论文关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考
目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。
一、农村空置宅基地现状及引发的问题
(一)农村空置宅基地的现状及特点
我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。
目前我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。
(二)农村空置宅基地引发的社会问题
首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。
二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷
(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义
1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。
(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷
根据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。
农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外根据国土资源部统计，目前，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。
(三)空置宅基地收回程序效率不高
《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。
(四)空置宅基地执法与督察难以到位
涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。
三、农村空置宅基地管理的法律制度思考
(一)对空置宅基地的严格定义
法律必须对那些属于农村空置宅基地作出全面的规定，为空置宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空置宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地；二拆旧建新后的废弃宅基地；三继承未充分利用的闲置宅基地；四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅基地。法律推出这一规定后可以进一步作出司法解释，对村庄规划前未开发利用的宅基地，统一划归空置宅基地，村庄规划后未利用超过两年即为空置宅基地；对拆旧建新，只要另择址建房，旧宅基地划归空置宅基地；继承人不符合申请宅基地的条件，继承的宅基地即为空置宅基地；对农转非人员或长期外出务工人员进行测查．如果经济状况达到城市最低生活保障水平、其宅基地闲置连续超过5～10年，即列为空置宅基地。这一规定明确赋予村民两年、五年至十年的宅基地空置权，充分保证了村民的居住权，但期间过后使用权人的空置权利自然消失。对于宅基地上房屋限期做出处理决定，或放弃房屋所有权或折价处理。这样既充分保证了宅基地使用权人的权利，也保证了其他宅基地使用权申请人的权利。
(二)简化农村宅基地收回程序
收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。
(三)制定统一、全面、权威的农村空置宅基地法律
根据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第十条规定的内容，对空置宅基地的处理规定比较全面，但是这一《意见》毕竟只是准法规。本人认为，我国应制定统一的农村空置宅基地收回法，把《意见》第十条的措施收入到《中华人民共和国土地法》中或者单独做出详细的国家司法解释。这就解决了法院在判案时不愿适用地方性法规、政府及其部门在工作中不能依地方性法规而行政的问题。
四、建立促进农村空置宅基地充分利用的配套法律措施
1．建立严格的农村宅基地使用登记制度严格执行“一户一宅”的法律规定，严格按照《土地登记办法》规定的程序进行。要将村内所有的闲置宅基地以及空闲地逐个摸底排查，登记造册，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权，重新利用；对于被登记在册的闲置宅基地以及空闲地，村委会规划土地时，应将其列为首选对象，优先考虑，发挥其应有的作用。
