关键词:行政审批制度；改革
一、进行行政审批制度改革的客观要求
1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要
为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。
由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。
2.依法公开、公平、公正行政的必然要求
目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。
由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。
二、进行行政审批制度改革的有效途径
1.充分发挥市场机制的作用
2001年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制
对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。
对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
3.转变政府职能。重塑思想观念
面对加入WTO的新形势，要提高政府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。
只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。
三、结语
由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。
参考文献：
[1]颜廷锐:中国行政体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.
[2]唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京:国家行政学院出版社，2006.
摘要：行政审批是现代国家管理政治、经济、文化等各方面事务的一种重要事前控制手段，也是行政权力运行的一个重要方式。行政审批制度改革是行政管理体制改革、政府自身改革的重要组成部分，同时也是经济、政治和社会体制改革的重要环节。
关键词：行政 审批 改革
10年前，我国提出实行行政审批制度改革的大背景是中国加入世界贸易组织。10年后，我国提出深化行政审批制度改革，其背景与我国现在正面临着加快转型升级的新形势新任务密切相关。加快转型升级不仅要调结构、促转变，破解深层次结构性矛盾，更要深化改革，完善社会主义市场经济体制，破解深层次体制性矛盾。包括行政审批制度在内的行政管理体制改革滞后于经济社会发展，不适应发展社会主义市场经济的要求。深化行政体制改革，推进政府职能转变是进一步深化改革的关键。当前，重提行政审批制度改革，恰逢其时。
一、规范审批权责任关系，遏制权力主体寻租行为
权力与责任是一对孪生兄弟，拥有权力就意味着必须承担责任，权力越大，责任也就越重。权力集中、权责不匹配，或有责无权，或有权无责，是导致行政审批权力配置失衡的重要因素。因此，以责任控制权力，是最基础、最根本的权力控制措施。推进行政审批制度改革，就必须首先理顺和规范行政审批主体的权力与责任之间的关系，通过依循“对谁负责”、“对何事负责”、“由谁负责”、“如何负责”的逻辑主线进行行政审批问责的制度构架，同时将问责制的主体、对象、范围、程序等内容以制度、条文的形式确定和规范下来，以此来遏制行政审批主体的权力寻租行为。
二、建立多层次监督体系，强化监督公开性与透明性
一方面，要形成内外部监督主体的监督合力。行政审批的内部监督体系包括一般监督(层级行政监督、主管监督和职能监督)与专门监督(行政监察和审计监督)。行政审批的外部监督体系包括司法监督、政党监督、群众监督、舆论监督等方面。健全行政审批监督体系，必须首先建立多层次、全方位的监督体系，形成内外部监督主体的监督合力。另一方面，依据相关法律进行行政审批项目的清理之后，应当将编制目录对外公布，特别是对审批依据、审批程序、审批条件、审批时限等，要明确具体地公之于众，从而强化行政审批监督公开性与透明性。
三、准确把握审批制度改革的尺度
辩证的、发展的、历史的思维方法会帮助各级领导者更加理性更加准确地把握行政审批制度改革的尺度。根据我国实际情况，审批清理和规制放松的重点应当是影响市场竞争和限制社会参与的经济性审批，包括投资领域、社会事业领域，以及背离法治精神的“红头文件”等非行政审批领域。与此同时，对与居民生命健康攸关的食品安全、生产安全、公害预防、生态环境安全则要完善规制；对规制者和审批者的行为规范和公平性原则要加强规制；对规制机构之间的协调机制应进一步完善，克服职能交叉、多重审批和推诿扯皮现象，保证规制标准的统一和效率。这是行政审批制度改革中需要强化的辩证思维。
四、规范和优化行政审批行为
规范和优化行政审批行为的程序。依法行政不涉及条件和程序则无从谈起。规范和优化行政审批行为,对每一项行政审批所指向的范围、满足的条件、办理的程序作严格规定,是做好行政审批工作的前提。由于长期的非法治化管理和计划经济管理,只有极其有限的行政审批项目在设定时确立审批的条件和程序,一般都是只设立了项目及其管理的范围,未规定项目的审批条件、程序具体如何办理,由审批机关甚至审批人员决定而带来了诸多问题。这种状况随着国家法制建设的进步和加人的要求今后肯定会得到改进为厂改善经济发展环境、促进社会事业进步,现时迫切需要完善行政审批的项目批准条件和程序。由于经济社会事务的复杂性,许多事情都不是一批终局,而是需要连续的、多个的一整套的审批。因此,对少量的一批终局的行政审批事项,其审批的条件和程序相对较为简单,但仍要根据客观要求,科学合理地规定批准应当符合的条件和遵循的程序对需要连续多个审批的联办型行政审批事项,要在规定单个的行政审批应当满足的条件和办理的程序上,本着行政效率原则,系统地分析这个事情到底涉及多少项行政审批。从第一个审批的受理开始到最后一个审批办结有哪些过程。哪些审批之间是前后置关系,哪些审批之间是左右平行关系前后置审批如何衔接,平行审批可否并联前后置与平行间可否结合、如何协调。统筹这些情况,本着不重不漏的经济的原则合理确定这些审批的申办材料本着联审会办、统筹兼顾的原则规定办理的总程序和分程序,以实现行政审批工作的快捷、高效。确定审批条件要做到合法规范、尽可能地不留给审批人自由裁量的余地。制定审批程序要科学严谨,不出现因人而异的规定。行政审批的条件和程序的制定应当遵循立、司分离的原则即制定者不执行,执行者不制定至少不决定制定。这些条件和程序一经确立,就必须赋予其刚性,保证严格执行。
五、加快推进，形成行政审批服务体系
按照建设服务型政府的要求，加快乡镇和街道(社区)便民服务网点建设，建立和完善由市、县(区)和乡(镇)组成的层级清晰、有机互补的三级便民服务体系架构，进一步强化面向基层办事群众的服务，形成覆盖面广、服务功能强的行政审批服务网络体系，提高服务质量．提升群众满意度。
参考文献：
第二条本办法适用于市政府各部门及其工作人员在行使行政审批职能过程中所应承担的责任及其责任追究。
第三条市行政服务中心和市政府法制办负责对行政审批行为进行日常监督检查，市监察局负责对违反行政审批规定的当事人进行监督检查并依法追究其行政责任。
第四条市政府各部门必须根据《浙江省行政审批暂行规定》和我市行政审批制度改革的各项规定，在市政府确定的审批事项范围内实施审批行为。任何部门不得擅自增加审批事项。
第五条各部门应当在办公场所、服务窗口或网站上公开行政审批事项的内容、对象、条件、申报材料、程序、时限、收费标准以及依据，并公开行政审批结果，接受社会监督。
申请人要求行政机关对公开内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。
第六条各部门主要领导对本部门的行政审批行为负全面领导责任，分管领导对具体审批行为负直接领导责任，行政审批工作人员对具体审批行为负直接责任。
第七条行政审批工作人员应当严格依法行政，按规定的职责和权限进行审批，提供优质、高效、文明服务。
（一）对申请人提交的申报材料，符合法定内容、条件和形式的，必须当场受理，并在规定时限内办结。
（二）对申报材料不齐全或不符合受理条件但通过补办、整改可以受理的，必须将应补办的材料及要求、应达到的条件和标准等，一次性书面告知申请人；申请人应当在规定或约定的时限内达到受理要求。到时仍达不到受理要求的，可作退件处理。
（三）对不符合产业政策、环保要求或不具备基本条件，申报材料主件缺失的事项，审批机关在作出不予受理决定时，应当书面说明理由，并告知申请人申请行政复议和提起行政诉讼的权利和途径。
第八条各部门在实施行政审批时，不得向申请人提出购买商品、接受服务、参加保险等不正当要求。工作人员办理行政审批时，不得与申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或获取其他利益。
第九条各部门应建立行政审批监督制度，明确监督工作责任领导人、责任处室和具体责任人，设立投诉电话和投诉信箱。
第十条实行审监分离，由监督机构对审批工作人员的审批行为进行监督、检查和考核。
第十一条市监察局、市行政服务中心、市政府法制办、市经济发展环境投诉中心、各部门内部监督机构受理社会公众、申请人对审批部门或审批工作人员违反审批制度的投诉，并负责核实处理，按管理权限实施责任追究。对署名投诉的，必须严格保密并及时予以答复。
第十二条行政机关违反行政审批规定，有下列行为之一的，依法责令限期纠正，或予以改变、撤销；情节严重的，按有关规定严肃处理，并追究有关领导、主管人员和直接责任人员的行政责任。
（一）擅自设立行政审批事项或者对已经取消的行政审批事项仍继续审批的；
（二）擅自改变行政审批条件、对象或者范围的；
（三）擅自收费或者不按照法定标准收费的；
（四）因审批人员主观原因，丢失重要审批卷宗的；
（五）违反规定，要求申请人承担义务的；
（六）工作效率低下，无特殊原因未在规定时限内作出行政审批决定的；
（七）在并联审批过程和办理“绿色通道”项目中不积极主动协调、配合、服务，推诿扯皮，推卸责任的；
（八）不按规定向社会公开行政审批内容、对象、条件、申报材料、程序、时限、收费标准、依据的；
（九）对要求申请人补充申报材料等，没有一次性书面告知的；
