一、指导思想
以认真贯彻党的十届三中、四中全会和县委、县政府××年开放型经济工作会会议精神，围绕拼争全国“百强县”、“文明城”的总体目标，以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以进一步优化经济发展环境为主线，牢固树立发展是执政兴国第一要务的思想，牢固树立环境是发展第一要素的观念，牢固树立为经济建设服务、为人民服务的观念，发扬“办好事、好办事”的工作作风，规范行政行为，改进管理方式，坚持依法行政，文明执法，树立社会认可、群众满意的文化广播电视队伍新形象，着力解决影响和制约文化广播电视旅游发展的突出问题，努力为全县经济发展营造良好的环境。
二、工作目标
以“审批少、收费低、服务优、效率高”为重点，进一步转变行政职能，改进和完善行政管理方式，转变陈旧观念和工作作风，继续深化行政审批制度改革，推进政务公开，规范行政行为，完善行政执法运行机制，遏制乱收费、乱罚款、乱摊派等行为，提高公务人员和执法人员素质，提高依法行政、文明执法和为经济建设服务的水平，提高行政部门和执法单位的办事效率，严厉查处严重影响经济发展环境的违纪违法案件，巩固、扩大优化经济发展环境的成果，为全县经济的发展和振兴创造良好的社会环境。
三、工作任务
⒈继续深化文化市场经营场所行政审批制度改革。进一步清理和精简文化市场经营场所的行政审批、审核事项中与现行法律法规不相适应，不符合社会主义市场经济发展规律，不利于全县经济发展的行政审批、审核事项。对去年县政府已取消和转入项行政审批审核事项，要逐个单位、逐个项目的落实责任，强化监督检查。对有令不行、有禁不止或取消后继续保留和恢复行政审批、审核的行为进行严肃查处。对保留的行政审批、审核事项，要明确责任，严格监督，简化程序、缩短时限，规范操作，公开运行，提高效率，防止出现脱节。对现已具备集中进行行政审核审批条件的项目，实行“一站式”服务，以方便企业和经营者，提高办事效率，利于经济发展。以公告的形式在新闻媒体上公示有关行政审核、审批的主体资格、项目、程序、审批条件、收费标准和审批时限，为企业和经营者提供规范、优质、便捷、高效的服务。建立行政审批、审核项目层级审批、审核制度，按规定的权限进行审批。对难以集中又不属经常性的行政审批、审核事项，实行首问制和主办负责制，无论申办人申报的审批、审核事项涉及几个部门，程序是否繁琐，均由第一受理部门包办到底，按规定时限严以审核、审批或回复、发证。
⒉进一步规范行政事业性收费。禁止向企业乱收费、乱罚款、乱摊派。对照法律法规和规章，对文化广播电视旅游系统行政事业性收费进行逐项疏理，凡依据不足或不符合我县实际，不利于全县经济发展的行政事业性收费项目，能取消的坚决予以取消；暂时不能取消的，能降低标准的就降低标准。必须保留的行政收费项目、收费标准要通过公开、简便的方式向社会公示，增加透明度，主动接受社会监督。全面、严格地实行“收支两条线”管理的制度，规范行政收费和罚没收入管理，实行罚缴分离。认真贯彻《中共中央国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，坚决禁止任何部门、单位和个人以任何名义向企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资。对涉及有关经营单位的年检，能简化的简化，能免检的免检，没有法律、法规和规章依据的予以取消，杜绝搭车收费行为。
⒊清理行政执法依据。对不适应社会主义市场经济发展需要，不符合政府职能转变要求、不利于优化经济发展环境的规章和规范性文件要列出清单，下发文件予以废止。确需保留的列出明细，汇编成册，向社会公开，方便企业和群众。对文化广播电视旅游事业的政策、规定和重大决策事项，要实行政务公开，使企业和群众知情、参与，并给予监督。文化市场稽查大队要进一步规范行政行为，执行法律、法规、规章，必经以促进经济发展为目标，充分发挥管理和服务双重职能，必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制原则，坚持行政执法的公正、公开、公平、合法、合理、便民原则，依照法定程序执法，切忌违规执法。在执法中要正确区分合法与违法的界限，坚持打击非法、保护合法，对企业和经营者在合法经营过程中出现的过失违法行为，可视情节轻重，予以处理。情节轻微的，经教育和责令改正后，可不予以处罚或从轻处罚。在对企业实施行政执法过程中，必须严格执行检查申报和检查预警制度，做到上级不批准不查，上级批准后依法认真查处。在实施行政处罚的过程中，必须严格履行必备的执法程序，除简易程序外，必须依法调查取证、制作法律文书、形成卷宗；必须向管理相对人告知复议、诉讼权利。对涉及较大数额罚款，责令停产停业、吊销营业执照的处罚决定作出之前必须告知听证权利，处罚决定作出之后日内必须向上级法制部门备案。处理违法案件，必须按职责范围权限，实行层级审批制度，履行法制审核程序，经局法制办审核同意后，再由局领导批准。对于案情复杂、处罚数额较大、需举行听证的重大行政处罚，在处罚决定做出之前，必须认真履行听证程序，做出处罚决定时由局领导集体讨论决定。行政执法人员执法时，必须持证亮证文明执法，必须保持良好的文化广播电视旅游执法形象。
⒋严肃查处严重影响经济发展环境的案件。重点查办可能出现的、吃拿卡要、乱收费、乱罚款、乱摊派、乱用职权、徇私枉法等群众反映突出、严重影响经济发展环境的案件。认真解决我局执法队伍中个别存在的有法不依、执法不严、随便执法、以罚代管、耍威风刁难人、不文明执法的问题，认真纠正个别存在的门难进、脸难看、事难办、搞特权等不正之风。
⒌为企业分忧解愁，提供政策、法律服务。继续履行服务承诺，完善对政策、技术指导和法律服务。向文化广播电视旅游企业和经营者搞好有关法律、法规的宣传，帮助企业解决政策、法律上遇到的困难，为经营者积极提供法律咨询和援助。定期听取和征求企业和经营者的意见，不断改进服务方式，简化办事程序，提高办事效率，为企业和经营者提供高效、便捷、优质的服务。认真受理群众的投诉和举报，及时进行调查处理。
⒍强化新闻舆论监督。加大优化投资环境的宣传力度，充分发挥舆论为企业服务的正确导向，以正面报道为主，大力弘扬宣传先进典型，对破坏我县投资环境的典型案件公开曝光，形成“安商光荣、坑商可耻”的社会环境。广播电视台要进一步实行记者新闻责任机制和激励机制，努力提高记者工作积极性，鼓励记者深入一线采访、挖掘有关优化投资发展环境的正反面新闻，完善审稿制度，对有利于优化投资发展的新闻稿件，优质、高效播出，对影响我县经济发展环境的反面事例，要做到打破情面，坚决予以曝光，真正实现新闻舆论的监督作用。
五、主要措施
⒈切实加强对优化经济发展环境工作的领导。为保证优化经济发展环境工作能够深入持久地开展，并取得实效，我局决定成立优化经济发展环境工作领导小组，由党组书记、局长李惠琳任组长，副局长熊青利、李玉龙、樊桃芳任副组长，县广播电视台党支部书记赵腾益、文化市场稽查大队负责人秦涛、有线广播电视网络传输中心主任杨明亮、局办公室陈大辉、赖志强为成员。领导小组办公室设在局办公室，领导小组全面负责优化经济环境的组织实施工作。各有关单位要结合文化广播电视旅游工作实际和工作职责，深入调查研究，采取具体措施，狠抓落实，常抓不懈，务求实效。根据县委、县政府的要求，我局决定把优化经济发展环境工作纳入局工作目标考核体系和评价体系，将各单位的工作作风、服务态度，服务质量、服务效率和执法情况纳入考核内容，作为衡量工作成效、评比先进、干部奖惩、提拔任用的重要依据。
⒉积极开展优化经济发展环境大讨论，进一步提高对优化经济发展环境重要性的认识。在全局开展“优化经济发展环境，树立文广电旅良好形象”的大讨论，引导大家找准存在的问题和差距，进而提高对优化经济发展环境重要性的认识，强化“人人、处处、事事都是发展环境”和环境是发展的第一要素的观念，牢固树立以经济建设为中心，加快全县经济发展的大局意识，从思想上、行动上切实增强为实现南昌县经济持续、快速、健康发展营造良好环境的紧迫感和责任感。
（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）
摘 要：十八大提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。
关键词 ：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）04-0092-03
一、环境公益诉讼制度的特征考察
环境公益诉讼乃公益诉讼的一种。新修订的民事诉讼法对于公益诉讼仅有原则性的规定，导致无论是实务界还是理论界对环境公益诉讼的特征见仁见智。理论界认为，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害救济的不确定性建立的特殊制度，不同于对“人”的损害主体，其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认[1]。因此，可以把环境公益诉讼定义为：“行政机关、社会组织及公民的行为使环境遭受侵害或有侵害可能时，公民、社会团体或行政机关为维护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。”[2]从定义可知，环境公益诉讼制度具有以下特征：首先，环境公益诉讼针对的是损害环境公共利益的行为，该行为不一定直接损害原告利益。环境公共利益不仅限于经济利益，还包括健康、审美、娱乐以及环保等多方面的利益[3]。其次，环境公益诉讼提出主体是法律规定的国家机关、社会组织及个人，区别于传统诉讼中的直接利害关系人。新民事诉讼法将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织。最后，环境公益诉讼原告多为社会团体和个人，但被告往往是大型企事业单位或握有重要权力的部门[4]，导致诉讼双方力量不平衡，故在审判规则、举证责任以及诉讼费用的承担上更倾向于保护公共利益。
二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位
不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。
（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足
现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。
同时，环境受到损害，部分原因是环境执法机关没有尽职尽责履行义务。在相当长的一段时间内，我国坚持“经济至上”的发展观念，环境保护观念没有得到应有的重视，特别是在相当一部分领导干部心中，往往把环境保护工作放在较轻的位置上。为了给“GDP”让路，不仅不为环境执法工作提供支持，甚至要求环境执法机构消极不作为。迫于压力，环境执法工作人员只能消极执法。
