【关键词】城市社区；思想政治；中国
我们国家自从上个世纪八十年代实行改革开放的政策以来，城镇化的进程迅速发展，社区建设是我们国家城镇化建设过程中出现的新生事物，也是我国城市居民的聚居的一个主要形式。仔细算起来，社区文化在中国的发展不过也就是十几年的光景，关于社区的思想政治工作的发展是我们国家城镇化过程中出现的一个重要课题。我国是一个社会主义现代化的发展国家，坚持中国共产党的领导以及四项基本原则是我们国家社区思想政治工作的主要内容。因此，随着我国城市化的水平逐渐提高，城市社区思想政治工作是未来一段时间内党工作思想的重点，只有密切联系群众，才能够更好的为社会主义现代化建设而服务。
一、我国城市社区思想政治工作概况
（一）城市社区思想政治工作只停留在理论层面。近十年来，我国很多学者对如何进行城市社区的思想政治工作进行了很多研究，主要是因为这关系到我们国家城市发展的社会稳定与和谐，逐渐成为各方学者关注的热点话题。就全国目前城市社区思想政治工作的开展来看，大多数城市社区的思想政治工作还仅仅只是停留在理论分析的层面，实际工作的深入开展还没有进行。有的学者采用抽取样本和调查问卷的方式对社区内的思想政治信仰进行了相关调查，结果指出，在新的时期条件下，5个社区内的大多数群众是支持中国共产党的领导和对社会现状的改革决心；第二个方面是所抽取的5个城市社区样本时，大多数人对社会主义的前景发展保持乐观的态度，但是也有五分之一的人认为社会主义在我国前途难料；还有一些人对共产党产生一些不信任的情绪。在抽取的5个样本社区当中，大多数人对社区的思想政治工作的评价不高，甚至还有一部人表示不清楚我国城市社区的思想政治工作是干什么的。
（二）在社区的思想政治工作中没有层次性，针对性较差。自从小平同志1992年南巡讲话后，我们国家的社会主义市场经济迅速发展，传统的社会格局的组织被打破，城市里的人们对工作单位的依赖程度越来越低，很多人认为工作单位只是一个赚钱的地方，而社区确实家的港湾，对社区的依赖程度越来越高。这其中还包括城市社区人口成分的复杂，这既包含着普通的白领上班族，同时也有很多的离职和退休人员以及大量的农民工，人口成分的复杂以及受教育程度的不同给社区的思想政治功能工作带来了很大的挑战。
（三）社区内思想政治工作过于形式，内容更新较慢。由于我们国家城镇化的发展程度不一样，导致了后来的社区配套建设会出现很大程度的差异。在那些不发达的城市社区之中，社区的思想道德建设仅仅只是关心其中居民的生老病死和衣食住行，对社区文化建设以及思想政治建设，即使在发达城市的社区思想政治建设也只是喊几句关于社会主义现代化建设的口号而已，内容过于形式和简单，脱离实际，偏重于说教，没有取到很好的实际效果。
二、笔者提出的几点看法
（一）充分发挥社区的政治优势和居民参与的主管能动性。社区的思想政治工作不能够脱离实际和脱离群众而进行，否则这一切是没有任何意义的。在我们国家的许多城市社区中都有自己的管理委员会，笔者认为可充分发挥社区管理委员会的职能与政治优势努力，对居民的思想政治建设做出应有的贡献，只有成立专门的社区管理委员会，才有可能把社区内的文化场所等地方建设成宣传当代不断中国化的马克思主义理论以及弘扬社会正气的好社区。目前我国城市社区居民在生活背景与价值取向方面存在很大的差异，社区的人员流动性较大，所以管理委员会应该针对不同阶层的人群进行理论和实践上的思想政治教育，建立广泛的思想教育战线。另外在进行社区的思想政治教育工作时，要以社区党的组织建设为机会，不断加强党组织的宣传教育，不断提高社区居民的思想政治素质。
（二）在宣传方式和内容上进行适度的创新。在实际的生活中，社区中的居民接触的信息是通过网络、报纸以及各种媒体传播而来，时刻的改变着人民的价值观和生活方式，如果城市社区不在宣传方式与内容上与时俱进，这将会影响到共产党在社会主义初级阶段的基本路线，不利于和谐社会的发展。同时也要加大我们党在城市社区建设领域中的基本政策和管理方式，不断在社区中宣传社会主义最新理论，包括科学发展观以及中国梦的宣传，社区的思想政治教育只有紧跟着时代脉搏，才能够获得较好的发展。在思想政治建设的方式上可以采取多元化的宣传方式，例如可以通过微博，微信等宣传平台，让更多的年轻人参与进来，给社区的思想政治建设提供新的活力与血液。
三、结语
本文通过对我国现在的社区思想政治工作存在的主要问题进行了探讨，并提出了作者自己的几点想法与建议，结果如下：
（一）城市社区的思想政治工作只停留在理论层面，工作内容缺少层次性，针对性较差；思想政治工作过于形式，内容跟不上时代潮流。
（二）笔者认为要想使得社区思想政治工作取得良好的发展，首先就应该充分发挥社区的政治优势和居民参与的主管能动性；在宣传方式和内容上进行适度的创新，让更多的社区人参与进来。
参考文献
[1] 王秀龙.新形势下城市社区思想政治工作问题的研究[D].北京：首都师范大学，2009，46.
[2] 许敏亚.切实加强城市社区思想政治工作[J].学理论， 2003，02.
关键词:民族自治地方;公共财政体制;财政自治权
一
民族区域自治地方财政自治权是一项极其重要的民族区域自治权,其理论和制度基础是民族区域自治。民族区域自治是我们党运用马克思主义民族问题的基本理论,结合中国的具体国情,创造性地提出解决中国民族问题的基本政策和一项重要的基本制度。民族区域自治是在国家的统一领导下、在各少数民族聚居的地区,设立自治机关,行使自治权。民族区域自治,不只是民族或地方的单纯自治,而是民族因素与区域因素的结合,是政治因素与经济因素的结合。而民族区域自治地方财政自治权是民族区域自治下,民族区域自治地方机关享有的一项基本的自治权。换句话说,民族区域自治地方财政自治权是指在国家基本的财政体制下,民族自治机关根据宪法原则和民族区域自治法及其他相关法规(如税法等)的精神,依照自治条例的规定和当地民族的政治、经济及文化的特点,享有的制定财政自治条例、或有关法律的变通及补充规定等组织财政收入统筹分配财政资金自主地管理本地区财政事务的活动的权利。
财政的本质是一种分配关系,财政体制是国家在中央和地方以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项基本制度。从理论上讲,财政体制是一种决定财政资源分配权限及增进财政资源配置效率的制度安排,它只能在一定制度环境条件下发挥有效作用。财政体制的确立和改革要适应社会经济的发展需要,要与一定时期的经济体制和国家政府结构相适应。我国的财政体制是我国在中央和地方以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项基本制度。我国长期以来实行的财政体制是由集中的计划经济体制下的中央集权式的财政体制到市场经济体制下的分税制财政体制,这与我国经济的发展,单一制国家形式以及多元一体的民族格局有着重大的关系。在计划经济时期,我国的财政活动范围极广,几乎覆盖了社会经济生活的方方面面。这是由当时的生产资料公有制(国有制)占绝对支配地位所决定的。现在我国的财政体制经过经济转轨时期的分税制财政体制①向社会主义市场经济条件下的公共制财政体制转变。