（十）未落实审批事项监管措施，或内部没有明确责任处室和责任人的；
（十一）对社会公众、申请人的投诉不及时查证处理的；
（十二）违反法律、法规、规章规定的其他行为。
第十三条行政机关办理行政审批事项的工作人员有下列行为之一的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
（一）超越职权或者违反规定程序进行审批，情节严重的；
（二）接受申请人或者其他利害关系人贿赂的；
（三）不履行法定的行政审批职责，严重侵害行政审批申请人或者其他利害关系人合法权益的；
（四）对涉及国家利益、公共利益、人身安全等重大事项的行政审批，、或者严重不负责任作出审批决定的。
第十四条各部门要根据本暂行办法规定，在明确审批责任、加强审批后监管及责任追究等方面制定具体措施。
一、即办件办理的基本程序
程序简便，可当场或当天办结的审批事项，均属即办件，由窗口工作人员即收即办。其基本程序为：
（一）申请人按规定提交申请材料及有关材料；
（二）窗口工作人员受理申请，审查申请材料；
（三）窗口工作人员根据审查情况，对符合条件的予以批准；
二、承诺件办理的基本程序
程序较为复杂，需要论证，通告，召开听证会，现场踏勘以及需要转有关部门或上级审批，当场不能办结的审批事项属承诺件。其基本程序为：
（一）申请人按规定提交申请材料及有关材料；
（二）窗口工作人员受理申请，并当场初审申请材料，材料齐全的，填写《窗口承诺件通知书》交申请人；通知书要明确办理时限；
（三）窗口单位要在办理期限内组织审核，论证或现场勘查；
（四）窗口单位根据审核或现场勘查情况，对符合条件的严格按照时限要求予以批准，办结。
转报事项，受理部门为责任部门。采取一包到底的办法，在承诺时限内办结该事项。
三、联审件办理的基本程序
需经两个以上主管部门审批的项目和基建、技改等重要项目，均属联审件，联审件实行责任部门受理并牵头联合办理制度。联审内容包括立项、可行性研究报告、初步设计方案审批、竣工验收等。
基建项目联审件的受理责任部门为县发展计划局；技术改造项目联审件的受理责任部门为县经济贸易局；个体私营企业联审件的受理责任部门为县工商局；外商投资企业联审件的受理责任部门为项目建议书或看可行性研究报告的审批部门；其它联审件以该事项第一个受理窗口部门为责任部门
联审件办理的基本程序为：
（一）申请人按不同的申请事项，向政务中心规定的责任窗口提交申请材料及有关资料；
（二）责任窗口受理联审件后，首先填写《联审件受理通知书》交申请人，同时通过局域网抄送各联办窗口和政务中心业务科；
（三）申请人按规定分别向各联办窗口提交申请材料和有关资料；各联办窗口分别填写《窗口承诺件通知书》交申请人，按承诺件程序办理；
（四）根据需要，“中心”可召开并主持重大项目的联审会。联审会审查通过的事项，有关承办窗口必须在规定的时限内予以办理；
（五）最后，审批窗口根据各联办窗口的审批结果或重大项目联审会的意见进行审批，对符合条件的予以批准。
四、补办件办理的基本程序
在行政审批事项办理过程中，需要申请单位或申请人补办有关事项的均为补办件。承办窗口单位必须一次性明确告知需补办的事项，待服务对象补全申报材料后按即办件，承诺件或联审件办理。其基本程序为：
a)窗口工作人员填写《补办通知书》，交申请人；
b)申请人按要求将补办材料提交“中心”窗口单位审查；
c)窗口单位对符合条件的予以批准；
d)承诺时限从申请人按要求补齐材料之日算起。
五、退回件办理的基本程序
不符合国家、省、市、县有关政策，或不符合我县的总体发展规划要求，以及经现场核查，不具备批准条件的可作为退回件予以退回。其基本程序为：
a)申请人提交申请后，“窗口”工作人员如能够当场或当天认定申请应退回的，应当场或当天认定；如项目内容较复杂，无法当场或当天决定的，可会同有关人员共同审议或核查，在承诺时限内退回；
b)“中心”窗口单位须填写《退回件通知书》交申请人；
c)申请人对申请事项退回有异议的，可向“中心”申请复核，也可以按照法律法规的规定向有关机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
本办法由成武县政务服务中心负责解释。
收费管理办法
第一条为服务企业和基层群众，减少收费环节，减轻企业和群众负担，提高工作效率，增强收费管理工作透明度，制定本办法。
第二条凡进驻政务服务中心的单位，统一在规定的金融机构开设专户，行政审批项目附带费收一律在“中心”所收款存入该专户制定。
第三条各入驻单位在“中心”的统一管理下，行使执收主体职能，按照有关规定办理相关收费事宜。所收款项按原管理渠道管理。
第四条收费程序：服务窗口开具缴款书交服务对象——服务对象到收费窗口缴款——收费窗口出具收讫证明——服务对象到原服务窗口领件（窗口办理业务并将行政事业收据交服务对象）。
第五条“中心”业务科负责对各入驻单位的审批项目附带收费标准，依据相关文件进行审核，防止出现乱收费或不收费现象。
第六条对不按标准收费的服务窗口，由“中心”监察室按规定处理，情节严重的，转交有关部门给予责任人党政纪处分，触犯法律的，追究法律责任。
第七条服务窗口和收费窗口每月底将收费情况上报“中心”业务科。
第八条本办法由“中心”负责解释。
投诉受理制度
一投诉范围
服务对象到“窗口”办理事项时，对“窗口”单位及工作人员有下列行为之一者，均可投诉。
1、违反“六公开”承诺；
2、违反审批事项办理的有关规定；
3、对所处理事项持有异议
4、有吃，拿，卡要和其它不廉洁行为
5、服务质量不高，服务态度不好。
二、投诉方法
投诉方法可采用口头或书面两种形式，但涉及重大事项的投诉，应采用署名书面形式，“中心”对投诉者的身份，姓名予以保密。
三、投诉受理
投诉由“中心”监察室受理，监察室人员在受理投诉时，对投诉者应礼貌、热情、诚恳，认真做好口头投诉的记录和书面投诉的接收、登记，分析投诉材料，区别不同情况进行处理。
四、投诉受理时限
监察室所受理的口头投诉，应马上进行协调，尽可能当场做出答复；一般书面投诉，在5个工作日内作出答复；对较为复杂或涉及两个以上部门事项的投诉，监察室要积极协调处理，努力给投诉者一个满意的答复。
工作人员行为规范
一、文明用语
1、接待服务对象要使用文明用语，讲普通话，语气要亲切，表达要清楚。
2、见到服务对象要主动打招呼，办理完毕后要说“再见”
3、电话铃响三声以内要迅速接听，接听时要首先说“您好”。
4、遇到本人无法回答的问题时要说“对不起，请稍等，我帮你问一下”；或者把服务对象指引到应去的窗口。
5、当服务对象提出意见或建议时要说“谢谢您，欢迎您监督和帮助”。
6、当受到服务对象表扬时要说“谢谢，这是我们应该做的”。
7、在办理有关审批手续、证件时，要说“请稍侯，我马上给您办理”，“对不起，您还缺少XX材料，我现在把补办件的清单给您”，“下面的手续请到XX窗口办理”等。
8、禁止使用“不知道，我不管，少罗嗦”等生、冷、硬、顶有伤感情，激化矛盾的语言。
二、仪表形象
1、按规定着装，衣着整洁，按要求佩带工作牌。
2、姿态自然大方，站、坐的姿势要端正，在服务对象面前不准做任何不礼貌的举动。
3、不准留与身份不符的发型，不留长指甲，不染色指甲。
4、女同志化装要大方适度，佩带饰品要庄重得体。
5、不得随地吐痰，乱扔杂物，保持窗口卫生。
三、服务态度
1、接待服务对象时，要主动热情、态度诚恳，及时为其办理手续。
2、服务对象咨询有关问题时，要耐心倾听，全面细致地解答清楚，做到耐心热情、百问不厌。不准冷落、刁难、训斥和歧视服务对象。
3、做到“四个一样”，即对干部与群众一样尊重；对生人与熟人一样热情；忙时、闲时一样耐心；大件、小件一样对待。
4、在任何情况下都严禁对服务对象闹情绪，耍态度，当服务对象提出意见、建议和批评时，要冷静倾听，耐心解释，不要争辩，作到有则改之，无则加勉。
四、工作纪律
1、“中心”工作人员必须严格遵守“中心”及部门制定的各种规章制度，在工作时间做到“八不”，即：“不吸烟；不吃零食；不玩牌下棋；不大声喧哗；不乱串岗位；不扎堆聊天；不传播流言蜚语；不上网聊天，玩游戏。
2、自觉执行有关法律法规，依法办理审批事项，严格办事程序，不得擅自主张，各行其是。
3、严格遵守“中心”考勤和请销假制度，按时上下班，不脱岗，不空岗。
4、严格按照时限要求办理行政审批手续，无特殊原因不得逾期
5、坚持原则，秉公办事，不得以职务之便谋取私利，不得以任何形式吃，拿，卡，要，不准损坏“中心”信誉和政府形象，做到公开透明，办事公道，勤政廉洁，优质服务，树立良好形象。
考勤制度
一、政务服务中心对窗口工作人员进行考勤。“中心”一楼大厅设置电子触摸屏，工作人员每天上下班四次指纹签到，不准迟到、早退。
二、对窗口工作人员的出勤情况随时进行抽查，上班期间，窗口工作人员不得随意串岗和擅自脱岗。
三、严格请销假制度。工作人员上班时间一般不准请假，特殊情况需请假的，应在窗口内不出现工作空挡前提下，填写统一印制的请假条，请假半天由“中心”办公室批准，一天由“中心”分管主任批准，一天以上需经主任批准。请假条由办公室管理，人员返回及时到办公室销假。未经批准擅自离岗的，按旷工处理。
四、“中心”对窗口工作人员的出勤情况每周进行一次汇总，适时予以公布，并纳入“中心”工作考核范围。
学习制度
1、政务服务中心所有工作人员都必须自觉参加政治、业务学习，坚持集中学习与平时自学相结合。学习活动由“中心”党支部组织实施，每周四下午为学习时间。
2、“中心”党支部负责制定中心的学习计划，重点内容为邓小平理论，党的路线、方针、政策，国家的法律、法规，时事政治，各类业务知识和技能。
3、“中心”人员学习时应使用统一的学习记录本，认真做好学习笔记，“中心”党支部对学习和记录情况进行检查。
4、因故不能参加学习的，应事先向“中心”办公室请假，并说明情况，无故不参加学习者，按旷工论处。
卫生管理制度
一、全体人员要树立良好的卫生意识，保持良好的卫生习惯，不随地吐痰，不乱丢纸屑，不乱倒残茶。
二、“中心”各科室和各窗口要做到每天上班前对桌、椅、柜及地面进行清扫，整理办公用品，实行定位定职管理，达到清洁、整齐的标准。并实行定期大扫除，确保干净卫生。
三、各窗口要做到窗明几净，地面洁净无杂物，楼梯光亮无灰尘，垃圾及时清理。
深化行政审批制度改革的主要目标是：建设高效、廉洁的服务型政府。建立结构合理、配置科学、秩序严密、制约有效的与社会主义市场经济相适应的行政审批制度。