2．建立农村闲置房屋的评估制度《确定土地所有权和使用权规定》(征求意见稿)，对于闲置的破损房屋拆除后，宅基地由村集体收回，重新分配产权，统一调配使用，做到闲置房屋从拥有者到需要者的产权转移。笔者认为对地上建筑物保存完好或较好，且有经济价值者，其所有人迁入城镇居住，只要其超过了宅基地5—1O年的空置期限就要进行合理估价，然后进人“宅基地储备中心进行住房交易”。对农村房屋的估价方法、程序、估价人员资质可以按照1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》。买卖双方协商一致，农民也可以自己估价。
关键词：生态文明建设；海南农村；法律制度
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）10-0103-02
由于独特自然条件和国家政策鼓励的影响，海南农村经济在海南经济中占据了非常重要的位置。然而，在海南农村经济发展的过程中，也出现了一系列的制约因素，这就导致了海南农村生态环境被严重破坏，对于海南农村的生态发展有着非常恶劣的影响。为了坚持海南农村可持续发展的道路，推动海南经济的不断发展，海南农村生态文明建设迫在眉睫。
一、海南农村生态文明建设存在的问题
海南农村生态文明建设取得了一定的成果，但是还是存在着较大的问题，比如农村经济结构上的问题等，具体如下所述：
第一，自然资源过度开发，导致了能够直接开采的资源正在急速减少，并且生态环境也在不断的恶化。从地理条件和历史条件上来说，海南处于“南荒地带”，和大陆的长时间脱离，导致了其余大陆其他地区相比，生态环境系统更加的脆弱，经济发展也长期处于发展不快的情况。而且由于海南地理位置特殊，导致其文化传播和大陆其他省份有着较大的差距，导致了海南自然资源开发和利用方式不当，目前部分地区还存在着乱开乱采的现象，也就致使海南部分农村的自然资源损耗严重，生态环境恶化速度较快。
第二，由于海南农村经济结构存在一定的问题，农村的基础建设跟不上经济建设的步伐，也就导致了农村经济结构的转型缓慢，在很大程度上限制了海南农村发展的脚步，同时也造成海南农村生态文明建设的发展缓慢。由于农村的基础建设跟不上，所以道路、水利等设施都不达标，在台风和暴雨天气的侵袭之后，土路被冲毁，田地受到侵害。
第三，主人翁意识的缺失。在海南农村生态文明建设过程当中，海南农村群众没有认识到自己主人翁的角色。在我国，农村人口占着总人口约四分之三的比例，农村的群众是否接受了良好的教育，直接的关系到了农村现代化建设的进程。对于海南来说，农村人口占到了总人口的一半以上，其素质水平直接的关系到了海南省生态文明建设、经济发展的进程。由于海南的独特地理环境，再加上城乡之间的差距，海南人口的教育水平较为低下，生态环境保护意识较差，对于生态文明建设的相关知识的知晓率就更加低了。
二、当前海南农村环境保护的法治分析
（一）缺乏农村环境立法理念
当前，我国的环境立法还是以城市为主，也就是说环境立法首先应该将目光聚焦在工业污染的治理上，而后再去考虑农村生态环境保护的问题，所以城市和农村的立法存在着二元结构问题，因为存在着一些问题，所以导致环境立法在农村中比较缺失。由于我国政府在环境保护问题上，主要将目光集中在工业污染和城市污染方面，所以没有体现城市和农村的平等重视，经常是在牺牲农村的生态环境基础上来改善城市的环境问题，也导致了农村无法得到生态效益的有效补偿，最终使得农村环境更加恶化。在生态环境的相关立法当中，缺乏了农村生态环境保护，不仅对我国的农村环境改善不利，而且也影响了我国新农村建设的步伐。
（二）农村生态环境保护法律不完善
虽然当前我国已经建立起了基于《环境保护法》的环境保护法律体系，但是对农村环境保护还缺乏相应的法律条令。在2007年我国出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》之前，我国没有过任何关于农村环境保护的任何政策。在现行的农村环境保护相关法律规定当中，也有一些法律法规是缺乏原则和系统性的，也对农村的实践情况有所脱离，导致了法律法规没有可行性。例如在《环境保护法》的第三十三条中提到了保护农村环境，要推动农村环境的综合治理；第五十五条当中虽然对各级政府安排资金对农村饮用水和污染防治等治理工作进行了规定，但是没有出台配套的规章制度进行相应规定；在《固体废物污染防治法》第四十九条中，农村生活污染垃圾的防止具体方法有地方性法规进行规定，但是海南省还没有出台相应的地方法规。在农业法的第八章当中对农村环境保护仅仅做了原则性的规定，但是没有进行具体的配套措施规定。可以说当前我国环境法大多都是针对城市制定的，缺乏专门针对农村的环保法律。
（三）农村环境执法存在一定的问题