而民族区域自治地方财政自治权是一定财政体制下的自治权,与一个国家的财政体制有直接关系。正如1952年8月9日主席亲自签署并颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,第十九条规定的那样:“在国家统一的财政制度下,各民族自治区自治机关依据中央人民政府和上级人民政府对民族自治区财政权限的划分,管理本自治区的财政。”因此,这在法律中明确规定了,民族区域自治地方财政自治权必定处于我国统一的财政体制下,而且它的内容要经过中央人民政府和上级人民政府划分。由于我国的财政体制处于动态的变化过程,所以民族区域自治地方财政自治权内容也在变化之中,不同的财政体制下有着不同的内容。
二
民族区域自治地方财政自治权伴随着经济的发展而发展;伴随着经济体制的完善而完善,不同的财政体制对它有着直接的影响。自从1978年十一届三中全会决定我国要进行改革开放时起,中国的经济体制从计划经济体制迈向了社会主义市场经济体制。同时,中国的财政体制也分级管理财政体制逐渐迈向公共财政体制。2007年10月15—21日在北京举行的中国共产党十七届中央委员会提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。”我国的公共财政也加快了进程,民族区域自治地方财政自治权的完善也随着公共财政进程加快步入了快车道。
中外对公共财政的定义内涵有很多说法:“所谓公共财政,就是国家(或政府)向社会提供公共产品和服务的活动”是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动,它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。但综合来说,所谓公共财政是国家(或政府)向社会提供公共产品或服务,让尽可能多的人能享受这些公共产品或公共服务,而其他人不因别人享受公共产品或公共服务而降低了自己享受的公共产品或公共服务。它包括两个基本点:(1)它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政,而财政的“公共性”,就是“为市场提供公共服务”。(2)它是财政的一种类型或模式。
我国的公共财政是在我国经历了长期的计划经济、进行了适当的转轨、建立了具有中国特色的社会主义市场经济的背景下确立并发展的,而我国的社会主义市场经济现在并不成熟,各地经济差距很大。在这种情况下,我们仔细探究我国公共财政的特色,充分利用它完善民族区域自治地方财政自治权以促进民族自治地方经济的发展。
首先,我国的公共财政具有两重性:增值性和公共性。因为,我国的生产资料公有制决定了它是社会主义财政,必须为属于全体人民所有的国有资本保值增值服务,从而具有增值性;同时,公共财政要满足公共产品的需要,从而又具有了公共性。其次,由于我国生产力水平总体不发达,导致我国的公共财政收入以流转税为主,也就是说,我国的公共财政的公共投资在整个国家经济总投资中占较高比重,为社会提供通讯、交通、教育、卫生等基础设施和公共服务,促使经济起飞。最后,由于我国的市场经济是否定计划经济的产物,是“人为”建成的,即决定了我国市场失效的特殊性:人为性、初级性、多样性。正是由于市场失效的人为性、初级性和多样性,使得以弥补市场失效为己任的我国公共财政弥补市场失效的艰巨性。
由于民族区域自治地方财政体制是在国家统一的财政体制(公共财政)下实行的财政体制,而我国的公共财政又有着极大的特殊性。因此,民族区域自治地方财政自治权的完善有着一个漫长的、客观的历史过程,它是在我国不断发展的经济决定下、不断变动的经济体制影响下、不断完善的财政体制作用下变化、发展和完善。
三
我国民族区域自治地方财政自治权在《宪法》和《民族区域自治法》的框架下,遵循
一定原则的基础,结合中国的国情和民族区域自治地方的实际情况逐步完善。笔者认为,民族区域自治地方财政自治权的完善包括以下几个方面:
1.财政资金管理的自治权
自治机关有组织管理财政收入的自治权。也就是自主地组织管理依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入和财政支出。目前,国家只是大体上对属于民族自治地方的财政收入做了如下规定:按照分税制的规定、地方税和共享税中属于地方收入的部分;根据自治法和预算法的规定,通过转移支付从中央财政收入中返还给地方的部分。具体地说有以下几个部分:一是地方税和共享税中属于民族自治地方税收收入的部分;二是通过财政转移支付从中央财政和上级财政中返还给民族自治地方的部分;三是国家财政拨给民族自治地方的各项专用基金和临时性的民族补助专款等。
2.税收管理的自治权
税收既是财政收入的重要来源,又是调节经济的重要杠杆。在成熟的公共财政体制下,税收是公共需要(公共产品)的价格。税收管理的自治权即税收管理的权限,既涉及中央与民族区域自治地方税收管理权限的划分,又涉及民族区域自治地方税收管理权的内部具体内容。因此,可采取以下措施:首先,由最高立法机构即全国人民代表大会或全国人民代表大会的常务委员会通过进行税权划分的法律。其次,对由于历史、地理、社会等因素形成的少数民族地区与发达省区的经济发展不平衡性,可通过浮动税率的办法加以调节。再次,给予民族区域自治地方一些民族税收优惠政策,如因民族生活习俗、扶持民贸企业发展或对民族地区特定的产品而给予税收优惠等。
3.财政援助接受权
民族区域自治法、预算法等都规定了民族自治地方有从国家及上级机关的财政援助权利。现在我国一般通过转移支付的方式来实现对于民族自治地方的援助。按照我国的转移支付目标和功能的不同,我们可以分为以下几类:(1)“以均等化为目标”的转移支付,是基于国民具有平等享受政府公共服务的权利;(2)“解决辖区间外溢性问题”的转移支付,主要解决存在于行政辖区间的各种外溢性问题;(3)“中央委托地方事务引致”的转移支付,是中央政府基于提高效率、地缘因素和政治控制的考虑,将本来由中央承担的事务委托给地方形成的转移支付;(4)“以增强国家政治控制力”为目标的转移支付,是基于国家的政治统一与稳定的要求。
总之,我国目前公共财政体制逐渐健全的时期,而且又是一个多民族、人口众多、地理复杂和地区贫富差距较大的发展中国家。这一国情要求我们在完善民族区域自治地方财政自治权时,必须立足国情,借鉴国外成功的经验,遵循科学的理论依据,要有计划、有步骤地完善民族区域自治地方财政自治权。只有这样,才能保证民族区域自治地方财政自治权的完善,才能真正起到促进民族地区经济的繁荣及国民经济协调发展的作用。
参考文献:
[1]中华人民共和国财政部办公厅编.财政规章制度选编:上[M].北京:中国财政经济出版社,1984.
[2]龙远蔚.中国少数民族经济研究导论[M].北京:民族出版社,2004.
