一手抓农村高等教育，统筹城乡教育均衡发展。坚持农村基础教育和农村高等教育“两手抓、两手都要硬”才是缩小城乡经济发展差距根本路径。
1.大力发展农村基础教育，实行城乡优质教育资源同步增长。没有农村基础教育的发展，就没有城乡基础教育发展的均衡发展，就必然会影响教育整体事业的发展和社会主义新农村建设。针对基础教育的城乡差异，必须做到：
首先要以公平理念为指导，制定统筹城乡教育均衡发展政策，确保城乡教育资源均衡配置。长期以来，城乡教育发展不均衡，首先教育公平理念淡薄。为此，必须以科学发展观为指导，把教育公平理念作为促进教育均衡发展的价值基础，作为制定教育政策的基本要求，从思想理念层面逐步实现城乡教育基本均衡，最终走向城乡教育一体化。
其次要以政府投入为主，创新教育投入的多元机制。教育投入不足是制约我国城乡教育均衡发展的瓶颈因素，据统计，我国财政性教育投入只占国内生产总值的3.41%，投入水平偏低，农村教育经费保障水平更低，2009年，农村中小学人均公用经费只有300元、500元。为此，要依法加大财政性教育投入，建立完善的教育投入保障机制。一要作为投资主体的国家逐步增加教育投资。“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。二要地方政府从实际出发建立市、县（区）两级政府基础教育发展经费的分担与补偿机制，县级财政预算实行向农村学校和薄弱学校倾斜政策，对于财政收入确实困难的个别区县，通过财政转移支付方式保证教育经费足额到位。三要探索完善多渠道、多举措筹措教育经费，鼓励社会各界投资、捐资，吸引社会、民间资本来扩大教育供给。
再次要建立和落实优质教育资源共享制度。通过制度创新，既要合理引导农村区域内优质教育资源流动和高效组合，又要统筹城乡学校教师力量，实现城镇教师支援乡村教育，在调优配强做大优质教育资源上下功夫，使城乡优质教育资源同步扩增，分布合理。
2.大力发展农村高等教育，均衡城乡高等教育发展。高等教育的外部关系规律告诉我们，高等教育受一定社会的经济、政治、文化等所制约，并对一定社会的经济、政治、文化等的发展发挥作用（潘懋元、王伟廉，1995）。刘尧教授（2009）认为农村贫困的根源是知识贫困，而消除知识贫困的根本途径是开发农村人力资源，随着社会主义新农村建设，农村经济进一步发展，客观上要求加快农村高等教育的发展。高等教育为统筹城乡教育、缩小城乡经济发展差距提供智力支持和人才保障，必须充分发挥高等教育的人才优势，着力抓好统筹城乡教育发展的高层次人才队伍建设，促进城乡经济和谐发展。
一要解放思想，创新农村高等教育人才培养模式。要面向高等教育大众化时代的趋势，面向农村居民，按照“学有所需”的原则，创造性地把农民培养成大学生。二要面向市场，努力改革农村高等教育的课程设置，进行定向培养、订单培养农村基础教育、职业教育发展所需的专业能力和专业管理能力的人才。“市场经济体制调节着高校人才培养过程，调节着高等教育机构的性质、结构和特点，也调节着高等教育体制”（刘颖，2010）。农村高等教育的发展必须按照生产经济规律办事。三要发挥高等教育的人才优势，对接帮扶，为农村教育提供人才与技术支持。整合诸如“西部志愿者”行动、“苏北计划”、大学生“顶岗实习”支教行动资源，定点服务农村基础教育学校、农村职业教育学校。四要区域内组建教育集团，促进农村优质教育资源进行轮换流动、互动支持。五要创新农村高等教育的教学模式，注重实践教学。农村高等教育要实践“临床教育”理念（文辅相，1994），“把学生放在真实的农村社会环境中，由学校和农村社会单位共同培养，既注重专业技能教育，又加强普通文化教育，真正提高农村居民的综合素质”（耿富云，2010），把农民真正培养成“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，成为社会主义新农村建设的主力军。
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一、城乡教育不公平的原因分析
教育的发展即受历史因素的影响，更重受现实政治，经济，文化等多种因素的制约。历史原因本文暂且不论，但现实原因中最根本是经济的发展。城乡二元的经济体制又是导致城乡教育不公平的根本。
1、城乡二元经济结构直接制约农村经济发展，直接导致城乡教育差距拉大
城乡二元制经济结构是我国的特定的历史时期为实现国家工业化而施行的一项政策，它在特定的时期为实现国家的工业化发挥了重要的作用，但是随着改革开放的深入的发展和国家经济体制的转变，城乡二元经济体制没有得到及时的调整并越来越影响我国经济的发展。有其是严重制约着农村经济的发展。经济发展水平的差距直接影响的当地政府的财政收入，城市由于具有农村无法比拟的优势，各项政策倾斜于城市。教育经费的支出像城市倾斜的现象也不足为奇，这就直接导致农村教育经费不足，教育资源的匮乏，城乡教育出现不断拉大的趋势。城乡教育差异从而影响着城市人口和农村人口的文化水平，这种受教育程度的高低反过来又影响城乡居民的收入水平，因此城市的教育支出与居民收入形成一个良性循环体系，而农村的教育支出与居民收入形成一个恶性循环体系。因此，从一定程度上说，调整城乡二元经济结构体系，就是解决城乡教育不公平现象。
2、城乡二元教育结构是导致城乡教育不公平的重要原因
由于教育需要经济的直接支持，这就形成了教育对经济的依附，城乡二元制经济体制就渗透到教育领域，从而形成了城乡教育的二元制，这是城乡教育不公平的重要原因。
（1）义务教育阶段的教育制度的城乡分割。首先表现在义务教育阶段的推进上，九年义务教育是中国教育制度的一次重大改革，采取了有步骤的逐步推进的策略，城市义务教育优先于农村义务教育。这种政策本身就有一种“城市优先”的倾向。如果说义务教育体现一种权利。那这种教育安排就说城市适龄儿童有优先于农村适龄儿童的权利。如果说义务教育是一种义务，那就意味着政府首先要对城市儿童承担责任。另一方面，表现在义务教育的财政支出上，义务教育属于公共产品，城乡居民都有平等享受的权利，这种财政支出应该全部由政府来承担，但是我国现行的政策中，城市义务教育经费政府承担，农村的教育经费政府承担一部分，政府将部分经费转移到农村居民身上，这就推卸了自己的责任，加重了农民的负担。这样不仅是教育经费偏向于城市，甚至使农村教育经费得不到应有的保证。使本来就不公平的城乡教育二元结构更雪上加霜。因此，农村教育投入的不足是城乡教育不公平的直接原因。
（2）高考招生制度的城市取向。现行高校录取方法实际上奉行的是“按计划体制下形成的优先考虑城市考生的准则，这就本来倾向于教育资源比较发达的，京，津，沪地区，致使教育资源不发达的地区的学生求学比较困难，这就人为的造成接受高等教育机会的不平等。另外，自97年以来高校学费的上涨，也导致广大家庭困难的学生求学寄回的减少，特别是农村地区的学生。这些因素客观上给城市学生接受高等教育创造了就会。这些都导致城乡享受高等教育机会的不平等。
二、城乡教育不公平应对的对策
解决城乡教育不公平主要靠国家教育政策的调整，同时国家还要大力发展农村地区的社会生产力，促进农村经济的发展。
1、调整现行教育制度，促使城乡教育均衡发展
（1）树立整体教育观念，城乡教育共同发展。由于政府部门缺乏整体教育的观念，致使“城市教育”与“农村教育”割裂开来，这就是“农村教育”长时期处于不利的地位。义务教育是一种公共教育，城市学生和农村学生应该平等的享受，政府部门也应该同时保证城市学生和农村学生都有公平想用的权利。政府的财政支出上也应该公平对待，同时也应该考虑农村学校学生的家庭情况，适当的对农村教育进行支持和补助，帮助贫困地区学生能顺利完成义务教育，使农村学生与城市学生一样平等的接受义务教育。
（2）改革高考招生制度，缩小城乡高等教育机会差别。首先要改变现行的按省画线，按省定额的录取制度。努力建立起高校自主招生为主，政府调控为辅的灵活多样的招生制度。其次，应该打破高校的地方保护主义政策，建立起全国统一的公平的，平等的录取制度。这样就可以避免考生调侃“北京大学”是“北京人的大学”而非全中国人的大学。虽然这是考生的调侃，但是它客观上讽刺了中国现行教育制度的不公平性。这种现象应该值得教育部门的领导，官员和专家的反思。最后，应该在收取学费上采取灵活多样的形式。改变单一的收费方式。
2、大力发展农村生产力，促使农村经济发展，切实参加农民收入
农村教育发展落后与农村经济发展缓慢有着必然的联系。经济发展是教育起步的基础，只有大力发展农村的生产力，促进农村经济的发展，才能使农民收入得到有效的提高。广大农村地区才能在此基础上加大对教育领域的支持，农村教育才能有长效的发展。农村教育的现状才能得到根本的改善。这样才能使农村学生和城市学生平等的享受教育资源。
参考文献：
【关键词】城乡义务教育；均衡发展；评估指标体系
一、问题的提出
义务教育均衡发展是我国教育发展的重大战略，义务教育均衡发展水平关系到我国义务教育的可持续健康发展。因此，对义务教育均衡发展的水平或均衡程度进行评估或监测就是义务教育均衡发展战略的题中应有之义。目前学术界对义务教育均衡发展的评估指标体系或评估方案进行了有益探索。例如，翟博从教育机会均衡、教育资源配置、教育过程、教育结果等四个方面构建教育均衡指标体系。[1]冯建军提出义务教育的输入质量指标、过程质量指标和结果质量指标框架。[2]于发友、赵慧玲、赵承福提出了由环境均衡指标、城乡均衡指标和结果均衡指标构成的县域义务教育均衡发展指标体系。[3]肖军虎从办学条件、师资力量、经费投入、生源质量和教育质量五个指标领域来构建我国县域义务教育均衡发展指标体系。[4]但是，这些指标体系或理论视角偏于狭窄，或地域适用范围有限。
