关键词：化工行业 循环经济 可持续发展
一、化工行业发展循环经济的迫切性
总理在第七次全国环境保护大会上指出：国家提出了建设生态文明和建设资源节约型、环境友好型社会的战略任务，大力推动环境保护的“三个转变”，促进保护环境与经济增长并重、环境保护和经济发展同步。在结构调整中，严把节能环保关，采取综合措施淘汰落后产能。严格项目环评，加强重点行业环保核查，积极推行清洁生产，大力发展循环经济，为转变经济发展方式作出贡献。
我国目前已进入重化工业时期，化工企业已成为我国国民经济发展的重要支柱之一，与国民经济各部门、国防建设及人民生活有着十分密切的关系，但化工行业也同时造成了我国资源的巨大损耗、浪费和污染物的大量排放，造成了对生态环境的严重破坏。我国资源利用效率和能源利用效率处于相对较低的水平，而对环境的损害又处于较高的水平。随着人们对环境污染认识的深化，环境问题不再局限于各加工行业污染排放引起的环境、健康问题。还要考虑到资源可持续发展、生态环境保护、自然平衡的综合问题。
所谓循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，作为一种新的综合发展模式，循环经济发展的关键主要体现在从原始的资源依赖消耗型、简单粗放经营的生产增长方式，向集约经营、资源节用循环型的增长方式转变，从而达到节约资源、使资源在得到最充分和最合理的利用，促进社会经济的可持续发展。化工行业的循环经济，其内在运行机理是用环保、绿色、集约的经济运行模式来指导相应的化工产品生产活动，从生产的源头和全过程充分利用资源，尽可能地节约自然资源，提高自然资源的利用效率，使企业在生产过程中少投入、少排放、高利用，达到废物排放的最小化、资源化、无害化，从而使生产活动对环境的影响降低到最小程度。
二、化工行业中的循环经济可行模式
在推行化学工业循环经济的良性过程中，从循环经济的3R原则（减量化、再使用和再循环）入手，结合对环境保护中“三废”综合治理、利用的初衷，我们从产业链、资源利用衔接、对废弃物进行回收利用、无害化及再生处理等方面，浅谈分析了行业中的一些循环经济可行模式。
（一）化工企业的园区集群化
长期以来，由于地方政府招商白热化，我国化工企业相对来说较为分散，产业链条衔接也不够紧密，而化工产品又多为危险品，运输风险大不说，物流成本也高。
将化工企业集中到规划合理的化工园区，可以有效地达到资源充分利用的理想状态。如园区集中给水、蒸汽、工业气体、热电联供、污废水处理、废物焚烧炉等公用工程，对企业而言，能源集中供给可节约大量成本；企业可以以邻居的产品、热量为原料，或是以其废品为原料，在园区企业之间实现物质的闭路循环和高效利用，运输成本也大大降低，提高了资源的利用率，甚至来说形成了附加的效益，既循环、又经济，比如宁波化工区的德泰化学公司，以生产乙烯的废料焦油作为原料，生产的炭黑供应邻居宁波橡胶厂作为原料，生产过程中释放的热量产生蒸汽，通过管廊供给园区内吸热反应的企业；另外，园区统筹管理，对污染物减排也有推动作用，如园区的集中处理废水废渣、集中供气供热，不仅节约了用地和投资，而且实现由园区把守治污的最后一道关。
（二）化工企业的循环经济模式
作为一种新的经济发展模式，循环经济强调资源的低投入、高利用和废弃物的低排放甚至是零排放，它能有效地解决可持续发展的两大障碍――资源短缺和环境污染。
在化工企业生产过程中，与其他生产性企业类似，发展循环经济的内容主要来自以下三个方面：
一是认清搞好清洁生产的必要性，推行清洁生产审核，包括在生产过程中实施生产技术的改造、升级，鼓励采用节能、降耗、高效的生产技术或节能减排技术，开发更清洁的技术、原料及能源，通过加强管理，提高设备工作效率和工业效能，节约能源材料消耗，从节能、降耗的角度来减少废弃物的产生，从而减少污染物的排放，以及产品在进入消费过程中减少对环境的污染技术。通过在化工企业内，大力推动以节能、降耗、减污、增效为目的的清洁生产审核工作，运用现代科学技术治理和控制污染，把生产经营对资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度。
二是采用先进的污染治理技术，主要是对化工企业排放出来的有害物质，如废气、废水、废渣等采用先进的净化处理技术。如某化工企业对原有的供热锅炉实施了烟气脱硫装置增容改造工程，采用石灰石-石膏双循环工艺技术和湿式电除尘器技术，彻底避免石膏雨现象，改造后大大改善了区域环境空气质量，减少酸雨量，社会效益很大。
三是废物资源化技术，就是对化工企业的废弃物通过回收、加工转换等方式将废弃物变为有用的资源进行再利用。比如，化学副产品的回收再利用，酸碱之间的反应，各种有机物间的互相转化等等。如酸碱之间的反应，各种有机物间的互相转化等等；如英国璐彩特公司利用赛科公司丙烯腈装置的副产物HCN（氢氰酸）生产MMA，其废酸回收装置同时回供赛科生产所需的高浓度硫酸，这一个循环过程，不仅使废物得到充分利用，还减少了污染物的产生和排放。
三、化工行业的未来发展趋势
我国化工行业的污染防治工作虽然取得了很大成绩，但形势仍不容乐观，随着“三废”治理水平不断提高，社会各界的环保意识不断增强，未来要重点围绕实施循环经济、推行清洁生产、污染治理等方面更需深入推进，在最大程度上持久合理地利用所有的原料和能源，最低限度地降低经济活动造成的环境影响，才能实现经济活动的生态化和绿色化。
参考文献
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一、循环经济概述
所谓循环经济，是指按照生态规律重构经济系统，将生态设计、清洁生产及资源综合利用贯穿于物质产品的生产、消费及其废弃过程中，把传统的资源消耗型线性经济转变为资源闭环流动型经济。循环经济以“减量化、再使用、再循环”为行为原则（简称3R原则），其中又以“减量化”为首要原则。美国1990年《污染预防法》规定,在废物管理上所采取的等级顺序为:源头削减循环再生利用无害化处理最终处置。循环经济将对废弃物被动的“末端处理”代之以“源头预防”为主，配合废物回收利用的方法，从而形成一整套系统的以避免废物产生为特征的环境保护机制。
二、循环经济理念下国外环境保护立法
目前，循环经济在发达国家方兴未艾，各国纷纷依据循环经济理念，完善其环境保护立法。在这一方面，德国、日本、美国最为典型。
1、德国
德国是最早将循环经济理念贯彻于环境保护立法中的国家。1972德国年颁布了《废弃物处理法》,1986年将《废弃物处理法》修改为《废物限制及废物处理法》，强调避免废弃物的产生。1991年的《包装条例》和1992年《限制废车条例》规定制造商有回收义务。1994年德国制定综合性的《循环经济和废物处置法》。该法的立法目的是：“促进循环经济，保护自然资源，确保废弃物按有利于环境的方式进行处置。”
2、日本
1967年，日本制定第一部环境基本法――《公害对策基本法》。1993年,日本颁布了《环境基本法》,强调减少人类对环境负荷。2000年，日本根据《环境基本法》制订了《建立循环型社会基本法》，标志着日本循环经济理念下环境保护法走向成熟。在单项法层面，日本先后制定了《资源有效利用促进法》（1991年）、《容器和包装物的分类收集与循环法》（1995年）、《建筑材料循环法》（2000年）、《可循环性食品资源循环法》（2000年）、《车辆再生法》（2002年）。
3、美国
1969年，美国制定《环境政策法》，初步体现了循环经济的理念。1976年，美国制定《固体废物处置法》，又称《资源保护和回收法》,强调节约资源。1990年，美国制定《污染预防法》，将污染预防确立为美国国策，规定污染首先应在源头进行预防和削减，是美国迄今为止最能充分体现循环经济理念的一部立法。
从国外循环经济理念下环境保护立法模式的现状来看，其特点是从基本法、综合法、单项法多个层面制定法律规范，其中尤以日本最为典型。目前，日本充分贯彻循环经济理念，形成了由以《环境基本法》为统率、以《建立循环型社会基本法》为综合法、以《车辆再生法》等为单项法而构成的世界上最为完备的环境保护立法。这些对于我国有着积极的参考和借鉴意义。
三、我国环境保护立法在贯彻循环经济理念方面的不足
1、环境保护基本法滞后
《环境保护法》作为环境保护的基本法，偏重于污染治理，对生态保护的规定薄弱，这与其作为基本法地位是不相符的。此外，由于清洁生产和循环经济概念自20世纪90年代以后才在中国明确提出来，故1989年《环境保护法》对此缺乏明确规定。