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
新型农村社区建设是新时期我国城乡一体化建设步伐的重要组成部分，是为了适应我国农村经济社会结构的变化而采取的重要战略部署。纵观我国乡镇政府角色演变，可以分为以下几个阶段。第一个阶段全能者角色。这是我国传统计划经济时期乡镇政府的主要角色模式，政府包揽了几乎社会所有管理和服务。第二个阶段型角色。经过30多年改革开放，全能型政府角色已经不存在，但乡镇政府作为一级政权组织的基本性质没有变化，长期以来，乡镇政府的角色基本上是取决于上级政府的制度安排，从管理实践来看，我国乡镇政府只是县(市)政府的派出机构，完成上级政府的指令和交办的各种任务。第三个阶段，协调者角色。随着我国政府由社会管理向社会治理转变，乡镇政府必将承担起协调者角色，充分调动各种力量积极参与社会建设，从而构建一个多元组织、多重层次和多种行为主体共同存在的多元协作社会结构。
二、乡镇政府角色理论阐释
(一)西方政府角色理论
经过几百年的发展演变，西方政府角色理论主要经历以下几个阶段。第一阶段，守夜人角色。该理论最早是在亚当斯密《国富论》中提出，即政府主要是保护国家安全，使其不受外来侵犯;保护个人安全，使其不受他人的侵害和压迫;提供公共服务。第二阶段，全面干预角色。由于市场机制自身存在难以克服的困境，凯恩斯于1936年出版了嗽业、利息和货币通论》，明确否定守夜人理论，提出政府应该对经济社会生活积极干预，从而形成了干预主义的政府角色理论。第三阶段有选择干预角色。到了20世纪70一80年代，由于存在政府失灵现象，西方学术界在批判的基础上又发展出有选择干预理论。该理论在综合守夜人角色和干预主义角色基础上，提出充分利用市场机制，发挥政府公共服务职能。
(二)改革开放以来我国乡镇政府角色理论
改革开放前，我国各级政府基本上是全能型角色，无所不包。这一时期，乡镇政府基本上是型政权经营者角色，主要是服从和执行上级政府的指令和政策。改革开放后，乡镇政府逐步向谋利型政权经营者角色转变。
自党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新后，十八届三中全会继续推进理论创新，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，作为新时期深化改革的执政理念和治国方略。与此相适应，我国乡镇政府角色也随之发生变化。
三、新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位
政府角色是在其职能实现过程中一种制度化行为模式，是在政府与其他主体的关系和活动中体现出来。党的十八届三中全会明确提出要加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强乡镇政府公共服务、社会管理、环境保护等职责。力争从越位、错位和缺位的泥潭中摆脱政府角色，力争向宏观战略和规则标准转变政府职能，为有效的社会治理及创新提供保证。
(一)乡镇政府与市场的关系定位
政府与市场关系一直以来是定位政府角色的重要维度。从本质上讲，两者之间是一种社会分工关系政府与市场各自发挥其功能和作用，并随着社会政治经济条件的变化沿着各自的轨迹而发展。政府角色的演变实质是政府和市场相互关系转换的发展过程。在我国新型农村社区建设过程中，政府与市场关系应为互补关系。
(二)乡镇政府与社会关系定位
目前，社会力量在我国社会治理体系中发挥的作用显得较弱，因此，要着力提高社会自治能力。首先，激发社会组织活力。社会组织是社会治理的重要载体和依托，在多元社会治理体系中，它是政府、市场之外对资源进行配置的第三方力量。政府对社会组织既要着力培育发展，又要加强监管，提高社会组织能力，激发社会组织活力。
(三)县乡政府关系定位
我国县乡政府之间长期以来一直都是一种压力型的政府体制，乡镇政府主要是完成县级政府的各项指标和工作任务，并接受上级政府的各种评价和考核，采取一票否决制。另外，乡镇政府人事权基本都是由县级政府掌控，乡镇政府承受着来自上级政府的巨大压力。同时，由于乡财县管财政体制，乡镇政府财力极其有限，没有能力提供农村满意的公共服务。如何定位县乡政府关系，学界有不同看法，如取消乡镇政府论、乡镇政府自治论等。笔者认为应该科学界定我国县乡政府间的关系。
四、新型农村社区建设过程中乡镇政府角色重塑
根据新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位分析，结合我国目前新型农村社区建设实际情况，乡镇政府应该立足于农民需求，重塑角色，理顺与社会、市场、县级政府之间的关系，从而更好地实现乡镇政府的治理体系和治理能力的现代化。
(一)新型农村社区建设规划的制定角色
新型农村社区建设规划应该在原有的城乡一体化规划、美好乡村建设规划基础上制定。对于新兴农村社区建设规划的制定，有学者提出以农民为规划制定主体的自下而上展开。但由于我国农民政治参与热情不高，农民更多关心涉及自身发展的各类问题，如收入、医疗、教育等。在新型农村社究，道路仍然是农民最大需求，许多地方道路区建设规划制定过程中，政府应该发挥主导狭窄，施工过程中偷工减料，缺少必要的维作用，同时要充分尊重农村居民的意见，特别护。
(二)农村基础设施的供给角色
农村社区建设是指在行政村的地理区域管制，给市场和公民社会更多空间，更好地实范围内，在各级党委政府的统一领导和民政现对社会的治理。1998年《中华人民共和部门的协调指导下，由村党组织和村委会直国村民委员会组织法》出台，正式明确了农村接组织，依靠政府、社会和村民多方资源和力居民可以通过村民会议和村民代表会议来实量，推动农村基础设施等公共产品体系建设，现自己的民主权利，这也决定了在新型农村不断提高农村社区成员物质文化生活水平的社区管理中，乡镇政府不能忽视农民的自我过程厕。
(三)农村社区治理的监督角色
长期以来，西方社会理论一直将政府与市场极端对立，学者们呼吁建立一个完全独立于国家，并具有抗争和制衡力量的社会。从上世纪末西方国家社会变革实践来看，这种理论得到普遍认可。笔者认为，从我国的历史传统来看，几乎从来都没有西方理论中所界定的独立于国家的公民社会，相反，国家与民间一直是难以分离的关系，而非相互斗争的关系。
(四)农村社区工作者培育角色
一支稳定而又具有高素质的社区工作者队伍是新型农村社区建设能否成功的关键，乡镇政府应该承担社区工作者培育角色。要提高现有社区工作者待遇。可以将社区工作者待遇与工作量挂钩，合理考虑社区工作者职业生涯发展，从而转变社会对社区工作者工作的偏见。借鉴大学生村官的做法，每年在高校毕业生中制度性安排一定数量的大学毕业生从事农村社区工作。通过校地合作，建立实习实训基地。
关键词：三区联动；农村经济意义
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-0015-01
前言
在农村，新型的合作型经济组织也蓬勃发展起来。从刚刚出现开始，农村合作经济就体现出强大的感召力。出现了农村出现了农业区、工业区、居住区相互交错的格局。在新型的农村经济格局下，如何构建农村经济的崭新模式成为越来越多的学者研究的课题，我国各地农村也为此做出了很多有益的实践探索。
一、我国农村经济发展现状
我国是个农业大国，国家对一直以来对农村经济发展相当重视。然后因为农村资源相对较少，交通相对来说还比较闭塞，人们的经济发展意识还比较薄弱等原因，一直以来我国的农村经济一直处于偏低的水平。主要表现在几方面，乡村工业发展缓慢，在农村几乎没有几家象样的乡镇企业，即使有几家比较有规模的生产型工厂，也是以手工作坊式的生产为主，劳动力水平和技术水平偏低。农业经济集约化水平低。农村的土地分别掌握在农户手中，田地也因此划分各自的单元。这种情况不利于大型机械在农业生产中的应用。乡镇企业区、农业区、居住区管理无序，呈现出各自为战的局面。这种分散生产，各扫门前雪的模式不利于乡村治理，农村经济的发展远远滞后于国家经济发展步伐。
二、“三区联合”模式在新型农村经济中的意义综述
“三区联合”的概念，是国家基于当前我国农村经济发展现状提出的。具体来说“三区联合”是一种农村经济的新型治理模式，其内涵，就是在农村的工业区、农业区、和居住区之间建立高效的联动治理的模式。以农业区的生产资料来为工业区的生产提供保障，以工业区的产品来为居住区的日常生活提供有效支持，以居住区的先进管理来促进工业和农业的双赢发展。近年来我国的经济格局发生了很大的变化。国民经济发展势头喜人，在城市中很多的传统工业已近于饱和，这种过饱和的状态，除了造成了制度的环境污染之外（如雾霾天，污水），还造成了农村劳动力的大量流失。在我国某些地方的农村中竟然出现了农田荒芜的现象。另外城乡经济发展的不平衡性，加剧了我国贫富分化的程度。这种形势下，我国对农村经济发展模式进行了新的战略调整。提倡在农村中建立农村合作型的经济组织构想。不少地方还出现了“合乡并镇”的举措。农民的居住区被渐渐集中，而农业区渐渐连接成片，这些都为农村工业的发展提供了良性的发展环境，并为农村人口的高效管理提供了可行性的方向。