环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。
（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策
自由法论者认为法律漏洞乃无可避免，因而承认法官法律不明确的范围内，可自由创设法律[8]。当下社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统权利架构体系出现了许多新兴利益以及权利雏形，因法律规定的空白使许多问题无法在司法裁判中实现。这就要求司法机关发挥能动作用，即裁判不仅能发挥解决纷争功能，而且发挥政策功能。由于实体法上，我国法律规范具有较多的一般条款，裁判政策形成的实现就要求法官在法律授权范围内，运用司法裁量权作出合理裁判，进而使法官通过司法推动政策的形成。授予法官利益衡量权，个案也就被赋予了政策性的价值判断。现实生活中，法院通过诉讼形成的判决即可做出同类事件进行裁判的先例。虽然大陆法系中，法源以成文法为主，判例处于补充地位，但判例具有相当大的社会统治作用，则属无可置疑之事权[9]。对案件当事人之外的社会大众、行政机关等相关者，这些判例很可能会产生类似于确定法律内容的作用，从而成为指导同类行为的基本准则。正如有学者所说，判决所采用的法律准则无论好坏都成了先例，能为今后发生的同类案件事实上提供具有实际约束力的准绳[10]。通过判决的这种扩张效力，环境公益诉讼在很大程度上发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。
（三）推动社会的变革
美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。
三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想
环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。
（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充
环境公益诉讼制度的首要功能就是弥补环境行政执法的不足。谁可以提起环境公益诉讼，这决定了在多大范围内社会大众可以行使监督环境行政执法权，参与社会的管理。通过向公民敞开诉讼的大门，赋予公民环境公益诉讼的起诉资格，不仅是公民环境权的体现，也是环境行政执法力度加强的重要举措。目前，新民诉中规定有关国家机关和社会团体组织有权利提起侵害公共利益的公益诉讼。法院可以发挥司法能动性、形成公共政策的功能，对个人提起的环境公益诉讼进行具体审查，不能简单地做出不予受理的决定。如沃尔夫所言：“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并广泛地运用其权力，尤其是透过扩大平等和个人自由的手段，达致促进社会公平，即保护人的尊严。”[13]具体来说，针对个人提起的环境公益诉讼，笔者认为，首先，法院审查个人提起环境公益诉讼案件起诉权是否有法律明确规定。其次，若属于有关国家机关或社会团体，起诉者要举证说明其曾向相关国家机关或社会团体请求提起公益诉讼且没得到答复。个人履行完此项形式证明责任后，法院应受理。最后，若个人提起的环境公益诉讼案件起诉权没有法律明确规定，法院不应当以无法律规定为由不予受理，需结合宪法的精神、环境法的基本原则以及诉讼法的理论等做出决定或裁判。
（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则
依诉讼性质可对公益诉讼分为三种：一是行政机关对环境侵害行为依法不具有行政监督和管的理职能，社会主体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。二是行政机关应当依法承担监督和管理职能，但是若不履职责，社会主体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。三是在刑事诉讼法中对于有关环境公益诉讼的犯罪分出一章节进行了专门规定，由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国的三大诉讼法对于环境公益诉讼没有较为统一的规定，甚至在行政诉讼法中都没有涉及。正像有的学者说的，在传统法律规则中，不可能包含解决环境污染或者破坏行为所产生的对人的损害进行救济，不可能也不会对环境损失进行弥补，更因其不考虑环境公益等因素，对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力[14]。在新形势下我们出于保护环境公共利益、建设生态文明社会的需要，就要对环境公益诉讼的有关规则要进行协调、统一。首先，要把有关环境民事、行政和刑事公益诉讼的有关现行法条整理出来。其次，鉴于环境刑事公益诉讼制度较为明确具体，可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，划分出环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度。具体说就是，像刑事诉讼法中规定刑事附带民事诉讼追究民事责任一样，立法者完全可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，将整理出来的环境民事、行政公益诉讼的有关规定与刑事公益诉讼相协调。最后，这种协调统一绝不是简单的法律条文的堆砌，是建立在对环境公益诉讼理论的理解基础之上，是建立在对环境公益诉讼制度的功能把握之上的。
（三）优化与生态文明建设相关的法制运行环境
整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。长期以来，我国环境的管理是由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行监督和管理，这种管理体制已经被证明效果很差。环境执法机关不但没有真正承担起保护环境的重任，反而构成了对环境的威胁。运用法律的社会变革功能，发挥环境公益诉讼制度的特殊变革功能，就需要优化与生态文明建设相关的法律运行环境。主要包括以下三点：首先，立法上需要明确规定公益诉讼的特征和功能以及具体的操作程序，方便社会公众了解如何进行正当的保护环境利益，便于监督环境机关严格执法；其次，执法上环境行政执法机关依法保护环境公共利益，严格按照法律法规授予的权力依法提起环境公益诉讼；最后，司法机关在法治精神和保护环境公共利益的观念指导下，充分发挥主观能动性，审理环境公益诉讼案件。
总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。
参考文献:
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（一）环境法制建设是由环境保护的特性决定的自然环境是人类赖以生存的条件，人类的永续发展离不开良好的环境，这决定了环境保护具有持久性，具有不以人类意志为转移的客观性，因此保护环境是人类世世代代都逃避不掉的永恒事业。“要使环境保护固定下来，永续下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，使环境保护不因领导人的改变而改变，不因领导人看法的改变而改变。”［1］因此必须加强环境保护的制度建设，用制度来保护环境。
（二）我国的环境现状要求进一步加强环境法制建设环境保护是常谈常新的话题，一直受到国家的重视。但是，环保政策却经常被束之高阁，停留于文件和口号上，导致环境问题越来越严重，环境态势越来越严峻。2013年春秋两季北方地区集中爆发的连续大规模雾霾天气虽然只是我国面临的严峻环境问题的冰山一角，却再次敲响了环境保护最沉重的警钟。解决环境问题，改善环境质量，发达国家治理环境污染的措施和经验对处于类似境遇的我国具有借鉴意义。通过制定科学的环境法律，规定、调整与环境资源有关的各方利益和利害关系，实现环境保护工作的制度化、法律化，将环境法制作为解决环境问题的根本出路。
二、我国环境法制建设面临的困境
（一）环境法学核心概念不确定
“范畴体系的建立是一门学科成熟的标志。”［2］环境法制建设首先必须明确环境法学的核心概念。这不仅关乎环境法学的独立学科地位，更从根本上影响着当前面临的环境问题的解决。因此，环境法制建设必须围绕着环境法学的核心概念来展开，否则便不能构建出逻辑一致、效果统一、操作性强的环境法制体系，最终也难以实现环境法的终极目标———“从根本上解决环境问题，应对环境危机，最终实现人与自然的和谐”［3］。然而我国环境法学迄今为止仍然没有形成公认的核心概念。这阻碍了环境法学学科的独立、发展和走向成熟，也导致了我国环境法制建设的裹足不前或者是杂乱无章。环境法核心概念的缺位导致“环境法学诸理论之间往往各自为阵，缺乏呼应与配合，无法推动环境法学作为独立学科的整体发展”［4］，同时也不能将现行环境法诸原则、制度凝结为一个有机的统一体系，更不能对现实环境法制建设提供具体指导。同时这种缺位也是目前环境法制领域混乱的根本原因。
（二）我国环境保护法律制度尚不完善
据统计，截至2006年底，我国已经制定环境与资源保护法26部，行政法规50项，部门规章和规范性文件近200项，国家环境标准800多项，地方性法规和规章1600多项［5］。毋庸置疑，随着十八届三中全会的召开，生态文明建设成为国家的重要工作，环境法制体系会进一步膨胀。但是空前繁荣的环境立法并没有解决当前我国面临的环境危机。虽然现行环境保护法律存在现代环保理念和具体制度的缺位，规定的基本制度不全面，留有大量的制度空白等不足。但问题的关键也许不在于现行环境法制不够全面，而在于现行规范大多没有得到真正落实，未能充分发挥其作用。由于环境法学核心范畴的缺位，导致确立的环境制度之间缺乏统一、协调，同其他法律规范中的环保条款缺乏有效衔接，相关的配套制度仍不健全，现有规定又存在过于原则的弊端，从而降低了现行制度的可行性，无法充分发挥其防治污染、保护环境的作用。同时，现行环境规范没有理清政府、企业和公众在生态环境保护中的责任，环保问责机制不健全，生态文明建设义务和责任机制不清，角色定位不准确。此外，具体的环保规定也存在对环境违法行为处罚上限太低，致使违法成本低、守法成本高等弊端和环境权益损害救济机制不健全等问题。
（三）环境法构建的环境管理体制存在明显弊端