当前海南省的农村环境问题严峻，究其原因主要有如下几点：第一，海南省的环保部门设置存在一定的缺陷。当前海南的环保部门设置只达到了县区级，而没有覆盖乡镇级，而县区级的环保部门重点是城市环境问题和工业污染，农村环境问题变成了环保工作的盲区。第二，当前我国实行的环境管理体制是统一管理和分部门合作的方式，除了环保部门，水利、农业等部门掌握了农村环境的执法权，由于执法主体多，导致了权责不明，权利分散的问题，这样就会使得环保法律的执行力度不够；第三，地方政府环境责任缺失，当前政府为了经济的发展，对一些环保评价不过关的项目进行批准，法律的执行不到位，尤其是一些环境污染严重、但是经济效益高的企业，政府采取睁一只眼，闭一只眼的策略，这样做的后果严重的损害了环境保护。
（四）环境保护的投入不足
2009年设立农村环保专项基金前，我国的环保投资几乎只用于城市环境和工业污染的治理过程，而且一般只作为环保专项资金的排污费。由于相关法律法规的不完善，导致了在环境污染治理的过程当中，忽视了农村的治理，治理城市的过程是以牺牲农村为代价的。由于农村环保投入严重不足，导致了农村环保设施落后，在海南，很多农村没有建立起排污系统，产生的污水何垃圾等没有经过处理就被排放到了环境中，严重的破坏了农村环境。
另外，由于农村的检测站设备落后，设施不完善，导致了农村环境的情况无法被真实的反应，正是这些问题，导致了我国农村环境治理十分困难。
（五）农村群众的环保法律意识比较薄弱
由于当前收到了经济和生活习惯的限制，海南的农村群众环保意识比较薄弱。当前海南的农业技术并不发达，为了经济的快速发展，无论是政府还是群众都只注重眼前的利益而忽视了落后生产行为会产生的严重环境污染。此外，由于农村的法律教育比较落后，导致了农民的法律观念不强，维权意识也比较差，在环境污染行为的面前，鲜少有人会进行法律维权。在环保的过程当中，必须要认识到，农民才是环境保护的主人翁。对于农村环境的影响是不容忽视的，所以必须要提升农民的环保法律意识。
三、生态文明建设下海南农村环境保护法律制度的完善
（一）树立起生态文明建设的理念，推动相关立法
要意识到生态文明建设需要法律的支持，完善立法是建设生态文明新农村的必要条件。但是当前的实际情况往往是只重视城市环境的保护，忽视了农村。就我国目前农村环境十分恶劣的现状，必须要加强农村环保立法，改变立法过程当中边缘化农村立法的现状。以《立法法》为基础，《环境保护法》应当是当前农村环境保护法律立法的基础。《环境法》提出了以环境保护优先的原则，和“推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展”理念，因此在农村环保立法的过程当汇总，要以环境法确立的原则和理念为基础，摒弃立法服务于经济发展的老旧观念，将农村环境保护立法提升到城市环保立法的同等地位，推动城乡一体化的发展。
（二）完善农村环境保护法律体系
当前我国的环境保护法律中的很多条款和制度都是基于城市、工业环保的要求的，并不能够适用于农村环境保护的实践当中。由于农村的环境保护油这独特的生活背景，因此，应当从立法的层面上给予农村特别的关注。立法机关应当加强农村环保立法的建设，完善法律体系。尽快制定农村保护的相关法律条例，吧农业污染、畜禽养殖污染、农村居民的生活污染等问题作为重点的防范对象。并且将《农村环境保护法》提上日程，将其作为农村环境保护的基本法。可以说，土地是农民的生活基础，当前我国农村的土壤污染十分严重，但是当前海南对于土壤污染的相关防治条例却稀缺。当前应当转进对土壤和畜禽养殖污染进行保护立法，才能够弥补空白。
（三）加强执法力度
加强农村环保执法，首先要建立起农村环保执法的机构。根据当前海南盛环境行政管理部门的设置，笔者认为应当在乡镇设置环保局的派出机构，派遣专门的环保人员，依法对农村的环保行为进行管理。此外，在农村，居民的自治组织在日常食物的管理上有着不可替代的作用，所以可以考虑给予这些组织一定的管理权限，协同管理。其次，要明确环保部门的职责，明确在工作过程当中的分工。在环保的过程当汇总，应当以环保部门为主，其他部门协同管理的方式。同时，也要明确环保法执法的程序和责任，加大执法的力度。最后，要完善政府在环保过程当中的责任。由于环保法当中对于地方政府的责任规定的十分笼统，没有具体的规定乡镇政府的环保职责。现阶段，海南的农村环保工作一定程度上，仍然以来政府的行政力量，因此，要对环保考核体系加以重视，早日建立起完善的环保考核体系，明确管理职责，引导全体农民对于环保的重视。对于由于政府不作为导致的环保问题，应当依法追究责任。
四、总结
海南是我国的“四季生态花园岛”，并且可以向世界亮出中国的生态名片。海南具有得天独厚的自然条件，赋予了海南十分重要的使命。所以当前海南农村环保建设迫在眉睫，我们要不断的进行海南农村环境保护法律建设，推动海南新农村的建设，走可持续发展的道路，不断的改善海南的生态环境，推动海南经济持续的增长。
参考文献：
〔1〕臧成.论生态文明建设下我国农村环境保护法律制度[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2015，（3）：109-114.