天津市东丽区华明示范镇探索出了农村居住社区、农业产业园区和示范工业园区统筹联动的“三区联动”，协调发展的模式。这种新型的农村经济治理模式主要带来了以下几方面的改变：
1、多元化治理的主体形成了
在过去，我国农村的治理模式很简单，乡镇政府管村支部，村支部管村民。对农村经济的促进，它的弊端是显而易见的。在我国农村，过去的治理模式主要是对政治方面的治理。基本不涉及乡村经济的概念。而在新型农村经济的“三区联合”模式下的治理方式发生了质的改变。更加侧重于农村人口居住区的管理，对乡村工业的发展，以及农业机械化、现代化和集约化的发展。乡镇政府村支部更象一个经济管理组织。其工作重心在逐渐的向发展经济转移。
2、乡村经济的管理权利和资源配置发生了新的变化
在传统的乡村经济的管理中，政府部门对乡村的的管理权力是垂直式的管理。对境内的组织以及资源有绝对的领导权和支配权。而乡村的资源客观上却存在在水平分配的特点，这种垂直的权力架构，不利于资源的配置，也不利于“乡政村治”的理念。实质上削弱了，村治的效果。当前“三区联动”模式下的乡村经济管理权力有所下放。它更注重以居住区为中心的劳动力资源，和自然资源的立体调动和分配。提高了经济发展的速度和资源利用的效率。治理机制由以往的单核心向多核心进化，强调了基础村组织在农村合作经济运行中的作用，更适于我国农村经济的发展现状，更适于对境内工业区、农业区、居住区的综合治理。
3、着眼于农村型工业区建立
工业在国民经济发展中的作用巨大的，虽然我国的农业是第一产业，但我们不得不看到，工业的规模和发展速度对一个地区甚至整个国家的经济发展起着举足轻重的作用，农村经济的发展滞后现状，其根本的原因就是农村缺乏成型的工业区构建。新型的“三区联动”经济发展新模式，对工业区发展在农村经济发展中的作用进行强调。更加注重于农村经济中，农业区和工业区的发展平衡的基础上立体管理。将工业区、农业区、居住区构建成一个有机经济体。
4、“三区联动”模式格外强调了市场的作用和自由平等的原则
我国的市场经济的当前已取得了举世瞩目的成绩。市场永远是对的。在这经济领域已经成为共识和遵循的基本原则。同样作为我国国民经济的重要组成部分，农村经济也这个经济规律中运行。只是在过去，经济发展的意识和理念在农村比较薄弱和淡化。“三区联动”的模式从国家的高度对市场规律的作用进行了界定。新型的农民合作型的经济组织、非政府性的社会组织，目前正在我国多地的农村纷纷建立。这些新兴的治理主体的出现，给农村经济的发展带来了更多的公平、平等、竞争的色彩。这些组织的参与到经济建设中来，无疑会对工业区、农业区、居住区三区联动带来巨大的活力。
一、我国民族自治地方行政管理制度存在的问题
（一）民族自治地方行政管理的职能机构不完善
民族区域自治制度作为我国的一项基本民族政策自建国以来已实行多年，民族区域自治和民族自治地方行政管理都得到了很大程度的发展。但是随着时代的发展、经济政策文化的不断进步，我国民族自治地方行政管理的职能机构不完善的问题日益显露，主要体现在以下几个方面：
1．民族自治地方行政管理权利方面的滥用，在许多地区会出现一些民族自治地方行政管理机构互相干涉、互相影响的局面，可以说这样的情况会导致一些亟待解决的问题无法得到妥善的安排，从而降低了民族区域管理机构的办事效率。比如说，在民族自治区域的教育问题方面，从中央下属的教育厅、文化厅，再到地区自治的发改委、民族区域自治经济委员会都会不同程度得对民族教育进行相关的管理，这个局面直接导致了多个相关部门在管理职权方面的重复交叉，从而影响了民族地方自治行政管理的效率降低；
2．中央政府以及区域政府职权方面的扩大，这主要体现在民族自治区域企业职能过多的由相关政府所取代，从而造成政府的职能过度膨大影响其办事的效率，可以说由于区域政府的职权过多，导致了地方区域自治深层次的发展进化；
3．民族区域自治政府职权的分配混乱，随着时代的发展和区域经济发展政策方面的变化，区域政府的职能也在不停的改变，越来越多的民族自治地方行政管理机构的出现导致了职权的分配相当混乱。
（二）民族自治区域领导干部缺乏对于地方行政管理的自治意识
民族自治区域的领导干部是由党中央和人民群主选的，它代表着少数民族的利益，一旦他们在行政管理方面出现缺乏自治意识的问题，直接会影响到党中央对于发展民族自治的力度和程度，同时少数民族自治地方行政管理也会因此出现许多问题。主要体现在以下两个方面：
1．一些民族自治区域的领导干部过分追求自身的政绩、关注自己的政治道路，从而忽略了民族区域自治的精神，在行政管理中忽视民族区域自治。比如说，在中央政府传达某项民族政策时，某些领导干部仅仅做到了对于中央政策的生硬搬弄，在传达和执行的过程中忽视了少数民族地区经济文化甚至是的特殊性，从而会影响到民族自治地方行政管理的有效度；
2．主要是少数民族领导干部的自我缺陷，也可以说是他们的自我民族意识较强，当中央或者是政府传达下来的政策没有涉及到该民族的利益时，他们会很好的传达执行，可以说一旦某项政策从表面上损害了该民族的利益，某些少数民族领导干部往往会为了短暂眼前的民族利益，从而忽略了长期的国家利益，导致了党中央的政策根本无法得到很好的传达和执行。
（三）民族自治地方行政传统习惯对于管理的影响
我国是多民族的国家，同时每一个民族在漫长的历史发展过程中也都形成了不同特色的民族文化，这些民族特色文化同时也渗透到了各个民族地区的政策文化经济中，因此可以说民族自治地方行政传统习惯对于管理的影响巨大。首先，一些少数民族在旧中国社会长期受到压迫和仇视，因此这些少数民族对于中央集权的政府有一种惧怕、仇恨的心理，这样的心理长期没有得到的解决就会导致这些少数民族无法接受中央政府的政策和管理制度，甚至在遇到各种困难时，他们第一时间想到的仍然是自己多年形成的行政传统习惯，而没有通过国家的相关制度和政策去解决。可以说虽然民族自治地方行政传统习惯可能会解决掉一些问题，取得些不错的成就，但从长期来看会影响到民族区域自治的深入进行。
（四）民族自治区域经济发展落后的制约
民族自治地方行政管理制度的发展基础是地区的经济发展水平，可以说经济水平的发展壮大有利于促进民族区域自治和民族自治地方行政管理的完善。自改革开放以来，我国经济飞速发展，民族区域经济也得到一定程度的发展，取得了一些不错的成果，但是从我国经济发展的整体来看，目前少数民族经济仍然处于相对落后的局面。主要有以下几个原因：
1．许多少数民族的地理位置相对较差，没有一个很好的经济发展空间；
2．民族区域自治的商品市场较为脆弱，少数民族经济市场的发育程度相对较低、经济发展落后；
3．民族区域自治地区的教育文化水平相对较低，导致了专业人才的缺乏和人力市场的危机。
（五）民族自治地区宗教文化对于行政管理的影响
民族自治地方行政管理需要经济政治的支持，同时文化水平的发展也成为其不断发展完善不可或缺的因素。在我国大部分的少数民族拥有自己的，对于一个坚持“政教分离”政策的国家来说是一个很大的难题，因此我国法律规定任何宗教不得干预政治，但是允许所有公民信仰宗教，又崇尚宗教自由。但是一些已在一些民族区域自治地区成为当地民族的精神支柱，进而对于我国民族自治地方行政管理造成一定程度上的负面影响。
二、解决我国民族自治地方行政管理问题的对策
（一）加快转变政府职能
目前解决我国民族自治地方行政管理问题的首要任务就是加快转变政府职能，一旦政府职能出现不明确、不完善就会直接影响到民族自治的管理效率，想要做到加快转变政府职能就必须要做到以下几点：
1．要合理规划政府内部相关部门的责任权限，要懂得适当的下放权力到民族自治地区的相关公司企业；
2．缩小各个部门的管理权限，消除各个部门权限重叠的部分做到行政管理效益的最大化；
3．明确政府各个部门的职能权限，对相关部门在民族自治地方行政管理工作上的权限责任做出明确的规定。
（二）改革领导干部人事制度
归根究底的说民族区域自治地区的领导干部是我国民族自治地方行政管理的实施者，领导干部自身的素质和管理水平直接决定了我国民族自治地方行政管理的进展，因此我们必须重视领导干部的培养，笔者建议从以下三个方面改革领导干部人事制度：
1．提高民族自治地区少数民族领导干部的自身素质，让他们能做到一切以国家利益为重，做到各民族的和谐统一发展；
2．处理好民族自治地区不同少数民族领导干部之间的问题，由于不同的风俗习惯和不同少数民族之间难免会出现分歧，因此必须做到尊重他们的观点同时又要以全民族的利益为重；