2、循环型社会综合法欠缺
循环经济理念强调政府、企业、公众的全方位的参与，强调抑制自然资源的消耗。我国虽已颁布《清洁生产促进法》，但该法调整对象主要是工业生产领域实施清洁生产的事项。对农业、服务业领域只作原则性规定，对个人生活领域未予考虑。因此，《清洁生产促进法》难以担当推动整个社会向循环型社会迈进的重任。
3、资源再生利用的专项立法处于空白
资源循环再生利用是抑制资源消耗、减轻环境负荷的关键。从发达国家立法实践来看，为贯彻循环经济理念，不仅颁布了相关的综合性法规，还颁布了诸如容器、包装、电子产品、建筑材料之类废旧物再生利用的单项法，而我国目前在这一方面仍处于空白。
四、贯彻循环经济理念，完善我国环境保护立法体系
循环经济理念下，我国环境保护立法应采取的是基本法一单行法模式，同时，还包含有关推进循环型社会形成的综合法。
1、立法模式的选择
（1）基本法立法模式的选择。由于现行《环境保护法》偏重于污染防治而对自然资源保护规定不力，造成自然资源法没有基本法统率、单行法之间的不足没有基本法作为补充的局面。
因此，理论界有学者主张制定自然资源（基本）法。我们认为，这种方案是不可取，从法理上看，环境基本法，在整个部门法律体系中处于“母法”地位，位于宪法之下、所有单行法之上，具有不可代替的意义。诚如我国台湾地区学者邱聪智先生所言：“在公害法之领域上，成立基本法之法律，不仅有其积极意义，而且可说极有必要。”
其次，以立法成本的耗费来看，制定一部全新的《自然资源（基本）法》和《生态保护法》，与将《环境保护法》修改为一部污染防治、自然资源保护并重的环境保护基本法相比，显然后者更节约立法成本。
（2）综合法及单项法立法模式的选择。一是社会综合法的立法模式。就立法性质而言，目前发达国家在循环经济理念指引下所进行的综合法的立法模式大体上可分为两种：一种可称之为污染预防型，如美国。另一种可称之为循环经济型，如德国、日本。我们认为, 后者更具积极意义。因为后者更注重从经济运行机制内部来协调发展与环境保护的关系, 以便从源头上杜绝污染物的产生, 是治本之上策。而且后者形成了一套完整的法律体系，能减少法律之间的，更具威慑力。
二是综合法与单项法制定的顺序。在综合法与单项法制定的时间顺序上，从日本和德国的历史经验来看，是先有单项法，再制定综合法。所以如此，我们认为，这与两国在推行循环经济时所处历史背景有关。作为循环经济的先行者，日德在推行循环经济之初还没有相对成熟的科技与实践支持，所以只能先对个别较成熟的领域进行立法，然后制定综合性法。而我国是否也要遵循这种模式呢？我们认为，由于西方国家相对成熟科技与实践可以为我国所借鉴，而我国也已进行了循环经济的实践，与日德立法之时的客观条件大有不同。所以，在综合法与特别法的立法顺序上，我国不必拘泥于日本和德国的模式。可以先制定一部综合性的循环型社会法，然后逐步制定相关的单项法。
2、立法中应注意的问题
（1）确保《环境保护法》地位。《环境保护法》应加强在自然资源保护生态环境保护的规定，真正统帅各污染防治单行法、自然资源单行法、生态保护单行法。应贯彻循环经济理念，明确规定国家推行循环经济，以减少对自然资源的消耗，减轻环境负荷。同时，应由全国人大修订后颁布施行，以与其环境保护基本法地位相符。
（2）制定有关循环型社会的综合法。目前，我国尚无推动循环型社会形成的综合性立法。因此，我们有必要根据《环境保护法》制定《循环型社会促进法》，该法应对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。
关键词：循环经济；现状；解决途径
中图分类号：F062.2 文献标识码：A
文章编号：16749944（2012）10020404
1 引言
改革开放以来， 我国的经济发展取得了举世瞩目的成绩， 人民生活水平和生活质量明显提高， 综合实力显著增强， 但必须清醒地认识到， 我国的经济发展基本是沿着高投入、高消耗、高污染， 低效益（“三高一低”）的粗放型道路走过来的， 可以说， 我们的增长是以自然资源的大量投入和环境负担加重为前提的[1]。在资源、能源、环境污染等问题并发的今天，如何更好更快地发展，引起了学者的关注。循环经济立足与环境、经济的协调发展，摒弃粗放型经济的资源浪费与环境破坏，强调资源的高效利用与循环利用，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以政策法规、环境意识、技术措施等为保障，为我国社会主义经济建设更好更快发展指明了方向，是落实可持续发展战略的有效载体。
2 循环经济简介
2.1 循环经济的概念
学术界分别从资源利用、技术角度、环境保护等方面给出了循环经济的概念，现在多采用国家发改委关于循环经济的概念：循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。
2.2 循环经济的层次研究
发展循环经济应从四个方面进行循环调节，即小循环、中循环、大循环与静脉产业（资源再生企业）。
（1）小循环即以典型企业为基础，通过产品生态设计、清洁生产、发展下游产品 加强管理等，减少产品生产、运输、服务过程中的资源与能源消耗，提高资源能源的利用效率，减少废物排放，构建循环经济微观建设体系。
（2）中循环即建立在区域层面上的循环经济，通过共生企业、共生产业之间建立生态网络，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，依据清洁生产要求和循环经济理念及工业生态学原理而设计建立生态工业园区。
（3）大循环重点进行循环型城市建设，以建设资源节约型、环境友好的社会为目标。
（4）静脉产业为废物再生利用、处置产业，对我国现阶段资源消耗大、废弃物产生量多的现状具有迫切意义。
2.3 循环经济的技术路径
循环经济以“3R”（减量化、再利用、再循环）为原则，其实现路径主要表现为以下三方面。
（1）资源的高效利用。资源是人类生存与发展的命脉，当资源枯竭时，整个世界都会陷入资源危机的“十面埋伏”，为了争夺“资源”，不排除引发更多的隐患[2]。在输入端—产品生产及资源开发阶段应考虑综合开发和资源的高效利用。
（2）资源的循环利用。通过构筑资源循环利用产业链，建立起生产和生活中可再生利用资源的循环利用通道，达到资源的有效利用，减少向自然资源的索取，在与自然和谐循环中促进经济社会的发展。
（3）无害化生产。通过原材料的选择和对废弃物的无害化处理，以追求经济的、社会的、健康的、安全的和环境的效益（《国际清洁生产宣言》）为目标，在产品设计、原材料投入、企业生产过程、产品产出及回收整个过程中融入清洁生产的观念，充分利用清洁生产技术，生产出绿色产品、环境友好产品等。
3 当前我国发展循环经济的难点
3.1 环境意识淡薄
生产消费是经济发展的动力，而作为生产活动的主要参与者，生产者和消费者的环境意识令人担忧。一方面生产者为追求最大经济效益，在产品设计过程中缺乏生态理念，忽视产品生命周期，致使产品更新换代快，不能物尽其用，造成了资源的极大浪费和废弃物的大量产生；另一方面在利益的驱动下，企业往往忽视环境污染投资，环保设施形同虚设，“三废”不经处理“达标”即偷排现象严重，其最终结果是环境污染与经济的不可持续发展。
在消费者方面，以人为本的思想发展较为偏激，确立了人的主导地位而忽视了周围自然环境。一方面追求物质享乐，人为地缩短产品的使用寿命，新旧产品更新换代快；同时消费者不能自觉抑制非环保产品（如一次性用品）的使用，为非环保企业提供了市场。消费者的这种过度消费和盲目消费，一方面刺激了生产，加剧了资源浪费，另一方面加大了废弃物的排放量，增加了环境污染，同样导致经济的不可持续发展，阻碍循环经济的实现[3]。
3.2 盲目追逐新型发展理念
2003年，英国政府在其能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中首次提出“低碳经济”的概念， 引起全球广泛关注[4]。随后在我国全范围内掀起，各大城市相继开展低碳城市建设。
低碳经济涉及经济、文化、管理等方面，是一个多元复杂系统，需要各种技术及辅助政策、设施等予以协助。从当前环境危机考虑，低碳经济势必是未来发展趋势。但鉴于低碳经济面广复杂，目前还处于研究阶段，至今没有一个明确的评价指标体系可作为低碳经济、低碳社会的评价依据。