〔2〕刘昕蕾，刘悦.分析海南农村生态文明建设面临的问题与对策[J].旅游纵览月刊，2015，（4）.
〔3〕夏青.绿色中国梦――生态文明建设视域下环境保护法律制度生态化路径研究[J].科学导报，2014，（6）.
〔4〕赵凤琴，蒋欣阳，邢巧，等.生态文明建设的环境保护机制创新研究――以海南省为例[J].生态经济：学术版，2014，（1）：383-386.
〔5〕李知淘.城镇化进程中农村生态文明建设问题研究[D].沈阳师范大学，2015.
摘 要：全国新农合制度经过四年的发展，在减轻农民医疗负担、增强农民保健意识及促进农村卫生市场良性运转方面取得了一定成效，但也存在着筹资成本高、管理不够规范等问题。该文认为，新农合制度的建立，只有探索创新机制，降低新农合的筹资成本、规范基金管理，强化卫生服务行为监管，将好的政策上升到法律层面，才能有效地保证新农合的健康运行。 论文关键词：新型农村合作医疗；制度建设；法律对策 1.新型农村合作医疗试点取得的成效 1.1农民的医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有所缓解。 按照新农合制度的规定，参合农民患病后在乡镇卫生院住院治疗可以得到至少40%以上的医疗费用补偿，而且，这一补偿比例还在不断提高，在2005-2006年度将提高到50%以上。因此，从理论上看，今后农民患大病住院只需要自负少部分的医疗费用，而大部分医疗费用由新农合负担，这一补偿标准已快接近城市职工基本医疗保险的补偿水平。2003、2004和2005年三个年度，大理州弥渡县参合农民平均每次住院得到的医疗费用补偿额分别是358元、406元和429元，呈现逐年增长的趋势。 1.2农民的健康意识和自我保健意识开始增强，潜在的医疗卫生需求逐步释放出来。 开展新农合之前，由于医疗费用高、收入水平低，因此很多农民都是“小病扛，大病挨，重病才往医院抬”。开展新农合以后，农民的看病意识和自我保健意识明显增强。在大理州弥渡县，2003-2011年度全县参合农民的门诊量是54694人次，2004-2005年度上升为70675人次，增长了29.2%；2003-2011年度全县参合农民的住院数是5163人次，2004-2005年度上升为9003人次，增长了74.4%。在宾川县，实行的是门诊费用的20%减免报销制度，参合农民的门诊就诊需求量更是快速上升。 1.3新农合推动了农村卫生事业的发展。 新农合对农村卫生事业的推动作用，首先，表现在整个农村医疗市场的扩大和卫生业务收入的迅速增长，这为农村卫生事业的稳定发展奠定了坚实的基础。其次，农村乡村卫生系统的服务条件、药品供应和监管等卫生供给状况也得到了明显改善。如弥渡的苴力镇、宾川的州城镇等卫生院在开展新农合以前医院设备落后、从没做过手术，在开展新农合后，通过国债资金加上地方补助及自筹资金，每个乡镇都增加了至少50万元以上的卫生投资，改善了医疗卫生条件，医院的业务收入大幅度增长。另外，新农合的开展还优化了农村卫生结构，促进了县乡村之间卫生资源的合理分工，提高了各级医疗资源的使用效率，初步形成了“小病不出村，大病不出乡，重病才需到县上”的局面。 2.新型农村合作医疗发展中存在的问题 新农合的启动和发展是一件复杂的系统工程，其运转和作用发挥涉及到参合农民、医疗单位、卫生主管部门及各级政府等多方面的关系协调。存在的问题主要有： 2.1新农合的筹资成本高，办公经费得不到保证，影响了卫生部门的积极性。 目前，新农合筹资成本很高。据测算，筹得每位参合农民10元医疗基金的成本在1.5~2.5元之间。并且，筹资期间也很长，部分乡镇的筹资仍然需要长达1~2个月的动员才能达到80%以上的参合率。在新农合的运行管理上，大理州在首年安排了40多名专职管理人员，办公经费也基本到位。