义务教育均衡发展作为国家战略，需要全面的、统一的、权威的监测指标体系。2012年底，与教育部签订义务教育均衡发展备忘录的省市进入义务教育均衡发展的验收阶段，因此教育部于2012年5月28日公布了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，统一了评估义务教育均衡发展水平的指标体系。
荆门市掇刀区自2009年被列为湖北省首批义务教育均衡发展试验区以来，制定了《掇刀区义务教育均衡发展行动计划实施方案》，经过4年的探索与实践，掇刀区的城乡义务教育均衡发展达到了一个什么样的水平，是否达到了教育部公布的城乡义务教育均衡发展的要求？对此，我们以教育部公布的义务教育均衡发展评估指标体系为评估依据，对掇刀区的城乡义务教育均衡发展水平进行评估研究，以检验掇刀区的义务教育均衡发展探索的成效，并对教育部的评估指标体系进行反思。国内目前用教育部公布的指标体系对义务教育均衡发展进行评估的研究较少。我们的研究希望能够对相关领域的研究起一个抛砖引玉的作用。
二、研究设计
本文基于教育部的义务教育均衡发展评估指标体系，采用问卷调查法、个案访谈法等研究方法对荆门市掇刀区的城乡义务教育均衡发展现状进行评估研究。
（一）城乡义务教育均衡发展综合评价体系
1.指标体系
根据教育部2012年5月28日公布的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，我国将用8项指标分别计算县域内小学、初中差异系数，评估县域内小学、初中校际间均衡状况（见图1），“高于规定学历教师”指专任教师中，具有大专及以上学历的小学教师、本科及以上学历的初中教师；“中级及以上专业技术职务教师”指具有小高职称的小学教师、初中具有中学一级和中学高级职称的教师。鉴于“教学仪器设备值”的数据采集难度大，容易失真，故不纳入本研究指标体系。
图1 义务教育校际间差异系数指标体系
2.差异系数的测度方法
根据教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，差异系数也叫变异系数或离散系数，是一组数据的标准差与其均值之比。义务教育校际间差异系数的计算公式表示为：
式中，S=，。CV为差异系数，S为标准差，表示区指标体系中第i个学校（初中或小学）的指标值，表示该指标的全区平均值，为全区内所有初中（或小学）学校的在校生数。综合差异系数为八项指标差异系数的平均值。差异系数越大说明校际间的不均衡程度越大。教育部规定，评估义务教育学校达到基本均衡的标准为：小学综合差异系数不高于0.65，初中综合差异系数不高于0.55。
（二）样本选取
1.调研地教育概况
2012年，调研地荆门市掇刀区义务教育阶段有初级中学3所，完全小学14所，共有学生14588名，其中初级中学3621名，小学10967名；在职在编教职工1028人，其中省级骨干教师5名，市级骨干教师42名，区级骨干教师68名，市级学科带头人28名，市级名师26名。全区有掇刀石小学和黄岭小学2所省级“示范学校”。
2.学校选取
此次调研以学校为单位，采用完全调查法，对掇刀区3所初级中学和14所小学进行全方位调查。以农村和城市作为划分标准，对上述学校进行归类，分布如表1所示：
表1 掇刀区中小学一览
（三）研究方法
1.问卷调查法
根据教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中提出的8项义务教育均衡发展评估指标，我们设计了调查问卷进行调查，获取相关数据资料。问卷调查对象为所有学校的校长。
2.实地研究法
实地考察了掇刀区义务教育阶段所有17所学校，访谈了学校校长和教师共20人。通过访谈获取教师补充、交流、培训和流失等方面的数据资料，了解学校的学风、素质教育等软实力状况。
3.数据处理与分析方法
采用VisualFoxpro6.0录入数据，使用SPSS17.0分析数据，通过描述性统计法和差异系数计算方法对各指标的绝对数值进行描述分析，对各指标在城乡之间、不同类型学校之间的资源配置差异性进行比较分析。
表2 掇刀区城乡义务教育差异系数
三、掇刀区城乡义务教育均衡发展评估
自2009年以来，掇刀区在推进城乡义务教育均衡发展方面，出台了诸多政策，也投入了大量的资金。那么，掇刀区的种种举措是否收到了预期的成效？笔者将用一系列客观翔实的数据资料进行剖析。
（一）掇刀区城乡义务教育差异系数与绝对差异值
由表2可知，掇刀区农村小学、城市小学的差异系数都大于教育部规定的基本均衡的标准值0.65，所以各种类型学校内部未实现基本均衡。同时全区小学的差异系数大于农村小学之间的差异系数，也大于城市小学之间的差异系数，说明城乡小学间存在差距。而导致全区小学间的差异系数较大的指标主要是“生均教学及辅助用房面积”、“生均体育场馆面积”、“每百名学生计算机台数”和“生均图书册数”，这几项指标的差异系数都远远大于基本均衡的标准值0.65，而“教师”这个一级指标下的二级指标全区小学都已实现基本均衡。由于全区初中小学各个指标的差异系数以及综合差异系数都低于教育部规定的均衡标准值0.55，而且掇刀区校区布局调整后，全区只有三个初中，样本太小，因此，本报告主要研究了掇刀区义务教育阶段小学的城乡均衡状况。
（二）掇刀区城乡义务教育均衡状况评估
1.校舍的城乡均衡状况分析
从生均教学及辅助用房面积来看，由表3可知，雷集、李集、斗笠三所小学的“生均教学及辅助用房面积”均大于100m2，雷集小学的“生均教学及辅助用房面积”大于200m2，而城市小学的此项指标均不超过30m2。由表2也可知“生均教学及辅助用房面积”全区小学的差异系数为1.25，超过了基本均衡的标准值0.65，因此，城乡小学的“生均教学及辅助用房面积”差异较大，且整体呈现出“农村>城市”的状态。
从生均体育场馆面积来看，由表2也可知，全区小学、农村小学和城市小学的生均体育场馆面积的差异系数分别为1.20、0.89、0.37，均大于基本均衡的指标值0.65。
2.设备及图书的城乡均衡状况分析
从每百名学生拥有的计算机台数来看，由表3可知，除何场小学（因校友捐赠等原因电脑较多）外，农村小学“每百名学生所拥有的计算机台数”都低于1，说明平均一百个学生没有一台电脑，而据调研，大多数农村小学的在校生人数只有一百多人，斗笠小学的在校生数为137，这充分表明农村小学计算机的严重缺乏。城市小学在校生人数远远大于农村小学，“每百名学生所拥有的计算机台数”却明显高于农村，说明计算机的城乡差异很大。同时，由表2也可知，“每百名学生拥有的计算机台数”全区小学、农村小学间、城市小学间的差异系数分别为4.64、2.93、2.86，都远远大于基本均衡标准值0.65，再次证明计算机的城乡差异很大。
从生均图书册数来看，由表2可知，全区小学、城市小学间生均图书册数的城乡差异分别为2.81、1.41，说明城乡的生均图书册数未实现基本均衡。
3.教师的城乡差异分析
由表2可知，全区小学、农村小学、城市小学”师生比“的差异系数分别为0.28、0.43、0.19，都小于基本均衡的标准值0.65，说明全区师生比的城乡差异并不大，实现了基本均衡。全区小学、城市小学的“生均高于规定学历教师数”和“生均中级及以上专业职务教师数”的差异系数都小于标准值0.65，而农村学校的这两项指标的差异系数分别为2.00、2.67，远大于标准值，说明农村学校的教师质量差异系数较大，未实现基本均衡。
四、反思
（一）对掇刀区城乡义务教育均衡发展评估结果的反思
掇刀区城乡初中学校的各项指标都已实现基本均衡。但在城乡小学的均衡发展上，校舍及设备图书都没有达到教育部提出的基本均衡要求，只有师资一项实现了基本均衡，而且仍然存在差距。
因此，掇刀区需要继续在城乡义务教育均衡发展上不懈探索，未能实现基本均衡的项目要努力实现基本均衡，如校舍和设备图书；已经实现基本均衡的项目要争取实现均衡的提档升级，达到优质均衡，如师资配置。在校舍方面，需要提升农村学校校舍的质量；在设备图书方面，城市学校和农村学校都需大量补充设备、图书；在师资方面：一是城市学校和农村学校都要补充新鲜血液，缓解教师紧缺和老龄化问题；二是要增加农村学校对优秀教师的吸引力，让优秀教师自觉自愿地投身于农村教育事业。
（二）对教育部义务教育均衡发展评估指标体系的反思
通过将教育部公布的义务教育均衡发展评估指标体系运用于掇刀区城乡义务教育均衡发展的评估，我们在评估的实践过程中也发现了该指标体系存在的一些问题。
首先，教育部公布的八项二级指标中，“生均教学仪器设备值”这一指标的操作性较差，数据采集难度大，容易失真，不好测量。
其二，教育部公布的指标体系只能测量教育资源配置方面的均衡状况，不能测量教育机会获得、教育结果等方面的均衡情况，而这些方面对于义务教育的均衡发展来说往往更为重要。
其三，一些指标从评估数据上看实现了均衡，但并不表明做得很好。例如，掇刀区城乡义务教育在师资配置方面实现了基本均衡，但这并不表明掇刀区在这方面做得很好，实际的情况是，城乡做得都不好，掇刀区城乡义务教育学校都存在师资紧缺和老龄化问题。因此，这种均衡只能是一种低水平的均衡。
参考文献：
[1]翟博.教育均衡发展：理论、指标及测算方法[J].教育研究，2006（3）.