深化行政审批制度改革的总体要求是：以制度创新为重点，切实转变审批观念，营造有竞争力的服务环境。不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，杜绝审批的随意性，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。
二、深化行政审批制度改革的主要内容和措施
各部门要根据《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》(文件附后)中确定的合法、合理、效能、责任、监督五项原则，按照国务院审改领导小组《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》(以下简称《几个问题》)(文件附后)要求，切实做好行政审批项目的清理工作，建立科学、合理、规范的行政审批制度。
(一)进一步精减行政审批事项
1、法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定(如加强管理、监督、指导、负责、检查等，下同)，但没有设定行政审批，而国务院规章、地方性法规、地方政府规章设定了行政审批事项的，应当提出取消或调整的建议。
2、法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，而本市地方性法规设定了行政审批事项的，按法定程序建议市人大予以中止执行或取消(地方性法规设定属于地方性事务的行政审批除外)。
3、法律、行政法规、地方性法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，而本市地方政府规章自行设定了行政审批事项的，应当予以取消。
4、市政府及各部门的规范性文件设定的行政审批事项应当予以取消；仅仅根据领导讲话、批示、指示等设定的行政审批事项，应当予以取消。确实需要审批的，应当通过法定程序，报市政府批准，以市政府规章在法定权限内设定。
5、超越《几个问题》第二(二)部分所列行政审批适用的14个事项范围设定的审批事项，应当予以取消。
属于《几个问题》第二(二)部分所列行政审批适用的14个事项范围设定的审批事项，凡是可以通过市场机制、中介组织、行业自律或者除审批之外的其他监管措施解决的，应当予以取消。
6、设立公司、其他企业和个体工商户，除法律、行政法规或者国务院决定规定的前置性审批外，公司、其他企业和个体工商户在开业或者设立登记前办理的行政审批事项，应当予以取消。
7、除法律、行政法规或者国务院和省政府决定规定需要审批的建设项目以及使用财政资金、外国政府和国际组织贷款投资的项目外，对企业的投资等经营活动设定的行政审批事项，应当予以取消。
8、有关经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易，除法律、行政法规和国务院以及省、市政府决定另有规定的外，必须采取拍卖、公开招标投标等市场运作方式，相应的行政审批应当予以取消。
9、法律、法规已经调整的行政审批事项，部门“三定”规定也要进行相应调整。部门“三定”规定已经取消、下放或划出的行政审批事项，该部门的行政审批事项也应当取消、下放或划出。
10、两个以上的部门行政审批职能交叉或者重复的，应当合并成一项，由职能最直接的部门审批，该部门应主动与相关部门沟通协商，共同研究决定后办理。
11、依法科学、合理地划分市、区(含各开发区管委会)、镇(街道)政府的行政审批权。凡是能够或已经由区级政府实施行政审批的事项，市政府不再审批。
12、法律、行政法规和国务院决定规定需要审批的事项，认为确实不适应本市经济发展需要的，及时向上级提出停止实行的建议。
(二)提高行政审批的效能
对继续保留的行政审批事项要严格规范，减少环节，提高行政审批的效能。
1、行政审批的内容、对象、条件、程序和时限，以及要求申报的有关材料，都要非常明确、具体，具有可操作性，并对外公布，实行行政审批政务公开。对技术性和专业性比较强的行政审批事项，要制定详细的审批技术规范。
2、行政审批事项涉及两个以上部门和单位的，市政府可以确定由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办公、集中办公。但是，对企业设立、工程建设、项目投资等有关事宜的行政审批，应当确定由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办公、集中办公。
3、对在办理公司、其他企业和个体工商户时需要进行前置审批的项目，实行企业注册登记网上并联审批；对需要多个部门联合审批的项目，可通过加快政府各部门的电子信息网络建设，探索网上审批的新模式。
4、部门审批业务涉及内部几个处室的，应实行“窗口式办文”制度，由一个内设机构代表本部门统一对外。已实行“窗口式办文”制度的，要不断地改进和完善；切实提高办事效率。
5、对关系国计民生和社会公共利益的重大行政审批事项，积极推行社会听证制度；对专业性和技术性比较强的行政审批事项，实行专家审查(咨询)制度。
(三)建立健全监督制约机制，约束行政审批权力
1、注重后续监管和日常管理，正确处理好“放”与“管”的关系。对保留的行政审批事项，实行谁审批谁监管的原则，各部门和单位要制定监管制度、措施，积极履行对许可对象的监管职责，对许可对象是否在行政许可确定的范围内活动进行有效的监管。对取消的行政审批事项，各部门一方面要按照市里的统一规定制定严格的、可操作的行业监管措施，尤其是对重点事项和关键环节，要制定专门的监管办法；另一方面，对需要完善的办事程序应予完善，以免行政审批事项取消后出现管理上的漏洞。
2、行政审批机关应当建立行政审批责任制和重大过错责任追究制度。明确审批人员的审批责任和审批义务，对违法审批、审批严重失误等情况，实行过错责任追究。
3、加强行政监督和社会监督，建立行政审批责任监督检查制度。行政监察机关会同有关部门，对审批部门领导和审批人员，实行定期或者不定期的审批责任检查。要把行政审批列入绩效考评和行风评议的内容，对违法违规审批的，按有关规定对责任人进行处理，并在新闻媒体上曝光。
4、行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。相对人对行政审批提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。行政审批机关要设立举报电话，建立举报、投诉处理制度。相对人对行政审批机关的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批机关应当依法及时核实、处理，并将处理结果以适当方式及时回复举报人。
三、进一步探索制度创新切实转变政府职能
深化行政审批制度改革以制度创新为重点，进一步改进政府管理和服务方式，切实转变政府职能。大力推进企业设立、年检、资质资格认定、公共资源配置类等行政审批事项的改革。
1、改革前置审批，方便企业登记，加强事后管理。凡是妨碍市场开放和公平竞争原则的，一律取消或降为核准；实行“先照后证”办法，将一些前置审批改为后置审批；对仍需前置审批的事项，由串联审批改为工商牵头受理的各部门并联审批制度。积极探索推行告知承诺制度。对设立外商投资企业试行直接登记方式，归并审批环节，由工商部门一口受理转有关部门内部会审，再由工商部门办结。
2、改革年检形式，实行联合年检。全面清理年检项目，凡是形式上是年检，实际上是以收费为目的的项目一律取消。确实需要年检的实行一门式联合年检；统一办理、一次性收费，收费必须合理。
3、改革资质资格认定审批。区别情况、分类处理，对涉及易燃易爆、食品加工、化学危险品、压力容器等特殊行业的法人资格认证，继续由政府依法严格审批；对一些特种行业及司法、金融等从业人员资质资格考评和认定，向行业协会、中介机构转移。规范行业协会和中介机构的运作规则。
4、改革公共资源配置类审批。可以市场化的，通过中介或采用招标、拍卖等方式推向市场。
5、全面清理行政收费项目。取消不合理收费，需要保留的收费项目开听证会予以论证，并报市政府核准，切实减轻企业和社会负担。
6、加快电子政务建设，推行网上审批。推进公务信息网建设，信息资源共享，启动网上审批。努力做到能在网上审批、办理的事项尽可能在网上办结。加强网上监管的力度，实现行政效能监察的网络化。
四、深化行政审批制度改革的方法和步骤
结合政府机构改革，第二轮行政审批制度改革工作在市、区两级政府同时进行，年底以前基本完成。
(一)方法
1、加强领导。深化行政审批制度改革，在市政府行政审批制度改革领导小组的领导下进行，抽调有关部门人员组成工作机构。市政府各部门要确定一位领导分管，并指定专人负责本部门的审改工作和上下联系。
2、统一布置。召开全市审改工作会议统一布置深化行政审批制度改革工作，并公告，广泛征求社会各界意见。各部门要组织学习，深刻理解国务院和省政府有关审改工作精神，深入调查研究，广泛收集有关资料，对照兄弟城市的先进经验，将现有我市各部门、各区的行政审批项目及法律依据进行全面梳理。
3、自查自审。各部门、各区政府和管委会要严格按照市政府关于进一步深化行政审批制度改革的统一布置和要求，彻底清理并依法确定行政审批事项，做到该减必减。对保留的行政审批事项减少环节，严格规范审批内容、条件、程序和时限。
4、论证听证、核查审定。市、区两级政府审改办对各部门自查自报的材料逐项审查，反复研究，加强协调工作，提出保留和取消行政审批事项的意见，召开专家论证会和社会各界人士参加的听证会，核查审定初步方案。对公民、法人和其他组织权利义务影响较大的行政审批项目的初步处理意见，还要在网站、报纸上登载听取广大群众的意见。
5、建章立制，实施审批责任制。积极推进审批方式的改革，外商投资项目审批服务中心和工程建设管理服务中心要进一步优化审批程序、简化审批环节；根据WTO透明度原则要求，深化政务公开，加强审批事项的规范运作，提高办事效率，改变服务形象。健全审批过错责任追究制，切实做好检查和考核工作；健全投诉机制，加强行政效能监察，促进各项审批改革措施落实到位。
(二)步骤
具体分为两个阶段：
第一阶段，清理阶段。各部门通过自查自审，将拟保留的行政审批项目及法律依据于10月31日前报市审改办，凡是部门未报送或漏报、故意隐瞒不报的项目(包括收费、年审等)一律取消。市审改办通过论证听证、核查审定后报分管领导批准，送市政府常务会审定，并征求市人大、政协意见，最后以政府令的形式向社会公布实施。
第二阶段，建制阶段。规范运行机制，完善监管制约机制，废除、修改有关法规、规章，建立健全有关规章制度，至明年3月底完成。