国内现阶段推行低碳，多是开发新区用于低碳试点建设，往往需投资巨大的人力、财力，用于新区基础设施、交通、建筑等建设，在一定程度上片面扩大了城市规模，加剧了城市能源、资源的消耗，违背了循环经济的“减量化、再利用、资源化”原则。且现阶段没有明确的低碳评价指标，如今的低碳之城是否经得起时间的考验有待商榷。
3.3 技术条件制约
循环经济以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，是实施可持续发展战略的正确选择， 是落实科学发展观的有效载体。从“减量化”到“再利用”再到“资源化”，循环经济的每一个环节都离不开成熟的污染治理技术、清洁生产技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术，以及网络运输技术和生态工业链接技术作为支撑，这是循环经济由理论向实践转变的关键，但我国的绿色技术目前还很不全面[5]。
空有超前的经济理念，而缺失科学技术的保驾护航，一切都是空谈。因此， 循环经济的发展，离不开科学技术的支持。
3.4 政府监督不够，政绩考核扭曲引导
美国学者萨克斯教授就环境权管理提出了“环境权的公共信托理论”，强调政府为现阶段环境权的行使主体。因此在环境管理方面，政府有权利也有义务保护环境，促进经济建设与环境保护协调发展。
在我国，政府与企业、民众之间缺乏沟通，循环经济的制定不切实际，监管不力，激励措施不到位等均不利于循环经济实施；再者，我国各地政府以经济发展作为政绩考核的主要对象，不惜以环境污染为代价，引进淘汰类、限制类项目，招商引资缺乏实地论证。同时在企业运营过程中，政府缺乏对企业的监督管理。因此，政府缺位现象严重制约了循环经济的发展。
3.5 相关法律制度不健全
我国循环经济的基本法《中华人民共和国循环经济促进法》于2009年1月1日起实施，该法令虽然规定了关于循环经济的基本管理制度、激励措施和法律责任等，但相对于西方发达国家，立法理念、法律制度及其保障措施等均存在一定缺陷。
首先，我国现行环保法律法规侧重于末端治理及技术创新，而对废弃物产生环节、规章制度及宣传教育重视不够，违背了循环经济立法的价值理念；其次，循环经济涉及面较广，而现行《循环经济促进法》较为宽泛，仅能作为法律框架，缺少具有可操作性的详细法律法规；再次，地方经济发展长期以资源浪费与环境破坏为代价，循环经济的建设和发展处于边缘地带，与此同时循环经济相关立法缺失，不能对地方企业循环经济建设起到指导作用；最后，关于循环经济中的激励与约束制度不够完善，公众积极性不够，而企业相关责任落实不到位。
3.6 公众环境知识有限，政府公信力下降
循环经济以“减量化、再利用、资源化”为原则，其中的一个主要方面即为废弃物（包括一般的包装材料、木材等；特殊的有垃圾、矿渣等）的回收再利用。然而近年时常发生的“食品危机”、“环境污染”等现象，触发了公众深层次的环境危机观念，公民对重大环境污染项目的污染防治措施提出了质疑，同时环保部门关于污染型项目的定性批复不再是定心丸，环境保护由“依赖政府”转变为“依靠自己或民间团体”。
在环境保护方面，政府公信力下降，为了保护自己及子孙的生存环境，公民偏激地选择了从源头杜绝污染事故发生。2009年年底，广州市番禺区“垃圾门”事件引起全国关注，致使垃圾焚烧项目走入困境；2012年，经国家环保部批准的四川省“十二五”重大产业项目——四川什邡钼铜项目在动工期间遭到民众抗议，最终政府宣布项目停建。
垃圾焚烧和钼铜项目均属于重大废物资源化利用项目，在环境危机的今天具有重要意义，变废为宝，解决废弃物与人之间的土地之争，属于循环经济的良好典范，从环境、资源现状和经济发展趋势看，此类相关项目必然是未来的发展方向。然而公众环境知识有限，政府公信力下降，致使此类具有重大意义的循环经济项目胎死腹中。
4 科学发展观视角下推进我国循环经济
发展的路径4.1 以技术进步推动循环经济建设
科学技术是第一生产力，发展循环经济，离不开技术创新。清洁能源的开发利用、废弃物的循环利用、污染的综合控制治理，都离不开环境科技的进步，必须加大科学技术的研发，探索清洁能源及能源高效利用技术，在生产阶段将绿色、环保、生命周期等理念融入产品设计中，改进生产工艺，选择无害化、可循环原料，提高资源的利用效率，积极发展下游产品，变上游废弃物为下游产品原料，综合提高经济效益、环境效益与社会效益。在注重技术创新的同时，逐步完善不同企业的技术标准，灵活变通，发挥不同企业的技术优势，为循环经济技术创新提供一个广阔平台。
4.2 建立和完善循环经济法律体系
德国是个法治国家，环保法律很完善，这些法律的颁布和实施，为德国发展循环经济奠定了法律基础，有效地保护了环境，同时提高了公民和企业的环保意识，工业界和经济界认识到经济和生态保护并不是互相对立的，良好的大气条件、水域和土地即是生活的必需，是经济可持续发展的前提[6]。
在利益当前、环境危机频发的今天，法律法规的规范和约束作用对循环经济的实施显得尤为重要。下阶段发展中，应改变传统的末端治理污染理念，变被动为主动，增强循环经济立法中的主动控制性；其次应以《循环经济促进法》为基本框架，制定具体的有操作性的专项循环经济法律法规、条例及规章制度等；最后应加强地方循环经济法律建设，完善循环经济评价指标，补充循环经济激励措施，明确生产者和消费者的责任和义务，从根本上指导企业生产，从法律上为政府监督提供依据。
4.3 充分发挥政府在发展循环经济中的主导作用
环境是人民的公有财产，而政府作为全体人民的根本利益的代表，应承担起推动经济发展、保护生态环境的责任。循环经济作为新时期的经济发展模式，对政府职责提出了明确要求。
首先，要明晰国内经济与资源环境现状，强化政府政策导向，以循环经济为主体，在发展中融入低碳等超前理念，使循环经济与时俱进。在当前环境危机形势下，循环经济面临着一定的困境：在循环经济现有框架下， 以人类现有的技术而言， 作为特殊资源的化石能源无法完全实现资源—产品—废弃物—再生资源的循环利用[7]。但整体上，循环经济对协调经济发展和保护生态环境，起着枢纽作用。在现阶段发展过程中，应该综合经济、社会、地域等条件，全面分析，以循环经济为主体，结合当前环境形势，创新循环经济的低碳模式，通过构建“人类社会—自然生态”系统低碳动态均衡，实现可持续发展，待低碳经济成熟时方可转换主体。
其次，要改革现行经济考核体系，在社会成本和经济成本中融入资源、能源消耗与环境破坏，理性看待经济发展，从国家层面建立绿色经济核算制度，逐步落实到企业层面，全面实现绿色GDP考核制度。
再次，要进一步完善财政政策，加大对发展循环经济的支持力度，深化企业改革，建立有利于循环经济发展的企业组织结构[8]。
最后，通过免税、减税政策，推行绿色产品认证等措施，完善循环经济激励机制。
4.4 加强宣传教育与监督管理
日本是最早探索循环经济发展模式的国家之一，通过制作、分发宣传小册子宣传环境保护的重要性，同时还在互联网上开设绿色购物网（GPN）、绿色消费者全国网为消费者提供商品的环境信息[9]，形成了独具特色的循环经济战略体系，该体系使得日本成为世界上资源利用效率最高的国家。
借鉴国外发达国家充分的先例，我们应做到以下几个方面。
首先在环境保护方面，政府应加强监督、惩罚、治理力度，通过政府、公民和各种民间组织在政治、社会和市场等各领域的不同力量的互惠、习俗、强制、行为等博弈活动，加强政府与民间沟通力度，了解民众心声，建立良好的公信体系。以政府的公信力作为民众环境担忧的定心丸，在加强前期论证、实验的前提下，为重大循环经济项目保驾护航。
其次广泛开展宣传教育，要利用学校进行循环经济教育，在少年儿童的学前教育、中小学的基础教育和大学生的学历教育中都融入循环经济的理念。
最后要运用舆论传媒等各种手段对公众进行循环经济的宣传教育，增强公众的资源忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识。
公民作为社会的主要成员，如果能从思想理念上接受循环经济，在认识上理解循环产业的环保措施，在组织上听从政府决策，支持循环经济产业发展，并从身边做起，则循环经济一定会成为造福人类的新举措。
5 结语
循环经济的思想是人类克服环境污染、资源短缺的困境， 追求可持续发展的思想产物。循环经济理念的演进与人类合理利用资源的实践紧密结合在一起，相互依存、相互促进，共同构成资源层面实现可持续发展的基本内涵和实现途径[10]。循环经济为当今的环境危机、资源危机等指明了道路，我们应紧紧把握这一思想理念，在行动中恪守循环经济的原则，将理论与实践相结合，抓住资源循环利用这个核心概念，并与政策指导、产业发展、环境保护、资源开发及相关法规制定等主要工作环节紧密联系，让循环经济实实在在地成为改善人类生活的新举措。