但在后续发展中，由于贫困县财政困难，办公经费难以足额落实，只好由卫生部门承担运行费用。高昂的筹资成本和运行成本，已在一定程度上影响了卫生部门继续开展新农合的积极性。 2.2医疗费用补偿标准还不够科学，变动频繁。 大理州在试点四年多的时间里，住院费用的补偿比例调整了三次以上，合管办对基金的管理缺乏必要的专业技能，由此造成基金沉淀比率波动大，影响了制度的稳定性和农民的信任。如弥渡县在2003~2011年度，家庭帐户基金沉淀额是174.7万元，沉淀比率高达73.1%；住院基金沉淀额为296万元，沉淀比率是62.8%，新农合基金的平均沉淀率为65.4%。如此高的资金沉淀率严重影响了参合农民的受益面和受益程度，也不符合新农合基金“以收定支”的管理原则。2004~2005年度在下调了家庭账户基金比例、提高住院补偿比例后，新农合基金平均沉淀率才迅速下降为20.5%。2.3对卫生服务行为的监管力度不够，医药费用上涨过快。基金管理上存在漏洞，影响了参合农民和村级卫生所的积极性。 医疗机构以药养医的现象仍然严重，医院诱使参合农民住院、小病大治、开高价药、自费药等不规范行为依然普遍。医药费用的上涨，部分抵消了新农合制度在减轻农民医疗负担方面的作用。此外，由于报销手续繁多和宣传不到位，很多农民在申请住院报销时本可以按40%报销，但因为没有带身份证或其它证件，便只能按照20%的门诊比例报销了。一些乡镇报账点，由于管理人员较少往往会导致门诊减免资金不能及时下拨，造成卫生所因流动资金不足严重缺医少药，影响了农民看病，造成不良的影响；由于没有法律的约束，致使新农合的效果受到影响。 3.完善新型农村合作医疗制度的法律对策 3.1探索创新机制，降低新农合的筹资成本。 针对当前新农合筹资难、成本高的问题，可尝试采用报销资金预缴存和村卫生所包片制度。经过四年多的全面宣传，新农合政策已基本深入人心，筹资时可不再采用这种高成本的方式，而采用预缴存和包片相结合的制度。对于当年发生疾病报销医疗费用的农民，在自愿的基础上，用报销所得的部分费用预缴次年的参保资金。对于未参保的农民，委托各村卫生所包片宣传发动和代收参保资金，合管办向代办点支付一定比例的手续费。因为村级卫生机构与农民群众较熟悉，有利于降低筹资成本及调动村级医务人员的参合积极性，进而形成卫生部门与参合农民之间的一种良性互动机制。 3.2加强医疗基金的运行管理，落实管理经费。 新农合最终能不能让农民得到实惠，关键在于医疗基金的运行管理。建议从以下途径解决新农合的办公经费问题：通过法律法规强制规定，各地财政必须按照参合农民人头数核定人员编制和拨给办公经费，办公经费不能到位的不予下拨中央及省的新农合配套金，并对主要责任人实行严惩。对于财政确实困难的贫困县，由财政部门按照一定的标准下拨专项新农合管理经费，以确保贫困县新农合工作的正常管理。 3.3强化卫生服务行为监管，严格控制医药费用上涨，保护新农合成果。 由各地医改办或卫生局统一建立新农合医疗监督委员会，定期到各地审查定点医院对参合农民采取的医疗方案或医生开具的处方单，重点审查药品的选择和用药量、大型设备检查的必要性、新特药和自费项目的控制情况、是否存在诱导性住院、药品价格执行情况等，对违规医疗单位和个人实行从重处罚，追究法律责任。 3.4科学确定门诊、住院费用补偿标准，监控医疗基金运行。 新农合制度要逐步稳定医疗费用的补偿标准，避免频繁变动。补偿标准以“量入为出”原则为指导，通过科学测算来确定。当前，一些试点县在补偿标准的确定上有些保守，同时 在基金的使用 上也存在一定的“惜赔”现象，导致当年医疗基金过多沉淀。对于连年沉淀的资金，一定要加强监控，防止贪污、挪用。建议将沉淀资金计提为风险准备金，用于平衡以后年度可能出现的财务亏空，同时要适当提高补偿比例，保证在一个较长的时期内实现医疗基金的收支平衡。 参考文献： 卫生部、财政部、农业部．关于建立新型农村合作医疗制度的意见．国务院公报．2003年6月． 庹国柱、王国军．中国农业保险与农村社会保障制度研究[M]．北京：首都经贸大学出版社，2002． 李扬，陈文辉．中国农村人身保险市场研究[M]．北京：经济管理出版社，2005． 大理州卫生局．大理州农村卫生基线调查报告．2011年10月．