附件：1、《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》(国发〔**〕33号)
2、国务院审改领导小组《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》(国审改发〔**〕1号)
**年九月十日
附件1:国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知
国发〔**〕33号
**年十月十八日
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》已经国务院批准,现转发给你们,请认真贯彻执行。
关于行政审批制度改革工作的实施意见
监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办
(**年十月九日)
按照党的十五届五中全会、六中全会和中央纪委第五次全会、国务院第三次廉政工作会议的部署和要求,积极推行行政审批制度改革,对于深化行政管理体制改革,促进政府职能转变,完善社会主义市场经济体制,加强和改进作风建设,从源头上预防和治理腐败,都具有重要意义。近年来,绝大多数省、自治区、直辖市和国务院各部门程度不同地开展了行政审批制度改革工作,取得了初步成效。但是,这个问题并未完全解决。最近国务院党组决定把进一步推进这项改革作为贯彻十五届六中全会精神的一项重要工作,要求各级政府进一步转变政府职能,减少行政审批。少管微观,多管宏观,少抓事前的行政审批,多抓事后的监督检查,切实加强监督和落实。改革行政审批制度,需要审批的项目应规定清楚,公开透明,不需要审批的坚决不去审批。逐步建立、完善价格和市场机制,而不是单靠行政手段去解决。根据国务院上述精神,现就进一步推进行政审批制度改革提出如下意见。
一、行政审批制度改革的指导思想和总体要求
行政审批制度改革的指导思想是:以党的十五大和十五届五中全会、六中全会精神为指导,按照同志“七一”重要讲话和“三个代表”重要思想的要求,解放思想,实事求是,以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为基点,把制度创新摆在突出位置,努力突破影响生产力发展的体制,加强和改善宏观调控,规范行政行为,提高行政效率,促进经济发展,推进政府机关的廉政勤政建设。
行政审批制度改革的总体要求是:不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批,坚决予以取消;可以用市场机制代替的行政审批,通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批,要建立健全监督制约机制,做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高,行政审批责任追究制得到严格执行。
**年,以经济事务的行政审批为重点,兼顾其他方面,突出抓好国务院各部门及各省、自治区、直辖市人民政府的工作落实。省级以下各级人民政府及其部门也要积极推行行政审批制度改革。
二、行政审批制度改革应遵循的原则
(一)合法原则。行政审批作为一项重要的行政权力,直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益,关系政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。设定行政审批应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求,符合法定权限和法定程序。法律、行政法规、地方性法规和依照法定职权、程序制定的规章可以设定行政审批。鉴于目前有关立法还不够完善,国务院各部门可根据国务院的决定、命令和要求设定行政审批,并以部门文件形式予以公布;其他机关、文件设定的行政审批应当取消。
(二)合理原则。设定行政审批,要符合社会主义市场经济发展的要求,有利于政府实施有效管理。凡是通过市场机制能够解决的,应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决,但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的,应当通过中介组织和行业自律去解决。有关经营性土地使用权出让、建设工程招标投标、政府采购和产权交易等事项,必须通过市场机制来运作。对虽符合合法原则,但不符合上述要求的行政审批,也应当取消。
(三)效能原则。要合理划分和调整部门之间的行政审批职能,简化程序,减少环节,加强并改善管理,提高效率,强化服务。一个部门应当实行一个“窗口”对外;涉及几个部门的行政审批,应当由国务院规定的主要负责部门牵头,会同其他有关部门共同研究决定后办理;实施行政审批要规定合理时限,提高工作效率,在限定期限内办结。
(四)责任原则。按照“谁审批、谁负责”的原则,在赋予行政机关行政审批权时,要规定其相应的责任。行政机关实施行政审批,应当依法对审批对象实施有效监督,并承担相应责任。行政机关不按规定的审批条件、程序实施行政审批甚至越权审批、、,以及对被许可人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的,审批机关主管有关工作的领导和直接责任人员必须承担相应的法律责任。
(五)监督原则。赋予行政机关行政审批权,要按照公开、公平、公正的原则,明确行政审批的条件、程序,并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。行政审批的内容、对象、条件、程序必须公开;未经公开的,不得作为行政审批的依据。行使行政审批权的行政机关应当建立健全有关制度,依法加强对被许可人是否按照取得行政许可时确定的条件、程序从事有关活动的监督检查。
三、实施步骤
国务院各部门的行政审批制度改革工作按照以下步骤和要求进行。
(一)全面清理行政审批项目并提出处理意见。由各部门按照统一要求,对本部门的行政审批项目进行彻底清理,填报行政审批项目登记表,并依据上述原则逐项研究提出取消、保留、下放或转入市场机制运作的处理意见。其中,各部门根据国务院以往的决定、命令和要求设定的行政审批,该取消的也要取消;需要保留的,必须报国务院备案。各部门内设机构设定的行政审批,原则上一律取消;个别确需保留的,要以部门文件形式予以公布并报国务院备案。
(二)研究确定行政审批项目处理意见。由国务院行政审批制度改革工作领导小组(以下简称领导小组)办公室对各部门提出的行政审批项目的处理意见进行审核,并负责与各部门协商。对协商不一致的行政审批项目,由领导小组办公室提出意见报领导小组确定。
(三)公布行政审批项目处理决定。由领导小组办公室编制各部门取消和保留的行政审批项目目录并拟定有关规定,报领导小组讨论并提交国务院总理办公会议审议,经批准后以国务院决定的形式予以公布。
(四)制定监督制约措施。各部门结合实际,针对保留的审批项目制定、公布监督制约的具体措施,并报领导小组办公室。
各省、自治区、直辖市的行政审批制度改革,要在前一阶段工作的基础上,根据本实施意见的要求,进一步加大工作力度。已对行政审批项目进行了初步清理和处理的,要认真回顾和分析前一阶段的工作情况,查找存在问题和不足,针对薄弱环节,采取改进措施。要根据本实施意见确定的原则,结合本地区实际,切实做好有关行政审批项目的处理工作。如存在该清理的未作清理、应取消的没有取消等问题,要坚决予以纠正。正在进行清理和处理的,要按照有关要求加强监督检查,严格审核把关。尚未开展这项工作的,要尽快作出部署,抓紧组织实施。对工作扎实、效果较好的,要注意总结和推广经验;对工作不认真、走过场的,要责成其认真整改。
四、需要注意的问题
行政审批制度改革政策性强,涉及面广,工作难度大。各地区、各部门务必采取有效措施,确保这项改革健康有序地进行。
(一)要加强组织领导。各地区、各部门要增强政治责任感,充分认识行政审批制度改革的重大意义,把这项工作摆到重要位置,切实加强领导。要明确一位领导同志负责这项工作,并成立专门工作班子或抽调专人承担日常工作。监察、法制、体改、机构编制等部门和单位要在党委、政府的统一领导下,充分发挥职能作用,做好组织协调工作,要实行严格的责任制,形成工作合力。
(二)要注意搞好工作衔接。各地区在审批项目处理工作中,要注意与国务院各部门的有关工作相协调。对于国务院已经明确取消和保留的行政审批项目,要作出相应处理。应该取消的,必须取消;需要保留的以及由国务院有关部门下放给地方审批的,要继续实行,并健全监督制约机制。国务院及国务院各部门依据法律、行政法规、部门规章设定的审批项目,地方政府可以提出取消或者其他处理的建议,但不能自行宣布处理意见。
(三)要积极稳妥地推进。改革行政审批制度,既要大胆实践,勇于创新,又要按照中央的统一部署和要求,有组织、有秩序地进行;既要坚决精减和调整不适应社会主义市场经济发展要求的行政审批事项,又要切实加强对需要保留的行政审批行为的监督。对取消行政审批的事项要制定后续监管措施,避免管理脱节。要加强调查研究,注意发现并及时解决倾向性、苗头性问题。要将行政审批制度改革工作与政府机构改革、政务公开和实行“收支两条线”管理等工作结合起来,互相促进。
(四)要加强监督检查。各地区、各部门要切实加强对行政审批制度改革工作的监督检查,绝不允许搞上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止,坚决反对和防止搞形式主义。任何部门和单位都不得瞒报、虚报行政审批项目,不得对决定取消的项目搞变相审批,不得违反规定擅自新设行政审批项目。对已经明确取消的行政审批项目仍然进行审批的,要按照有关规定予以处理。
领导小组办公室拟在**年底对各地区、各部门开展行政审批制度改革的情况(包括行政审批项目是否得到彻底清理,已经作出处理的审批项目是否落实到位,对保留的审批项目是否建立了监督制约机制等)有重点地进行一次检查。
附件2:关于印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知
国审改发［**］1号
各省、自治区、直辖市行政审批制度改革工作领导小组，国务院各部门、各直属机构行政审批制度改革工作领导小组：