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关键词：环境保护；可持续发展；经济转型
中图分类号：F205 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）018-000-02
随着世界经济的快速发展，当前，越来越多的国家已步入发达阶段，大多数人已到了追求情感和归属需求，乃至尊重需求的阶段，但是环境问题的日益凸显威胁到了人最基本的生理需求和安全需求，因此，世界范围内对环境保护工作的重视，正是符合马斯洛对人类基本需求的预判，在经历了高度的发展与增长之后，人类对生存与安全的追求日趋重视，提倡环境保护以及经济的转型发展成为世界各个国家达成的共识。
一、世界各国在环保与经济发展模式转型上的成功实践
1.日本在环保与经济转型发展当中的成功实践
日本的环保之路走过了五个阶段。
第一阶段――60年代，以行政立法手段限制污染排放。标志是1967年《公害对策基本法》的出台和实施。
第二阶段――70年代，从限制污染排放，到着眼保护环境。提出环境影响评价制度，成立“环境厅”等等。
第三阶段――80年代，开始实施以新能源为中心的新阳光计划、以节能为目的的月光计划和地球环境技术开发计划。
第四阶段――90年代，将发展战略从经济优先调整为经济与环境兼顾，并颁布了《再循环法》等一系列节能环保的法律法规，提倡可持续发展。
第五阶段――新世纪以后，确定建设循环型社会的总体目标，强调应改变以牺牲环境为代价追求便利和舒适的观念，改变盲目消费把大量资源变为垃圾的社会现状。
2.美国在环保与经济转型发展当中的成功实践
美国在发展过程当中也经历过比较严重的污染阶段。到1970年12月，美国环境保护局（EPA）的成立，标志着美国的环境保护工作进入了全面发展时期。1991年以后，美国的环境保护工作突破了原本的立法层面，从思想意识上以及经济发展转型上做出了行动，真正意义上将环境保护工作放在突出的战略地位来重视、解决发展当中的环境问题。这一阶段的主要特点是将预防环境污染摆在突出位置、强化政府部门、企业组织与社会力量之间的合作、加强环保科技应用等。
二、中国在环境保护与经济发展上面所付出的努力
中国一直以来采取的高消耗、低产出模式不仅使得中国的资源利用率一直难以提升，造成资源的严重不足，同时也造成了当前污染加剧、环境严重破坏的局面。中国在人均GDP400～1000美元的条件下，出现了发达国家3000～10000美元期间出现的严重环境污染。
1.国家在立法层面已将环境保护作为一项重大的事业来抓，形成相对全面的环境保护法律体系
经过十多年的努力，在全国范围内初步建立起了环境保护部门监督管理，各有关部门分工负责的环境管理体系以及响应的环境监测、监理、统计、科研、宣传、教育体系。到1997年，我国相继颁布了《环境保护法》等6部专门的环境法律，资源保护法律9部，环境行政法规28件，环抱部门环境规章70余件，环境标准390项。环保已经从主要依靠行政手段向着利用法律手段转移。
随着十的顺利召开，大力推进生态文明建设已成为政府层面所关注的核心议题，推动社会经济的转型发展，已成为当下政府工作的重心。“既要金山银山，也要绿水青山”，当各级政府领导共同提出这样的口号之时，政府推动环境保护的决心已表露无遗。
2.环境外交和国际合作日益活跃
冰冻三尺非一日之寒，人与自然间的矛盾由来已久，解决生态环境问题不仅要涉及到人与自然的关系，更要涉及到人们相互间的关系及由发展水平不同带来的矛盾与问题，因此，必须寻找与所有者利益兼容的治理机制，实现生态环境的宏观治理，建立并健全干预机制，才能使生态环境的治理长期、有效地开展。
我国积极开展环境外交，参与各项重大的国际环境事务，在国际环境与发展领域中发挥月来越大的作用；签署并批准了《保护臭氧层维也纳公约》，《联合国气候变化框架会议》，《生物多样化公约》等多项国际环境公约。
3.民间环境保护力量的建立与不断壮大
中国民间环保组织自1978年开始起步，已经过32个春秋，其职能和作用在社会发展中表现的日渐重要。目前，中国环保民间组织已经形成了一个完整的系统体系，成为了推动中国和全球环境保护事业发展与进步的重要力量。但我国环保民间组织起步晚，发展不均衡，骨干人才偏少。由政府发起成立的环保民间组织数量多、管理规范、能力强，但独立性不够；一些省级以下的组织开展活动不经常；学生环保社团数量大、热情高，但组织不稳定，负责人变动频繁；由民间自发成立的环保民间组织数量少，组织松散，较活跃，但存在内部机构建设不完善、工作随意性大的问题；国际环保组织驻华机构数量少，工作条件好，但普遍存在没有合法注册身份等问题。
三、基于中国当前环保需求，从可持续发展的角度出发应推动的转型方向
1.加快推进循环经济发展
循环经济强调资源的高效利用，做到了低投入、低消耗、低排放和高效率。而传统经济是以一种由“资源――产品――污染排放”所构成的物质单向流动的经济。通过不断把资源变成废物来实现经济的发展，结果资源逐渐枯竭，污染问题越来越重，治理成本越来越大。循环经济的实施与发展，就可以很好的解决这一问题。并从根本上消解了长期以来环境与污染之间的尖锐矛盾。
2.推动企业参与到环境保护工作当中，更新企业的发展观
企业存在的意义就是追求利润的最大化，为了节约成本，所有的企业几乎都不愿意在内部加以改革以及在技术层面上的进一步创新与提高，但是企业家们必须要认识到环境保护的重大战略意义，意识到循环经济是未来经济发展的模式与方向，要在未来的竞争中立于不败之地，企业应该按照循环经济理念，开展绿色设计，合理配置资源，实现企业发展与循环经济发展双赢。那么企业就应该制定有助于企业循环经济发展战略，加强技术创新，提高企业循环经济的自生能力：其次，实施有助于企业发展循环经济发展的管理，树立循环经济理念，培育绿色企业文化，以推行清洁生产，以及减少产品和服务中物料与能源的使用量，实现污染物排放量的最小化。
3.进一步强化政府在循环经济推广上的扶持、监督力度，推动社会向循环经济转型
在企业循环经济发展的过程中，政府应该为企业发展循环经济提供一个良好的外部环境，是企业发展循环经济的保障。第一，制定相关的法律法规，加强改进监督。明确企业在产品生产、包装、销售以及产品的处置方式等方面应该承担的权利与义务。第二，宏观调控资源配置，防止资源过度浪费。第三，运用经济手段，建立激励机制。第四，完善管理，规范和引导企业的生产和经营行为。第五，加大宣传力度，号召全民参与。宣传普及循环经济理念，提倡绿色生产方式和绿色消费方式。
国家目前已设立高额的补贴机制，推动各地建立起城市矿山，以推动废品加工的有效建立，解决废品出路问题；同时也在各地推动废品回收体系的建立，强化废旧物资的流通渠道，使得循环经济真正成为一项能够产生内部循环的自生性经济发展模式。
另一方面，国家在倡导节能减排，控制污染型企业发展的工作当中也取得了明显的成效，控制三废的排放，加速淘汰污染型小锅炉、小煤窑，发展电动车行业，都代表着中国经济转型的动作与决心。
4.公民的全力参与与配合
在市场经济下，企业为了销售更多的产品，就必须根据消费者的意愿，生产产品和服务。这时，消费者的消费选择便具有间接配置资源的作用。促进循环经济的发展，就需要消费者树立绿色的价值观和消费观。优先选择绿色产品，拒绝消费过度包装，选择耐用性产品而不是选择一次性产品。
循环经济在某种意义上讲，它可以确保经济的可持续发展。在以可持续发展为根本的循环经济，在不久的将来会逐渐淘汰掉传统的经济模式。因此，绿色发展必将成为每个企业所要面临的主题。怎样才能在保持高效益的条件下发展绿色产品？怎样才能实现低耗能高产出？这几个问题是每个企业当前所必须要考虑的。当然，循环经济未来的这个市场的规模空前，存在大量的发展机遇的同时，伴随着挑战。
随着国家政府在环保工作当中的逐步重视，社会民众环境保护意识的加强，经济发展模式的转型已是大势所趋，我们应看清未来经济发展的方向，只有先投入、先发展，这样才能使我们在未来的竞争中永远立于不败之地。
同时，我们应该深刻明白：科学是第一生产力，循环经济的发展必须依赖科技的发展，也只有科技发展了，才能实现经济的可持续发展。
参考文献：
[1]世界银行.关于中国循环经济发展要点与建议.2009.
[2]黄琴.循环经济与企业的可持续发展[J].现代物业与经济，2012.