[2]冯建军.义务教育质量均衡内涵、特征及指标体系的建构[J].教育发展研究，2011（18）.
[3]于发友，赵慧玲，赵承福.县域义务教育均衡发展的指标体系和标准建构[J].教育研究，2011（4）.
[4]肖军虎.我国县域义务教育均衡发展指标体系的构建[J].教育理论与实践，2011（9）.
项目名称：部级大学生创新创业训练计划（项目号：20121049719003）。
作者简介：
论文摘要：自义务教育推行以来，虽然初显成效，但是财政投入倾向于城市，导致城乡居民所享受的义务教育产生巨大差异，在与国际水平比较之下，可见缩小我国城乡义务教育之间的差距还有待时日。通过分析其具体原因，给出一些可行的建议，希望具有一定意义。
长期以来,我国农村公共品的供给主要不是靠公共财政, 而是靠农民自己。在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面,财政投入的城市倾向十分明显,最终带来的是城乡居民所享受公共服务的巨大差异。近年来,党中央、国务院对“三农”工作更加重视按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
1986年我国颁布了《义务教育法》，并提出了在全国普及义务教育的伟大目标，我国义务教育在财政支出的比例逐年加大。2006年6月29日，第十届全国人大常委会第22次会议审议通过了新修订的《义务教育法》，全国实行免费义务教育。据测算，2006~2010年5年间，中央与地方各级财政需要累积新增农村义务教育经费约2182亿元，这是政府把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，义务教育经费向农村倾斜，对义务教育财政保障机制的一次重大改革。
尽管国家出台了一系列政策，但是城乡义务教育的差距仍然不容乐观的，我们分析其中的原因，有一下几点：
一、相关政策造成的城乡差距
国家义务教育政策明显偏向于城市，向城市投入更多的资源，在教育资源的分布上，国家重城市轻农村，重视高等教育轻视义务教育。在建国以来的计划经济体制下，国家优先考虑城市的各项待遇，形成以城市为中心的教育体制，农村学生不能享受到与城市同等的教育。
二、以县为主的义务教育投入体制
根据国务院发展研究中心的调查,在农村义务教育的投资比例中,中央政府负担的部分为2%,省市负担11%,县乡合计负担87%。在县级财政赤字日益扩大的情形下,这种低重心的教育体制给基层地方财政造成严重压力,甚至使地方财政长期处于贫困状态,而义务教育的推进则困难重重。
三、农村义务教育经费投入总量不足，资金缺口较大
我国城乡教育事业发展极不平衡，教育投入的城乡差距是造成我国农村教育相对落后的主要原因。从结构上看,财政教育资金在三级教育之间的分配比例严重失调。尽管财政一直把教育支出作为一个重点，但教育总体投入水平较低的情况并没有得到根本改变，教育经费短缺的矛盾依然比较突出。
四、教育投入的配置不合理
教育投入的城乡差距是我国义务教育经费投入操作过程中存在的很突出的问题，是造成我国农村教育相对落后的主要原因。义务教育投入总量十分有限，更严重的是如此低的总量大部分却用于城市，用于农村的只是很少的一部分。无论是生均教育经费还是生均教育事业性经费支出，农村小学和中学缩拥有的资源均低于城镇的40%以上，由此可见，我国城乡教育事业发展极不平衡。
五、财政对义务教育支出的使用效率低下
国际上一般认可的标准是初等教育的人员经费和公用经费的投资结构比为2.4:1,而我国的人员经费和公用经费的比例为92.6∶7.4,这一比例还远低于国际平均水平,这说明我国教育经费使用效率低下。此外,我国教育部门还存在机构臃肿、人浮于事的现象,教师中冗员过多,教育资金使用效率低下。
六、缓解城乡义务教育差距的建议和意见
（一）制定和修改相关政策
国家的财政性义务教育投入更多地倾斜于农村义务教育。在农村义务教育中给予更多的优惠政策，提高农村义务教务设施及其配置。要重视人力资源的开发，关注农村教育发展，充分利用广大农村地区的人力资源，切实提高农村教育质量，实现城乡教育质量协调发展。
（二）构建和完善农村义务教育财政投入体制。
完善以政府投入为主的经费保障机制，建立公平合理的政府间教育经费分担比例制度，由中央财政或高层地方财政在义务教育支出中担负起主要责任，由中央提供义务教育可以避免基层政府调控中所遇到的受本地经济发展的局限性而导致的地区教育发展的差别。
（三）增大农村义务教育经费投入总量
各级财政部门要调整支出结构，优先安排义务教育经费预算，确保义务教育经费及时到位、正常发放，保障学校财政正常运转。政府应继续加大力度进行农村各项改革，增加农村义务教育经费的投入，合理分配财政资源，使农村义务教育得到均衡发展。坚决查处公款挪用现象，严厉打击教育腐败，使教育在财政上得到切实有效的保障。中央和省级政府应该加大财政转移支付力度，严格规范转移支付制度。
（四）促进教育投入的配置合理
许多研究显示，高等教育入学机会的城乡差距，正在从显性的总量不均衡，转为更为深层的、隐性的教育差距。对于基础教育，要强调均衡化,应取消重点学校制度，把工作的重点放在“治薄、扶差”上来。
（五）提高财政对义务教育支出的使用效率
提高教育资金的使用效率,优化资金的使用结构,提高财政支出的透明度，让广大人民群众参与进来，优化资金配置。细化预算,严格控制人员经费支出,加大公用经费支出。在收入方面主要是来自中央和省的转移支付数额和本市县级财政拨款。支出方面主要是给各学校的人员经费和公用经费,各学校应得到的转移支付数额由县政府决定分给公用经费和人员经费的比例,且重点在贫困农村的小学。
参考文献：
[1]曲恒昌．借鉴他国经验，切实制止目前我国农村义务教育滑坡[j]．比较教育研究，2003，（02）.