3．制定培养改革少数民族领导干部的机制，以国家利益为中心大力培养少数民族领导干部，并制定相应的监督机制，以促进民族区域自治的健康发展。
（三）建立健全相关的法律制度和区域自治条例
民族自治地方行政管理的有效实施需要有一套完善的法律法规以及区域自治条例的保障，但是民族区域自治各地区又拥有不同的人文、宗教、经济条件，因此完善适合不同地区的自治条例也就显得格外的重要。首先各民族区域自治地区必须要遵循国家最高的法律法规，做到不违反其核心观点在此基础上可以进行相关的修改和变通以适应不同的少数民族。其次，民族区域自治政府的立法机关要不断完善适合自己民族的自治条例，从自身的实际情况出发不断完善民族自治地方的自治条例和相关的法律条文，以促进我国民族自治地方行政管理的不断进步。
（四）加快民族自治地方经济发展水平
1．从少数民族地区的自身优势出发，充分利用好地理环境、自然资源等方面的优势加快地区经济发展的速度，并选择适合自己的经济发展模式；
2．大力发展民族自治地区的教育事业，人才的缺乏是目前少数民族自治地区发展经济的一大超级难题，经济的持续健康发展需要大量的各个方面的人才去支持，所以说必须要加大对于少数民族教育事业的支持力度，培养出更多的少数民族人才，从而保证能够支持民族自治地方经济水平的不断进步发展和我国民族自治地方管理的不断完善。
（五）处理好民族自治区域的问题
宗教问题一直都是党和政府十分关注的问题，在“政教分离”的国家大环境下处理好少数民族问题也就显得很重要。
1．必须坚持“政教分离”国家政策，又要推崇人民的自由，不得对有的少数民族有不公平的待遇；
2．务必要谨慎处理少数民族的问题，在民族自治地方行政管理过程中必须重视对政府各个部门的宗教政策的审查，一旦发现问题必须立即解决以免造成严重的后果；
3．关系民族自治地区的宗教上层人士，给与他们一定的帮助以管理好宗教组织及其组织成员；
刚迈进工作的大门，一切都是那么的模糊，那么的茫然。对社区综治工作感到很陌生，不知道自己要干些什么。在昱中街道综治办实习的这几天，在各部门领导的关怀和耳传身教下，使我逐渐的走上了正轨，让我在宏观上对社区综治工作有了一定的了解和认识。改革开放30年以来，我国经济的发展取得了举世瞩目的成就，在经济飞速发展的同时，社会不稳定因素也逐渐显现，社会平安建设尤为重要。社区综治工作就是在各级党委政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社区治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社区稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。
实习的这几日，通过翻阅档案、提问和实地走访，我从宏观上感知到社区综治工作是一项既繁杂又能感觉到非常有成就感的工作。想要成为一名优秀的社区综治专干，不光要有敏锐的洞察力，在处理问题时脑子还要灵，任何事只要在脑子闪过，就要立刻给出处理的方法和步骤。一名优秀的社区综治专干就是一张该社区的活地图。辖区内大到小区、企业、商场，学校……小到巷弄，门牌……；哪些地方住着哪些特殊的人（帮教对象、邪教分子、海外华侨……），都应熟记于心。接到问题报告时，要毫不犹豫的在第一时间赶往现场。首先向领导及时汇报，能自行处理的当场处理，处理不了的要通知相应部门相应的人员协助处理，并做好记录工作。做到小事不出社区，大事不出街道。想要做好社区综治工作，少不了与人打交道。比如说，我所在的社区要与辖区内的一家商场签定治安防范责任书，再比如说与辖区内的某家银行协商，使其安装的监控探头再向外阔伸50米。怎样去说服负责人，这又是一门艺术，所以还应该掌握基本的公共关系和社交礼仪。想要做好社区综治工作还必须和人民群众打成一片，必须依靠人民群众。一个人的力量毕竟有限，工作总有疏漏之处，发动群众参与进来，人脉广了，工作也就方便许多……。
毕竟还没有分配到所辖社区，亲身体验综治工作。只是从宏观上对综治工作有了一个泛泛的了解。只有下到基层，亲身实践了，才能不断地锻炼自己，磨练自我。在今后的社区综治工作中，我给自己定下了几点要求和目标：
一、认真学习国家法律法规、综治和平安建设文件及上级会议精神，不断提高自己的政治素质和业务能力，切实增强做好综治工作的使命感和责任感；
二、团队精神很重要。社区综治工作，有的时候不是只靠单方面的力量就能处理得好的，还应该依靠群众，把握住社会服务管理工作的重点，整合资源、形成合力。依靠全社会的力量，齐抓共管；
三、待人处事用语文明，能解决的能调解的尽量解决，做到矛盾不激化。办不到的要当面说清，并联系相关单位协助处理；
四、不怕吃苦，甘于奉献。定期不定期的做好排查和走访工作。善于分析问题和发现问题。接到报告，及时提出，迅速反应。早部署、早安排、早落实，不遗留；
五、及时记录，做好资料台帐；
关键词：DEA 区域投资 相对有效性 区域差异
引言
长期以来，我国经济发展就存在着较大的区域差异，尽管近几年来，我国开始逐渐重视中西部经济的发展，将投资建设重点向西部和中部转移，如西部大开发战略与中部崛起战略，但是由于东部地区自身地理位置、交通及科技等良好的投资环境，我国的东西部经济发展水平差异仍然甚大。区域经济差异的长期存在必然会对我国经济的持续增长和各个省市区的经济社会发展进步产生影响。在市场经济大环境下，投资是地区资源配置的重要组成部分，也是我国省域经济发展的重要推动力量。因此，从地区差异角度对我国各省市区的投资效果进行研究比较，对于提高我国区域投资效率，协调我国省域经济发展具有重要意义。
冯振环与赵国杰（2000）对我国1978-1989年、1990-1995年以及1996-1998年三个阶段的区域投资进行了比较分析，指出我国侧重发展东部沿海地区的非均衡区域发展策略，片面追求数量、产值和速度的增长方式。陈通与任明（2006）对我国“七五”、“八五”、“九五”以及“十五”前三年的省域投资特点与变化趋势进行了分析，指出我国总体投资有效性不高、不够稳定、区域差异明显等特点。
针对区域投资有效性地评价不仅局限于全国范围，冯跃、史安娜就针对江苏省各市之间的相对有效性进行了分析比较，发现苏南、苏中、苏北各地区投资有效性存在明显差异。尚豫新、祝宏辉（2010）则对新疆自治区内各地区投资相对有效性进行了分析，发现效率值的高低与地区整体经济水平、地区地理位置等因素有关。
近几年来，我国经济发展迅速，国家也逐步开始着重发展中西部地区，而且2008年前后的世界金融危机等一系列经济事件必然会对我国近几年各省区的投资有效性产生一定的影响，而对于我国近些年来区域投资有效性的分析较为缺乏。因此，本文参考学者们的研究结果，采用数据包络分析方法（DEA）对我国2007-2010年间各省、市、自治区的投资有效性进行横向与纵向的分析比较，以期发现我国投资的区域差异及存在的问题。
研究方法与相关指标
（一）DEA模型
数据包络分析方法（DEA）是一种评价具有多投入多产出的决策单元间相对有效性的分析方法。1978年，Charnes与Cooper等学者提出了规模报酬不变的CCR模型，即为第一个DEA的基本模型；1984年，Banker和Charnes等在此基础上又提出了规模报酬可变的BCC模型。由于DEA方法在评估过程中完全以数据为基础，不需要以参数的形式规定生产前沿面，避免了主观性和随意性，使评价结果更为客观，所以被广泛应用于各个领域。
DEA模型又可以分为产出导向模型和投入导向模型。以投入导向的BCC模型为例，如模型（1）所示（将条件去掉即为CCR模型）。其中，θ（0≤θ≤1）表示被评价单元O的相对效率值，n表示决策单元个数，yir表示第i个决策单元对第r种输出指标的产出量，xij表示第i个决策单元对第j种输入指标的投入量。
（1）
（二）指标选取与数据搜集
本文的研究单元为我国大陆30个省份、直辖市和自治区（除外），研究时段为2007-2010年。比较已有研究，考虑数据口径的统一性和可得性，并结合我国实际情况，本文借鉴冯振国与赵国杰（2000）的指标确定方法，选取固定资产投资（亿元）、从业人员数（万人）与能源消费总量（万吨标准煤）三项为投入指标，以及国内生产总值GDP（亿元）与居民人均消费（元）两项为产出指标。本文的各项输入输出指标数据均来自于2008-2011年各年《中国统计年鉴》及《中国能源统计年鉴2011》。
区域投资有效性评价
（一）我国投资有效性的区域差异分析
本文采用DEAP2.1软件，以2007-2010年各省、市、自治区的固定资产投资年平均值、从业人员平均值与能源消费总量平均值为投入指标，以4年间各省、市、自治区的国内生产总值平均值与居民人均消费平均值为产出指标，计算所得结果如表1所示。