关键词：承包经营权；林地流转；林权改革
一、林地承包经营权流转的概念及原则
（一）林地承包经营权流转的相关概念
林地承包经营权是指承包人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利，也就是依法通过家庭承包或其他方式承包取得的林地使用权。林地承包经营权的流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，按一定程序，通过协议、招标、拍卖等方式，有偿或无偿的由一方转让给另一方的行为。
林地承包经营权可分为以家庭承包方式取得的林地承包经营权和以其他方式取得的林地承包经营权。以其他方式取得的林地承包经营权主要指对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事营造林活动，取得林地承包经营权。以家庭承包方式取得的林地承包经营权包括以下权利：依法享有承包林地使用、收益和林地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包林地被依法征用、占用的，有权依法获得相应补偿的权利；法律、行政法规规定的其他权利。根据《农村土地承包法》第45条的规定，以其他方式承包取得的林地承包经营权的具体内容由承包方和发包方在签订的承包合同中约定。
（二）林地承包经营权流转的原则
林地承包经营权的流转，是事关我国林权改革的一项重大事项。结合我国土地承包经营权的流转、我国的基本国情以及现行法律，林地承包经营权的流转必须遵循一些基本原则，才能保障其流转的公允、合理。
第一、平等自愿原则。根据这一原则，要求流转的双方主体之间在法律上的地位平等，没有高低、从属之分，也不存在命令与服从的关系，在此基础上，双方真实地表达自己的意思，协商一致，达成合意，不得将一方的意志强加给另一方。在进行林地承包经营权流转的时候，各承包方应该平等地行使承包权，集体经济组织的成员具有充分的自主性，既可以自愿放弃林地承包的权利，又可以在法定的范围内自由决定流转的方式，不受集体组织或者基层政府意志的干预。
第二、依法有偿原则。林地承包经营权的流转，牵一发而动全身，具有十分重大的意义，必须严格按照法律规范有秩序地进行流转。在现行条件下，依照《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律的规定，流转期限不得超过承包期的剩余期限。此外，在市场经济条件下，林地承包经营权只有进入市场流通才可增进其价值，只有坚持有偿流转，才可以提高流转主体的积极性，推动林地承包经营权的合法、有序流转，促进林地资源的优化配置，发挥其最大功能。
第三、公平合理原则。在符合法律规定的前提下，流转的双方主体，应当公正、合理地确定各自的权利义务，公平地承担各自的责任、负担风险，协调双方主体之间的利益平衡。林地是很多林农赖以生存的物质生产资料，在林地承包经营权的流转过程中要防止农民大量丧失林地，流转后防止农民失业、失房，切实保障农民的合法权益，维护公平。流转后的林地不可改变林地的用途，提高林农的抗风险能力，切实做到流转的公平、合理。
二、流转方式