发展循环经济是实践科学发展观，走新型工业化道路，促进中部崛起的最佳选择。循环经济，是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃处理的全过程中，优先考虑可持续发展，依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济对环境的负面影响最小，消耗的资源最少，而获得的长期效益最高，是目前世界上先进的经济模式。由于如何发展循环经济已经成为综合国力竞争和争夺国际发展制高点的一场新竞赛，循环经济的发展理论、政策措施、推行效果不仅深刻影响一国经济的基本走向、潜能发挥和抵御未来风险的能力，而且通过各种国际标准与资质、产品绿色标志、环境保护义务等日益延伸到国际贸易、国际投资乃至国际政治等诸多领域，已演绎成为人类经济社会一场深刻的转轨变型的压力和机遇。循环经济因此受到党和国家领导人的高度重视。
第一，必须明确指导思想。推进循环经济发展所需要确立的指导思想是：站在实践科学发展观的高度，把推进循环经济作为政府可持续发展的重大任期目标，采取“政府主导、财政支持、部门配合、各负其责、市场运作、企业参与、吸引投资、政策优惠(含税收政策)”的强硬措施，使当地经济和社会发展步入良性循环。当前推进循环经济发展的重点，是要按“综合考虑产品的结构、工艺流程、原料及废弃物、污染排放和治理之间的关系，将调整、改造、发展、提升各地的工业与循环经济结合起来进行构思和规划，争取实现经济和环境‘双赢’”的循环经济思路，积极推进结构调整优化升级，形成以高新技术产业为先导、制造业和基础产业为支撑、服务业全面发展的格局，并优先发展信息产业，用最先进的高新技术和先进适用技术武装、改造、提升传统产业，使循环经济的效益尽快得到充分体现。
第二，必须编制统一规划。各级政府要切实转变观念，在制定“十一五”规划时，应该把推进全面发展、协调发展、可持续发展作为重要宗旨，把发展循环经济纳入地方国民经济发展计划中，针对生态环境已经成为制约经济社会发展的要素的现实，对我们的经济发展的空间布局进行统一规划，对各地区在全局发展过程中的功能进行重新定位。对生态脆弱区和生态功能保护区的发展规模、发展方式实行严格的控制；通过完善财政转移支付制度，对生态脆弱区和重要生态功能区进行补偿，防止落后区域以赶超为目标盲目发展，并鼓励这些地区的人口向经济密集区合理流动，减轻人口压力。支持资源丰富、生态环境保护能力较强、潜力较大的区域加速发展；鼓励经济密集区在环境容量的范围内，通过发展循环经济，不断降低资源消耗和污染排放强度；把污染治理和生态建设作为经济增长的重要产业予以大力支持。
第三，必须坚持依法推进。要构建适合循环经济的法律、法规和政策框架，依法推进循环经济。通过循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务。加快《循环经济促进法》的立法进程，抓紧制定《资源综合利用条例》、《容器与包装分类回收条例》、《家用电器回收条例》、《建筑及材料回收条例》、《食品回收条例》及《绿色采购条例》等具体法规，以及废旧家电及电子废弃物、废旧轮胎、废包装物回收利用管理办法等。同时，制定高耗能、高耗水行业市场准入标准，建立强制性产品能效标识和再生利用品标识制度，制订重点行业清洁生产评价指标体系。
要切实执行《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》，使经济发展的主要矛盾都依法调节。要广泛开展循环经济及相关法律法规的宣传，通过有效的宣传教育活动，使人们普遍认同循环经济的理念，并将之与国家的振兴、个人及子孙后代的福利密切联系起来，调动全民、全社会主动参与生态建设和环境保护的积极性。应尽快树立现代生态价值观，注重引导公众消费观念和消费方式的转变，倡导文明的生活方式和绿色消费理念，积极配合政府和企业，参与环保行动，使广大民众成为推动中华民族沿着循环经济之路走向伟大复兴的实践者。
要依法严查超标排放。下大力气把执法和监督放在优先突出的位置，严格监管，进一步加大环境执法力度，对排污超标等违法行为依法从严查处，让一些导致外部不经济的行为付出高昂的成本，并将惩罚排污超标所得经费用于奖励和支持积极实施循环经济的单位。要逐步建立生产者环保责任延伸制度，同时利用市场机制和经济、行政手段保证环保责任制度得到有效落实。
第四，必须保证规范实施。明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。针对当前环境保护意识薄弱，一些地方政府迫于经济增长和就业压力忽视环境保护，甚至对污染企业提供保护的现状，应大力进行环境保护和资源管理的制度创新，改革环境保护行政管理体制，防范地方保护主义的干扰，创造政府和市场相结合的新的环境保护机制，提高管理的权威性和环境管理的效率。环保部门要与其他部门合作，积极推进地方政府、工业区、经济技术开发区、高新技术产业园区、企业、社区等开展循环经济示范，编制循环经济的具体规划。为从根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突，各地在兴建工业园区、开发区时，从一开始就要按照生态学原理和循环经济发展模式来规划和实施。要切实加强生态示范区建设。在发展县域经济和新一轮城市化建设过程中，汲取以前因边建设边污染所付出沉重代价的教训，重点考虑以优势工业集群方式为基础来实施循环经济，形成一个相互依存的工业生态系统。要抓好循环经济的试点工作，先在工业园区、资源短缺城市和资源型城市开展，为加快推动循环经济发展提供示范和借鉴，并不断总结试点经验，扩大试点范围。试点的重点行业是冶金、有色、煤炭、电力、化工、建材等，重点领域是废旧家电、电子产品、废旧轮胎、废纸、废包装物回收利用，机电产品再制造、再生铝和垃圾资源化等领域。
第五，必须构建支撑体系。循环经济需要强大的科技支撑。要重视扶持环保产业的发展和环境科技的研究开发与应用。特别是废弃物再利用的新技术研究、新材料和新产品的生产工艺研究以及降低物耗、能耗的生产工艺研究，是构建循环经济的关键。政府及有关部门对这些均具前沿性、创新性的研究要给予大力扶持，并及时转入应用。科技工作者应当担负起知识经济赋予的重任，将知识经济和循环经济的发展有机地结合起来，开发建立生态工业、生态农业等产业以及整个社会发展急需的绿色技术支撑体系。要建立一套区(县)域可持续发展的指标评价考核体系，作为对地方经济社会发展业绩评价的基本依据。科研院所、企业要通过产权制度和劳动制度改革，建立符合市场经济的能调动包括科技人员在内的科技创新的内在积极性的新体制。通过政策引导，进一步体现创新成果的价值，以技术要素参与分配、无形资产入股等形式，引导和鼓励科技创新。要完善国家环境信息公开制度。在公布城市环境质量、重点流域省界断面水质状况的同时，建立企业环境表现公开制度，鼓励公众监督企业的环境行为，建立区域生态环境评估和巡察制度，通过权威媒体向社会公布结果。要认真贯彻国家“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”的战略，以信息化带动和促进循环经济的发展。环保等有关部门可建立工业原料及废弃物方面的信息库，向社会提供有关循环经济方面的信息、网络等服务体系，为积极整合各种资源优势创造条件，构建加快循环经济发展的平台。
［关键词］ 循环经济法；体制；可持续发展
一、完善循环经济法体制的必要性
循环经济是一种新的经济运行模式，它是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线性增长的经济转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济从本质上并不是改变经济运行的内在规律，而是依托一定的制度安排对经济运行的路径进行规范和引导。加快进行循环经济的制度建设与创新，是推动和促进循环经济健康有序发展的重要保证，特别是通过建立针对循环经济发展的法律法规和相关制度来有效推进循环经济的发展。现代法治社会是用法律来规范社会结构和控制风险的社会，因而起决定作用的是国家制定的法律和制度。由此可见，以法律形式和法律体制规范循环经济是具有现实的制度创新意义的。
二、我国循环经济法体制建立的主要问题
1.现行环境保护法与循环经济发展脱节
现行环境保护法是1989年在1979年版的环境保护法试行法的基础上修改制定的。这一版本的环境保护法是建立在国家经济体制从计划经济向市场经济过渡的经济社会结构基础上的，其经济发展模式仍然属于“高投入、高能耗、高污染”的粗放型经济增长模式。因而植根于这一社会基础的环境保护法的立法理念和内容是以“末端治理”为主的思想价值模式。因此这种思想模式指导下的环境保护法是完全迎合相关企业“先污染后治理”、 “边污染边治理”的经济增长方式和经营方式的。众所周知，排污治理问题是企业履行环境保护社会职责的主要内容，也是环境保护法及执法部门集中处理的事务。以此为例，现行的排污收费制度存在很大的缺陷。首先是收费标准低，与企业因肆意排污所得的利润相差甚远，对企业根本构不成应有的约束。其次是收费方法不合理。现行收费制度往往是单项超标排污制度，即同一排污口如果排出两种污染物，那么就按照最高指标的那一种污染物来计算罚款费用，因此误导了企业往往只对收费的那一种污染物的治理。 现行循环经济法对环境资源相关概念界定模糊，导致法律责任认定无法可依
环境污染问题之所以棘手，主要在于环境资源在数量、质量、污染的范围和程度上都难以确定和量化，从而造成认定法律责任的执法部门由于缺乏法律依据而难以操作，主要表现在环境资源归属权制度和容量权制度的缺失。我国宪法中对环境资源的权属问题规定得非常模糊抽象，仅仅规定归国家和集体所有，但是并没有指明行使环境资源所有权的主体，更没有明确中央与地方政府、企业和部门、个人的权利和义务，结果造成了国家集体的资源所有权被各个主体肢解，客观上促进了各种主体对环境资源进行掠夺式开采和利用。恰恰是由于这种环境资源权属制度的抽象性，造成了环境资源抽象的公有性，负责管理资源的行政管理部门往往成为环境资源的实际所有者，并将这种管理权进行人为分配和寻租，从而使环境资源失去了有效配置的途径。由于缺乏相应的法律措施，管理体制不合理，使得环境资源得不到合理的配置。 现行环境保护法的资源再利用原则贯彻不够
现行的环境保护法贯彻了循环经济的减量化原则，《节约能源法》、《可再生能源法》强调生产环节资源的投入减量；《清洁生产促进法》强调生产过程中的废弃物减量；《固体废物污染环境防治法》强调减少废弃物对环境的影响。资源化和再利用原则没有得到有效贯彻，今后循环经济法制建设应当加以完善［1］。这种资源再利用原则的贯彻滞后往往会误导立法工作将循环经济简单地视为降低利润和生产力度从而降低对资源的利用的规范过程，因此这种执法工作实际上是对企业经营的一种压制，并非引导和对环境的真正合法保护。