环境法制建设要求把生态文明的理念体现到经济社会发展的全过程中去，但现在的生态环境管理体制很难实现这一点。首先，我国现行以经济为主导的地方政府绩效考评制度不利于环境法制建设。我国作为一个后发国家，经济发展高于一切，地方经济的发展是地方官员政绩考评的最重要指标。推动政府运用行政力量强制推进现代化的进程，并成为现代化的领导者。因此政府将公共行政的经济绩效作为关注点，通过建立层层经济目标责任制来达到追求经济高速增长的目标。其次，生态环保部门职能的分散交叉、部门职责定位的不准确造成了现行环境法制的混乱。我国环保部门众多，对生态环境系统保护的管理比较分散，各部门职能划分不清晰、职责定位不准确，容易导致多头管理或管理盲区。各部门往往从自身角度提出有关环保的指导意见，制定环保规范性文件，规定环保的具体制度，缺乏统一协调，导致了环境法制的混乱。最后，环境保护部门责任与权力的不匹配导致环境法制建设力量不足。我国对环境质量实行地方政府责任制。一方面，环保部门隶属于地方政府，受政府领导，而地方保护主义仍未彻底消除，这造成了环保部门领导“顶得住的站不住，站得住的顶不住”；另一方面，地方环保部门的监管力量薄弱，与日益繁重的环保工作越来越不相称，基层环保部门在落实环境法制方面的人力、财力、物力明显不足，普遍存在“小马拉大车”的现象［6］。
三、我国环境法制建设的对策
（一）确立公众环境利益（即环境公益）作为环境法学的核心范畴
环境法学核心范畴的重要性不言而喻。目前我国环境法学界对于环境法学核心范畴的争议焦点主要集中在环境权和公众环境利益上。环境权论者以美国萨克斯教授提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”为理论依据，认为“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础”［7］，“是一项新型的独立的基本人权”［8］，“应该在宪法中把它确立为一项基本权利”。另一部分学者却认为环境权理论难挑环境法学核心范畴的大梁，因为私权性质的环境权理论本身存在无法自圆其说的矛盾［9］，同时又无法将整体环境这一不可分割的公共利益作为其权利客体，更不能实现环境法制保护环境的价值目标。他们认为，只有“公众环境利益才能真正担当起环境法学核心范畴的大任。”［10］经过比较分析，本文更倾向于采纳第二种观点，认为将公众环境利益作为环境法的核心范畴更有利于环境法制的建设，更有利于环境问题的解决。
第一，环境权自身存在无法克服的局限性不能与具有明显公益色彩的整体环境相匹配。私权性的环境权理论更多强调了个体性，强调每个公民所享有的具体环境权利，这与环境的整体性和公共性是相悖的，这种通过赋予个体权利来解决社会问题的思维模式，无法适应环境保护这样的公益领域。最后往往将主体对环境的权利曲解为主体对环境要素所享有的权利，以达到自圆其说的目的。环境公益理论将全人类或者一定地域范围（如国家）内的环境作为一定集体的不可分割的共同利益进行保护，这与环境法制的公益性是吻合的。
第二，环境权理论无法解释环境法诸现象、诸理论和原则，无法给具体环境制度建设提供指导。私权性的环境权理论或许尚可解释环境损害赔偿和侵权救济等私法色彩的制度，但无法解释环境法制建设中存在的如环境许可、环境评价、环境公益诉讼等具有明显公法色彩的制度。“只有以环境公益为起点才能够逻辑一致地解释既有环境法现象，环境法与传统法律部门不一致的地方都能够（也只能）从环境公益那里找到合法性说明”［11］。
第三，环境权理论无助于环境法价值目标的实现。毫无疑问，环境法制以保护环境作为价值取向。“环境权虽然能够为环境受害者主张个人救济提供依据，但却不可能从根本上解决环境问题，也难以对环境损害提供充分救济。”［12］但是，环境公益却是以整体环境作为对象，对任何环境的破坏，无论是否产生了直接损害，皆可以诉诸法律，请求救济，从而实现对环境的绝对保护。
第四，从国际司法实践来看，各国法院普遍拒绝承认私权性的环境权。环境权自西方发达国家发端以来，引起了国际社会的广泛关注。环境权成为环境立法的普遍趋势和通行做法。越来越多的国家在宪法或环境基本法中对实体环境权作出了抽象的、原则性的规定或政策性的宣告。遗憾的是，这些立法大多停留于抽象层面，并未因此而产生出具有可操作性的具体制度。“虽得到了有限的承认，但法院认为在立法者通过法律将其具体化之前，不能作为直接主张权利的依据。”［13］而以环境公益为核心来保护公民的环境权益，却得到了司法的认同，并建立起相关的制度，如“美国的‘公民诉讼’制度、日本的公害纠纷行政处理制度和公害健康受害行政补偿制度等即其著例”［14］。
（二）健全环境法律制度，落实环境法律规范
“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，保护生态环境必须依靠制度。”［15］十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。近年来，我国环境法制建设取得了显著成绩，形成了比较完善的环境法制体系。但讽刺的是，就在我国环境立法空前繁荣的年代里，环境污染却越来越严重。这说明我国的环境立法自身及其实施存在着重大问题。新形势下，建设环境法制必须转变环境立法理念，科学合理立法，更加注重环境法律的实施。
1.转变立法理念，实现环境立法的合理转型。我国环境法律体系已经相当庞大，存在的立法盲区并不多，现阶段的环境法制建设应侧重于“改错”与“补缺”，即修正现行环境制度的不科学性与弥补环境立法空白相结合。现行环境法律规范的最大不足就是不具可操作性的一般号召性规范较多，实质性的行为规范和法律责任规范较少。环境规范本身不具操作性也是得不到落实的重要原因。完善环境立法，首先应加入环境责任追究制度，“立法中应将污染者与责任具体化、明确化，谁污染谁治理。”［16］改变环境法律规范重环境行政相对人的法律责任，轻政府的环境法律责任的现状，“增加追究政府环境责任的条款在我国环境法律法规中的分量和比重”［17］。利用新《民事诉讼法》中确立的“公益诉讼”制度，构建环境公益诉讼制度，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”。此外，必须纠正现行环境立法以污染事后治理为核心的理念，在立法中更加注重对环境和资源的事前保护，提高立法的预防性和前瞻性。我国存在的“立法越繁荣，污染越严重”的怪圈，同事后立法思维模式是有关系的。“环境立法一定要坚持‘立法为主，保护优先’的原则，坚持污染防治与生态保护并重，坚持生态建设与生态保护并举的方针。”环境立法可以更多地借鉴环境法治实现较好的先进国家的制度和经验。同时，环境立法要注意制度之间的协调性、统一性，注意环境立法同其他部门法的衔接和保持逻辑一致，在公众环境利益的核心范畴指导下，系统合理地构建环境法制体系。最后，环境立法要完善法律监督体系。环境法律要得到落实，必须有完善的法律监督体系。尤其是我国，在环保领域行政机关发挥主导作用，自由裁量权大，法律监督尤为必要。环境立法应建立包括正式监督和非正式监督在内的法律监督手段，构建涵盖立法、行政、司法、政党、社会组织及公众的完善法律监督体系，“健全举报制度，落实社会监督”。
2.保证环境法律规范和制度的实施，是环境法制建设的重点。环境执法不力，各部门之间相互脱节，社会公众环境意识不高、主动性不强也是我国环境法治效果不理想的重要原因。环境法制不能只做好看的“花瓶”，必须得到实施才有生命力，才能从根本上解决环境问题。因此，环境执法部门应加大环境执法力度。当前加大环境执法的力度，就是要严格落实《环境保护法》确立的各项环境制度，贯彻落实十八届三中全会有关生态文明制度建设的各项新要求。环境法制的实施要求改变各执法部门相互脱节、各自为政的局面。各部门间可以建立高规格的环境事务协调机构，协调各行政部门有关环境保护的工作，加强相关部门与环境执法部门在日常执法工作中的沟通和配合。通过部门相互协作或联动，及时发现和处理环境事件，提高政府对环境问题的反应能力和应急处置能力，总结环境执法经验，统一执法行为，保证环境执法程序的流畅性、高效性。同时，环境法制建设又是一项系统的工程，需要各方的参与才能实现，特别是社会公众的参与。环境法制的实施要求提高社会公众的环境意识，要求公众以负责任的态度参与到环境法制建设中来，自觉维护自身环境权利，履行环保义务，发挥公众的社会监督作用。政府应该为公众参与环境事务提供便利，及时公布环境信息，加大环境保护基本知识及相关政策法规的宣传力度，完善公民环境诉求表达的渠道和方式。
（三）推进生态环境管理体制改革
1.改革地方政府政绩考核体制，实行生态文明考核评价制度。地方政府政绩考核是引导地方政府工作方向的重要激励机制。环境法制建设必须充分利用地方政府政绩考核制度的导向作用，把地方政府的注意力吸引到环保领域中来。这要求“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”，实行生态文明考核评价制度。十八届三中全会提出“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”，也是为了纠正地方政府过度追求经济增长而忽视环境保护造成的倾向。实行生态文明考核评价制度，必须注意以下几点：
（一）必须兼顾制度的目的性与导向性，探索经济发展与生态保护“双赢”的发展道路，实现经济、社会、环境和谐发展的目的与引导各级政府坚持科学发展观、树立正确的“绿色政绩观”相结合。
（二）注重考评指标设置的系统性和科学性。考评指标的选取既不能过于狭窄也不能过于宽泛，以免不能全面反映环境保护水平。环境保护是一个复合系统，该制度的落实要求考核指标既要全面、系统，又要分清主次、突出重点，既要系统，又要科学，才能准确地反映和描述政府的环保执法工作，变GDP考核为“绿色GDP”评价。
（三）注意相关配套制度建设。生态文明考核评价制度不能单独起作用，必须和其他相关制度结合才能发挥其保护环境的长效作用，如环境保护目标责任制度和环境责任追究制度。我国应借鉴世界环境立法的通行做法，将环境责任明确赋予各级政府及其主要负责人，而将具体的环境监管事务赋予各级政府职能部门，从而杜绝政府及其主要负责人在作出有关环境与发展关系的决策时出现“重经济增长，轻环境保护”的现象［18］。
2.完善我国环境行政管理体制。环境行政管理体制是环境法制建设的重要组成部分，也是“生态文明制度建设”的重要内容。我国现行环境管理体制已不能满足当前环境法制建设的需要，亟需改革。首先，我国现行环境行政管理体制“条块分割”严重，环境管理体制的立法混乱，造成了环境监管部门权责划分不清晰，影响了环境管理机构设置的稳定性。因此，国家应该制定有关环境监管部门的专门法律，系统明确规定各个管理机构的地位、构成、职能、权限，建立环境行政管理机构的组织体系。通过各环境单行法，对综合法律关于具体部门的规定进行细化。其次，实行“大环保赋权”，实行职能有机统一的生态环境大部门体制改革，将“环境管理体制中职能相近、业务雷同的事项相对集中，由一个部门统一管理，以期最大限度地避免职能交叉、政出多头、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的，以改变目前的混乱现状”［19］，改变环境行政管理权力配置分散化、不科学的局面。最后，目前以统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合，“横向管理”与“纵向管理”相结合为特点的行政管理体制，存在着“统管”与“分管”之间分工不明，“横向”压倒“纵向”，地方保护主义盛行的弊端。因此，我国必须在明确各环境管理部门权责的前提下，科学界定“统管”与“分管”部门的角色。一般说来，“环境保护综合部门的功能定位为综合协调，其职能实际上包含协调、指导、监督和服务四个方面的内容”［20］，起着宏观监管的作用；分管部门则负担环境保护监督管理的具体工作，发挥着自我监督本部门承担的环保任务的作用。在“横向”与“纵向”关系上，要逐步从财政、人事等方面削弱横向上环境主管部门对同级政府的依赖，加强纵向上级环保部门对下级环保部门的领导力度，减少政府对环保工作的干预，扼制地方保护主义。