现将《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院行政审批制度改革工作领导小组
**年十二月十一日
关于贯彻行政审批制度改革的
五项原则需要把握的几个问题
为了保证行政审批制度改革健康有序地进行，使各地方、各部门正确有效地贯彻《关于行政审批制度改革工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)确定的五项原则，需要理解和把握好以下几个问题：
一、关于行政审批的基本含义和改革要达到的总体要求
《实施意见》所称行政审批，是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利和行为能力的行为。
目前，行政审批的形式多样、名称不一，有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等。只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力，必须经过行政机关同意的，都属于《实施意见》所要求清理和处理的行政审批项目范围。因此，在清理行政审批项目时，不能只注意其名称和形式，而应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项。
行政审批是行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为，因此，行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定不属于《实施意见》所要求清理和处理的行政审批项目范围。
《实施意见》所称行政审批制度，包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容。行政审批制度改革既要减少不必要的审批项目，还应调整行政审批的权限、减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。
二、关于执行行政审批制度改革原则的具体标准
(一)关于合法原则
《实施意见》中行政审批制度改革的合法原则，是指行政审批权的设定和实施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令或者要求制定的国务院部门文件，并不得与其相抵触。
1.设定行政审批的法律文件，必须符合我国立法体制的要求，遵循法制统一原则。即设定行政审批的法律文件必须符合法定权限和程序，下位法不得与上位法的规定及其精神相抵触。
(1)法律对某一事项只是作出原则的管理规定(如加强管理、监督、指导、负责、检查等，下同)，但没有设定行政审批，行政法规自行设定的行政审批事项，应当予以取消；
(2)法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，国务院部门规章、地方性法规或者地方政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消，地方性法规设定属于地方性事务的审批除外；
(3)法律、行政法规、地方性法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，地方政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消；
(4)法律、行政法规、地方性法规及省、自治区政府规章对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，较大的市的政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消；
(5)同一审批事项有多个依据并且相互不一致的，如果审批依据属于同一效力层次的法律文件，则以新的规定为准；属于不同效力层次的，以上位法为准；法律文件之间的效力关系不明确的，适用《立法法》的规定。
2.设定和实施行政审批，必须符合依法行政的要求。
(1)法律、法规和国务院的决定可以设定行政审批，规章在法定的权限范围内可以设定行政审批。
(2)我国参加或认可的国际公约、国际条约或国际惯例，只有通过立法程序转化为国内法律、法规、规章或者其他规范性文件，才能在国内适用，因而未经转化不得作为行政审批的依据，相应的行政审批项目应当予以取消。
(3)设定行政审批的法律、法规、规章或其他规范性文件，必须是公开并经法定程序制定、通过的。
(4)根据国务院的决定、命令或者要求的国务院部门文件可以设定行政审批。除此之外，其他部门文件及部门内设司(局)文件、地方各级人民政府及其所属各部门文件和其内设机构文件设定的行政审批事项，应当予以取消。
没有规范性文件依据，仅仅根据领导的讲话、批示、指示等设定的行政审批事项，应当予以取消。
如果该项行政审批必不可少，则应当通过法定程序，制定相应的规范性文件。
(二)关于合理原则
《实施意见》中行政审批制度改革的合理原则，是指在市场经济条件下，设定和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。
1.行政审批作为履行政府职能的手段之一，其适用主要限于以下范围：
(1)土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的开发利用；
(2)无线电频率、公共运输线路等有限公共资源的配置；
(3)从事可能产生污染、损害生态环境或者产生其他公害的活动；
(4)电力、铁路、民航、通信、公用事业等直接关系公共利益的行业中垄断性企业的市场准入和法定经营活动；
(5)银行、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；
(6)利用财政资金或者由政府但保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及调整产业布局、优化结构等实现宏观调控目标的投资项目；
(7)新闻出版、广播电影电视、教育、文化等从业机构的设立和活动；
(8)为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质；
(9)法人或者其他组织的设立、变更、终止；
(10)确认婚姻、收养等特定民事关系的事项；
(11)易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售等活动；
(12)直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动；
(13)直接关系公共安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用；
(14)直接关系公共安全、公共利益、国家安全或者法律、行政法规规定的其他事项。
对于以上所列事项，凡是通过市场能够解决的，应当由市场去解决；通过市场难以解决，但通过中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织、行业自律去解决；即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了、需要政府加以管理的，也要首先考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。只有在这些手段和措施都解决不了时，才能考虑通过行政审批去解决。
2、当前我国在行政审批方面存在一些突出问题，主要是对市场主体资格的前置性审批太多、太滥，手续繁杂，市场准入门槛过高；政企不分，干涉企业经营自的行政审批大量存在，这些行政审批成本高、效率低，妨碍市场开放和公平竞争，不利于增强市场经济的生机和活力；在土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易等过程中，经常因行政审批而产生不廉洁行为甚至腐败问题。因此，对于此类行政审批事项，要坚决予以取消：
(1)设立公司、其他企业和个体工商户，除法律、行政法法规或者国务院决定规定的前置性审批外，公司、其他企业和个体工商户在开业或者设立登记前办理的行政审批事项，应当予以取消；
(2)除法律、行政法规或者国务院决定规定需要审批的建设项目以及使用财政资金、外国政府和国际组织贷款投资的项目外，对企业的投资等经营活动设定的行政审批事项，应当予以取消；
(3)有关经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易，除法律、行政法规和国务院决定另有规定的外，必须采取拍卖、公开招标投标等市场运作方式，相应的行政审批应当予以取消。
(三)关于效能原则
《实施意见》中行政审批制度改革的效能原则，是指行政审批作为行政管理的手段之一，应当以较小的行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。要努力改进审批方式，积极推行电子政务，运用信息、网络等现代技术手段，提高管理水平和效率。
1.行政审批事项在符合合法、合理原则的同时，要与新的“三定”方案规定的部门职能相一致，职能已经取消或者划出的，该部门相应的行政审批事项应当取消或者划出。职能增加或者划入的，通过市场、中介组织、行业自律、加强监管等手段能够解决的事项，不得设定或者保留行政审批。本级政府应当创造条件，打破部门界限，将分散在政府各职能部门的审批事项相对集中；同级人民政府两个以上的部门行政审批职能交叉或者重复的，应当由职能最直接的部门审批，该部门应主动与相关部门沟通协商，共同研究决定后办理。
2.实施行政审批，应当简化程序、减少环节，方便群众，强化服务。一项审批无论涉及部门内部几个内设机构，都应当由一个内设机构代表本部门统一对外，并按照规定程序办理，坚决避免多头、重复审批。
3.对依法需要同级人民政府两个以上的部门分别审批的，应当由本级政府确定一个主办部门，会同其他有关部门共同研究决定后办理；或者组织有关部门通过联合办公、集中办公的形式作出决定。
4.能够且已经由较低层级行政机关实施行政审批的，上级行政机关不应审批；必须由上级行政机关审批的，除法律、法规另有规定的外，下级行政机关进行的审核应当取消。
5.行政审批机关实施行政审批，要规定合理的时限；办理行政审批事项要提高工作效率，不得超过规定时限。
(四)关于责任原则