三、完善我国循环经济法体制的对策
1.建立健全绿色GDP核算制度
绿色国民经济核算制度是指在核算国民经济状况时，要切实将环境成本、环境收益、自然资产和环保支出纳入国民账户体系，从而比较完整地反映出自然所具有的生态价值、经济价值以及社会价值，并在维持生态环境对经济发展承载能力的基础上，引导经济增长，走向经济发展，促进经济生产与自然再生产的良性循环，实现经济效益、环境效益和社会效益统一协调［2］。当前的GDP冲动是造成环境问题难以根治的原因之一。很多地方政府就是为了GDP而放任企业肆意对环境的污染。因此就要建立绿色GDP核算制度，其内涵就是在传统GDP核算中将那些关于城市大气污染引起的健康损害、水污染、室内空气污染造成的健康损害、酸雨损失以及铅等重金属和有毒物质造成的污染损失等扣除掉。环境污染、资源浪费和生态破坏的货币量化核算目前全球尚未确立公认的方法，致使绿色GDP指标在核算上存在诸多不易克服的技术性困难。不过，绿色GDP核算体制仍然在操作性上可以有比较好的技术载体，可在每项经济活动的经济增长数值后面列上该项经济活动所造成的环境质量升降、生物多样性增减、资源开采或消耗总量、环境污染与生态破坏防治投资额度等事项。 完善循环经济规划制度
规划是从事各项事业的前提和基础。循环经济规划的内涵本质是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，这也成为国家政府对循环经济进行评价考核并实施限制或禁止措施、鼓励扶持政策的重要依据。因此首先要确定发展循环经济的指导思想和主要目标。改革开放30余年来，党和国家在集中加快推进两个根本性转变，我国在推动资源节约和综合利用，在总结探索发展循环经济模式方面取得了积极的成效，在党中央提出的资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针指引下，节约资源取得了明显成效。
主要
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，
要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
一，循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
二，我国水资源保护法律制度现状及存在问题
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度。
然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题，
(一)法律体系之符合，不完善
首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。
其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。:
(二)相关基本制度之缺失
循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
(三)水之源管理体制之缺陷
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。
(四)公众参与之不足
虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
三，完善我国水资源保护法律制度的建议
(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护
1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。
2建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。
(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度。是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织、保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生。保护我国水环境。必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前。流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此。应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制j建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权。以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境、行政执法的统一性和权威性。大大提高执法效能，最后，要强化水环境执法队伍。不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念。更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督。提高执法力度。
【关键词】西部循环经济制度创新
一、问题的提出
可持续发展是全人类面临的共同课题，也是我国推进社会主义现代化建设面临的重要任务。“十一五”是我国实现全面小康社会目标的关键时期，面对人口不断增加、资源约束突出、环境压力加大的严峻挑战，发展循环经济、建设资源节约型、环境友好型社会是转变经济增长方式，全面建设小康社会，实现经济可持续发展的必然选择，是落实科学发展观的具体实践。应成为今后经济发展的重大战略任务。
西部地区是我国的生态屏障，亦是我国国民经济持续增长的瓶颈所在。西部开发不仅仅是生态环境的治理恢复和建设过程，也是经济发展过程，更是制度创新过程，如何在西部大开发中做到经济发展与生态环境两者兼顾、法规建设与制度创新齐头并进，是一个迫切需要解决的问题。
长期以来西部地区所沿用的以大量消耗资源为特征的粗放型工业发展模式，非但投入和产出效率不尽人意，而且带来了对自然资源的过度开发和浪费，使工业污染和生态破坏的累积性问题日益严峻，极大地制约着西部地区循环经济的发展。造成这种状况的原因是多方面的，但是制度障碍的长期存在是一个不容忽视的重要问题。因此要解决西部循环经济发展所面临的困境、加大循环经济的发展力度，必须分析循环经济的制度因素，从根本上解决长期困扰循环经济发展的制度问题，进行制度建设和创新是西部发展的必然选择，也是推动循环经济发展的重要内容。
二、西部发展循环经济的制度分析基础
制度是人类社会发展的产物,是调解人的关系、规范人的行为而自发形成或人为设计的社会交往行为规则。制度是经济发展中一项不可忽视的要素，甚至是最重要的要素，它决定了人类生产过程中的资源分配和利益分配形式。经济系统是一个包含制度的复杂系统，发展经济并不仅仅只需要考虑资本、劳动、技术等要素，更需要一系列制度支持。因此必须将制度因素作为一个重要的研究对象，并将其纳入经济分析模型中，才能有效地解释各种经济现象。现在，人们研究任何一种经济现象或经济行为都必须分析与其相关的制度问题。而像发展循环经济这样一个实践性、政策性很强的经济发展问题，当然更不可能忽视对其进行制度层面地分析研究。
从根本上说，制度是为经济提供服务的。循环经济不仅仅是旨在改变经济运行的内在规律，而应是通过一定的制度安排，规范和引导经济运行的路径。因此制度因素在循环经济的发展中主要发挥以下功能：
第一，协调和整合循环经济运行中不同利益群体之间的关系。生活在一定社会关系中的人们为了各自的利益追求，必然会形成一定利益集团，如果不对不同的利益关系加以合理协调和平衡，就会造成资源的极大浪费。发展循环经济必然导致不同人群或团体之间利益关系的变更，它要求协调好各种利益关系，其中包括不同区域、不同利益群体之间的关系，以及协调当代人与后代人的利益关系，这都需要有相应的制度支持。制度能在一定范围内将社会资源和财富进行比较合理的配置，因而能够在一定程度上协调和平衡人们之间的各种利益关系，把人们的各种利益矛盾和冲突控制在各方可接受的范围内。
第二，规范和约束人的经济行为，使其符合可持续发展和循环经济发展的目标。现实生活中人们的行为追求是多种多样的，如果不加以必要的规范和约束，就势必导致负外部的泛滥，不仅影响人与人之间的和谐相处，也必然会影响人与自然的和谐相处。人们以往所熟悉和适应的经济行为模式，是在与传统的生产和生活方式相适应的制度下所形成的，这些行为模式有相当一部分与发展循环经济的目标背道而驰。要改变这些行为模式，使其适应发展循环经济要求，需要利用制度作为一种律令产生强制力来规范和约束人们的行为。
第三，制度对人们符合发展循环经济要求的行为具有激励和导向功能。制度是一种持续性、规范化的激励机制。在发展循环经济的过程中，制度的激励作用主要是通过将外部利益内部化来实现的。发展循环经济是一项社会收益率较高的社会活动，但在目前的制度下，发展循环经济的个人收益率却不高。有利于循环经济发展的制度应该使循环经济中的个人收益率不断接近社会收益率。建立起了这样的制度，人们就会自觉选择符合循环经济发展模式的行为。
三、西部发展循环经济的制度障碍
（一）有效制度供给不足
有效制度供给不足是生态环境问题的根源。西部环境污染的重要原因之一是对环境保护不力,而环境保护不力的重要根源就在于缺乏有效的制度供给,从而难以调动人的积极性和创造性来保护环境。由于经济主体具有追求尽可能大的利益的内在特性,在无外力干预下,它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化。从这个角度来说,西部越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。
改革开放20多年来，西部经济得到了长足的发展，但同时区域发展不均衡的矛盾日益突出。和东部相比，国家对西部地区在基础制度供给、产权制度供给等多方面无论在广度、密度或深度上都明显不足。西部地区由于自然地理环境与区位劣势、经济基础薄弱、市场经济意识淡薄等因素导致投资软硬环境欠佳，通过自主需求创造供给的动力缺乏，再加上政府支持和政策供给上的不足，经济主体行为长期徘徊在国家严格划定的行为准则圈内。使得要素配置效率低下，核心制度和配套制度相互脱节，严重阻碍了循环经济的发展。
（二）制度变迁不均衡