关键词：环境法律规制效率 空间异质特征 空间关联效应 影响因素
问题的提出
改革开放以来，虽然我国经济水平获得了迅速提升，但长期以GDP为导向的经济发展政策使得环境保护现状堪忧，经济增长以自然资源消耗与环境污染为代价，高耗能、高污染产业在国家宏观经济体系中占据着重要地位，给经济的可持续发展带来了极大危害（Fang et al.，2007）。因此，转变经济增长模式，突破资源环境约束是坚持可持续发展战略需要克服的首要难题。环境保护不足还给民众的生活带来了极大危害：我国是当前世界上的第一大二氧化碳排放国，各地频发雾霾事件、沙尘暴现象，癌症村的成群出现都说明我国的环境法律规制亟需得到改善。事实上，过去三十年政府在环境规制方面进行了不小的投入，环境法律规制作为促进经济增长方式转型、建设“资源节约型、环境友好型”社会的重要推手也得到了广泛的应用，以2008年为例，全国新增环境法律法规244个，环境规制投资额达3902.1亿元，但效果仍然不够显著，说明当前我国环境法律的规制效率低下。因此，研究我国各区域环境法律的规制效率具有较强的实践价值。
现有研究环境规制的多数文献均把研究视角放在了环境规制工具的选择与效果评价上（Atkinson and Lewis，1974；Hahn，1984）。事实上，环境规制工具主要包括两种，分别是命令-控制型规制工具和基于市场的环境规制工具，前者以环境标准、管理标准为代表，而后者主要是环境税收，押金-退款制度等（彭海珍、任荣明，2003）。国外不同的学者对环境规制工具的选择持不同的态度，部分学者认为基于市场的环境规制工具比命令-控制型的环境规制更加有效，如Milliman and Prince（1989）研究发现环境政策工具在成本节约方面具有差异，耗费最小成本的是拍卖许可证，其次则是环境税和减排补贴。Malueg（1989）认为相比于命令-控制型环境规制工具，市场化环境规制工具能够以较小的规制成本提供更加强烈的刺激，使得排污者选择更为经济的污染控制技术。也有部分学者认为命令-控制型的环境规制工具能够获得更大的技术创新激励，典型的如Montero（2002）的研究，他通过构建模型比较了不完全竞争条件下的技术创新激励，得出排放标准比许可证更加有效。此外，国外学者还从对技术创新影响、对产业绩效影响等角度研究了环境规制的效果（Porter，1991；Porter and Van，1995；Sancho，2000）。国内学者基本沿袭了国外学者的研究思路，对我国的环境规制工具选择以及环境规制效果进行了中国经验数据的实证（吴玉鸣，2006；刘健民、陈果，2008）。其中，研究的方法大多使用层次分析法、模型综合评价方法以及DEA等（黄凯等，2008；解垩，2008；白雪洁、宋莹，2009）。
其实，无论是命令-控制型的环境规制工具，还是基于市场型的环境规制工具，都属于环境法律规制的范畴，却鲜有文献将研究视角放在环境法律上，关于环境法律的实证研究则更加缺乏。事实上，无论是何种方式的环境法律规制，其效果均不仅仅取决于法律政策本身，还取决于环境法律规制的执行过程，尤其对于我国这样一个尚缺乏完备执法以及执法监督机制的发展中国家来说，执法的效果可能比环境立法本身更为重要，对此，却很少有文献进行深入研究。此外，我国幅员辽阔，区域之间的经济结构与资源禀赋差异较大，空间关联效应影响明显，但以往的环境规制研究很少考虑空间因素的存在，在Jaffe（1993）、Anselin（1997）等人进一步验证了区域属性空间关联效应的客观存在之后，以往基于传统计量的方法都不可避免会产生偏误。
因此，本文从立法和执法两个维度来研究我国环境法律的规制效率问题，并且验证其空间异质特征和关联效应，最后通过实证模型探讨影响我国各省域环境法律规制效率的因素及其作用方向，为提高我国环境法律的规制效率提供切实可行的政策建议，以最终实现我国经济发展的可持续以及民众生活的绿色化。
本文的结构安排如下：第二部分构建DEA模型对我国环境法律的规制效率进行测度；第三部分利用探索性空间数据分析方法对我国环境法律规制效率的空间异质特征和关联效应进行研究，并且利用近几年发展的空间计量模型研究影响我国环境法律规制效率的因素和作用方向；第四部分给出结论和政策建议。
我国环境法律规制效率测度
（一）环境法律规制效率的理论模型
环境法律规制能否实现最优不仅取决于环境立法是否全面，还受到环境书面法律是否能够产生预期的法律效力。我国的环境立法工作虽然在过去的几十年取得了很大的进步，但是环境执法工作却长期徘徊在较低水平，直接导致了环境法律规制在整体上缺乏效率（Zhang et al.，2008）。因此，对我国环境法律的规制效率进行研究，需要从立法和执法两个角度展开，基于此，本文确定了研究环境法律规制效率的理论模型，如图1所示。
（二）DEA模型构建、指标选取与数据说明
数据包络分析（DEA：data envelopment analysis）是由美国运筹学家Charnes等（1978）提出的一种效率评价方法。该方法可以评价多输入、多输出系统的效率，并且不受指标量纲的影响，可以较好地应用于我国环境法律的规制效率评价。根据环境法律规制的特点，本文构建了规模报酬可变的DEA模型，见式（1）：
（1）
其中，δ为第j0个DMU的效率值， λj为假设第j0个DMU有效时所有DMU的权重，xj、yj为第j个DMU的输入与输出向量，s+、s-为松弛变量，ε为非阿基米德无穷小量。当δ等于1时，相应的DMU为DEA有效； 当δ不等于1时，相应的DMU为DEA非有效。
在应用DEA模型测度我国各省域环境法律的规制效率之前，首先要确定环境法律规制的投入产出指标，借鉴刘静（2010）在研究类似问题时选取的指标，本文构建了评价环境法律规制效率的指标体系，其中包括环境立法效率（Law Technology Effeciency，LTE）的评价指标和环境执法效率（Executive Technology Effeciency，ETE）的评价指标，见表1。
由于应用DEA模型时选择的决策单元数至少是投入产出指标之和的二倍，因此本文选取我国31个省域（不包括港澳台地区）为研究对象，样本期间为2006-2010年。数据均来自于2007-2011年《中国环境年鉴》、《中国环境统计年鉴》。
（三）实证分析
利用DEAP 2.1工具对我国31个省域2006-2010年的环境立法效率和执法效率进行了测度，结果如表2所示，从中可以看出：
第一，我国环境立法效率总体上明显优于环境执法效率，这完全符合本文的预期。在我国，负责环境执法的部门主要是各地方政府相关职能机构，我国的政府组织形式又是典型的垂直控制体系，地方政府“对上”负责而非“对下”负责，而且经济绩效是中央政府考核地方官员的主要标准。因此，面对这种现实，地方政府官员往往会过分追求短期内的GDP增长等经济绩效而获得政治上升迁的机会，对不同类型的企业采取“选择性执法”。这进一步验证了Wang and Jin（2007）的观点：中央政府制订的各项环境法规在地区层面普遍“非完全执行”。
第二，2006-2010年，我国各省域环境立法效率总体上呈现增长趋势，环境执法效率在2006-2008年保持了类似的趋势，但2008年以后环境执法效率有所下降，且下降趋势较为平稳。说明2006-2008年我国各省域环境法律规制效率稳定增长，环境法律的有效性得到加强，而环境执法效率呈现异常波动的原因可能在于：2008年全球实体经济遭受美国次贷危机的不良影响，整体增长缓慢，地方政府在宏观经济下行压力下更加注重地区GDP的增长，而选择性地通过降低环境执法力度的方式保证经济总量的稳定。
第三，2006-2010年，我国各省域环境立法效率和执法效率的标准差分别在0.4和0.2上下呈现先增后减的“倒V型”趋势，一方面说明我国各省域环境立法效率和执法效率存在明显的区域分化，另一方面也说明环境立法效率的区域分化要比环境执法效率的区域分化明显。
我国环境法律规制效率的影响因素分析
（一）环境法律规制效率空间特征
为考察我国各省域环境立法效率和执法效率的空间特征，本文利用GIS工具分别绘制了2006-2010年的环境立法效率和执法效率分布地图，并且按照自然断裂点将环境立法效率和执法效率划分成高、中、低三个梯队。
从中可以发现，我国各省域环境立法效率呈现明显的区域分布特征，具体表现为：从东到西环境立法效率呈现规律性的降低趋势，东部地区是环境立法效率的高值集聚区，中部地区次之，西部地区的环境立法效率最低，且这种区域分布特征随着时间的推移愈加明显。环境执法效率同样呈现显著的区域分化特点，但具体的分布特征与环境立法效率并不相同：全国大部分地区的环境执法效率都很低，与环境立法效率广阔的高值集聚区不同，这进一步证明了我国整体上环境执法环节的薄弱。与环境立法效率高值区多位于东部沿海地区不同的是，我国西部地区尤其是西北地区在研究期内持续表现为较高的环境执法效率，可能的原因是西部地区的经济基数较小，增长压力相对较小，因而地方政府倾向于提高环境执法力度。
（二）环境法律规制效率空间相关性检验
我国各省域的环境法律规制效率存在空间上的关联效应，具体表现为局域的集聚和全域的分化，但是仍然需要通过严格的计量分析来判断这种空间相关性的存在性以及特征。本文利用Moran（1950）提出的Moran I指数验证环境法律规制效率的空间相关性，该指数见式（2）：
（2）
其中，，Yi指i地区的环境法律规制效率，n为地区总数，wij为空间权重矩阵的元素，本文采用Rook型空间权重矩阵。Moran I指数的取值范围是[-1，1]，大于0时表示存在空间正相关，小于0时表示存在空间负相关，接近于0时表示环境法律规制效率在空间上服从随机分布。对于Moran I指数的计算结果，可用标准统计量Z来检验其显著性水平，见式（3）：
（3）
本文利用GeoDa0905i工具计算出我国环境法律规制效率2006-2010年的Moran I指数值，如表3所示。可以看出：整体上我国环境立法效率与执法效率均存在统计意义上的空间相关性，具体表现为：2006年环境立法效率在全国层面表现为正向空间相关，此后虽然受2008年全球金融危机的波动性影响逐渐演变成空间排斥布局，但2010年又再次表现为正向空间相关。环境执法效率的正向空间相关性要比环境立法效率的空间相关性更加稳健，且在研究期内均比环境立法效率表现出更强的空间相关性，这与上文的结论基本一致。由于我国环境执法效率整体上均处于较低水平，区域之间的分化并不明显。此外，无论是环境立法效率还是环境执法效率，其Moran I指数值随着时间的推移均基本呈现下降趋势，说明我国环境立法效率与环境执法效率整体上的区域差距均在不断缩小，有利于全国层面环境立法与环境执法工作的协调互补。