一、城乡教育一体化发展的含义
城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面,城乡教育一体化只是其中一个方面。近年来,许多学者对城乡教育一体化的概念和内涵进行了研究,理解有所不同。
王克勤从系统论的角度进行了阐释:城乡教育一体化是指在教育发展中,把城乡教育置于由城市和乡村所构成的同一个大系统之中,打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚,把它们视为同一个整体,以系统思维方式,推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展,共同实施教育的现代化。[2]
何奕飞从实现城乡教育一体化的途径做了解释:城乡教育一体化的本质特征是为城乡居民提供平等的教育机会,体现教育公平,促进城乡教育水平大致相当。推进城乡教育一体化的主体是政府, 主线是城乡教育的均衡发展,其核心是城乡教育资源的合理配置,通过体制改革和机制创新形成一种新型的长效良性的保障机制,最终目的是发挥教育的先导性、基础性和全局性作用,促进区域内教育均衡、协调和可持续发展,服务地方经济社会发展和城乡居民的个人发展。[3]
冯博对城乡教育一体化的总目标进行了定位:缩小城乡教育差距,实现城乡教育均衡发展;优质教育资源共享,全面提高农村教育质量;构建城乡终身教育体系,为经济发展、社会进步提供人才保证和智力支持。[4]
查有梁指出了实施城乡教育一体化要注意问题,认为:城乡教育一体化,关键是要缩小城乡教育投入的差距,使城乡经济与教育能够一体化发展。城乡教育一体化并不是要办学模式单一化,相反,必须是办学模式多样化。两者都需要与时俱进,不可偏废。这与国际上在强调“经济全球化”的同时又强调“文化多样化”的道理是一样的。孔子重视“有教无类”,强调的是教育平等;同时又重视“和而不同”,主张“发展个性”。[5]
通过总结学者们代表性的观点,本文认为:城乡教育一体化是由城乡一体化所引发出来的一个概念,是教育均衡发展的一种模式,是城乡落后地区教育快速发展的途径,是使受教育者按素质教育的要求得到更好发展的策略。其宗旨就是在教育领域内实现城乡和谐发展,城乡共享优质教育资源,并通过教育传承和分享共同的人类文化成果,是一种真正体现“面向全体学生、以学生发展为本”的教育。
二、城乡教育一体化发展的背景
2006年6月,全国人大常委会新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条,首次以法律规定的形式提出“促进义务教育均衡发展”思想。2007年10月15日,总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的党的政治报告中第一次提出“义务教育均衡发展”的思想:“促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教”,“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”,“促进义务教育均衡发展”。国家法律和党的文献为我国的基础教育,特别是义务教育的发展指明了方向。
20世纪末以来,伴随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新,社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越多,人们对教育公平问题给予了前所未有的关注。与此相适应,一种新的教育理念─教育均衡发展的思想日益成为人们关注的焦点。教育均衡的理念之所以在世纪之交被提出并引起人们广泛的重视和关注,有着深刻的现实、社会和时代背景。
首先,教育作为公共服务均等化的重要内容,其机会和权力的平等是其最基本的公平性的体现,这对人的发展有重要的影响,是公共服务所必须具有的,它的缺失将严重影响人的发展,这关系到每个人和家庭,是广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务需求。 一般认为,社会公平分为起点公平,过程公平和结果公平,教育公平是人发展起点的公平,是整个社会公平的基础。从某种意义上讲,没有教育公平就实现不了社会平等。正因为如此,教育公平也被视为实现社会平等“最伟大的工具”。2006年8月29日,在中央政治局第三十四次集体学习时发表重要讲话,强调指出,“教育涉及千家万户,惠及子孙后代,是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。保证人民享有接受教育的机会,是党和政府义不容辞的职责,也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求。”[6]
其次,由于城乡二元体制的长期对立,使得城乡在教育经费投入、教师培训、学校建设等方面均存在较大差距。优质的教育资源主要集中在大中城市,农村相对都处于劣势,农村学校经费短缺严重,学校的设施配套不全,实验设备缺乏或陈旧。出于师资、经费、学习物质技术基础的薄弱,农村孩子所接受的学校教育从一开始就存在不平等,所享有的教育服务也不均等。在西北少数民族地区,经济发展缓慢与教育发展落后的相互制约关系表现得十分明显。由于地方经济发展落后,对于教育的投资能力不强,许多基本的教育设施十分紧缺。很多边远山区的小学缺乏教室,常常出现几个年级共用一间教室的情况,而课桌、粉笔、黑板等最基本的教学设施、教学用品都十分紧缺或没有,至于电脑这类先进的教学设施,很多学生甚至是老师都没见过,更不用谈什么普及教育了。这些基础设施的薄弱直接影响到了民族地区的教育质量,并且由于教育设施的落后将会进一步拉大民族地区教育与其他地区的差距。同时,民族地区教育的师资力量十分薄弱,主要表现在民族教师少,业务素质低,知识陈旧,信息封闭。并且教师队伍不稳定,骨干教师外流现象严重,出现外地教师不想去,当地教师不想留的问题,因此许多地方在严重缺乏老师的情况下只能依靠外地支教志愿者来暂时缓解。且这种差距随着城乡经济水平差距的不断拉大而呈扩大趋势。这就造成了不同群体受教育的机会、水平、质量存在较大的差距。
再次,城乡差距不断扩大也反应了“贫困代际传递”观点:城乡差距随着教育投资的不同增长路径,变得越来越大,欠发达地区教育投资的代际传递使社会经济有陷入“低发展陷阱”的危险。根据舒尔茨的人力资本理论,教育作为一种投资行为,与投入是密切相关的。对于贫困家庭,由于无力进行大量的人力资本投资,受教育程度低,意味着只能从事低报酬的工作,陷入“贫者愈贫”的恶性循环(家庭贫困――教育初始投资能力弱――人力资本低――就业困难――收入低――教育再投资能力低)。结果形成“代际转移”,造成“穷人的孩子永远是穷人”的状况,这对一个地区或国家的长远发展是非常不利的。而解决问题的关键则是通过积极的公共政策实现外部效应内部化,达到教育平等和发展均衡的效果。
世纪之交,我国的九年义务教育事业取得了举世瞩目的巨大成就。但是,在经济相对落后的西北少数民族地区,城乡教育事业发展的差距还是很大。西北是我国少数民族聚居的主要地区之一,有2个自治区、13个自治州、20个自治县,生活在这里的有汉、回、蒙古、藏、维吾尔、东乡、撒拉、保安、裕固等近50个民族。就人口比例而言,少数民族人口在西北各省(自治区)所占比例大,分布地域广,如甘肃的少数民族比例达8.69%,青海达45.51%,新疆达59.39%,宁夏达34.53%。这些地方的教育事业相对落后,特别是偏远的农村地区更加落后,区域内部城乡教育的差异较大。以宁夏回族自治区基础教育的基本现状为例:城乡之间教育发展不平衡。在义务教育阶段,由于经费、设施、师资的短缺,南部山区还有海原、彭阳、西吉等6个县(区)尚未实现“普九”,人们对子女接受九年义务教育的需求暂时还得不到满足。首先是经费缺口较大,据测算,山区到2007年全部完成“普九”需投入7.3亿元,除按目前可预知的渠道筹措的经费外,尚缺1亿多资金。其次是初中校舍严重不足。据测算,山区全部实现“普九”,初中生将由10万人增加到17万余人,需增加校舍35万平方米。再次是教师队伍建设有待进一步加强和提高,突出表现是,教师队伍的地区分布不均衡,城市局部超编与农村边远贫困地区教师缺编并存。[7]
现实向我们提出了一个迫切需要回答和解决的战略性问题,这就是在我国基础教育特别是义务教育的发展应该走什么样的路?中国基础教育发展的方向是什么?怎样加快西北少数民族地区的教育事业发展?这些都是摆在我国基础教育面前的新问题,也是迫切需要研究的新课题。