《实施意见》中行政审批制度改革的责任原则，是指行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的监管职责或者违法审批等行为所应当承担的法律责任。
1.设定行政审批，必须在赋予行政审批机关该项行政审批权时，相应规定其对许可对象的监管义务。如果未赋予该行政审批机关相应的义务，或者该行政审批机关不能履行该义务，则不能设定该项行政审批。
2.实施行政审批，要积极履行对许可对象的监管职责，对许可对象是否真正享有相关的权利、是否在取得行政许可时确定的范围内活动进行有效的监管。许可对象有伪造材料骗取许可、超越许可范围活动、拒不接受行政审批机关监管等行为的，行政审批机关应当依据有关规定责令其限期改正或者中止、变更、收回、撤销该项许可，并依法给予行政处罚。
3.行政审批应当建立行之有效的监管制度。对技术性较强的审批事项，应当制定审批技术规定；对保留的审批事项，法律、法规、规章和其他规范性文件有明确监管措施的，要按规定执行；没有明确规定监管措施的，应当制定并严格落实监管措施。
4.行政审批机关应当建立审批责任追究制度，明确审批的责任部门和责任人。对行政审批机关不履行监管义务、监管不力、对审批对象违法行为不予查处的，要依照有关规定，给予负有责任的主管人员和其他直接责任人员相应的纪律处分。
5.行政审批机关违法审批，甚至滥用行政审批权、、以行政审批权为本部门及个人谋取私利的，要依照有关规定，追究负有责任的主管人员和其他直接责任人员相应的法律责任。
(五)关于监督原则
《实施意见》中行政审批制度改革的监督原则，是指通过法律手段，对行政审批行使行政审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。
1.设定和实施行政审批，应当坚持公平、公正的原则。设定行政审批标准和条件，办理具体审批事项，不得因自然人、法人和其他组织所在行政区域、行业、所有制等不同而增设歧视性条件，应当维护国家整体利益和人民根本利益，做到公平、公正、合理，发挥行政审批的应有功能。
2.设定和实施行政审批要贯彻公开原则。除法律、行政法规另有规定外，应当公布行政审批的内容、对象、条件、程序、时限。行政审批结果一律公开。
3.行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。相对人对行政审批提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；相对人对行政审批机关工作人员的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批机关应当依法及时核实、处理，并将处理结果以适当方式及时回复举报人、投诉人。
三、关于全面理解、完整地贯彻行政审批制度改革的原则
为了使行政审批制度改革落到实处，完善社会主义市场经济体制，适应加入WTO进程，履行我国政府对外承诺，切实转变政府职能，调整、规范部门权力，从源头上预防和治理腐败，正确理解和把握行政审批制度改革的原则至关重要。行政审批制度改革的原则是决定具体行政审批项目存留的重要依据，也是保证行政审批制度改革工作顺利进行，达到总体要求的关键。
行政审批作为政府管理社会事务的一种重要手段，有着其他管理手段所不可替代的作用，在法制还不健全，宏观调控手段发挥作用的机制还不完善的情况下，行政审批制度在某些领域，还有其特殊作用。因此，这方面改革的进程要适应现阶段管理的需要，要把握好与其他管理手段的协调关系。
第一，把握好行政审批制度改革与法制建设进程的关系。这次国务院行政审批制度改革经审查确认的3945项审批项目中，经济事务管理类项目就占有2042项，占总数的51.72％，在取消的1235项审批项目中，经济管理类有822项，占取消项目总数的66.56％，这还不包括以管理文化、宣传等意识形态领域等名义设立的、实质是文化市场准入的审批项目。考察设立这些审批项目所依据的文件可知，这些审批项目绝大多数产生于20世纪80年代中期至90年代中期。当时，我国规范经济活动的法律和行政法规基本上处于空白状态，计划经济时期的制度规范被突破，新的规则还未建立，为维护社会经济活动的正常运行，只好采用行政手段来管理。今后相当长的一个时期，我国仍将处于继续完善社会主义市场经济体制的过程中，也是法制体系以及其他社会制度规范逐步完善的过程。为了弥补这一过程中立法、制度规范和执法工作的缺陷，预防有人钻法律和制度的空子给社会造成危害，我们对现有审批项目进行处理时，要充分考虑法制建设的状况，使行政审批制度改革工作适应改革过程管理的需要，防止审批手段取消后管理脱节。
第二，把握好行政审批制度改革与认证体系、社会评价体系完善程度的关系。在市场化条件下，社会成员之间相互提供服务，特别是作为服务的购买者、商品消费者的个人，不可能对供应商的能力、信誉等情况逐一进行调查，更不可能对将要消费的商品进行逐一检验。要使社会经济活动顺畅运行，就需要相应的市场信誉体系来支持，就需要具有社会公信力的认证机构对企业的产品质量和质量体系、对一些提供特殊服务的法人或个人的能力、信誉、技能等情况按照一定的标准和程序做出客观公正的认证或评价。认证、评价的结果，一方面作为该法人或个人从事某一特定行业经营或从事某项活动的资格，另一方面作为其他社会成员是否决定与其发生业务联系或合作的参考依据。这就是比较完善的产品质量认证、质量体系认证和其他社会评价体系。不论是被认证者的能力、信誉，还是认证机构的评价水平，都需要经过长时间的实践检验，而我国目前的认证体系才刚刚开始建立，许多还不能独立承担检验、认证、评价功能，一些工作不得不由行政机关组织，或以行政机关的名义发给许可证，这就产生了大量的行政审批现象。因此，对这方面的审批项目进行改革，要把握好度，待条件成熟时，逐步转移给具备条件的独立认证机构。
第三，把握好行政审批制度改革与生产力发展水平的关系。近年来，我们的经济发展速度较快，但与发达国家相比，总量还比较小，人均水平还很低，生产的科技含量也比较低。在这种国情下，要适应激烈的国际竞争，实现全面建设小康社会的目标，就必须坚持走新型工业化的道路，加快产业结构调整，积极发展对国民经济增长有重大带动作用的高新技术产业，用先进技术改造传统产业，淘汰落后生产能力。但是，目前一些地方不惜引入已经淘汰的落后设备和技术，以牺牲环境和发展后劲为代价，追求眼前利益，一些地方为了追求所谓的政绩，盲目发展，重复建设，城乡之间、城镇人口个人之间收入差距悬殊，消费需求层次多，假冒商品还有一定的存在空间……凡此种种，都会严重破坏经济秩序和环境。在现阶段，法律手段、经济手段发挥监管作用还受到一定局限的情况下，为了预防这类问题的出现，还有必要保留相应的行政审批手段予以控制，行政审批制度改革的进程要与这一特定要求相适应。
应尽快研究解决行政审批制度改革工作与《行政许可法》衔接的有关问题
行政审批制度改革的一项重要任务，就是使行政审批制度更加规范，走上法制化轨道。而制定和实施《行政许可法》，是使行政审批走向法制化的根本措施。但是，行政审批制度改革工作的指导思想、改革原则、设立审批项目的权力要求等与《行政许可法》的立法思想、设立许可的原则、权力要求不同，二者的调整范围、使用的概念也不相同。要使行政审批制度改革工作与《行政许可法》顺利衔接，我们还有大量工作要做，这就要求我们在行政审批制度改革工作中，要明确二者的不同，及早着手研究以后的衔接问题。
首先，《行政许可法》的立法目的与行政审批制度改革工作所能达到的目标尚存在一定的差别。制定《行政许可法》是要建立一项法律制度，对行政许可适用的范围和许可的种类、许可的设定权、实施机关、程序、监督规范等依法建立一套完整的制度规范，使得设立行政许可有法可依，行使许可权受到法律的约束。而现阶段的行政审批制度改革，主要是针对现行审批项目中过时的、阻碍市场机制发挥作用、可以用其他手段替代的审批项目予以取消，对保留、合并、下放给下级机关审批的项目，要求设立、实施该审批的部门制定监督措施。这种改革的成效是有限的，不能以此建立起一套完整的、具有强制力的行政审批（许可）管理制度。
其次，《行政许可法》的调整对象与行政审批制度改革工作的对象之间存在差别。《行政许可法》所要规范的行政许可，是指行政机关根据自然人，法人或者其他组织提出的申请，经依法审查准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为，即调整对象为设立和实施许可的行政机关与申请许可的自然人、法人或者其他组织等申请者，上级政府对下级政府的审批事项不在该法的调整范围之内。而现行行政审批还包括了一些上级机关对下级机关的审批事项，主要有以下几种情况：一是统一政策标准。由下级机关行使的政策执行权，在执行中需要在上一级行政区域内就具体标准进行综合平衡，下级制订的执行标准要报上级政府或主管机关批准。二是协调规划方案。一级政府制订的规划方案需要纳入上级政府总体规划，或者该方案将对本行政区域之外的其他行政区有影响、制约作用，需要由上级政府进行协调。三是规范技术标准。如采用一项新型管理技术，但尚不具备全面推行的条件，故先在一定区域内使用，为以后在更大范围内实现通用做好准备，下级机关在本行政区应用该项技术标准要经过上级机关审查批准等。
再则，《行政许可法》对设立许可的权力要求与行政审批制度改革对设立审批项目的权力要求存在差别。按照《行政许可法》对设定行政许可的定义，设定行政许可是对行政机关赋予某项权力的授权行为，属于立法行为，应当符合《立法法》确定的立法体制。因而，《行政许可法》规定，全国人大及其常委会、国务院有权设立行政许可，即法律、行政法规和国务院具有普遍约束力的决定可以设立行政许可。对《行政许可法》所规定的可以设立许可的事项，只有在全国人大还没有颁布法律、国务院还没有制定行政法规和普遍约束力决定的情况下，通过地方性法规和地方政府规章才可以设立行政许可。这与行政审批制度改革对设立审批项目的依据文件是有很大差别的。行政审批制度改革，既要解决行政审批事项过多过滥的问题，又要尊重现实、考虑目前行政管理的实际需要。为此，国务院批准的《关于行政审批制度改革的实施意见》对行政审批项目的审查处理确定了五项原则，即合法原则、合理原则、效能原则、责任原则、监督原则。在实际工作中依据这些原则对各部门上报的行政审批项目进行分析，只要是现阶段管理所必需的，即应予以保留。这样，对部分依据部门规章、文件，甚至部门内设机构文件设立的行政审批事项也暂时予以保留了。如何使这些审批项目满足《行政许可法》规定的设立行政许可的法定权限要求，如何按照《行政许可法》规定的设立行政许可的事项范围对这些项目进一步处理，仍是摆在我们面前的一项重要的任务。