制度供给不均衡会导致制度变迁不均衡，进而会对西部循环经济发展产生深刻影响。一个经济体中不合理的制度变迁会弱化对资金、技术、人力资本投资的激励。西部地区变革长期在国家自下而上的强制推行下进行，主观能动性没有得到充分发挥，其制度变迁不属于内生的、由下而上的诱致性变迁，无法与市场经济充分融合，因而其变革具有更多自上而下的强制性制度变迁特征。
西部目前正处于经济发展的关键阶段，这也是产生废物污染最多的阶段，因此为了发展本地经济，政府、企业很有可能选择急功近利的经济政策来解决政绩压力、经济增长、就业压力等，往往把经济增长作为首要目标，环境问题被置于边缘地位，片面追求“集体”局部经济利益，很可能导致全局生态环境被破坏的结果，从而阻碍循环经济发展。并且政府自身利益与市场经济之间的联系并未成为促进西部地区经济成长不可或缺的要素。因此西部的强制性制度变迁其市场经济特性并不明显。
（三）制度效率比较低
微观经济主体的竞争力主要由要素成本和交易成本决定。西部尽管存在要素成本优势，但制度因素造成循环经济的交易成本过高，制度经济绩效比较低，制约了经济竞争力的提高。这主要源于不同制度演进格局所产生的制度本身。作为一种能够有效解决稀缺性问题的制度安排，市场经济具有更高的经济绩效。虽然西部正朝着市场经济体制方向迈进，但其演进的效率、速率以及配套的各种制度的建立、发展程度较东部具有较大的差异，从而表现在循环经济发展中资源配置效率、经济发展绩效上比较低。
（四）制度的强制力和约束力弱化
现有的资源环境制度主要侧重于环境污染的治理方面，生态保护和资源利用方面的制度仍不健全，漏洞较多。首先，环境保护制度的强制力和约束力弱不够，管理关系不顺，没有足够的权威，因而不能保证有效地贯彻实施，往往是“上有政策，下有对策”。其次，政府依旧还存在着部门分割，如涉及生态环境保护就有农业部门、林业部门、环保部门、国土资源部门等。分部门的多头管理不仅使生态建设和环境保护的制度间缺乏协调、配套和整合,而且容易出现政出多门、政策冲突或政策盲区。再次，我国在法律中未能明确公民的环境权益，从而使得公民不能维护自身权益，导致政府在监督污染排放方面成本过大。在很大程度上起着纵容环境污染行为的负面作用。
（五）环境产权界定困难
为了使外部环境与自然资源的成本与利益内部化，十分有必要明确界定环境产权。但是，由于环境资源具有弥散性与流动性的特点，不具有明确的排他性和可转让性，使得环境产权的界定非常困难，如江河、大气等自然资源就十分难以界定产权。当前我国的环境保护法律体系中,关于环境产权的概念还未明确界定。使得环境产权的界定非常困难,另外环境属于公共物品,环境产权的主体应是国家,所以要研究环境产权如何进行转让和交易、如何才能对厂商产生刺激等难题;由于环境产权交易是以排污权的需求与环境产权和排污权的供给为特征的,还要研究如何分配排污权、如何评价排污权的使用、对富余排污权如何处理等难题。
(六)现存的城乡分割的“二元”体制的冲击
我国城乡分割的二元结构体制在西部更为明显。在这种二元制结构体系下，形成了城乡两大相互独立而又悬殊巨大的经济板块。城乡二元结构以及特有的城乡分割和城乡壁垒，给西部的循环经济制度建设和现代化建设带来了巨大影响和严重障碍，对经济、社会、政治和生态造成多种危害。
由于西部城乡企业自成系统，乡镇工业布局分散，同时对乡镇工业缺乏科学规划，使得城乡经济发展严重失衡，不少污染的项目从城市扩散到了乡村，乡村成了污染工业的避难所。城乡二元结构下，城乡在经济结构、思想观生活水平等各方面存在着相当的差距，许多行之有效的政策在乡村中无法正常开展，这也成了建立循环经济制度不可回避而且难以逾越的障碍。
（七）非正式制度方面缺位严重。
非正式制度是人类在长期交往中所形成的价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等的总和。非正式制度通过思想意识、伦理道德等方面的软约束，激发人们的内心理念来实施一定的经济行为，从而影响经济发展。西部长期的计划经济体制和粗放经济模式以及较低经济生活水平，导致了整个社会对资源环境问题严重性的认识不够，一些地方和部门对发展循环经济的重要战略意义和紧迫性认识不足，缺乏正式制度实施的文化环境。首先，西部长期以来存在两种不利于循环经济发展的倾向：一是把经济增长等同于经济发展，把发展单纯看成是一个经济问题，并把经济增长率作为衡量发展的唯一指标；二是片面地理解“发展是硬道理”的思想，认为只要把经济搞上去了，资源、环境问题就可随经济的增长而自然解决。其次，缺乏一种人与自然、人与环境和谐相处的“天人合一”的自然观，往往把自然当作为生产所利用和支配的对象。这种片面的自然观是与循环经济思想格格不入的。自然界在人类无休止的的破坏下所呈现的报复性反应，已使人们不得不重新审视传统的自然观，开始认识到人类与自然环境和谐相处的重要性，但是要让人们彻底转变长期以来形成的自然观，还有很长的路要走。再次，长期以来功利主义和实用主义的伦理观大行其道，其局限性就在于只考虑眼前的功利与实用，不顾及长远利益，和西部可持续发展的目标背道而驰。
四、西部发展循环经济的制度保障
西部要实现可持续发展，必须改变现有利益格局，重新构建一种新的制度框架，对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。这种新的制度框架的核心是要将生态环境作为一种生产要素进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中。明确生态环境和基本资源的产权关系，并规定其交易和补偿机制。这必将重新构造社会价格形成机制，从而重新调整社会利益分配关系。
（一）西部发展循环经济的产权制度安排
从长期来看，西部发展循环经济需要解决的制度问题的重点，首先是资源产权制度的改革和创新。西部资源耗竭和环境恶化的根源在于产权不明晰和产权配置不当，只有明晰的产权才能对滥用资源和污染环境构成阻隔屏障。我国法律规定的资源绝大部分属国家所有，但由于政府管理能力的限制，国家对国有资源产权的实现难以完全落实。因此，西部资源产权制度创新的重点是，突出所有权管理和集中统一管理，强调国家的资源收益权，使国有资源的所有权在经济上得到充分体现，以提高资源使用成本，遏制对资源的过度开发和浪费行为。
构建明晰的产权制度，就需要把经济活动的责、权、利结合起来，使外部影响内部化，统筹经济效益和生态效益。如在西部地区沙漠化的治理中采用拍卖土地使用权的做法，即明确规定谁购买、谁治理，谁治理、谁受益，可继承、可转让，在国家拥有最终所有权的同时，治理主体（经济个体）得到土地的占有权、经营权、受益权，从而调动其投资的积极性。
明确环境产权，实施环境容量的有偿使用。对产权难以界定的自然资源和自然环境，如空气、河流，可以划分各地区一定的责任范围，如合理分摊环境治理费用和严格法制约束，制定出明确的奖惩规则。对无法避免的资源消耗和环境污染，可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易，充分运用好可持续发展的重要手段和工具，尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济导致的外部非经济。
（二）消除城乡“二元”结构对循环经济发展的障碍
缓解城乡差别愈来愈严重的趋势，实现城乡均衡协调发展是西部当前面临的一大社会难题。这个问题不妥善解决，确立循环经济制度就将成为空谈。在努力消除城乡差别，建立循环经济制度的过程中应该注意以下几个问题：
第一，要在借鉴发达国家经验教训的基础上，尽快进行循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。鉴于西部广大农村地区的居民环境意识比较薄弱，一些地方政府迫于经济增长和就业压力忽视环境保护，甚至对污染企业提供保护的现状，应改革环境保护行政管理体制，防范地方保护主义的干扰，创造政府和市场相结合的新的环境保护机制，提高管理的权威性和环境管理的效率。
第二，要有预防农村生态环境破坏的制度安排。乡镇企业在西部经济发展和加速城乡差别的缩小过程中，正在发挥着越来越大的作用。然而，掠夺式经营引起资源破坏和环境恶化已经成了西部农村经济发展过程中的一个不可忽视的问题。由于人们对自然资源的开发利用不当，不少地方单纯追求资源开发带来的经济效益忽视社会效益和环境效益，相当一部分农村地区的生态已经有了相当程度的恶化。要克服这个问题就必须有预防农村生态环境破坏的制度安排。要坚决杜绝已为城市淘汰的污染型工业进入农村，决不能再走先污染后治理的老路。
第三，积极推进农业经济结构调整。目前西部的环境保护基本上采取的是一种政府主导型模式。在推行循环经济，消除城乡差别过程中，政府仍然肩负着历史性的重任。为此，政府应该积极引导农业产业结构调整，使传统农业向现代农业，特别是生态农业转变。对于西部这样一个农业发展滞后而农业在国民经济中又占据着举足轻重地位的区域来说，发展生态农业，政府的政策引导就显得尤为重要。
（三）完善生态补偿机制，切实落实中央财政对西部的转移支付制度。生态补偿机制是发展循环经济的重要手段，这对改进西部生态与环境质量，促进经济可持续发展有着重要作用。生态补偿机制的一个重要方面是国家应该尽快对西部生态脆弱区和生态功能保护区的发展规模、发展方式实行严格的控制；通过完善财政转移支付制度，对生态脆弱区和重要生态功能区进行补偿，坚定不移地加大对西部地区生态环境建设的投资。可考虑开征西部生态环境建设补偿税，并将征收范围限定在资源开发类企业或者污染企业，将税收的适当比例用于西部生态环境保护和修复，剩余的归中央统一调配。国家应该对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费项目，以环境保护税的法定形式固定下来，同时扩大环境保护税的征收范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入做为西部地方政府综合治理的专项基金。国家应该对有利于西部地区生态环境保护或治理，恢复生态环境的项目给予大力度的税收优惠，鼓励西部发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发等项目，剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定。同时对破坏生态环境的项目，应当通过行政手段和法律手段给予坚决制止。对于一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业，对于废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润率。在增加环境（污染排放）税、资源使用税的同时可以对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣。通过专门设立环境技术开发基金，重点支持废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发，促进西部环境综合治理等公用性事业方面适用技术的开发与推广应用。