由表1可知，我国省际投资总体有效性并不高，平均效率值只有0.683，我国大陆30个省、市、自治区（除外）中，DEA有效的只有北京、上海、广东、海南与青海五个省市，而投资效率值不超过0.6的省、市、自治区包括河北、山西、内蒙古等15个，数量占到一半；并且我国投资有效性地域差异十分显著，例如云南省投资有效率只有0.482，在我国大陆30个省、市、自治区（除外）中为最低。
我国东、中、西部整体有效性比较如表2所示，其中作为我国经济最发达的区域，东部12个省市平均效率值为0.800，为最高，而且全国投资DEA有效的5个省份中，除青海外的四个省市全部处在东部；中部9个省市的平均效率值最低，只有0.582，其中效率值最高的江西省只有0.732，甚至低于东部省市的平均值；西部9个省市的平均效率值比中部略高，为0.629，其中青海省为投资有效，但是9个省市中除青海、宁夏效率值较高外，其余7个省市效率值偏低，全部低于0.6。分析其中原因，前些年来，我国重点投资东部及沿海省份，而忽略了中西部地区的发展，而且相较于中西部，东部地区在交通、科技、高学历人才等方面有着极大的优势，经济发展模式相对“集约”，第三产业及其他高科技产业比例较大，因此其投入产出比相对较高。而中西部地区一些省份如山西、内蒙古、新疆等省、自治区虽然拥有天然的自然资源优势，但由于其技术相对欠缺，重工业、高能耗产业比例较多，能源消费存在一定的“粗放”，经济产值过于依赖较大的能源投入，因此导致了我国投资效率“东高西低”的特点。
（二）我国区域投资有效性年度变化
我国各省、市、自治区2007-2010年的投资效率值如表3所示。2007年全国平均投资有效值为0.722，2008年为0.704，2009年为0.671，2010年为0.664，全国整体投资有效性4年里呈现逐年下降趋势。四年里始终保持投资有效的省、市为北京、上海、海南与青海，而广东前3年投资有效，2010年变为无效，宁夏在2007、2008年有效，2009、2010年变为无效；内蒙古、辽宁、吉林、安徽等省份的投资效率值四年内呈现逐步上升趋势，天津、江苏、浙江等省份前三年有效性逐年下降，但在2010年有所反弹，而河北、山西、黑龙江、福建、山东、河南等12个省份四年里投资有效性逐年下降，占到我国省份的很大比例。
总体来看，我国2007-2010年投资有效性有所下降。2008年前后，世界金融危机也对我国的经济发展产生一定的影响，为了确保GDP同比增长8%，即“保八”，加大了经济投资，虽然取得了一定的经济效益，但是也一定程度上影响了我国的投资有效性。近些年房地产行业的飞速发展，也极大地增加了固定资产投资指标，而从长期来看，房地产行业的过度发展必然会对我国经济产生不利的影响。
结论及建议
本文通过对我国大陆各省、市、自治区（除外）的投资有效性进行横向与纵向的评价比较，发现我国各省、市、自治区的投资有效性存在着明显的地域差异，其中东部地区投资有效性较高，而中西部地区总体投资有效性偏低，亟待提高。2007-2010年间，我国总体区域投资有效性呈现逐年下降趋势，投资有效的省份也从2007年的6个减少为4个。
针对分析结果，结合我国的实际情况，本文提出以下几点建议：
第一，加强对我国中西部地区的经济发展，通过引进高新技术、高学历人才等手段提高我国中西部省、市、自治区的投资效率。虽然我国早已积极进行西部大开发战略并且取得了显著的效果，近些年来也开始重视中部地区的发展，但是我国东西部的差距依旧明显，所以这将是一个长期发展的过程，应加强中西部地区的发展，以确保促进我国区域经济的均衡发展。
第二，树立可持续发展观，控制好经济发展与投资的关系，尤其是投资效率低的地区，要重视经济、资源与环境的协调发展，粗放型的发展模式要逐渐向集约型转变，投资可持续发展是我国经济发展的长远之策。
第三，加强区域投资管理，积极优化投资结构，改善产业结构，提高投资效率，使相同的投入能够获得更多的产出，有效推动我国各区域的经济发展。
参考文献：
1.冯振环，赵国杰.基于DEA和广义BCG模型的中国区域投资有效性评价[J].经济地理，2000，20（4）
2.陈通，任明.基于DEA模型的我国省域投资有效性评价[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2006，6（2）
3.冯跃，史安娜.基于DEA模型的江苏省区域投资有效性评价[J].经济问题探索，2007（6）
关键词：民族乡；民族区域自治；补充
作者：周全琴，广西民族大学民族理论与政策专业06级研究生。南宁，530006
中图分类号：C95 文献标识码：A 文章编号“1004-454X(2009)02-0038-006
民族乡是根据宪法和民族区域自治法在相当于乡一级的少数民族聚居地区建立的基层行政区域。民族乡是我国基层政权的一种形式，是我国民族区域自治地方的重要补充。它是我国在不具备实行民族区域自治条件的少数民族较小的聚居地方建立由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权，是解决我国散杂居少数民族问题的一种特殊政治形式，是民族区域自治制度发展和完善的结果。民族乡的类型有两种：一种是以一个少数民族聚居的相当于乡的地方建立的民族乡；另一种是以两个或两个以上少数民族共同聚居的相当于乡的地方建立的民族乡。民族乡的名称，一般以地方名称加民族名称组成。在民族乡人民代表大会中，当地各民族都有适当名额的代表，代表由选民直接选举，每届任期3年。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。民族乡使用当地少数民族通用的语言文字。在我国辽阔的大地上遍布着一千多个民族乡，分布在我国大陆的31个省、自治区、直辖市中，除山西、上海和宁夏回族自治区，其他28个省、自治区、直辖市都建有民族乡(镇)。而从55个少数民族来看，除景颇族、撒拉族、保安族、高山族、独龙族、仫佬族、京族等几个民族未建立民族乡外，大多数少数民族建立了民族乡。截至2001年底，我国共有1248个民族乡(包括59个民族镇)。1992年的统计数字表明，当时全国共有民族乡(镇)1270个，民族乡面积约为26.5万平方公里，民族乡的少数民族人口为853.08万人，约占全国少数民族人口的8.2％，其中建乡民族人口达733.66万人，占全国散杂居少数民族人口的24.26％。可见民族乡制度在中国占有相当重要的位置。
民族乡作为一个实实在在存在着的政治实体，它的优越性体现在哪里呢?它与实行民族区域自治制度的意义相当，维护祖国的统一、加强民族团结、保障少数民族当家作主的平等权利。民族乡自然属于民族区域自治的范畴，但无论从理论还是从实践上来说，民族乡不能成为一级民族区域自治地方，它只能是民族区域自治的补充形式。
一、民族乡的建立和发展
民族乡确立和发展大体可以分为四个阶段：
第一阶段，是抗日战争时期至1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布，这一时期，我党在陕北根据地建立了民族乡，作为民族区域自治的初步实践。党成立初期，在解决中国民族问题上就已经出现了民族区域自治思想。抗日战争爆发后，我国大片疆域已经被日本帝国主义所宰割。为了适应民族矛盾上升为主要矛盾的形势，为了团结各族人民，建立民族统一战线，一致对外，在解决民族问题上，我党依据马克思主义的基本原则，总结我党在长期的民族革命斗争中积累的丰富经验，明确地确立了民族区域自治的原则作为对国内民族问题的基本方针和政策，1936年5月25日，中华苏维埃中央政府《对回族人民的宣言》中指出：凡属回族的区域，由回族建立独立自主的，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事务，凡属少数民族区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。1938年10月党的六届六中全会上同志作的题为《论新阶段》的报告中，做了纲领性的论述，在后来的1941年陕甘宁边区政府通过的《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》和《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：依据民族平等原则，“建立回民自治政府”“建立蒙回民族自治区”。我国最早建立的陕甘宁边区三边、关中地区的回民自治乡和城川蒙民自治区，就是在这一历史条件和社会背景下产生的。1946年《陕甘宁边区宪法原则》等重要文献中，对在抗日根据地内实现民族区域自治制定了具体的政治措施。为此，陕甘宁边区政府在回、蒙民族聚居的区和乡建立了，一批自治政权。1936年10月，在宁夏建立的豫海县回民自治政府是县一级的自治政府外。后来到1946年间成立的都是县以下的回、蒙民族区、乡自治政权。主要有定边县惠民乡、镇宁县龙咀子回族乡、三岔回族乡、曲子回民乡、环县回民乡等等。