最后，《行政许可法》使用的许可类型与行政审批使用的审批类型存在差别。《行政许可法》对许可的定义与行政审批制度改革对行政审批的定义完全一致，但《行政许可法》所划分的许可类型与行政审批制度改革所界定的审批类型是完全不同的两类概念。《行政许可法》按照各类许可所对应对象的特征，将许可分为特许、普通许可、认可、核准、登记五种类型；行政审批制度改革则是按照审批机关行使审批权的权力大小、行使权利的特点将行政审批划分为审批、审核、核准、备案四种类型。两类概念的含义分别如下：
《行政许可法》所用的概念：特许，是指由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要是分配稀缺资源，适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性行业的市场准入等，一般有数量限制。普通许可，是指由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件，其功能主要是防止危险、保障安全，适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项，一般没有数量限制。认可，是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，其功能主要是提高从业水平或信誉，适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、条件或技能的资格、资质，一般没有数量限制。核准，是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，其功能也是防止危险、保障安全，适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，没有数量限制。登记，是指由行政机关确认个人、企业或其他组织的特定主体资格。
省本级行政审批制度改革的目标是：省直各部门在省政府第三轮行政审批事项清理的基础上，加强制度建设，完善审批管理监督制度，进一步规范行政审批行为。
地级以上市、县（市、区）行政审批制度改革的目标是：根据贯彻实施《行政许可法》和省政府行政审批制度改革的要求，继续对行政审批事项进行清理，在完成有关审批事项清理阶段性任务的基础上，进一步完善和规范审批管理。
二、*年行政审批制度改革的工作重点
（一）省本级行政审批制度改革的工作重点。
1.做好第三轮行政审批制度改革中“国家依据事项”和省政府原下放给广州、*市政府的行政审批事项的清理审核工作。
2.加强对行政审批行为的检查和监督。根据《行政许可法》的规定以及国务院的有关要求，对各地、各部门贯彻执行《行政许可法》情况进行一次大检查。
3.加强对各地级以上市、县（市、区）行政审批制度改革工作的指导。
4.大力推动制度创新和体制创新。将制度建设作为我省下一步行政审批制度改革工作的重点。以《行政许可法》为依据，以建立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度为目标，大力推进行政审批制度创新，逐步建立科学合理的审批管理机制、审批运行机制和审批监督机制。研究制订《广东省行政审批管理监督办法》。
（二）地级以上市、县（市、区）行政审批制度改革的工作重点。
1.认真贯彻《行政许可法》，根据省政府第三轮行政审批事项调整目录，对相应的行政审批事项进行清理，坚决废除无合法依据的行政许可事项。
2.对本地各有关单位贯彻执行《行政许可法》情况进行一次检查。
3.按照国务院行政审批制度改革的有关要求，进一步规范行政审批行为。
4.积极创新审批方式，推行电子政务和“一站式”审批服务。
三、*年行政审批制度改革的工作措施
（一）加强领导。行政审批制度改革是一项十分重要而复杂的工作，各地、各部门要高度重视，切实加强组织和协调，主要领导要亲自抓，精心组织，周密安排，积极推进行政审批制度改革工作。
（二）继续清理行政审批事项。要根据《行政许可法》和国务院行政审批制度改革的法规、规章要求，继续对不适应我省经济社会发展的行政审批事项进行清理。
（三）认真制订后续管理办法。对取消而又确实需要制订后续管理措施的事项，应根据事项的性质、内容和要求制定相应的后续管理办法，防止出现管理脱节，形成管理真空。
（四）依法进一步规范审批行为。要按照《行政许可法》要求，进一步规范审批行为。对保留的审批事项要明确审批的依据、内容、条件、程序、时限等有关事项，并以适当形式向社会。加强审批管理，减少审批环节，简化审批手续，改进审批方式，提高审批效率。
（五）加强检查和监督。建立审批责任追究制度，明确责任主体、责任内容以及违规审批承担的后果等事项。各级行政监察部门要加强对各部门审批行为的检查和监督，并充分发挥新闻媒体和群众的监督作用。
（六）积极培育、规范行业协会和中介机构。随着行政审批制度改革的进一步深化和社会主义市场经济体制的逐渐完善，行业协会和中介机构将发挥越来越重要的作用。因此，要规范行业协会和中介机构的行为，加强对行业协会和中介机构的监管，促进行业协会和中介机构自律，推动行业协会和中介机构健康快速发展。
关键词：行政审批；利益主体；利益博弈
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2016)04-152-02
一、基本概念
（一）行政审批
近年来，各个学者从不同角度对行政审批进行了阐释。行政审批作为政府的行政管理活动，受到公共行政学者更为重视的研究。行政审批作为行政管理主体的一项权力，在实践中，多表现为审核、批准、同意、认可和登记等等。行政审批制度改革的首要任务就是要对行政审批事项进行清理，从源头上规范行政审批权。本文中对行政审批的解释是指：行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为，它一般包含批准（许可）、否定和备案三种行为和审批、审核、核准、备案四种形式”。
（二）行政审批制度
行政审批制度是指行政机关依法处理行政相对人的申请，依法赋予行政相对人从事特定活动、认可其资格资质、确定特定民事关系或特定民事权利能力和活动的各项具体制度的总称。行政审批制度是由一系列相关法律和法规组成、规范政府行政审批行为的制度体系，具体包括规制审批机构、审批依据、审批标准、审批程序、审批时限、审批费用、审批方式等方面的制度。
二、我国行政审批制度改革过程中的利益分析
（一）相关利益主体
1．中央政府：（1）利益取向。中央政府是行政审批制度改革的直接规划者，掌握着大量的政治资源和社会资源，其利益取向是在推动改革进程、减少利益冲突的基础上，实现公共利益的最大化。行政审批制度改革势必涉及多方利益主体的利益关系，有受益群体，就有受损群体。而中央政府的责任就在于兼顾多方利益主体的利益，既要考虑下级政府的既得利益以寻求其政治支持，又要顾及其他利益主体的利益以减少改革阻力。（2）地位及行动。中央政府在行政审批制度改革中处于决策者的地位，不仅拥有对行政机关的任命权和考核权，而且拥有对社会的政策制定权。在行政审批制度改革的过程中，中央政府通过自上而下的规划和部署，采用渐进式改革，制定相关改革政策，简政放权，推动政府职能转变，宏观控制行政审批制度改革的进程，实现国家治理体系和治理能力的现代化。2．地方政府：（1）利益取向。地方政府的利益由个人利益、部门利益和整体利益三个层次组成，而影响其利益取向的因素有收入、政绩、晋升等，就导致了地方政府利益取向的狭隘性。一方面，地方政府既要通过执行中央政府的各项政策，得到上级政府的认可，又要通过改革实现市场准入门槛的降低，推动当地经济发展。另一方面，地方政府的自利性会促使其维护自身的既得利益，他们会尽可能地保留部门的行政审批权限，而这实际上是与行政审批制度改革的目标相背离的。因此，地方政府追求的仅仅是个人的政绩最大化和部门的既得利益最大化，而缺乏对整体利益的权衡。（2）地位及行动。地方政府是行政审批制度改革的执行者，拥有着决策者，即中央政府不可比拟的信息优势。地方政府回应和执行中央政府下达的改革政策，通过创立新的行政审批运行模式，简化了审批程序，在一定程度上实现了行政审批的规范化和程序化，提高了行政审批的效率；然而他们也为维护部门利益，政企勾结、抓大放小，使行政审批制度改革受到了巨大的阻力。3．社会团体：（1）利益取向。社会团体作为“中间人”，具有审批的中介服务的职能，其利益取向是保证自身的利益最大化，努力寻求其自身的发展。如：社会团体如行业协会、社会中介组织等，承担着政府转移的一部分职能；一定程度上代表着社会公众的利益，表达着社会公众的诉求。（2）地位及行动。社会团体是行政审批制度改革的参与者，是地方政府的人。为保证社会的活力，实现“大政府、小社会”的目标，地方政府将自己管不好不该管的下放给社会组织，以满足社会公共服务的多元化需求。而社会组织则通过充分发挥自身的优势，承担从行政审批部门剥离出来的部分公共服务职能，实现了公共资源的优化配置。4．企业：（1）利益取向。企业作为营利性组织，其利益取向自然是追求企业利润的最大化。一方面，为了改变以往繁琐的经济审批的问题，企业会支持政府的一些政策，另一方面，考虑经济利益，企业会抵制政府产品质量、环境保护等方面的政策，不愿增加企业成本，加大改革阻力。（2）地位及行动。企业是行政审批制度改革的受规制者，一方面，他们掌握着企业自身最全面最完整的成本、产品和服务等方面的内部信息。另一方面，他们是政府政策的直接受众，接受执行者的审核、批准和检查等，再加上企业内部成员异质性大，难以形成统一的集体力量，故而力量相对弱小。基于此不利地位，企业有可能会提供虚假信息，掩盖事实，甚至通过寻租与政府官员勾结，来获得行政审批。5．社会公众：（1）利益取向。社会公众是行政审批制度改革成果的享受者，其利益取向是公共利益的最大化，主要表现在两个方面：一是社会公众作为产品的直接消费者，为满足自身高质量低价格的产品和服务的需求以及对更好的自然和生存环境的需求，支持政府加大对受规制者的审核和检查；二是社会公众为使政府行政审批制度改革取得更大成效，并从中获得更合理更公平的公共政策及更便利的公共服务，确保行政审批制度改革的有效推进。（2）地位及行动。社会公众是行政审批制度改革的参与者和最终受益者。相对于政府、企业和社会团体而言，社会公众掌握的信息最少，且异质性较高，利益关联度低，难以采取集体行动；另外，社会公众作为直接消费者，其自身权益难以得到保障，我国仍缺乏相应的组织体制和法律保障。