为此,2005年5月,教育部出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,将教育均衡发展作为今后教育工作的指导思想和工作方向。2006年6月全国人大新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。” 这是我国法律中第一次提到“义务教育均衡发展”。由此,促进义务教育均衡发展写进了党的文献、国家法律,成为党中央、国务院确立的我国在新的历史时期推进义务教育发展的战略方针。[8]
我们要认真贯彻党中央、国务院确立的有关促进义务教育均衡发展相关精神,积极落实新修订的《中华人民共和国义务教育法》的相关规定。可以说,占西部绝大多数人口的少数民族教育解决不好,西部大开发就缺少了智力支撑,力量之源,西部少数民族地区教育不仅仅是一个单纯的教育问题,而且是关系到民族平等、民族团结和共同繁荣的政治问题,也是一个关乎社会主义和谐社会建设的重大问题。现阶段无论是实现教育公共服务的公平性,还是缩小城乡教育差距,克服“贫困代际传递”消极影响,实现城乡均衡发展,城乡教育一体化发展战略都是必然选择。
三、城乡教育一体化发展的途径
在加快教育改革发展,实现城乡教育一体化的过程中,通过总结西北少数民族地区城乡教育实践,本文认为,新时期加快西北少数民族地区城乡教育一体化发展要做好以下工作。
第一,构建新的义务教育财政体制,加大对少数民族地区义务教育的投资力度。我国的义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管的体制。总理在2008年3月第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中已经承诺:“在全国城乡普遍实施免费义务教育”,中央政府也不但加大对西部地区“两免一补”政策的资金支持,但这需中央和地方根据职责共同负担义务教育经费并负责落实。西北少数民族地区经济发展落后,地方政府对义务教育的资金支持有限,所以,应该努力探索新的教育投资渠道,解决教育经费严重不足的问题,在政府作为教育投资主体的情况下,西北少数民族地区义务教育投资主体应该从县上移到省一级政府,由其来筹措教育经费,安排使用转移支付资金,确保按时足额统一发放教职工工资,统筹安排农村中小学公用经费,组织实施农村中小学危房改造和校舍建设等工作。同时,实行区域义务教育经费动态分配,义务教育经费的投入数目不仅要根据学校人数来确立,还应以学校质量和办学优劣为依据。最后,加大管理和监督力度,用好农村义务教育经费。
第二、完善教育立法和各项规章制度,严格执法。一方面,我国的《中华人民共和国义务教育法》等教育法律法规在落实政府职责、加大教育投入、优化教育结构、促进均衡发展,保证机会公平、维护弱者权利等方面,建立了一系列的制度规范。另一方面,现行的教育法律法规尚未涵盖所有的教育领域。如针对目前我国农村义务教育投资缺乏法律保障,一些农村地区的义务教育经费经常被无端克扣、挪用、挤占和拖欠的情况,应该尽快制定《义务教育投入法》,以法律形式确定农村基础教育投资的底线标准,对违反义务教育经费的行为依法追究其法律责任。
第三,发展现代远程教育。以因特网为代表的信息技术不仅给教育带来了一场新的革命,而且也为促进教育资源共享、维护教育公平带来了新的契机,提供了新的手段。要善于充分利用现有的教育资源,充分利用现代化信息技术教育手段,不断扩大教育规模,最大限度地提高教育投入的效益。在西部少数民族地区,现代远程教育的发展和广泛应用,将会大大促进优质教育教学资源的共享,有效地提高这些地区的教育质量和效益。作为教育信息化发展的直接后果,教育思想,教育观念、教育内容、教育教学方法等方方面面都会悄然变化,“大山再也挡不住知识了”,“同在蓝天下,共享优质教育资源”的梦想,开始成为现实。
第四,提高教师素质是促进教育公平的根本。[9] “教师是教育的第一宝贵资源”,今天的教育改革和发展,关键是要实现教育公平,核心问题是如何提高农村教师队伍的整体素质和水平[10]。西北少数民族地区师资力量十分薄弱,主要表现在民族教师少,业务素质低,知识陈旧,信息封闭,并且教师队伍不稳定,骨干教师外流现象严重,外地教师不想去,当地教师留不住。为了让更多优秀人才扎根农村和边远落后地区安心执教,首先,要在全社会倡导尊师重教的社会风气,采取一系列有力措施,如设置教龄津贴、山区津贴、班主任津贴和其他一些教师优惠政策,鼓励优秀人才终身从教。其次,各级党委和政府要采取有效措施,为教师办实事、办好事,切实解决他们学习、生活、工作中的实际问题,依法保障教师的合法权益。最后,要大力发展农村教师远程教育,加大农村教师在职培训的力度。如2004年教育部启动实施面向中西部的“农村学校教育硕士师资培养计划,”为落后地区培养高素质骨干教师。
需要注意的是,我们要实施西北少数民族地区城乡教育一体化发展战略,实现教育公平、均衡发展是相对的,缩小差距并不是要使城乡教育走向同步发展。统筹城乡教育不是不顾客观实际采取‘一刀切’的工作办法,而是在充分认识城乡教育发展层次不同的现实前提下,实现有差别的、动态的均衡,通过各种措施促成城乡教育的共同繁荣。
结语
大力推进城乡教育一体化是全面建设小康社会的迫切需要、也是教育自身的改革和发展的必需,也是构建和谐社会的重要途径。我们要认真分析我国,特别是西北少数民族地区城乡教育差距的现状,找到一条适合西北少数民族地区地域特点的城乡教育一体化道路,不断推动西北少数民族地区教育事业大发展。
参考文献:
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关键词：义务教育；均衡发展；预警机制
中图分类号：G522.3 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2013）02-0132-06
一、中国建立城乡义务教育均衡发展预警机制的必要性
追求社会公平是人类社会的崇高理想，让每一个人享有公平的受教育机会，是宪法赋予公民的基本权利，也是中国教育改革发展不懈追求的重要目标。在构建社会主义和谐社会的历史进程中，促进教育公平的问题显得尤为重要和突出。[1]义务教育均衡发展是教育公平的基础，而城乡义务教育均衡发展又是义务教育均衡发展所面临的最大挑战。近年来，虽然中国各级政府采取了一系列措施来促进城乡义务教育均衡发展，然而效果不明显。其中一个重要原因是政府有关部门对城乡义务教育非均衡发展程度、性质、范围、来源等信息缺乏实时的监测分析，通常是在城乡义务教育非均衡发展危机比较严重后才感知到进而采取措施，但这些措施又比较缺乏针对性、有效性，因此不能有效控制城乡义务教育发展差距日益扩大的趋势，最终导致城乡义务教育非均衡发展问题日积月累，日益严重。近年来，公共管理领域兴起的针对重大社会危机事件建立预警机制的危机处理模式可以为中国解决城乡义务教育非均衡发展问题提供可借鉴的思路。该危机处理模式核心思想是通过建立指标体系对危机事件发展态势进行监测分析并在危险来临之前报警，可以为有关部门感知危机事件危险程度、性质、范围、来源等提供精确的信息，为他们提前干预提供科学依据。建立预警机制的危机处理模式比较适用于当前中国解决城乡义务教育非均衡发展所面临的困境。城乡义务教育均衡发展预警机制通过对城乡义务教育非均衡发展程度、性质、范围、来源等重要信息进行实时监测（监测系统是预警机制的核心系统），不仅能起到拉响警报促使政府部门提前感知城乡义务教育非均衡发展面临危机的作用，还能通过问责制度促使政府部门根据监测信息系统分析的数据及时采取针对性措施缩小差距，为各级政府部门督导和调节义务教育均衡发展提供科学的理论依据。中国建立城乡义务教育均衡发展预警机制的必要性也逐渐被一些学者和政府部门所认识。2005年10月21日，由中国教育学会和成都市人民政府主办的“城乡教育一体化均衡和谐共发展成都论坛”在成都开幕。会上中国教育学会副会长陶西平发表了演讲，他认为中国城乡教育存在巨大差距，应该建立一套科学的指标体系来评价中国的教育现状，并对教育中出现的问题适时提出预警，使中国城乡教育得以均衡发展。预警制度建立以后，预警中心可向地方政府和单位发出预警，便于政府及时调整政策和对各部门实施督导。同年，教育部基础教育监测中心和上海市教育科学研究院在《加强教育监测服务均衡发展》的研究报告中提出建立义务教育可持续均衡发展的监测与保障制度：（1）均衡监测的导向与激励机制、预警与报警机制、政府主导和社会广泛参与监督机制为主要内容的监测体系与保障制度建设，对于提高基础教育宏观管理水平、促进义务教育均衡发展，意义重大且深远。（2）均衡监测的预警与报警机制，充分发挥监测体系特有的警示功能。[2]汪广涛以及杨舒涵等人对中国义务教育预警系统的构建进行了研究[3-4]。当前，学者和政府部门对城乡义务教育均衡发展预警机制的探讨还很不成熟，但其理论和实践意义重大，本文将在已有研究基础上，深入探讨建立中国城乡义务教育均衡发展预警工作系统及其运行制度问题，促进城乡义务教育均衡发展。
二、中国城乡义务教育均衡发展预警机制的内涵和建设思路
l_城乡义务教育均衡发展预警机制内涵