（四）加强循环经济的监管机制。制定法律和政策是重要的，落实和监督执行更重要。西部应考虑设立循环经济发展专门领导和管理机构，赋予更大的执法权限，加大执法力度，使循环经济建设真正有组织保障。要改变过去对领导干部的考核方法，明确将循环经济纳入政府决策者政绩的考核体系，建立新的评价和考核指标体系。各级政府自上而下应该层层签订循环经济建设目标责任制，督促其行使循环经济职能，抑制地方保护主义。要规定各级领导必须在任期内实现辖区内环境和资源的循环性"保值增值"，对未完成目标者要依法查处。同时积极发挥中介服务（技术咨询）组织的监督和服务作用，为政府、企业和消费者及时提供国内外的相关信息和服务；为政府制定相关法规政策和企业制定环境管理策略等提供决策依据和服务；协助督促政府贯彻落实相关政策等，以促进循环经济的制度建设和发展。
（五）积极培育循环经济主体意识
发展循环经济的非正式制度建设的目标，主要是建立符合可持续发展的原则、有利于循环经济发展的人类社会的发展观、自然观、价值观、伦理观以及由这些社会观念意识决定的风俗习惯。建立正确的发展观，首先需要全面正确地理解发展的涵义，提高对统筹经济发展与资源环境的关系重要性的认识。建立可持续发展的自然观，就要强调人与自然的统一，人的行为与自然的协调，道德理性与自然理性的一致，从而实现自然界与人的和谐共存。
建立正确的资源价值观对西部显得尤为重要，因为一直以来西部缺乏形成符合可持续发展原则的资源价值观的意识形态基础和制度环境。现在虽然人们的经济价值观念发生了一些变化，但在经济发展过程中只是强调物质资本的积累，强调物质资本和金融资本的保值增值，仍然缺乏自然资本的概念。由于缺乏自然资本的概念，资源无价或价格很低，使人们认为自然资源是可以无限供给的，造成了资源的无偿占有、掠夺性开发和浪费性使用。因此要使人们从观念上彻底改变资源无价和资源可无限供给的想法。现阶段，西部要通过加大宣传力度，逐步使广大群众理解、认可发展循环经济的重要性，并通过改变自身一些落后的观念来配合并促进循环经济的发展。积极培育循环经济主体意识，使公民明确自己具有的环境权益，使公民在维护自身环境权益的实践中，彻底转变环境行为，并树立牢固的循环经济意识。
参考文献：
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【7】李京晔，黄为《我国东西部资金流动的制度供给约束及其消除》《当代经济研究》2006年2期
一、问题的提出
循环经济主要是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长经济转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济是适应新的资源供给形势和新经济增长观念的一种新型经济发展模式，是国际社会在实施可持续发展战略中提出的一种经济发展模式，具有时代特性和前瞻性。目前我国正在实行循环经济试点工作，推进我国的经济发展，现已开始立法来保障循环经济的建立和发展。而作为循环经济发展的一个重要变量，制度具有一定的惯性，难以很快适应经济模式的转变，在新经济模式推广过程中成为阻碍因素。因此，分析循环经济的制度障碍就显得尤为重要。
二、循环经济的基本特征和内涵
1、循环经济的基本特征
循环经济的思想萌芽于环境保护兴起的上世纪60年代。“循环经济”一词，首先由美国经济学家K·波尔丁提出，之后各国学者大量研究，且大多是从技术、资源、环境及生态等角度进行的。实际上，循环经济不是研究环境保护方法，也不是单纯的生态经济，它的基本含义是生产、消费的集约和资源利用的最大化，从而实现提高资源效率、环境优化和可持续发展，进而达到社会进步和福利最大化。它的基本特征，又称“3R原则”，即减量化（Reduce）——减少资源利用量及废物排放量；再利用（Reuse）——努力回收利用废弃物；资源化（Recycle）——大力实施物料的循环利用系统。图1为循环经济的“3R原则”。
2、循环经济的内涵
循环经济是融资源综合利用、生态设计、清洁生产、物料循环利用和可持续消费为一体，将经济活动由传统的“资源—产品—再循环”的“开环”模式转变为“资源—产品—资源再生”的“闭环”循环模式，从而使传统的资源消耗型经济转为可持续发展的经济增长方式。循环经济的内涵主要体现在三个层面：微观企业层面的循环经济要求实现清洁生产和污染排放最小化；中观区域层面的循环经济要求企业之间建立工业生态系统或生态工业园区，实现企业间废物相互交换；宏观社会层面的循环经济要求废物得到再利用和再循环，产品消费过程中和消费后进行物质循环。
三、传统经济条件下政府经济职能存在的缺陷
发展循环经济的首要目的是提高资源利用率，缓解经济高速增长与资源供给不足之间的矛盾，要求最大限度地节约和高效利用资源，最大限度地降低废弃物排放，减少环境污染。循环经济需要有新的政策与之相适应，才能充分发挥效力。传统经济条件下政府经济职能的缺陷表现在以下方面。
1、对环境资源的产权界定不明确
由于我国环境资源的所有权、使用权、产权的界定不明晰，使得环境资源人人都可免费使用，对环境资源的竞争性过度使用导致环境污染和生态破坏日趋严重。因此，要解决环境资源使用过程中的外部性问题，使外部成本与收益内部化，十分有必要明晰界定环境资源的产权。但是，由于环境资源的公共物品性质和一些环境资源具有弥散性与流动性的特征，使得部分环境资源产权的界定非常困难。政府必须利用市场机制建立环境资源产权制度，明晰界定环境资源的初始产权，调整环境资源价格体系，建立环境资源产权交易市场，使环境资源的价格能够在市场机制的调节下正确地反映环境资源的稀缺性。
2、政策缺乏约束性与激励
经济社会发展中环境资源保护的正外部性使得在传统政府管理体制下部分地区与行业缺乏实施循环经济的约束与激励机制。应当在循环经济条件下建立完善环境资源合理有效利用制度以及产业发展的环境评价机制。由于许多资源产区发展水平较低，环境资源价值的贴现值不高，容易导致环境资源使用上的短期行为。政府必须建立必要的保护机制，确保环境资源可持续发展。相关的还需建立资源生产与资源利用地区之间的生态建设利益补偿机制。
3、政府有效制度供给不足
中国环境污染的重要原因之一是环境保护不力，而环境保护不力的根源在于缺乏有效的制度供给，难以调动人们保护环境的积极性和创造性。由于经济主体具有追求利益最大化的内在特性，在无外力干预下，它总是会不顾社会利益而追求私人利益。从这个角度来说，越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。现有环境保护制度存在着很多问题，即环境保护的制度力度不够，漏洞较多，没有足够的权威，因而不能保证有效地贯彻实施。例如排污收费制度，排污收费标准既难以与通货膨胀相适应，又不足以改变排污者的行为。而且，由于地方保护主义严重、执法不力等原因，使环境保护效果不明显。因此，要从根本上解决资源与环境问题，必须着重加强有效制度的供给。
4、传统方式阻碍了循环经济的发展
改革开放以来，经济增长方式还是以“两高”为特征。目前中国正处于工业化的中期阶段，这又是产生废物污染最多的阶段。随着经济的不断增长，资源与环境的制约日益增强，中国资源和环境现状要求我们要转变经济增长模式，发展循环经济。但传统的经济增长方式具有惯性，使得转变增长方式很难一蹴而就。再加上现阶段中国仍以经济建设为中心，经济效益仍是考核政绩的主要指标之一。各地区为了发展本地经济，很有可能选择急功近利的经济政策来获取政绩。因此，政府必须通过循环经济立法和执法的手段，强制循环经济的发展，同时在领导干部政绩考核中加入循环经济的指标考核内容。
四、循环经济体制下政府职能的实证分析
目前，云南还是处于循环经济发展的初级阶段。推进循环经济的发展需要外力的推动，使尽快建立循环经济的发展方式，推动云南经济的发展。针对云南的实际发展情况，云南省应该制定一系列的政策来引导和促进循环经济在云南的发展。
1、政府应该发挥主导作用
循环经济思想的前瞻性和长远性并不是每个企业和消费者都能够理解并主动地实施。因此，政府在建立循环经济战略的任务上负有不可推卸的责任。政府应该制定一系列有效的政策来引导和促进企业和消费者实施循环经济，统一协调各种利益，协调各部门，并加大政府投资力度。
2、加快各种法规制度的建立和完善
循环经济作为一种基于生态效率的经济模式，是在市场经济体制下运行的，政府可以通过政策调控手段来实现。要保证各市场主体在关心自身经济利益的同时，积极关注环境效益、生态效益，就必须尽快建立起发展循环经济的政策法规体系，通过一系列的法律法规来规范、引导企业的行为。只有建立公平的制度，创造了市场平衡机制，才能把循环经济变为企业、政府、公众的共同行为。目前云南缺少相关的法规制度，严重影响了循环经济的发展，因此应加快法规的制定，保障循环经济的实施。
3、加强对试点企业的跟踪指导，发挥示范作用
推进循环经济发展是一项系统性、综合性很强的工作，在云南仍处于起步阶段。开展循环经济试点工作，对探索、总结循环经济发展模式具有重要意义。而云南虽然在这方面已取得了一定进展，但仍存在目标不够明确、发展动力不足、缺少技术资金以及协调机制不完善等方面的问题。因此，应进一步加强对试点企业的跟踪指导，加大对试点企业的支持力度。协调、解决试点单位实践中出现的问题和困难，不断总结经验教训。同时，强化试点示范效应，发挥好示范作用，为今后实施循环经济做铺垫。
4、加快构筑循环经济的技术支撑体系
科学技术是第一生产力，只有依靠科技进步才能不断提高循环经济发展水平。没有科技的支撑，最基本的回收利用都难以实现。只有在技术上取得突破，才能加速促进循环经济的建立。因此，必须加快构筑循环经济的技术支撑体系。包括促进科技投入的政策、各项专项技术政策，如大力发展高新技术，包括信息技术、生物技术，以及环境无害化技术、替代技术、再利用技术、系统化技术等。
五、结论
通过政府的参与和调控，建立起一种新的制度框架，把生态环境纳入政府的公共管理范畴，形成鼓励资源再生和循环利用的政策体系、制度体系和社会机制，创造政府与市场相结合的新的环境管理机制，使发展循环经济的外部收益内部化。外部环境的这种变迁必然会对企业形成一种新的约束或激励，企业可将这些变化内化，进而引导企业生产经营行为的生态化转变。
【参考文献】
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