（二）相关利益主体之间的利益博弈
1．地方政府与中央政府：为推进行政审批制度改革，中央政府进行宏观统筹，而地方政府为促进本地区经济和社会的发展，积极采取具体措施，创新改革措施，形成了中央与地方之间的改革推力。中央政府加快政府职能的转变，规范审批行为，逐步实现放权；地方政府则按照中央政府的指示，因地制宜地采取改革措施，清理审批事项，规范审批行为和程序，进行“减量化”改革。然而，由于中央政府和地方政府的利益取向存在差异，两者难免会存在利益冲突，从而形成了改革的阻力。中央政府的改革思路是从宏观大局出发的，在推行行政审批制度改革的过程中，会出现“上有政策，下有对策”的局面，地方政府通过选取对自己有利的措施，发挥自身的信息优势，采取虚报数据、合并调整审批事项的数量，使改革措施见效甚微，甚至偏离中央政府预期的目标。2．地方政府与社会团体：地方政府为弥补自身不足，提供更全面的公共服务，将一部分公共服务职能下放给社会团体，进行简政放权，进一步促进了社会自治的发展；而社会团体通过不断完善组织和机构，承接起政府转移的审批服务，大大提高了行政审批的效率，实现了地方政府与社会团体的一致推力。但是，地方政府在下放权力的过程中，仅下放责任，仍将权力握在手中，使社会团体有责无权，缺乏应有的独立性，使简政放权的措施名不副实。同时，地方政府对社会团体审批的职能缺乏监管，出现了只收费不服务的现象，存在地方政府与社会团体勾结寻租的隐患，大大阻碍了行政审批制度的改革进程。3．地方政府与企业：地方政府为确保自身的政绩及晋升机会，会积极回应中央政府的改革措施，减少市场准入限制，构建公平竞争的经济环境，保证市场的活力，这与企业的期望是一致的。这是行政审批制度改革的又一推力。但与此同时，地方政府和企业为寻求自身利益最大化，极易出现“”的现象。地方政府不愿缩小自己手中的权力，不愿放弃既得利益，而企业希望创造更大的收益，就导致了形式主义的出现，对行政审批事项实行“边减边增”，走入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的困境。4．地方政府与社会公众：地方政府与社会公众是互相促进的。地方政府行政审批制度的改革是以社会公众的公共利益为基础的，而社会公众是行政审批制度改革的最终受益者，同时也是改革效果的评估者。因此，地方政府通过听证制度，积极引导社会公众参与到改革过程中来，并通过政府微博、政府门户网站等电子平台实现地方政府与社会公众的信息互动，促使地方政府提供更优质的公共服务，创造公平公正的制度环境。但是在实际政治生活中，受到历史惯性的影响，“强政府-弱社会”的政府管理模式仍存在，地方政府强势地将社会管理职能掌握在自己手中，社会公众始终弱势。又因为地方政府的传统“官本位”的思想观念，降低了公共服务的水平，使社会公众无法享受到改革成果。导致社会公众难以对地方政府行政审批制度改革的成效进行有效评估，更难以对政府改革进行积极回应，使改革成效大打折扣。
三、启示：行政审批制度改革的路径选择
行政审批制度改革实际上就是利益重新分配与调整的过程。每个主体都想将自己的利益发展到最大化，各自采取相应的行动，以致于阻碍了行政审批制度改革的力度发展。因此，这方面的制度改革重心在于减少利益冲突，加大改革推力，减少改革阻力。一方面，明确角色定位。中央政府作为决策，应统一部署，进行宏观层面的规划和控制；地方政府应落实执行者的角色，因地制宜地创新行政审批改革思路，简政放权，转变职能，形成地方政府与社会团体、企业、社会公众间的良性合作关系；社会团体应充分发挥审批的职能，公平公正地参与行政审批制度的改革；企业作为受规制者，在保证良性竞争的前提下，应积极主动地接受地方政府的审核与检查；社会工作要积极发挥参与者的作用，做好监督与评估，促进双方合作。另一方面，推进协同治理。行政审批制度改革需要在明确自身权责的基础上，实现协同治理，从而寻求各利益主体的利益均衡。中央政府需要完善行政审批的法制工作；地方政府应主动提供更优质的公共服务；社会团体应积极承接地方政府下放的审批职能；企业与社会公众则应在积极配合地方政府的前提下，充分发挥监督与评估的作用。
参考文献：
[1]徐晓林．试论中国行政审批制度改革．中国行政管理．2002（2）．
[2]潘秀珍．转型期中国行政审批制度改革的利益——制度分析．桂林：广西师范大学出版社．2010．
[3]潘秀珍、褚添有．利益冲突性制度变迁——转型期中国行政审批制度改革的理论模型．中国行政管理．2010(5)．
[4]高阳．中国行政审批制度改革的博弈分析——基于利益集团视角．当代经济．2015(8)．
一、措施与成效
（一）强化组织保障，建立联动机制。区委、区政府始终把行政审批制度改革作为政府职能转变的突破口和抓手，切实把转变政府职能、激发市场活力作为深化改革的重要内容。为确保区级行政审批事项清理摸底工作顺利进行，及时召开推行行政权力清单制度和行政审批制度改革工作会议，印发了《槐荫区机构编制委员会办公室关于对区级行政审批事项清理摸底的通知》（济槐编办发〔2014〕58号），成立了区推行行政审批制度工作领导小组，形成了由区编办牵头，区监察局、区法制办、区财政局等成员单位各司其责、协调配合的联审联动机制。抽调精干力量组成了3个审核小组，采取集中审核、责任包干、定期汇总的方法，明确责任目标和时间节点，做到认识统一、机构落实、责任明确、措施到位，为加快推进行政审批事项清理摸底提供了坚强的体制机制保障。
（二）严格审核标准，推进依法行政。把工作中心从“重审批”转向“重管理、重服务”，建立“许可依法规范，监管到位有力”的批管分离体制。一是统一审核标准和尺度，坚持“一把尺子量到底”，将行政审批事项纳入“有法可依”框架内。严格按照行政许可的设定范围、权限、条件、标准、程序等原则进行梳理，防止不合法项目存在；严格对照国务院、省政府、市政府保留的文件，防止新设定项目的遗漏；严格对照市政府取消和调整行政审批项目的决定，防止已下放的项目承接不到位、已取消的项目继续保留；严格对照各部门的上报事项，防止同一项目在不同部门的重复设立。二是推进行政审批流程规范化、标准化建设。对保留的行政审批事项，建立健全受理、承办、批准、办结、告知、投诉等环节规范化操作流程，减少行政审批的主观性、随意性，形成依据充分、科学合理的行政审批事项目录。
（三）优化工作机制，积极稳妥推进。建立四个工作机制：一是建立“三位一体”工作机制。采取分组负责制，把涉及行政审批事项的各部门（单位）分成三组，建立目标责任制度和工作台账制度，月调度、周安排；根据目录编制进度倒排表，严格按照时间节点稳步推进；创建电子档案和相应纸质档案，对日常审核工作实行目标化管理。形成台账、倒排表、档案“三位一体”综合管理工作运行机制。二是建立“两个台账”工作机制。一方面通过收集整理2010年以来省、市公布取消、下放、承接的行政审批文件，特别是济南市政府2012年集中下放的166项管理权限，建立“审批制度改革工作台账”。另一方面通过梳理部门行政审批事项历年变动情况建立“部门行政审批事项台账”。三是采取“纵向对照，横向对比”工作机制。为确保梳理的行政审批事项不缺项、漏项、多项、错项，先后整理出自2010年以来省、市公布取消、下放、承接的行政审批文件21个，区政府审批、处罚文件2个，供各部门（单位）参考，形成了“省市区参照对接、同级区县对比”的工作机制。四是建立“沟通互动”工作机制。强化与各部门（单位）沟通，第一时间与各单位分管领导、责任科室人员建立联系，随时调度工作进度。严格按照内容合法、程序正当的要求，通过与部门（单位）反复研究探讨，最终确定纳入区政府23个部门（单位）的行政审批事项101项（子项125项），其中行政许可88项（子项119项）、非行政许可审批13项（子项6项），与部门报送事项相比精简40%。同时，通过区政府门户网站和区机构编制网站向社会公布，接受社会监督。
二、困难与问题
（一）缺乏统一的认定标准。对于系统内逐级上报的许可事项，下级部门的初审、审核是否作为一项独立的行政许可，存在意见分歧。有些部门将自己审核后上报上级机关审批的许可项目作为本级机关的行政许可项目，而有的就借口自己只是收齐材料上报，没有审批权而不作公布。
（二）一定程度上依赖和受制于部门。审改过程中大都采用部门自查自报，审改小组分组审查，审改办集体会审后提交领导小组讨论确定，再由政府公文的基本步骤。其中最为基础的部门自查自报环节。由于各单位的情况不一，自查自报中遗漏权力、实施依据不明确、许可项目不规范的合并、分项情况突出。这成为各地许可项目数目不平衡的因素之一。审改机构虽然意识到自查环节存在的问题，但是在改动时也不得不尊重单位的意见，而不能越过单位增减权力事项。
（三）缺乏成熟先例。鉴于行政审批制度改革都处在探索之中，缺少政策依据、工作标准和成熟先例，各地在政策理解、认定标准等方面参差不齐，反映到各单位，对于行政许可和非行政许可的把握，对事项名称和子项的设定，对合并、分列事项的标准都不能做到完全统一。
三、对策与建议
（一）规范行政审批，激发市场活力。为巩固行政审批制度改革的阶段性成果，使行政审批制度改革成为持续激发市场活力、优化市场花卉的“长效药”，以机构编制工作新常态为引领，坚持量质并重，以量为基、以质为要、量质互促。对上级下放行政审批事项，要接得住、管得好。对于非行政许可审批事项，除经论证确需调整为内部审批，或依法转为行政许可的以外，其他非行政许可事项一律予以取消。列入区级目录的事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。
（二）打造“网上政府”，提高行政效率。相关政府部门要抓住实施行政审批事项目录的契机，依托信息网络技术，强化“亮权”、“晒权”方式和研究，深入推进“三化”建设，即：审批事项目录化、审批流程标准化、审批方式信息化。扩大权力行使的透明度和公信度，着力打造“网上政府”，提高政府履职效率。积极推动审批事项“两集中、两到位”，着力打造以“四张清单、一个平台”为主要架构的政府权力运行体系。探索建立网上集中受理和部门分别受理相结合的互联互通和信息共享，努力形成“一楼式办公、一窗式受理、一站式服务、一次性收费、一网式运行”的立体运行模式，进一步提高服务效能。
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