根据MIS系统（管理信息系统-ManagementInformation System）中预警机制的概念分析[5]，本文认为城乡义务教育均衡发展预警机制指城乡义务教育均衡发展水平的预警分析和预警监控工作系统及其内部运转的结构、规律等。从MIS系统的角度而言，指在城乡义务教育发展的过程中，当发展不均衡水平超过一定阈值时，系统能自动通过计算机网络及时向最低一级的教育部门发出“报警信息”，要求给予处理并能把处理意见、处理结果回复给基层人员。若基层教育人员没办法解决，系统将自动向上一级越级报警，依次向上，最后上级下达指示再一级一级进行传递，直到指令到达基层人员。
2 城乡义务教育均衡发展预警机制建设思路
目前，中国城乡义务教育均衡发展预警机制建设正处于探索阶段，可以遵循以下思路：要在借鉴其他国家公共管理领域预警体系建设经验教训的基础上，结合中国的实际情况，有计划、有重点、分步骤地来完成。要通过总结文献、专家参与、集思广益、数次讨论，提出一个中国城乡义务教育均衡发展的预警体系建设框架；调查评估中国城乡义务教育发展不均衡的现状和现有的一些监测系统运行情况，进一步完善中国城乡义务教育均衡发展预警系统建设框架；开展试点工作，探索预警系统建立的模式及其可行性；总结试点工作经验，进一步修订预警系统的模式；开发研制全国通用标准数据收集、传输、分析以及报警系统应用软件，建立监测预警计算机网络和信息平台；制定切实可行的实施计划，按照实施计划培训人员；在国家城乡义务教育均衡预警系统建设模式的指导下，分阶段、分地区建立起报告及时、分析准确、反馈快速的预警体系，并对系统的建设和运行过程进行监督和评估。
三、中国城乡义务教育均衡发展预警系统的基本框架
预警工作系统的构建是预警机制建设的核心，就中国城乡义务教育均衡发展预警机制的体系来说，它的工作系统是一个由众多因素构成的复杂系统，各要素之间存在着相互影响、相互依赖的关系。具体而言，预警工作系统至少应由以下几个子系统构成：
1 信息来源系统
信息来源系统是整个预警系统的基础，是由不同来源的数据整合而形成综合的信息平台。其主要功能是搜集各地区城乡义务教育均衡发展情况的动态信息，并进行初步整理、加工、存储及传输。预警机制信息来源广泛，应该充分利用现代计算机和网络技术实现信息收集的电子化，同时它也是保证预警和应急机构获得高质量信息，充分识别、正确分析危机事件的前提条件。中国城乡义务教育均衡发展预警机制的信息来源主要有：（1）以地区（城市和农村）为单位的监测，主要是宏观的监测，看整个地区城乡人力、财力、物力的投入和产出状况等。（2）以学校为单位的监测：主要是微观的监测，看城市和农村学校的人力、财力、物力投入和产出情况等。信息来源系统的建立也使得数据的更新维护变得更加容易、便捷，若基础资料库中出现新的资料，只需要打开相应数据库的录入窗口，对资料进行更新或补充即可，因此，可始终保持系统信息资料的时效性、新颖性。
2 预警监测指标系统
中国城乡义务教育均衡发展问题具有不确定性，无论在地方还是全国都不可能对所有地区的城乡义务教育的均衡状况都进行监测，要经过深思熟虑确定优先监测的目标群体。针对每一个具体的目标，根据该地区的特征，遵循敏感性、及时性、可操作性的原则来选择能反映其发生先兆的一系列有内在联系的监测指标，从不同角度、多层次、全方位早期提示不均衡情况的发生。预警监测指标体系中有很多的评价指标，根据指标的计算公式和信息资料计算出具体的指标值，再根据预先设定的警戒线，对不同地区的城乡义务教育均衡发展情况进行分析，甄别出高危的地区和学校，这也是预警监测指标系统的一个很重要的作用。
3 信息的收集、分析、和反馈系统
（1）信息收集系统：要主动、积极地收集获取与城乡义务教育均衡发展有关的信息并及时上报。要变被动监测为主动监测。至于信息上报的周期，则要根据各地区城乡义务教育均衡发展水平做到报告及时、准确。
（2）信息分析系统：信息资料分析的第一步是对资料进行质量检查，以确定其准确性。然后将收集到的监测信息与同期的基线资料进行对比分析，如超出规定的警戒线，则向有关部门发出警报，为实现中国义务教育均衡发展工作的科学化、信息化及提高工作的质量和效率打好基础。
（3）信息和反馈系统：预警信息由专职人员组织专家小组在各地区最佳预警时间做出该地区义务教育均衡发展状况趋势的预测，形成专题报告进行反馈。如果该状况只是在一些高危地区，则向该高危地区的机构和部门发出预警通知。
预警信息范围和等级预警则根据不均衡的危害程度、波及的范围可分为以下若干等级：绝对均衡、比较均衡、相对均衡、比较不均衡、严重不均衡。预警内容确定该地区义务教育均衡发展的历史，描述发展的变化趋势，分析影响发展状况的因素，确定该地区义务教育均衡发展的薄弱环节，评价已采取的对策和措施的效果，提出修改和完善对策及措施的建议，以提高工作质量。
预警信息形式以定期专业报告、定期会议形式向上级领导反馈，紧急情况，随时反馈；对专业系统以专刊、年报等形式反馈；以新闻媒介为主要形式向公众信息。
预警信息的时间可以是每半年一次，若有其他突况则根据监测情况随时。
信息的反馈必须建立信息反馈的渠道，使所有应该了解城乡义务教育均衡发展监测信息的单位和个人都能及时获得，以便能对城乡义务教育发展不均衡情况迅速作出反应，明确工作重点和研究方向。信息的反馈分为纵向和横向两个方向。纵向包括向上反馈给教育行政部门，向下反馈给下级监测机构；横向包括反馈给有关的教育发展机构、科研单位以及社会公众。
4 报警系统
报警系统是建立在以上几个系统的基础上的，基层教育部门根据定期收集到的数据，通过上述的系统分析从而对地区的义务教育均衡发展状况及其薄弱环节做出判断，找出发展过程中存在的重大问题，并及时通报给预警和应急机构，以便及时采取对策，防患于未然。
5 预警防范措施系统
预警防范措施是预警机制的最后一个阶段。根据报警系统输出的信号，针对不同地区和学校的不均衡发展水平和特点采取解决和消化差距的一系列的办法和措施。
从框架图1中我们可以看出预警机制首先是利用信息来源系统将监测点的信息收集到一起进行初步的整理、加工、汇总，然后将汇总的信息传递到预警监测指标体系中。预警监测指标体系中有很多的评价指标，该体系根据这些指标的计算公式和信息资料计算出具体的指标值，再根据预先设定的警戒线，对不同地区的城乡义务教育均衡发展情况进行分析，甄别出高危的地区和学校，这些高危的地区和学校是以后重点的观察对象。将这些重点观察对象的信息利用信息分析系统进行深入的分析并将分析的结果公开并反馈给报警系统。一方面，报警系统根据具体情况进行不同级别的报警，将其结果传递给预警防范措施系统，另一方面，对于一些虚警、漏警的信息，报警系统则反馈给信息的收集、分析、和反馈系统进行更详实的信息分析，若是漏警则要引起重视。最后预警防范措施系统提出解决的方法，并通过下一轮的信息收集看到这些措施的效果，如此循环往复，达到降低危害的目的。
总之，城乡义务教育均衡发展的预警机制首先是利用信息收集系统将各个地区的资料收集到一起进行风险评估并利用既往的资料与现在的资料进行对比并进行风险分析；然后利用预警机制指标体系计算出一个指标值，通过数字科学地判断这个地区的均衡发展状况处于何种阶段，是均衡还是不均衡，若是不均衡，这种不均衡的情况是否严重，以便政府和教育管理部门在严重不均衡问题发生之前制定切合实际的预案和提前做好人、财、物、技术等方面的应对准备，进一步将收集到的信息、反馈到不同的部门，使得各部门做好应对准备，然后根据情况做出报警处理，各部门和地区接到报警后根据各自的情况采取防范措施，减少损失。以上就是预警机制工作的整体流程。
四、中国城乡义务教育均衡发展
预警机制的设计原则和要求
1 中国城乡义务教育均衡发展预警机制的设计原则
中国城乡义务教育均衡发展预警机制的设计思路上，应坚持以下几个原则：
（1）主动性原则：该原则要求在对中国城乡义务教育均衡发展问题的监测和预警上要提高主观能动性，保持积极、主动介入，获取与其有关的可变因素，做到及时发现存在的不均衡的隐患。
（2）系统性原则：中国城乡义务教育均衡发展预警机制的设计和应用过程涉及诸多的因素，因此必须将其过程中的风险视为一个大系统作为研究对象，在预警系统中坚持系统性的原则。该原则也要求在充分考虑单一不均衡事件特殊性的前提下，将各级、各地区的不均衡事件的监测与预警进行理论上的整合，并坚持持之以恒的资料收集工作，只有连续、系统地收集资料，才能发现城乡义务教育不均衡发展问题的分布特征和发展趋势。
（3）弹性原则：中国城乡义务教育发展不均衡问题的原因是多方面的也是复杂的，预警系统不可能监测所有的因素，所以要允许有关人员在资料不充分、情况不明确的前提下，在一定的可控范围内，对监测信息的判断留有一定的变动余地和伸缩空间，并根据实际的发展逐步明确化。
（4）规范性原则：中国城乡义务教育均衡发展预警机制中所涉及到的信息收集的方法、渠道以及信息的反馈、指标的应用，要尽量科学规范，并尽可能让各级、各地区信息采集和单位保持接轨。