（三）环境法律规制效率影响因素分析
本文进一步讨论环境法律规制效率区域差异的影响因素，根据上文结论，我国环境法律规制效率之间存在空间相关关系并且通过了统计检验，所以应用传统计量模型估计环境法律规制效率的影响因素及其作用方向易产生偏误。本文利用最近发展起来的空间滞后计量模型（spatial lag model ，SLM）和空间误差计量模型（spatial error model，SEM）估计我国环境法律规制效率的影响因素，可以有效地避免可能产生的误差，建立的模型见公式（4）：
（4）
其中，TEit表示i省市在t时间的环境立法效率（LTE）或环境执法效率（ETE），Xit表示控制变量，εit表示随机扰动项。ρ和λ分别为空间滞后系数和空间误差系数，当ρ=0时，空间计量模型被称为空间误差模型（SEM）；当λ=0时，空间计量模型被称为空间滞后模型（SLM），Wij同上。
解释变量如下：
第一，经济开放程度（OPE），本文利用进出口总额占GDP的比重表示经济开放程度。经济开放对区域的环境法律存在多方面的影响，一方面经济开放对环境立法提出了更高的要求，可能有利于促进环境立法；另外一方面由于我国大多承接国外产业的低端环节，为了吸引外商投资，本地政府有可能抑制当地环境法律的执行，降低环境执法效率。
第二，经济增长水平（ECO），本文利用区域GDP的对数值来表示经济增长水平，随着经济发展水平的提高，环境法律无论从立法层面还是执法层面都有望得到加强。
第三，居民受教育水平（EDU），本文利用十万人中在校大学生数表示当地的居民受教育水平。一般来说，受教育水平越高的居民对于环境污染的承受力越差，强烈的环保意识有利于促进当地环境法律规制效率的提高。
第四，污染治理投资（INV），本文利用污染治理投资额占GDP的比重表示当地的污染治理投资情况。污染治理投资有利于环境法律规制机构的高效运行，从而提高环境法律的规制效率。由于本文的研究期为2006-2010年，故对货币型指标均按照2006年的不变价进行了平减处理，数据来源于2007-2011年《中国统计年鉴》及《中国环境统计年鉴》。
本文利用Matlab空间计量工具箱对公式（4）的系数进行极大似然估计（ML），结果如表4所示。根据选择SLM模型还是SEM模型的判别准则（Anselin et al.，2004），空间误差模型（SEM）更加适合。经Hausman检验，选择固定效应估计。因此下面主要根据SEM固定模型的估计系数进行分析。
模型（1）和模型（2）空间相关系数均为正且通过了5%水平下的显著性检验，进一步证明了我国各省域的环境法律规制效率存在正向的空间相关性，以环境立法效率为例，一个地区的环境立法效率每提高一个单位，其周边地区的环境立法效率就可提高0.323个单位。控制变量的估计结果显示：经济开放程度对当地的环境立法效率有负向影响，且通过了5%水平下的显著性检验，而对环境执法效率有显著的正向促进作用，这与本文的预期正好相反。可能的原因是环境立法与环境执法之间并非孤立存在，完善的环境立法往往有利于提高环境执法的效率，我国各地方政府一开始往往通过相对于产业转出地更低的环境立法规制来吸引产业转入，如安徽的“郎溪现象”，之后无法承受环境污染再逐渐提高环境执法力度。经济发展水平对环境立法效率与执法效率均产生了负向作用，说明我国各地区重经济发展轻环境保护的现象仍然普遍存在。居民受教育水平对环境立法效率和执法效率均产生显著的正向影响，与本文的预期符合，政府污染投资同样对环境立法效率和执法效率产生明显的正向效应，可见政府行为在环境保护方面的重要作用。
结论
综上所述，本文首先从立法和执法两个维度测度了2006-2010年我国31个省域环境法律的规制效率，对各区域的环境立法效率和执法效率进行了直观分析，继而通过Moran I指数对我国环境法律规制效率可能存在的空间相关性进行了检验，并通过建立空间计量模型分析了影响我国各省域环境法律规制效率的因素及其作用方向，结果显示：
第一，2006-2010年，我国的环境立法效率普遍高于环境执法效率，环境执法现状较为堪忧。
第二，我国的环境立法效率和执法效率均呈现出典型的区域发展特征，具体表现为全域上的分化和局域上的集聚，其中环境立法效率的全域分化特征要明显强于环境执法效率，呈现东、中、西递减的态势。
第三，受2008年全球金融危机影响，我国环境立法效率与执法效率的空间相关性有所减弱，各地区在经济下行压力下有逐渐降低环境法律规制效率的趋势。
第四，经济开放程度对环境立法效率有负向作用，而对环境执法效率有正向影响，经济增长水平对二者均表现为负向效应，此外，居民受教育水平和政府污染治理均能有效促进环境立法效率和执法效率的提高。
上述结论具有以下政策含义：应逐渐加强地方政府的环境执法效率，如建立环境执法部门的垂直管理体制并且增加环境指标在地方官员考核指标中的权重；应促进我国环境规制效率的正向空间关联效应，如建立地区之间环境规制机构的交流渠道，促进地区间环境规制的均衡发展；应由中央政府到地方政府重塑“自上而下”的新型发展观念，杜绝以环境破坏和资源损耗为代价的GDP增长，建立相应的监督与惩罚机制；此外，应着重提高居民的受教育水平，加强环境宣传和环境教育，以提高地方政府的环境规制激励，加强政府在环境规制中的主导作用。
参考文献：
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论文关键词 环境保护 依法行政 执法效能
环境保护作为一个全球性的问题,越来越受到世界各国政府的普遍重视,我国也把“人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会的基本特征之一。早在2006年,第一次全国环境政策法制工作会议上就明确提出:要以推进历史性转变为主要任务,完善环境立法,提高立法质量,加大执法力度,强化执法监督,切实把环境保护纳入法治化轨道。
一、新疆环境保护依法行政工作现状分析
“六五”普法规划启动3年多来,新疆环保部门依法治理工作不断推进,各项环保事业的法治化管理水平进一步提高,依法行政在环境监管中发挥着日益重要的作用。
(一)新形势下新疆环境保护立法工作进展顺利近些年,结合新疆民族区域自治地方的环境保护工作特点,自治区先后出台了《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《新疆维吾尔自治区自然保护区条例》等地方性法规,颁布了《阿尔金山自然保护区管理办法》、《石油勘探开发环境保护管理办法》等一系列政府规章,为自治区环境保护工作提供了强大的法律支持。为适应形势的变化,目前正在抓紧制定《危险废物防治管理办法》、《电磁辐射保护管理办法》,《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《矿产资源开发利用管理办法》也已纳入立法规划中。
(二)我区环境保护执法工作开展成效卓着1.深入开展环保专项行动,严肃查处了一批环境违法案件。进一步维护群众环境权益,有力地推动污染减排工作,解决了一批影响可持续发展的环境问题。以2012年为例,全年环境监察行政处罚案件共下达行政处罚决定1498起,已执行1498起,强制执行案件12起,听证案件6起,罚款金额1782.34万元。
2.依法行政,完善行政处罚各项程序。制定了《自治区环境监察总队行政处罚案件工作程序》,设立行政处罚评审小组,设置环境监察法规岗,安排环境执法专业人员对各支队行政处罚案件进行全过程跟踪审查,尤其对违法事实认定、法律条款适用、自由裁量权范围、合法收集证据等环节进行了严格审查,做到依法行政,最大程度避免了自由裁量权运用不当的行为,提高了执法效能。
二、新疆环境保护依法行政面临的困境及问题
新疆作为国家重要能源战略区域和环境生态极为脆弱的区域,随着资源开发力度加大,伴随而来的是高能耗、高污染等新的环境问题异常突出,开发区域生态环境遭到不可逆转的破坏,环境执法工作面临诸多问题。主要表现在以下五个方面:
(一)环境保护立法需进一步完善从1979年颁布《环境保护法》,到1989年进行修订,先后又颁布了大气污染防治法等近30部环境保护相关法律。国务院制定或修改了《危险化学品安全管理条例》等60余项行政法规。这些法律、法规都需要地方结合自身实际制定相应的规章制度去量化和细化,以利于基层环境执法部门理解和执行。但目前自治区尚未充分发挥制定自治条例和单行条例的优势,出台符合环境执法实践的地方性法规、自治条例和单行条例。主要表现在:
1.对某些环境违法行为的法律责任有待于进一步进行细化。对某些生态破坏和污染环境的行为,法律中仅对违法行为进行了定性,却没有相应法律责任或虽有法律责任但法律责任缺乏可操作性。
2.对环境执法自由裁量权尚需进一步细化。为规范行使环境行政处罚自由裁量权,国家环保部先后下发了《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考标准》(以下简称《标准》)等一系列规范性文件,但其中对于行政罚款幅度的规定仍较为宽泛,环境保护行政执法机构自由裁量权过大。
(二)现有环境执法各项制度有待于进一步贯彻落实1.“查处分离”原则在全区范围内尚未全面开展。《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》里对于“查处分离”原则都有明确规定。当前全区环境行政处罚中大部分地州现场调查取证和行政处罚尚未实现全面分离,这不仅易导致行政自由裁量权的滥用,又加大了现场调查人员的工作量,造成案件积压,执法周期过长。
2.重大案件审议制度落实不到位。为落实重大案件审议制度,有效监督执法人员的裁量权,自治区先后出台《行政复议和处罚案件审议规则》、《依法行政、规范执法行为、强化环境保护行政处罚管理暂行规定》,但各级环境执法机构施行力度有待于进一步强化。
(三)基层环境执法力度有待于进一步加强1.亟需解决环境执法专业人才缺失的问题。新疆地域辽阔,166万平方公里中约20000余个污染源分布于15个地、州(市)、99个县(市、区),人均监管污染源约230户,基层环境监察任务重、难度大,而自治区基层环保执法力量相对薄弱,特别是缺乏环保专业人才。
2.亟需解决环境执法基层机构设置的问题。目前县级环保部门的执法机构相对单薄,一个 科室、大队要同时应对自治区、地区的几个口径的工作,一个执法人员要兼任几项环境执法工作,工作任务重、工作质量难以保证,基层现场执法力度、执法质量、快速反应能力受到制约和影响。
(四)环境执法培训模式有待丰富,培训缺乏严格有效的考核标准近几年,自治区通过科学、严格的培训,造就了一支素质较高环境监察执法队伍。但值得反思的是,环境执法培训效果缺乏有效的考核认定标准。从经济学角度分析即培训成本和环境执法效益之间没有有效衡量标准。培训内容、方式还需“少些原则理论,多些实践技能”。