第二阶段，是1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布至1954年宪法颁布前。起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以法律的形式确立了民族区域自治的原则，记载了已往实行民族区域自治的经验，条文规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。按照人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”1952年，中央人民政府根据这一原则，制定了《民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治制度作了具体规定，在相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上行政地位内聚居的少数民族，都可以建立自治地方，而且都称为自治地区。也就是说当时县级以下的区、乡(村)级民族自治地方在法律上享有自治权。
第三阶段是1954年宪法颁布至1958年实行政社合一体制。1952年党提出了过渡时期的总路线，为了适应新民主主义向社会主义过度，国家于1954年制定了我国第一部宪法，宪法对全国的行政区域划分作了新的规定，采取四级制：中央、省、县、乡，与之相适应，民族自治地方行政地位分为自治区、自治州、自治县三级，县级以下的民族聚居区不再建立自治地方，但可以建立民族乡，作为县的行政区域，从此在我国确立了民族乡制度。根据宪法规定，1955年12月29日，国务院发出《关于更改相当于区的民族自治区的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于建立民族乡若干问题的指示》，将原来县级以下曾经建立过民族自治区、自治乡和民族民主联合政府的小片少数民族聚居地区改建为民族乡。民族乡的建立标志着我国民族区域自治体制进一步完善和发展，民族乡的建设进入了新的阶段，至1956年，我国已经建立了1200余个民族乡。1958年以后，我国基层政权实行政社合一体制，大部分民族乡被取消，“”十年期间，民族乡几乎不复存在，1975年“”横行时期修改出来的宪法，在法律上取消了民族乡。这种状况一直延续到1982年。
第四阶段是1982年新宪法颁布至今。十一届三中全会以后，我党在一系列重大问题上进行了拨乱反正，确定民族工作的总任务就是大力发展少数民族经济和文化，逐步缩小和赶上汉族的水平。为了适应这一需要，1982年修改的新宪法恢复了1954年宪法规定的民族乡条文，重新确立了民族乡的法律地位。1983年我国农村开始普遍实行政社分开，建立乡政府。同年，国务院根据宪法规定，发出了《关于建立民族乡问题的通知》，对建立民族乡的原则、意义及民族乡职责作了较
明确的规定。
二、民族乡的性质和地位
民族乡在中国的确立已经有半个世纪了，但对其性质的研究尚还薄弱，有关民族乡的现有法律、法规规定民族乡不是一级自治地方政权，又不同于一般乡的基层政权。但民族乡到底是什么性质的、处在什么样的地位，没有明确的答案。这种状况导致了民族理论界对民族乡的性质、地位的许多不同看法。当然，我们从不同的层面或不同的角度，就会产生不同的认识。目前，比较多的民族工作者和学者都认为民族乡是民族区域自治的范畴，但是在无法“调和”民族乡与民族区域自治地方“关系”的时候，便提出民族乡是民族区域自治的一种补充。
民族乡与民族自治地方相比较，可以发现它们有很多相同或相似点。回顾民族乡建立和发展的历史过程，民族乡与民族区域自治地方是在同一历史条件下同时产生，它们建立的社会历史背景、宗旨和目的都相同，并在同一政策的指引下发展和完善的，因此说民族乡具有民族自治地方的性质也不无根据。从一开始，建立民族乡就是依为实行民族区域自治政策的内容和形式来考虑的，在早期还允许民族区、乡、村政府冠以“自治”的称谓。比如中华苏维埃中央政府《对回族人民的宣言》就明确规定：“凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，……凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自己的政府。”Ⅲ再如：建国之初的国家临时宪法，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“各民族聚居地区，实行民族区域自治，按照民族聚居人口多少和区域大小，分别设立自治地方。”还有后来1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定：“各民族自治区的行政地位，即相当于乡(村)区、县、专区或专区以上行政地位，依其人口多少及地域大小等条件区分之。”“”期间，建设民族乡和民族自治地方的政策几乎被停止，直到十一届三中全会以后，才得以恢复。1984年颁布施行的《中华人民共和国民族区域自治法》第十二条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的民族自治地方或民族乡。”
建立民族乡与建立民族区域自治地方的宗旨和目的是相同的。建立民族乡与民族自治地方，都是旨在建立适合我国多民族国情的政治制度，维护祖国统一，保障少数民族当家作主的平等权利和自主管理本民族内部事务的自治权利，加强民族团结，以完成党在各个时期的历史任务。
建立的理论和政策依据相同，都源于党的民族区域自治理论和政策。建立的前提基础和原则基本相同，都以少数民族聚居区为基础建立，以民族关系、经济发展条件等历史情况为区划原则，这里都涉及民族因素与地域因素、政治因素与经济因素的正确结合问题。地方政府的组成原则基本相同。民族区域自治法第17条规定：“自治区主席、自治州长、自治县长由实行民族区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当照顾到本乡的各民族。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”。政府机关使用民族语言文字的规定基本相同。民族区域自治法第21条规定：“民族自治地方自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡使用当地通用的语言文字。”在发展经济、文化、教育、卫生等方面的照顾规定基本相同。民族区域自治法第6条规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济文化建设事业的发展。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化教育和卫生事业。”上级国家机关的领导和帮助的原则基本相同。民族区域自治法55条规定：“上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾到民族自治地方的特点和需要。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“上级人民政府应当切实加强对民族乡的领导，并注意照顾当地民族的特点和少数民族人民的需要。”
因此，民族乡与民族区域自治制度这两个层次的政权在性质上没有较大的区别，只是国家宪法和法律赋予它们的地位和权利不同。所以民族乡是一个具有二重性质的基层政权。
民族乡是解决我国散杂居民族问题的一种有效的政治形式。一方面，它和一般乡一样，都是我国的一级基层政权，具有和一般乡相同的性质和职能，另一方面，从民族乡与一般乡的特点来看，民族乡又是不同于一般乡的基层政权。根据有关法律规定，民族乡比一般乡具有更广泛的自。在政权性质上有许多不同。建乡的主体民族不同。一般乡多以汉族为主体。而民族乡则主要在杂散居民族地区建立，以一个或两个以上少数民族为主体。它们的法律地位有所区别。一般乡镇在国家法律中没有赋予特殊的权利，而民族乡则不同。《中华人民共和国宪法》第99条第3款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”政府机关行使的职能有所区别，而对国家在对民族乡行使职能方面做出特殊的规定：“乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”；“民族乡可使用当地通用的语言文字”；“民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育、卫生事业”；“民族乡应注意对各民族居民进行民族政策和民族团结教育，以不断促进社会主义民族关系的发展，加强各民族间的团结互助。”