（5）快速应对原则：从中国城乡义务教育发展不均衡问题的发生机理上来看，越是早期越能够得到及时、有效的控制。因为发展不均衡问题发生后，往往伴随着地区、学校及家长很多方面的社会舆论的压力和新闻媒体的介入，此时按兵不动或采取“驼鸟政策”都将大大延误其处理速度。原有的危机处理“多头行政”已经不经意间造成了时间与资源的双重浪费。快速应对的办法就要求有关政府部门迅速研究对策，做出正确反应，以便在最短的时间内调整城乡的差距，并把真实的情况告诉公众，将发展不均衡的损失降到最低点。
（6）微观预警和宏观预警相结合的原则：目前对预警系统的研究主要采取的是两种基本方法：一种是基于计算机信息管理系统的定量微观分析方法，另一种是基于政策层面的宏观分析方法。此两种方法各有利弊，应将两种方法结合起来，使得监测预警工作整体优化。
总之，中国城乡义务教育均衡发展预警机制的设计应因地制宜，充分利用现有的资源，在硬件方面建立统一的工作机构，在软件方面建立统一的工作要求，规范其资料的汇总，提高中国城乡义务教育均衡预警机制的准确性、敏感性。
2 中国城乡义务教育均衡发展预警机制建设的基本要求
根据上述设计原则，结合中国城乡义务教育发展现状，中国城乡义务教育均衡发展预警机制建设应满足以下基本要求：
（1）信息来源完整。完整的信息系统是由不同来源的数据整合而形成的综合的信息平台。其信息来源主要有：学校发展基本信息、定期收集国家统计部门提供的中国城乡义务教育发展的一些信息等。
（2）预警监测指标完善。对中国所有地区的城乡义务教育的发展状况都进行监测是不可能的，所以要选择一些优先监测目标，从多角度、多层次、全方位提示不均衡状况的发生。监测的目标时间和指标应有明确的标准化定义，并要随着具体情况的变化不断调整和完善，以便于比较和整合来源不同的信息。
（3）收集、分析、反馈与报警机制完善。要采取常规监测和哨点监测的方法积极地收集与目标事件有关的信息，并做到信息上报的准确、及时；信息收集后对资料进行质量检查，确定资料的准确性。然后采用严格的统计学方法进行分析，分析后的结果要进行及时的反馈。最后通过横纵向的比较确定发生不均衡的可能性及严重性，确定预警分级并发出报警信息。
（4）预警启动及时。预警机制的主要作用就是为了及时采取相应的应急反应，将不均衡的危害降到最小，所以及时性非常重要。
（5）支持系统强大。该预警机制必须要有强而有力的支持系统，包括人员的教育培训、科研技术的支持、国家政策支持、法律保障等。
（6）信息通报、公开制度完善。信息通报的对象涵盖要全面，并建立相关制度能够使得相关方面准确及时地得到相关信息。
（7）信息数据库完整统一。建立统一的信息数据库，根据实际情况不断扩充其他信息来源，使各类信息互补，从而提高信息的利用价值。
五、建立中国城乡义务教育均衡发展预警机制的政策建议
中国目前尚未建立起比较完善的城乡义务教育均衡发展预警机制，尽管各级各地政府有一些尝试，但基本都处在摸索和初步建立阶段，国际上也没有成熟的模式可供参考。由于各地的经济、社会、人群、教育条件等的巨大差异性，城乡义务教育均衡预警机制难以在不同地区复制，不同类型的情况也要求建立不同的预警模式和方法。因此，建立适合本地区特点的预警机制显得尤为重要。但是，除去个性化的差异，不同地区的预警机制建设也存在着很多的共性，因此，我们可以采取以下一些措施：
1 加强城乡义务教育非均衡发展危机管理的宣传，增强整个社会危机管理的意识。中国城乡义务教育均衡发展预警机制建设过程中的第一个问题就是公众认识不到位，没有意识到该危机的破坏力，没有引起足够的重视，所以首先我们要加大宣传力度，增强整个社会对城乡义务教育非均衡发展危机管理的意识，从思想上重视该问题。
2 完善城乡义务教育均衡发展预警机制的法律规范，使其专门化、体系化。在城乡义务教育均衡发展预警机制的建设过程中会遇到很多的问题，只有从法律上进行根本的规范才能更好地保证这些问题解决的合理性和合法性，因而城乡义务教育均衡发展预警机制法律规范的专门化和体系化显得尤为重要。
3 建立较完善的城乡义务教育均衡发展预警系统。城乡义务教育均衡发展预警系统是城乡义务教育均衡发展预警机制的基础和核心，因此要建立较完善的城乡义务教育均衡发展预警系统。该系统应包括如下五大子系统：信息来源系统，预警监测指标系统，信息的收集、分析、和反馈系统，报警系统，预警防范措施系统。各地区城乡义务教育均衡发展预警系统的建设基础也是不同的，在建设的过程中，我们要注意资源的优化配置，更好地完善预警反应的措施，使得预警系统朝着多元化、立体化和网络化的趋势发展。
4 围绕城乡义务教育均衡发展预警系统建立相应的人员队伍，实现人员的专门化、专业化。信息的采集和分析是城乡义务教育均衡发展预警机制实现其功能的基础，信息的反馈和应对则是城乡义务教育均衡发展预警机制实现其功能的重要保证。为了提高城乡义务教育均衡发展系统内人员队伍的专业化水平，需要加强人员队伍培训，提高他们对城乡义务教育均衡发展监测指标体系的采集、分析、反馈和应对能力。
5 建立垂直的城乡义务教育均衡发展预警机制的问责制度。问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。城乡义务教育均衡发展是一项长期艰巨复杂的系统工程，因此城乡义务教育均衡发展预警系统的有效运转牵涉到各级各类政府部门的工作职责，需要各级各类政府部门的密切配合。为了督促各级各类政府部门履行相应职责，有必要围绕城乡义务教育均衡发展预警各系统建立垂直的问责制度。城乡义务教育均衡发展预警机制的问责制度应包括对个人和对部门两部分的问责。根据问责结果，既要对城乡义务教育均衡发展中无所作为的个人和部门进行责任追究，也要对城乡义务教育均衡发展中有所作为的个人和部门进行表彰奖励，以此促进在各级各类政府部门中“追求城乡义务教育均衡发展”的共同愿景的形成。
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就一般的人而言，做“志愿者”的确可以在不影响自身工作和生活的前提下，凭借我们的专业和特长，最大程度地满足我们对于社会和教育的关怀，同时也可以发展我们的心灵。不过，任何教育工作，尤其是“乡村教育”，都不是一件简单的技术操作活，它还包含着你对于教育、对于社会、对于人之发展的理解。因此，我们在热心从事“乡村教育”志愿者工作之前，不妨先问问自己如下几个问题：
第一个问题：我们为什么要去做志愿者？
一般的人，在动身赴“乡下”前，脑海里即有了对“乡村”及“乡村教育”的先验式图景，这些图景，直接唤起了他的良知和责任，也激发了他从事“志愿者”教育服务的决心：
1．贫穷。因为贫穷，许多孩子都上不起学。所以乡村教育志愿者服务的目的之一，是“扶贫”。我们十分赞赏志愿者这一朴素的服务动机。但需要指出的是，贫穷有物质意义上的，也有精神意义上的。物质上的贫穷，在某些时候反倒是一种力量，可以锻炼人的品格。只有精神上的贫穷，才令人揪心。我的一个朋友，每年都给山区的结对孩子送去专属城里孩子的生活用品、学习用品和玩具。我小心地提醒他：这样做，未必对孩子有益，至少会使他失去某种意义的财富。贫穷与不读书间的关系，是可然的，而不是必然的。因此我们不能简单地把“乡村教育”定位为“穷人的教育”甚至“落后的教育”。事实上，中国的乡村，历史上“耕读”的传统不也说明了教育的发达么？
2.入学与辍学。我们去做志愿者的时候，总以为乡下的孩子因为各种原因而上不了学，故我们愿意用自己的力量去帮助他们重返校园。不过，以“入学率”的高低来形容乡村教育、帮助乡村教育，其实是最表面的文章。按照刘铁芳先生的说法，这只是一种“教育的形式层面”的作为[1]。乡村教育的根本目标，当远非如此。当然，入不了学，总还是坏事，但我们需做的，是帮助农民具体分析他们孩子辍学的真正原因，尤其是改变他们那“不上学等着穷，上了学立刻穷”的观念。
3.教学设施落后。这个的确是事实，尤其在中西部地区。但当我们带着“先进的设施”去从事教育志愿者服务时，我们却在暗地里抢占了教育话语权的先头山峰。我们自以为代表了科技的最新成果，也代表了教育的最优秀理念，甚至还给他们带去了最丰富有效的教育资源。果真如此吗？别忘了，乡村有着丰厚的文化积淀，也有着独特的生活理念。先进的设备设施，可以带去一种方便和视野，但代替不了乡村教育。这是我们走入乡间前必须具有的意识，否则，这些物化的成果反而会加深城乡之间、传统与现代之间的隔阂。我们要做的，始终是开掘和融合，而不是对立和打击。
4.乡村教师素质差，教学效果低下。这似乎是我们志愿者去“扶贫”的最理直气壮的理由。不过，其中的“城市中心论”痕迹还是十分显著。其实对“什么是教学效果”这个问题，历来有争论，何况“乡村教育”与“城市教育”对“高效”的理解，未必在同一个基础上。当“城市教育”挣扎在以分数高下论“教学效果”的泥潭时，我们有什么资格去乡下“扶贫”？