三、新疆环境执法完善与困境破解
“法令行则国治,法令弛则国乱。”完善我区环境保护依法行政须从以下四个方面入手:
(一)充分利用民族区域自治的优势,加大力度完善地方环境立法1.充分利用《民族区域自治法》对我区环境法律体系进行全面梳理清查,将那些已不适应形势需要的法规、规章尽快修改、废除,制定符合自治区环境执法实践的地方性法规、规章,必要时制定自治条例或单行条例。2010年3月1日,《环境行政处罚办法》正式施行,应尽快修订我区环境行政处罚相关规定,以适应形势需要。
2.结合我区环境执法实践对行政处罚自由裁量权进行进一步细化。一是要通过制定政府规章对违法行为的法律责任进行进一步细化,如细化《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》中环境违法行为的法律责任,明确处罚额度。使得法律责任追究明确、具体,避免环境执法人员遭遇执法尴尬;二是对于同一违法类型在不同地区、不同企业间(排除经济发展差异),处罚不相同的现象施行统一标准,做到同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的,行政处罚种类和幅度应当相当;三是结合我区实际针对《标准》中行政处罚额度进行再细化,针对我区不同经济发展区域采用不同的细化标准。
(二)加大力度完善环境执法各项制度1.在全区范围内对落实“查处分离”制度和重大案件评议制度情况进行检查,强化对“环境执法权”的监管。严格执行“查处分离”制度,建立健全环境执法目标责任体系,加大对环境执法权力运用的监督检查工作力度,纠正和查处不当执法和违法行为,保证环境执法依法、公正、透明。
2.全面落实重大案件的评议制度。对符合重大案件标准的案卷从案件的立案、调查人员的陈述、认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律条款是否准确、自由裁量权运用是否合适、具体行政行为的内容是否适当、程序是否合法等方面对重大案件进行集中审议、评价,经集体审议讨论决定行政处罚。
(三)完善基层环境监察执法体系学习兄弟省区好的经验办法,积极争取中央和省级财政的支持,对基层环境执法情况开展调研以了解基层环境执法机构建设情况,一是通过向社会公开招考的形式吸纳一批能够胜任环境执法工作的人才,对环境执法队伍予以有力补充。二是结合自治区级环境执法机构设置,对基层环境执法机构进行整合,增加专业机构设置,明确各个科室机构的职责权限,使环境执法工作逐渐步入规范化、合理化,减少基层环境执法人员的工作量。
【关键词】环境行政许可；政府责任；责任追究
中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278（2016）01-127-02
一、环境行政许可政府责任
随着经济社会的发展，环境危机进一步恶化，环境问题成为了人类社会生存和发展所面临的重大问题。我国新修订的《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人皆有保护环境的义务，各级地方人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责。其中就有关于政府环境责任规定，依据以上规定，即环境行政许可政府责任含义：各级人民政府及其工作人员在执行环境行政许可权时，依据法律、法规、规章及相关文件其应作之事，以及在法律规定范围内存在不作为或当作为而没有很好作为时所要承担的不利后果。环境行政许可政府责任主要包括积极和消极两个层面内容，本文主要从政府的消极责任层面来展开。
二、环境行政许可中政府责任的现实障碍
（一）政府环境行政许可的环境保护责任理念的缺失
政府自身对于环境保护责任主体地位的定位缺失。政府总是将自己定位于高高在上的环境保护的监督者，而忽视了其就好是责任承担者。在涉及一些环境破坏和环境污染时，公众把更多的注意力关注在企业和社会上，而习惯性的忽视了政府行政许可中的环境责任――政府责任。当发生环境破坏和环境污染问题时，政府就“挺身而出”利用手中掌握的“权杖”，依据环境保护相关法律、法规追究企业或个人的责任，即履行了自己的职责，其自身对环境问题的产生所应承担的责任则习惯性的忽视。即认为具体生态环境事件的责任在企业、社会，放弃了环境公共权力，同时政府忽视了自身的环境许可行为对于生态环境问题的生态保护责任，其造成的直接后果就是政府及其工作人员对环境行政许可责任问题的不重视，进而影响了他们对生态环境保护的敬畏之心。政府必须时刻的劳记，政府其自身才是环境行政许可的生态责任的第一主体。另外，部分环境行政许可政府官员生态保护责任意识匮乏。部分政府官员在环境行政许可的决策、执行、监督、责任追究过程中存在恣意、任意行政，导致了虽然一些项目虽然经过一定的政府相关机构的审核、批准同意，但仍然出现一些严重的环境破坏和环境污染事件，对生态环境造成了无法弥补的损失。
（二）政府环境许可后的监管缺失与执行力度不到位
执行力度不到位问题往往出现于政府执行环境行政许可决策和监督过程中，不严格按照法律法规规定的标准和程序执行，例如，对环保不达标以及对环境产生污染、破坏的企业和个人的由于经济或一些政治上的需要而采取象征性的处理等。监管缺失与执行力度不到位从另一方面来讲就是对破坏生态环境行为的有意放纵，影响环保目标的实现。监管缺失与执行力度不到位的问题迫切需要得到各级政府和主管部门的重视，否则，各种被寄予厚望的环境行政许可制度只能成为一纸空文，起不到应有的保护生态环境作用，甚至成为环境污染与破坏的推手。
（三）政府环境行政许可责任内部问责机制不健全
完善的问责机制是实现政府环境行政许可责任的保障。在21世纪初，我国制定了第一部环境问责规章，即《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。自该暂行规定正式实施以后，各级政府部门加大了不同层面上的问责力度，其中就包括环境污染监管方面的问责。不过，经过十多年的发展，环境问题日益严峻，该问责规章逐渐显现出了一些弊端，主要包括行政问责在操作上具有相对随意性、环境问责对象单一、责任主体偏驳等，特别是对环境行政许可主体的问责机制的缺失，进一步加剧我国环境问题。
三、环境行政许可中政府责任的重塑
（一）塑造政府生态管理理念
各级人民政府要首先要改变传统政绩考核制度，从制度层面转变传统以GDP增长作为政绩考核主要手段，建立起科学有效的绿色GDP政绩考核机制。我国“十三五规划”明确指出：“建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。”政府及其相关部门应尽快以此为导向，建立科学、全面的领导干部政绩考核评价机制。与此同时，各级政府及部门以应树立新环境行政许可理念，其内容主要包括：生态保护的理念；依法许可的理念；严格管理的理念；服务大众的理念，加强监督的理念、公众参与的理念。
（二）完善环境行政许可官员的问责机制
建立具有强制执行力的环境行政许可官员的问责机制对于保护环境，保障自然资源的合理利用，具有举足轻重的作用。一些环境行政许可政府机关在许可完成后就以为以后发生的一切环境污染破坏都与自身无关，滋生环境监管不到位，环境法律法规执行不到位等问题的出现。在一些环境污染事件爆发后，往往仅仅对环境保护部门负责人进行问责，而对于环境行政许可的决策人不进行任何责任的追究，而被许可人往往对所有的事故责任承担几乎全部责任。久而久之，只会让环境许可机关养成在经济发展中更加轻率决策，甚至忽略环境保护要求，而环境保护部门为维护自身利益，更加地对管理和监督缺乏力度。只有对造成环境污染事故的环境行政许可政府领导干部坚决问责，才能使各级政府在发展地方经济的过程中在进行环境行政许可决策时不敢逾环保“红线”半步。这是因为在现实社会中谁也无法保证环境行政许可的官员不会出现失职或渎职的现象，只有实行问责机制，才能制止许可中的失职和渎职等不负责任现象的发生，改正公务人员责任过程中的缺点和错误，保证环境行政许可的合法性、合理性和科学性。
（三）建立健全生态环境损害责任终身追究制
对于生态环境破坏的治理，仅仅靠流于表面的手段和制度是不能解决环境问题的，必须要依靠政府、社会、公众三级联动才能从根本上解决环境问题。其中政府责任是建立生态环境损害责任终身追究制的重中这重。当然，建立生态环境损害责任终身追究制，不仅仅针对环境行政许可政府机关及其主要领导，只要造成生态环境损害，不论是政府、企业，公众就应当终身追究其责任。
参考文献：
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环保部门内部设置的法制工作机构，是本部门归口管理环境法制工作的职能机构，其主要任务是根据法制统一的原则，对本部门的环境法制工作进行规划规范、监督和服务。
地市级以上环保部门必须设置法制工作机构，配备环境法制工作专业人才，机构的设置和人员配备应适应本部门担负的环境执法任务。在环境执法任务繁重的地区，县级环保部门也要设置法制工作机构；没有条件设置机构的，应指定专人负责环境法制工作。要充分发挥法制工作机构的参谋和助手作用，同时，为他们顺利开展工作创造必要的条件。
环境法制工作机构在环境行政执法工作中，要积极履行下列职责：
1.负责审查本部门有关环境执法的规范性文件草案。
2.按法定权限负责环境行政执法解释工作。
3.根据本部门的统一部署，组织本地区的环境保护执法检查工作；根据同级人大、政府的行政执法检查计划，负责承办本部门应承担的执法检查具体工作。
4.负责审查环境保护行政处罚决定书草案。
5.负责组织环境保护行政处罚听证工作。
6.组织调查、审理环境保护行政复议案件。
7.组织环境保护行政案件的出庭应诉工作。
8.承办涉及本部门的行政赔偿事宜。
9.在管理相对人不执行环境保护行政罚决定的情况下，负责向人民法院申请强制执行。
10.按照有关规定，负责本部门环境保护规章和规范性文件的上报备案工作和环境行政处罚备案工作。
11.依法规、规章的规定，负责或者参与本部门辖区内环境保护行政执法人员的资格审查工作和行政执法证件的管理工作。
12.对本部门委托的组织实施的环境行政执法行为进行指导监督。
13.负责环境法制工作人员的法制培训工作；负责环境法制工作情况统计工作。
14.组织环境法制工作人员的法制调研，指导下级环保部门的执法工作。
15.法律、法规规定的其他职责。
二、加强环境行政执法工作的领导
各级环境保护行政主管部门(以下简称环保部门)必须把贯彻执行环境保护法律、法规、规章和标准是至本部门工作的重要位置上，把依法履行环境环保工作统一监督管理职能，加强环境执法，严肃查处种种环境违法行为，强化环境执法监督作为环保工作重点。