《农村土地承包法》第三条规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。林地作为土地的一种，其承包经营权的流转方式当然适用《农村土地承包法》的相关规定。依据我国《农村土地承包法》的规定以及《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，我国林地承包经营权的流转方式主要包括：转包、出租、转让、入股、抵押、继承以及作为出资、合作的条件。
对于现行法规规定的我国土地的流转方式，转包、出租、继承等已经成为公认的流转方式且问题不大，但对于其他流转方式尚存如下疑问：林地转让要以发包人的同意为必要条件吗？抵押可否作为基于家庭承包的林地承包经营权的流转方式？能否存在以家庭承包取得的林地承包经营权入股公司的方式呢？基于这些疑问我们将对转让、抵押、入股等流转方式进行探析。
（一）转让
转让是指林地承包经营权人将其拥有的部分或全部林地承包经营权以一定的方式和条件转移给他人的行为。林地承包经营权和林木所有权的受让方可以是本集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的农户。根据《物权法》及《农村土地承包法》的规定，以家庭承包方式取得的林地承包经营权转让应当经发包方同意，转让后，原承包方将丧失对林地的承包经营权，其与发包方在该林地上的承包关系即行终止，并进行林权变更登记。那么林地承包经营权的转让须经发包方的同意是否合理呢？个人认为是不合理的。
《农村土地承包法》和《物权法》在立法上明确了林地承包经营权的物权定位。林地承包经营权作为用益物权，具有物权属性。然而林地承包经营权人仅具有残缺的处分权能，根据《农村土地承包法》第41条的规定，林地承包经营权的转让必须经发包方的同意，这与林地承包经营权的物权属性是相抵触的。对作为出让方的承包人的非必要限制，对承包人来说是不公平的。此外，发包人的同意标准也是难以界定的，如此一来，岂不给发包方滥用权力提供机会。林地承包经营权的这种资源配置方式不可避免地具有人身性和行政色彩。因此，建议取消转让须经发包方的同意。
（二）抵押
林地承包经营权的抵押是指在法律许可的范围内，在不转移林地占有的前提下，将林地承包经营权作为债权的担保，当债权人不履行债务时，债权人有权依法处分该林地承包经营权并由处分所得的价款优先受偿。根据《农村土地承包法》和《物权法》的规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包林地，林地承包经营权才能抵押。那么这是否意味着基于家庭承包的林地承包经营权就不能以抵押的方式流转？
在传统的计划经济体制下，林业由集体统一经营，林农作为集体成员的组成部分参与林业生产，林农的收入由集体统一决定，不具有自行配置生产要素的权利。林农完全束缚在林地上，不能根据比较利益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。然而在现行条件下，特别是市场经济深入发展的今天，过分限制林农的选择的自由，有失发展的本质。抵押是进行融资的一种重要手段，林地承包经营权作为一种用益物权，允许其抵押具有物尽其用、兼顾抵押人利益、确保债权实现的功能。林地承包经营权抵押的流转方式，恰恰满足了林农择业资金短缺的需求，为林农选择更适合自己的职业提供了物质基础，同时也满足了一些林农希望继续独立经营林地的现实需要，赋予了林农更多的选择自由权，有利于解放生产力。
当前，我国林权改革起步较早的地方，如福建、江西等，已经存在着很多基于家庭承包而取得的林地承包经营权用于抵押的情形，而且还极大促进了当地经济的发展，满足各方利益。这种现象的存在恰恰是对现有法律规定的一种挑战，允许家庭承包的林地承包经营权进行抵押已经成为大势所趋，国家有必要将其纳入法律规定，做到有法可依。
（三）入股