从上述不同特点可以看出，民族乡不同于一般乡主要是在国家赋予民族乡有一定的自，而这种自又都带有自治的性质。因此我们认为民族乡是带有民族区域自治性质的基层政权。
民族乡是解决民族问题的一种政治形式，它是中国共产党在长期的革命和建设实践中的一个创举，结合了中国民族的实际情况解决民族问题。民族乡的地位是民族乡的性质决定的，它是一种特殊的基层政权形式。民族乡的行政地位是由法律赋予的，民族乡除依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第52条的规定，行使和一般乡、镇的职权之外，还具有比一般乡镇更多的自，可以根据有关法律和法规的规定，结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育、卫生等事业；对于上级人民政府及其所属工作部门的决议、决定和其他规定中不符合本民族乡情况的部分，可以报请该上级人民政府及其所属工作部门批准变通执行或停止执行。民族乡人民政府组成方面也有别于一般乡镇。民族乡乡长应由建立少数民族公民担任。两个或三个少数民族联合建立的民族乡，根据民族干部的条件，经过协商，选举建乡民族的公民分别担任乡长、副乡长。乡人民政府其他工作人员的配备，应保证建乡少数民族公民占有一定的比例。民族乡人民政府在执行职务时，使用当地通用语言文字或同时使用两种以上的语言文字。国家对民族乡实行优惠政策。各级党委和政府在制定政策时，根据民族乡的特点，帮助和扶
持民族乡发展经济和文化事业。
民族乡功能上的地位更不能忽视，当前，散杂居民族地区的建设成为我国全面建设小康社会和构建和谐社会的重要组成部分。民族乡的建立，对散杂居少数民族地区各项社会事业的建设和发展中发挥了极其重要的作用。同时，民族乡政府在建立社会主义新型民族关系、维护社会稳定、巩固边疆安宁等方面都起着举足轻重的作用。
其重要性还体现在它是一种解决散杂居民族问题的政治形式，就全国而言，民族乡的散杂居人口数占全国散杂居人口的三分之一，民族乡制度的创立，是马克思主义民族理论与中国的具体实践相结合，对民族问题的解决具有十分深远的意义。它是民族区域自治制度的补充形式，如同一颗大树繁茂的根须，虽不是主干，但其作用不可忽视，它关系着杂散居民族地区社会的和谐发展。
三、民族乡为什么不能成为一级民族自治地方
如前面所述，尽管民族乡与民族区域自治有很多相似之处，其建立的理论依据和政策依据相同，建立的宗旨和目的都是为了保障少数民族管理自己的内部事务；建立的条件是以少数民族聚居区为基础；建立的原则都涉及到民族因素和地方区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的正确结合；地方政府的组成原则基本相同，行政首长都由建乡的主体民族成员担任；在发展经济、教育、文化方面的照顾以及上级国家机关的领导和帮扶的原则基本相同。民族区域自治视域下的民族乡建设，从上层到基层，是民族区域自治的延伸，更进一步的体现了保障少数民族的平等权利，但是民族乡为什么不能成为一级民族区域自治地方呢?
首先，从民族乡自身条件来看，成立民族乡的地方，基本上都不具备成立民族自治地方的条件。它不具备自治地方的自治权利，因为民族乡的少数民族聚居人口相对比较少，对财力和物力的支持都达不到条件，如地方立法条件、对外贸易条件、建立公安部队条件等等，也不可能设置检察院、法院等机构，财政管理权限很小。民族乡的管辖区域有限，以广西为例，就分布在瑶族自治县以外的瑶族而言，“插花式”的分布在不同地方，瑶族乡是瑶族小聚居的地方，与其他民族杂居在一起，管辖面积都是相对较小。如百色地区的瑶族，由于历史迁徙的原因，居住都很分散，达不到建立县级民族区域自治地方的条件。
聚居人口比较少。在中国的少数民族基本上都具有自己大小不一的聚居区，较大的聚居区建立了民族自治地方，而较小的无条件建立民族自治地方的聚居区的少数民族，则被列入杂散居少数民族的范畴，他们居住的地区，被称为民族杂居地区；一些本身人口数量较少的民族，虽然他们也有自己的聚居区，但聚居的规模还达不到建立民族自治地方的标准，因此，作为一个少数民族整体，他们也被纳入杂居少数民族范畴，他们所居住的地方也同样被列入民族杂居地区。如1987年4月17日中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》曾提到“未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族”就是这种情况。由以上可知，我国民族乡的建立工作主要在少数民族呈小聚居状态的民族杂居地区进行。民族乡也主要分布在这些地方，例如广西唯一的回族乡――草坪回族乡，总人口4902人。
其次，民族乡在发展经济、政治、教育等方面都离不开上级国家机关的支持与帮助。
财政方面来说，民族乡财政由各省、自治区、直辖市人民政府按照优待民族乡的原则确定。民族乡的上一级人民政府在编制财政预算时，应当给民族乡安排一定的机动财力。乡财政收入的超收部分和财政支出的节余部分，应全部留给民族乡周转使用。因此民族乡的财政收入很有限，许多民族乡财政支大于收，依靠上级补贴，财政权限小，不可能同自治地方一样行使管理财政的自治权。
政治权利方面，在机构设置上，自治地方可以设同级的法院和检察院，而民族乡没有必要设同样的机构。而民族立法上，在乡一级的民族聚居地方也不可能把民族立法单独提出来，因为民族乡范围小，人口也少，涉及的立法问题也少，民族乡范围内遇到的问题和情况，国家和省一级自治地方的法规、条例都可以包括，不可能再制定一个乡范围内的法规。民族乡无法行使立法自治权。民族乡与一般乡比较可以看出，民族乡是具有民族区域自治性质的基层政权，属自治性的乡级行政区域。比一般乡有更多的自。而与民族区域自治地方相比，民族乡又不是完全的自治区域，因为，在只有一个区域相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权。民族乡不可能建立完善的立法机构以及其他与民族区域自治有关的部门，以行使自治权。
民族乡信贷方面也需要国家和上级机关的支持与照顾。国家规定，信贷部门应对经济发展水平较低的民族乡用于生产建设、资源开发和少数民族用品生产方面的贷款给予照顾、减免税赋。县级以上地方各级人民政府依照税收法律、法规及税收管理权限，可以采取减税、免税措施，扶持民族乡经济的发展。
发展民族乡经济方面，也缺少不了上级国家机关专项资金的支持。县级以上地方各级人民政府在分配支援经济不发达地区专项资金及其他固定或者临时专项资金时，对经济发展水平较低的民族乡给予照顾。
发展民族乡教育方面同样也是需要上级的扶持。县级以上地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助民族乡发展教育事业，提高教育质量。对长期在边远地区民族乡工作的教师、医生和科技人员，应当给予优惠待遇，这些都离不开上级的支持。
最后，法律对民族乡的规定来看，民族乡的行政地位是法律所赋予的。我国宪法中很明确的规定：民族乡不是民族自治地方，它不是一级自治地方政权，因此民族乡不属于民族区域自治的范畴，他们归属两个不同类型的范畴。第三十条“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”这一规定首先明确了民族乡是与乡镇同属一级的政权；其次还明确了民族乡是我国最基层的政权形式；第三，明确民族乡是一种特殊的政权形式，它不属于民族自治地方，也不同于一般的乡镇。但是民族乡又有着法律赋予的特殊意义。宪法第九十九条第三款规定“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”这一规定进一步加大了民族乡和一般乡、镇的区别，民族乡通过法律赋予的形式，获得了一般乡镇所没有的特殊自。所以民族乡不是一级自治地方，它又不同于一般乡的基层政权，而是一种特殊的基层政权形式。
四、小结
建立民族乡的目的在于适应中国少数民族杂居这种小聚居的特点，充分保障和实现散杂居少数民族当家作主的平等权利。依照法律规定的权限，它可以灵活地采取适合民族特点的具体措施。实践证明，通过法律赋予民族乡以一定的自治权，可以从政治上保证民族乡内各少数民族享有事实上的平等权利，照顾到各民族的特点和各类民族地区的实际，使人口较少、聚居区较小的民族同人口较多、聚居区较大的民族一样，在党和国家的关怀下共同发展共同繁荣。在中国广泛的民族区域上，民族乡是少数民族较小的聚居区域，是中国基层政权的行政区域，它不能成为民族区域自治的一级自治地方，但它被称为民族区域自治制度的一种补充形式。
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