各级环保部门的负责人要切实承担起领导环境行政执法工作的现任，组织、协调、监督本部门内各工作机构的环境执法工作；对执法工作和执法监督中的重大问题和难点，要亲自出面解决，抓典型，全面推动本部门的环境行政执法工作；要建立本部门内部的环境执法工作责任制，把环境执法工作作为考核环境执法人员工作业绩的主要内容。
三、规范执法行为，遵守执法程序
(一)规范环境行政执法主体。
依法设立的各级环保部门及其派出机构，经法律、法规授权的环境执法组织是行使环境保护行政执法权的合法主体。未经法律、法规授权的环境保护组织，不具备执法主体的资格，不得以自己的名义对外行使环境保护行政执法权。
各级环保部门行使环境执法权，必须在法律、法规规定的职权范围内进行，不得越执法或，也不得放弃法定职责；需要委托其它组织实施环境执法行为的，必须严格按照法律、法规和规章的规定办理书面委托手续，载明委托事项、权限、期限等条件；不得委托不具备法定条件的组织实施环境执法行为。
法律、法规授权的环境执法组织实施环境执法行为，必须在授权的权限范围内并以自己的名义进行。
受委托的环境保护组织实施环境执法组织实施环境执法行为，必须在委托的权限范围内以委托部门的名义进行，不得以自己的名义进行，也不得将委托事项再委托给第三者。
环境行政执法人员必须依国家或者地方规定取得环境行政执法证件；在具体实施环境执法行为时，必须出示表明自己执法身份的执法证件；在规定统一制式服装或证章的地区，还应按规定着装或佩带证章。
(二)遵守环境行政执法程序。
实施环境执法行为，必须严格遵守各项环境保护法律、法规和《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议条例》及其他有关行政执法的法律、法规规定的现场监督检查程序、强制执行程序、行政赔偿程序等。法律、法规未作规定的，应遵守国家环境保护局制定的《环境保护行政处罚办法》及其他规章中关于环境执法程序和形式的规定，遵守地方政府规章中关于行政执法程序和形式的规定。规章也未作规定的，地方各级环保部门可制定规范性文件，必须向社会公开。
处理环境案件，必须坚持，“以事实为根据，以法律为准绳”和“法律面前人人平等”的法制原则，克服和避免执法行为的随意性和处罚畸轻畸重的现象。
实施行政处罚，必须坚持调查取证与处罚决定分开制度，罚款决定与罚款收缴分离制度。
(三)统一环境行政执法法律文书。
实施环境执法行为，必须使用统一的环境行政执法法律文书。国家环境保护局未作出统一规定的，各省级环保部门应统一本辖区内的环境行政执法文书形式。
四、建立、健全环境行政执法监督机制
为保证环境保护法律、法规、规章得到严格的实施，及时发现、反馈并解决环境行政执法中的问题，各级环保部门要大力强化环境行政执法监督，依法实施或者建立并认真执行下列各项监督管理制度。
(一)环境保护规范性文件备案制度。
各级环保部门应将其制定的规范性文件，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，报上一级环保部门备案。上一级环保部门发现备案的文件与法律、法规、规章相抵触的，应当提请有权机关依法予以撤销或者修正，或者直接督促下级环保部门自行撤销或改正。
(二)环境保护法律、法规、规章和标准实施情况报告制度。
省级环保部门应将新颁布的环保法律、法规、规章和标准在本行政区域内的实施情况在实施一周年后的六个月内向国家环境保护局报告。报告内容包括学习宣传情况、组织实施情况、典型违法案件的查处情况，执法活动中遇到的具体问题及完善立法的建议等。国家环境保护局应对执法情况报告进行综合分析，及时提出解决问题的措施，并向立法机关反馈立法建议。
(三)重大环境行政处罚决定备案制度。
地方各级环保部门作出责令停止生产或者使用、吊销许可证或者处以十万元以上罚款等重大行政处罚决定，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，应报上一级环保部门备案。地方对有关罚款数额的备案标准另有规定的，可从其规定。上一级环保部门应当从违法事实是否清楚、主要证据是否确凿、适用法律依据是否正确、量罚是否适当、执法主体和处罚程序是否合法等方面进行审查，发现处罚决定不合法或不适当的，应提请有权机关依法予以撤销或者变更，或者直接督促作出处罚决定的部门改正。已经申请行政复议或提起行政诉讼的除外。省级环保部门可经根据实际情况和需要，建立本辖区重大环境行政处罚备案制度，确定备案标准。
环保部门的派出机构应向设立派出机构的部门、法律法规授权的组织应向直接主管本组织的部门定期报告实施环境行政处罚的情况。
(四)环境行政执法行为监督检查制度。
各级环保部门应当定期或不定期地对下级环保部门、授权组织和委托组织实施的环境行政执法行为进行监督检查。发现有越权执法、、、不履行法定职责、违反法定程序、处罚不当的行为，应督促改正，并建议有关部门对责任者给予行政处分；对构成犯罪的，应将案件移送司法机关依法追究刑事责任。
(五)环境行政复议制度。
有复议任务的环保部门，应当认真履行法律赋予的行政复议监督职能，确定本部门的复议机构或者专职复议人员，建立并完善内部的复议程序和工作制度，配备政治素质好、业务水平高、敬业精神强的复议人才。
各级环保部门不应自觉接受权力机关、司法机关、行政监察和审计等专门机关、社会舆论和公众的监督，切实纠正环境行政执法工作中有法不依、执法不严、违法不究、甚至以言代法、以权压法、徇私枉法等违法失职现象。
五、积极开展环境法制培训和宣传教育，加强执法基础工作
(一)各级环保部门必须把法制培训工作作为加强环境执法的一件大事抓紧抓好，要建立，健全执法人员培训考核制度，制定培训计划并认真组织实施，切实提高环境执法人员的业务能力和执法水平。
“九五”期间要重点抓好三项培训工作
第一，做好环境执法人员在职培训工作。
各级环保部门主管法制工作的领导要带头积极参加法律业务培训，掌握社会主义民主与法制建设的基本理论，熟悉各项环境法律、法规和行政执法基本知识，增强依法行政的能力和水平。
法制工作机构的工作人员和持有执法证件的环境执法人员，要按照本部门的培训计划参加正规的、系统的法律专业培训，熟练掌握各项环境法律、法规、规章和有关行政执法的法律、法规、规章，具备较高的法学理论水平和正确适用法律法规解决实际问题的能力。接受在职培训，每年应保证至少两的时间。
第二，组织学习、掌握新公布实施的法律法规。各级环保部门对国家和地方新公布的环境法律，法规和标准以及与行政执法密切相关的法律、法规，应在公布后六个月内，组织本部门全体环境管理人员认真学习；对持有执法证件的行政执法人员，要组织专门的培训并进行考核。
第三，根据国家和地方关于行政执法人员执行公务必须申请并取得合格证件的规定，做好环境执法人员持证上岗前的法律业务培训考核工作。自*年1月1日起，对未按规定参加环境法制培训并经考核合格取得培训合格证和行政执法证件的人员，不得安排上岗执法。
(二)各级环保部门要继续开展环境法制宣传教育工作，认真贯彻实施《环保系统法制宣传教育第三个五年规划》。
(三)各级环保部门要工作根据本地区环境执法的实际需要，积极创造条件，做好下列基础工作：建立环境法制信息网，完善环境立法和执法数据库，为环境执法提供信息服务；加强环境监测力量，配备必要的监测仪器和设备，提高环境监测为环境执法服务的能力；改善环境执法交通和通讯条件，配备适应现场监督检查实际需要的专用车辆和通讯器材；配备环境执法必须具备的调查取证工具；按照国家有关统计的规定做好环境执法统计工作，准确、及时报送环境执法统计资料；建立、健全环境执法档案制度，做好执法文书存档工作。
六、加大执法力度，严厉打击各种环境违法行为
(一)严格执行各项环境管理法律制度和《国务院关于环境保护若干问题的决定》提出的各项行政措施。
各级环保部门要按照总量控制和清洁生产的要求控制新污染源，使建设项目建成投入生产或使用后能够稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准；要加快限期治理步伐，保证到*年全国所有工业污染源排放物达到国家或地方规定的标准；要采取果断措施，彻底取缔、关停还存在的15种污染严重的小企业，并防止其死灰复燃；要按国家规定的期限责令停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的污染设备和生产工艺。
(二)继续深入开展环境执法检查。
*年前，全国环境执法检查的重点是《国务院关于环境保护若干问题的决定》的贯彻执行情况。检查内容包括：(1)新建、扩建、改建和技术改造项目的环境管理及达标状况；(2)超标排污单位的限期治理及达标状况；(3)“三河”、“三湖”、“两区”污染防治计划和措施的执行情况；(4)流域水污染防治工作中实行重点污染物排放总量控制制度和核定制度的情况；(5)执行有关禁止进口废物的法律规定的情况；(6)排污费征收、使用和管理情况；(7)环境执法机构及执法人员实施行政处罚情况。
将环境执法检查工作制度化、规范化。(1)各级环保部门要根据执法检点制定执法检查计划，列出检查的内容对象、范围、方式、时间和具体要求等事项。(2)检查活动结束后，应写出执法检查报告，分析存在问题的原因，提出改进执法工作的建议。(3)组织执法检查的环保部门应将执法检查报告以书面形式交被检查地区的环保部门，对执法严格的，予以表彰奖励；对存在的问题，督促限期整改，必要时应进行复查；对执法不严的予以通报批评；对违法失职案件，交由有权机关按法定程序调查处理，追究法律责任。(4)被检查地区的环保部门应根据执法检查报告的建议，切实改进环境执法工作，并在六个月内将改进的措施以及取得的效果向上级环保部门作出书面汇报。
破解难题全力服务重点项目建设
一是科学论证，合理布局，破解项目摆建难题。为了破解项目摆建难题，深入调研，科学论证。聘请环保专家开展了区域环评，坚持统筹厂区环境建设、园区环境建设与城市环境建设，统筹集中防治、综合开发功能，统筹环境资源配置效益“三统筹”。二是加强联系，积极协调，破解项目审批难题。为确保项目审批顺畅，坚持用真诚和辛苦争得上级的支持，将同一企业两个相关项目合并办理，将应向国家报批的项目争取报省局审批、国家局备案。近年来，除必须否定的项目外，没有一个项目因环保审批而影响项目建设发展。对不完善的项目，组织科技人员深入企业帮助做大项目。
突出重点全心解决环境民生问题
一是重点控制新污染。严格执行环保法律法规，提高环境准入标准，对发展循环经济、低碳经济以及促进产业优化升级的重点项目，加强服务指导，加快环评审批。全县新上项目12个，全部履行了环评审批程序，开展了“工程建设领域突出问题专项治理”活动，依法纠正了2个未批先建项目。二是重点加强饮用水源地保护。聘请有关专家开展对饮用水源综合治理工作开展了调查研究，确定了城区污水截流、湿地生态净化和水库缓冲带生态防护三项治理工程，实施环境综合整治，确保群众饮用水安全。三是重点加强居住环境整治。重点对居民居住区内的铁艺、塑钢、建材等小型生产加工企业进行集中整治，实行集中生产经营。加强了“两考”期间噪声集中整治。开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，对6家单位实施了限期整改，对2家严重违法企业实施了处罚。受理环境案件15件，全部进行了调查处理。对全县3家单位的10颗放射源开展了专项检查，分别落实了安全管理责任，确保放射环境安全。