许多时候，我们去从事乡村教育的“志愿者”，是本着对教育的热情，以及对“乡村教育”一般性的观察和理解，更是受了这一领域内先辈们的决心、做法和经验的启示。不过，在我们真正实施“志愿者服务”前，倘能透彻考察自身的动机和愿望，也许我们的工作，可以事半功倍，更具有教育的实质性意义了。
第二个问题：我们去哪里做志愿者？
这个问题的另一种说法是：乡村教育在哪里？
1．大多数志愿者眼中的乡村教育，往往发生在中西部贫穷落后的山区。那里的教育长期不被重视：校舍破烂，设备落后，教师奇缺，教育观及教学方法很不得当。事实上这些地区确乎需要教育力量的输入与协助，不过这一观点就本质而言，还是源于经济与文化、城市与乡村、传统与现代造成的诸多二元对立话语。正如前文所述，乡村教育并非“穷人的教育”。事实上，在东部发达地区的农村，经济生活虽可比拟（甚至超越）城市，但其教育，依然落后。故我们选择了中西部，而不是东部地区作为我们志愿者服务的对象，是基于我们的城市优越感。我们称呼“乡村教育”这一概念时，与当年白人称呼黑人为Negro一词具有类似的心理。
关于志愿者服务动机中潜伏的阴暗的“施舍观”，许锡良先生有一段精辟的描述：
如果一边是城乡之间的种种阻隔，各种歧视政策拉大差距，一边去以“希望工程”的施舍方式去关注乡村，这只能是富人对穷人的施舍心态下的关注乡村，虽然比没有关注要好一些，但是，并不是乡村教育的根本出路。[2]
是的，这样的志愿者服务，只会强化中国社会的等级观念，也会在无形中打击乡村精神自建的信心。
2．进城务工者子弟学校。必须承认，这类学校事实上是乡村教育的延伸，或者是“城市里的乡村学校”。这是因为，这些学校的孩子虽然身处城市（严格地说是城乡接合部），但从来没有真正融入到城市的生活中去过；不仅如此，相比乡下的孩子，他们的处境尤为尴尬：他们面对的既非真正的城市生活亦非真正的乡村生活，他们“居无定所”，毫无“家”的安全感。甚至他们还受到了来自城市同龄人的奚落与排挤，来自家庭和学校对他们无缘由的“城市化”要求。因此他们心中的苦，更不堪言。不可否认，“进城务工者子弟学校”的出现，源于城乡经济、教育不公平大背景下，农民的“主动出击”与“兵临城下”。但这类学校的教育定位，实在值得关注。非常可惜的是，据我所知，教育志愿者对他们的注意力，至今尚未足够、充分。
第三个问题：我们如何做志愿者？
乡村教育志愿者服务，事实上是乡村教育活动的一种补充。即便它往往以“援助”的形式出现，它也为乡村教育带来了新鲜的思想和做法，也在很大程度上弥补了乡村教育在师资力量、教学设备上先天的不足。不过，在这过程中我们还是必须警惕其中可能出现的“城市化”话语侵略。就目前来看，对乡村教育的志愿者服务大概包括如下几种：
1．物质捐助。这是我们寄托爱心的最朴素的做法。无论是“希望小学”的建设，还是对结对孩子的助学帮助，都是以物质的形式帮助贫穷的孩子走出困境，获得教育的机会。在灾难（如汶川大地震）时期，此类捐赠往往自觉地达到高峰。物质捐助的社会意义自不必说了，但我们须考虑到受捐者的心理调适问题。
2．课程援助。简单地说，是我们向乡村输出教育人才及教育资源。基于对乡村教育的不同理解，所援助的课程教学也分野成三个层面：
（1）应试教育。虽然所有的教育志愿者在服务初期都有“素质教育”的美好愿景，但限于其自身的受教育背景以及专业视野，在实际的操作中，他们都滑向了“应试教育”的窠臼――无非他们的“应试策略”也许更加有效，更能提高乡村孩子的考试成绩。不过这一点，对于孩子而言，也算是实际的受益。需要警惕的是，无论是“应试教育”还是“素质教育”，在志愿者的服务实践中，大多隐含着城市文化的入侵。我的一个朋友在赴甘肃支教后，虽然坚持“美术、音乐、地理、历史应该还给学生”，但又感叹学生“在歌曲鉴赏上，停留于单一的草原曲调，如琅琅上口的凤凰传奇的歌曲，而对于《但愿人长久》等结合诗词的歌曲毫无兴趣。”这令我们想起当年潘光旦先生对乡村教育的批判：“三十年来普及教育的成绩，似乎唯一的目的是教他们脱离农村，而加入城市生活。”[3]志愿者所要做的，是改变这种状况，而不是强化它。
（2）技术教育。有人从陶行知先生的晓庄学校的乡村教育实验中得到启示，以为要阻止农村孩子的“弃农”思想，必须采用“职业教育”，即将他们“培养成一个种田成手、养猪大户、医生、兽医、司机、技工、商人等等”。这虽然将乡村教育与生产实际相结合了，但其目的，却是“想通过教育复制社会的等级性，固化农村人的心态，让农村人安心做农民”[4]，“同时也剥夺了农村孩子进入城市主流文化和走向社会上层的机会,不利于社会阶层的公平流动”[5]。对志愿者而言，这一观点无论是学理上还是实践上都不成立。
（3）“本土化教育”，即课程教学中坚持乡村文化与生活传统。对这一点，我个人十分赞同。首先，这样的乡村教育，可以使得孩子的学习视野，基于自身的生活环境，又延拓至对于世界的认识（即从家到国到世界），符合“融合”、“发展”的教育观；其次，这也可以使志愿者认识、体验到乡村文化中丰富的教育资源和生活资源，从而改变其城市一维论的教育观念。这或许便是刘铁芳先生提倡的“作为文化与精神事件的乡村教育的本体层面”，隐含着“对以城市化为中心的现代性价值本身的反思与对乡村生存价值理念的合理性的尊重”[6]。
3．阅读促进。阅读可以开拓视野甚至改变人生，这个道理是十分显见的。但在乡村，孩子的阅读的确是一个问题。我曾询问一位出版商，为何不面向农村印行一些低价而实用的书籍？他的回答令我十分尴尬：对乡下的孩子而言，再便宜的书他们也不会买，或者买不起。由此可见，推动乡村读书运动，也是志愿者服务的一种必须内容。
目前，对志愿者而言，促进乡村的读书活动，有以下几种办法：
第一，捐赠书刊。不过，非常不幸，我们所捐赠的书刊，如同其它捐赠物那样，往往不知所终；而且我们也无法得知我们所捐赠的书刊，是否对那里的孩子合适。
第二，阅读指导。如果不放心所谓的“爱心捐赠活动”，我们自然可以亲身躬行地指导乡村孩子的阅读活动。不过这种单枪匹马的指导，存在着不少的实际困难。
第三，支持乡村公共图书馆建设。乡村公共图书馆的建设，在乡村教育史上由来已久，譬若民国期间荣宗敬、荣德生兄弟创办的大公图书馆，就曾被誉为“民国乡村图书馆的翘楚”。这种图书馆是独立建制的，所以可最大程度上包容学生读者；另外，晏阳初在“定县实验”中采用的“巡回文库”，也是一种推广普及阅读的极好方式。[7]对志愿者来说，选择一个具有真正乡村教育情怀的图书馆，并向其捐书、参与其组织的教育活动，是极富意义的。
这其中，李英强、余世存等先生创办的“立人乡村图书馆”（China Rural Library）是一个典范。他们提出“立人”的宗旨是：以图书为载体，以教育为内容，立足乡村，连接城市，推广国民阅读，促进乡村教育革新。而他们的图书选择、教育活动的开展，都别具一格。因此，相比简单的“图书馆下乡”，立人图书馆更具有思想的高度和教育的针对性。
4．生活重建。卢安克是一位德国人，他称自己“仅仅是一名教育研究爱好者”，但他凭着对教育的理解和对孩子的爱，在广西的农村里支教十年。他整天同孩子们一起，生活、修桥、筑路。“我不是来扶贫的。”卢安克说。“如果只帮他们赚钱回来，村里得到的变化只是：不用再那么辛苦地从早到晚干活，以前的生活任务没了，可能赋予生活意义的新的任务又没有。结果，他们的心里会越来越空虚、弱和不健康。”
卢安克的志愿服务案例给我们最大的启示是，我们不能仅仅从技术和实利的角度去建设乡村教育，否则，既改变不了他们的被边缘化的处境，甚至也改变不了他们贫穷落后的状况。
对于这一点，刘铁芳先生在其《重新确立乡村教育的根本目标》中曾有明确的主张。他认为对乡村教育的关注应该有三个层面：教育的形式层面，乡村教育与乡村文化的融合层面（即文化层面），以及作为文化与精神实践的乡村教育的本体层面（即人格精神层面）。“促进乡村少年与时代精神相融合的同时又保持与乡村社会的共契，就成了当下乡村教育问题的关键。”
乡村教育不是简单的农民问题，而是关乎所有人的。“那是一个巨大的财富，是一个宝贵的精神资源，一个提供新的想象力的创造源泉，是一个创造新的存在、新的可能性的广阔天地。”只是在乡村教育志愿者服务工作中，我们“既不能过于渲染城市取向的现代化价值理念，同时又不能过于美化乡村生活，保持现代化与乡村传统之间必要的张力。”惟其如此，“志愿者服务”才真正成为一种服务：服务于乡村，服务于教育，服务于社会，服务于所有的人。
参考文献：
[1][6]刘铁芳.重新确立乡村教育的根本目标[J].探索与争鸣，2008(5).
[2]许锡良.我们是怎样误解了乡村教育？[J].青年教师，2008(5).
[3]王丽.关注我国农村教育：找回“家”“国”的支点[N].中国青年报，2009-5-3.
[4]王兆林.反思与前瞻：城市化进程中的农村教育[J].教育探索，2005(5).
[5]杨宝琰.人口空心化背景下农村教育[J].当代教育与文化，2009(1).
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