全面提升结合素质，建立“一支队伍”
中国是一个海洋大国,拥有6500多个岛屿,18000多公里的大陆海岸线,尽300万平方公里的管辖海域。在2008年中国海监依法开展近岸海域定期巡查和专项执法行动,共对26451个用海项目实施了54637次检查,发现违法行为2048起,作出行政处罚1241件,决定罚款总额15.4亿元,而在2007年,作出行政处罚1419件,罚款总额为1.58亿元,在2006年则分别为1587件,0.94亿元。
从以上数据总可以看出我国的海洋环境违法案件逐渐减少,而罚款总数增长速度惊人,07年为06年的2倍,到了08年则为07年的10倍,这说明我国海洋环境单件的违法行为破坏和危害程度越来越严重。正是因为随着海洋经济的发展(2009年全国海洋生产总值31964亿元),不法商人为了更多的利益对海洋环境的破坏愈加恶劣,行政处罚对违法行为的警示力度已经微乎其微,中国海洋环境的法律保障已经不是单单的行政处罚所能支撑的了,将情节严重的违法案件提交给司法机关才能更好的遏制破换海洋环境的违法行为发生。但是在我国几千件的海洋行政处罚案件中,竟然没有一件提交给司法机关进行处理,这使得我国海洋环境的保护面临更大困难。
因此,为了保护海洋环境、促进沿海地区社会经济与海岸带和海洋环境的协调发展,将行政处罚和刑事处罚并举、合理地衔接行政处罚和刑事处罚,刻不容缓。
二、行政处罚和刑事处罚不能衔接的原因。
(一)法律依据不明确
有关海洋环境行政处罚的法律依据可以从“《海洋保护法》91条规定:违反该法规定,对造成重大海洋环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的,依法追究刑事责任。”可以看出,行政处罚和刑事处罚的衔接环节的依据是“对造成重大海洋环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的”,但是何谓“重大”何谓“严重”没有作出相应的规定,使执法人员对可能需要移送涉嫌犯罪的案件无从下手,以2007年的南方制碱海洋倾倒废物案为例:广东南方制碱有限公司从2003年至今,在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下,每年与海通公司签订运输合同,由海通公司的“海通01”船将该公司生产的废弃物碱渣倾倒在黄茅岛海域。该公司平均两天向海洋倾倒1船碱渣,每船运载560吨,每年就向海洋倾倒碱渣约十万吨。尽管这是一起明知故犯的严重破坏海洋环境的违法行为,但南海总队却只能依照海洋环境保护法第七十三条的规定,对南方制碱公司处以19万元的罚款。从这个案例中我们可以看出由于国家没有制定相应的标准,不能将南方制碱的相关责任人绳之以法。i诸如此类法条不胜枚举:《海洋工程条例》第50条和第52条分别对围填海工程中使用非环境填充材料和海洋油气矿产资源勘探开发中违法排放从而造成海洋环境污染事故,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任。这些条文没有相关的解释或是立法跟进,使其成为一纸空文,没有很好的操作性。
从刑法角度看,我国《刑法》已经对环境犯罪用专节作出了规定,足见我国对环境保护的重视已经开始提高。从我国《刑法》中有关海洋环境的条文有338、339、340条,除去非法进境倾倒废物可以直接以用刑事处罚,其余的条文中对刑事处罚的适用都以“重大”为前提。从我国《刑法》中可以看出,这些环境犯罪都是以行政违法为前提的,而我国有关海洋环境的行政处罚和刑事处罚的衔接在行政法律方面没有确切的依据,在刑法方面和行政法一样也没有明确的依据,都是以“重大”一词带过。归纳、分析以上条款可以看出,我国海洋环保立法的有关规定是非常原则的。上述条款中所涉及的“重大事故”、“重大损失”、“严重后果”等一些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准,主观性强,缺乏切实明确的内容,使得执法者在实际办案中难以掌握,无法实现行政执法与刑事执法的有效衔接。ii
(二)执法力量不统一
我国政府的海上执法单位和部门主要有:中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等5个部门,其中对我国海洋环境执法有关的部门有4个,依与环境执法相关程度排列如下iii:
1、环境保护总局:环境保护总局所属环境监察局负责拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章;负责调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件;负责环境保护行政稽查工作。
2、农业部渔业局(渔政渔港监督管理局):负责渔业行业管理,行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权等。
3、国家海洋局及中国海监总队:国家海洋局所属中国海监总队依照法律对我国管辖海域(包括海岸带)实施巡航监视,查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法、违规行为,并根据委托或授权进行其他海上执法工作。
4、交通部海事局:海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法,并履行交通部安全生产等管理职。
从海洋环境的执法管理上看,我国是属于分散型的管理模式,虽然这种模式从表面上看并无不妥,国外也有诸如此类的管理模式,如美国有将近7个部门管理海洋环境事务,但是深入与美国对比,发现我国的管理模式缺陷严重。第一,我国没有统一的决策机构。第二,我国没有统一的执法机构。这使得我国海洋环境的管理机构像个没有头和尾巴的鱼,无法在大海上遨游一样。目前,海洋局的海监船,交通部的港监船,农业部的渔政船,海军的军舰及公安部的海巡大队等,这些执法力量分散在不同的部门,各自为战,难以发挥整体实力,而且由于没有统一的指挥或没有统一的指导文件,使得各个部门在碰到违法行为时,只想取得既得利益——罚款,不想更深入地去啃骨头——提交司法机关。
除此之外我国也没有专门针对海洋环境犯罪的司法机关,由于海洋环境破坏涉及到很多的海洋环境科学、海洋环境法学等比较边缘性的知识,使得各个地方性的检察机关对破坏海洋环境的犯罪无从下手。这也导致了海洋环境的行政处罚无法与刑事处罚相衔接的问题的出现。
(三)舆论监督难以到位,公众参与少
由于违法行为发生在海洋,远离大陆,使得国内媒体很难对海洋环境违法行为进行有效地监督,这也是我们经常能在电视上看到内陆环境行为的曝光,而很难看到媒体对海洋环境案件进行报道。不仅如此,由于信息匮乏,公众参与制度的不健全,沿海公民海洋保护意识及本身素质不高,也使得行政处罚与刑事处罚之间的断层更加隐蔽。
由于没有上述的诸多监督,谋求地方经济发展的地方政府,对开发商及相关项目负责人的破坏海洋环境的违法行为睁只眼闭只眼。使破坏海洋环境的案件在行政处罚上草草收场。
三、对海洋环境执法和刑事执法衔接的完善
(一)完善行政处罚和刑事处罚衔接的相关法律体系
在我国,行为符合犯罪构成是认定行为构成犯罪的唯一依据,在犯罪构成符合性之外,不存在独立的违法性和有责性的判断步骤。这就意味在海洋环境保护的执法过程中碰到违反海洋环境保护的案件可以先以我国刑法的标准进行判断,然后对不符合我国犯罪构成要件的进行行政处罚,但是从上文的分析中看出,我国的环境犯罪都是以行政违法为前提的,这就陷入了无限循环认定行政处罚、刑事处罚的过程中了。所以海洋环境行政执法与刑事执法合理衔接的首要任务是实现立法上的协调和衔接。但是因为海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接涉及到诸多法律,如:《行政处罚法》、《海洋环境法》、《刑法》等。专门制定一部法律或是通过修改《行政处罚法》《刑法》来规定海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接,不仅是一种立法资源的浪费,而且会造成我国法律体系的混论。笔者认为,在原有的法律上进行改良式一条不错的立法途径,借助最高人民法院和最高人名检察院的司法解释的权力,出台一部有关衔接的司法解释,确立行政违法与刑事违法的立案标准,这样可以帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关犯罪,规范行政执法相对人的行为,保护海洋环境和谐有序的发展。
(二)建立统一协调机构,重组海洋执法力量
海洋环境保护非常强调整体性,不仅需要统一行政机构,而且还必须各部门之间的协调。由于我国的海洋环境执法采取分散制度,现实中产生了不少问题,如本文所讨论的衔接问题,而且因为各部门之间的利益难以调和,使环境问题难以得到解决。我国现行的海洋环境管理体制不仅制约着行政执法与刑事处罚的衔接,而且不能适应现代海洋事业的发展。
借鉴现有英美海洋管理体制,针对我国衔接的缺陷,笔者提出如下意见:
第一,提高海事局或同类行政机构的行政地位,或者另立一个协调海洋管理部门的机构,由中央管理。这样不仅解决我国海洋衔接问题,而且可以解决我国海洋环境管理各自为战的局面。
第二,建立一个诸如美国海洋警备队的执法机构,交由上述的统一协调机构管理,取消各部门的执法队伍。如此,可以统一我国海洋执法力量,避免分散执法,削减重复执法的浪费。执法队伍的统一,不仅能调高执法队伍在海洋环境保护的素质,而且可以避免当地政府因为经济发展只对海洋环境违法行为实施者处以行政处罚而不提交司法机关,促进行政执法与刑事处罚的衔接,。
除此之外,统一协调机构以及省、市、县各级机构也应积极加强与相关司法机关的联系,建立相应的工作机制,使行政执法机关与司法机关能够分别依照法律、司法解释的规定,各司其职。完成行政执法与刑事制裁有序过渡,使各个环节都有人依法把关。执法进入良性运转状态,海洋环境法律责任体系得到完善,是建立行政执法与刑事执法衔接机制的最大作用iv。
(三)建立海洋环境违法、执法信息公开制度
建立此制度可以借鉴国务院颁布的《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法(试行)》的相关规定。笔者认为这个制度公布的内容应该为:谁违法,如何违法,违法程度,管理机构如何执法,执法到何种程度(如行政罚款,提交司法机关等)。除此之外对违法者的信息应该进行强制公布。这样可以使公众更多地了解违法者的信息,使违法者得到应有的社会谴责,也加强了对执法机构的社会监督。
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