根据《物权法》及《农村土地承包法》等法律的规定，我国林地承包经营权入股的方式主要包括两种：一是通过家庭承包方式取得林地承包经营权的农户将土地承包经营权以入股形式组织在一起，从事农业生产，收益按股分红，是具有合作生产性质的流转形式；二是其他承包方式的承包方将林地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，股东依其所持股份享有权利和承担义务。那么，可否存在以家庭承包取得的林地承包经营权入股公司的形式呢？
根据我国《公司法》第28条的规定，股东以非货币出资的，应当依法办理其财产权的移转。作为非货币出资的一种，以林地承包经营权入股公司自然也要办理土地承包经营权的移转手续。农民将林地承包经营权人股公司，便意味着农民丧失了其林地承包经营权，成为公司可以占有、支配和收益的财产权利。而且，根据《公司法》的规定，为了保障公司法人财产权的独立性，法律不允许股东、发起人在公司成立后随意地抽逃出资。这样一来，农民要是退出公司，只能通过转让股份或者要求公司回购其股份，但公司回购股份往往有严格的限制和约束条件。可见，农民以林地承包经营权入股，就意味着将永久地失去自己的林地承包经营权，公司就能够未经任何人同意的情况下处分林地承包经营权，这与《农村土地承包法》的立法精神是相悖的。
根据《农村土地承包法》第41条的规定，转让土地承包经营权应当符合如下几个条件：（1）转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源；（2）经发包方同意；（3）受让方是从事农业生产经营的农户。而公司一旦取得林地承包经营权，便无须经过相对方的同意，可自由处分其财产。因此，在以家庭承包取得林地承包经营权的情况下，农民将其入股公司是不符合现行法律规范的。
三、流转过程中存在的问题及对策
我国大范围的集体林权改革才刚刚起步，由于历史、现实、体制等多方面的因素，我国林地承包经营权在流转中存在着不少不可忽视的问题，主要有：法律规定不健全、流转管理不规范、流转市场不完善等。
（一）法律规定不健全
当前，我国缺乏一部专门规范林地流转的法律、法规，现行规范林地流转的法律主要是《森林法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等。然而这些法律规定并非完全一致，有些规定并不科学、合理，有些法律制定久远，一些条款已经明显阻碍了当今快速的经济发展的需要。地方性法规的作用相对有限，很多地方的林地承包经营权的流转陷入无章可循的状态。以《物权法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》等法律大多以耕地为范本设计农村集体土地产权制度，而林地的商品性、林木生长的周期长、林业的生态目标，都决定了集体林业发展需要不同于耕地、农作物与农业的法律制度。如林地有生态林、商品林之分；林木的生长期限较一般的农作物要长；《农村土地承包法》中规定林地的承包期限为30-70年，明显长于耕地的、草地的承包期限；林地的承包需要发放林权证等。
因此，我们现阶段有必要制定一部专门规范林地流转的法律--《林地流转管理条例》，各地方制定相应的法规，以适应新形势的变化。明确规定流转的条件、程序、方式等内容，规范流转行为，切实保证林地承包经营权的流转有法可依，确保流转的有序、顺利进行，促进林权改革的顺利进行。
（二）管理不规范
目前，我国还未建立一套规范的林地流转管理体制，在流转过程中依然存在着管理不规范的问题。在流转程序、手续等方面存在的问题主要有：
第一、一些地方林地承包经营合同不规范：不少农户采用“口头协议”方式，私下进行自发性流转，未通过流转合同来规范双方的权利和义务，林地流转一旦进入市场，纠纷隐患不少。有些合同条款不规范甚至不合理，权利义务及违约责任不清，明显侵害了承包人的利益。林地承包合同丧失了其本应该发挥的作用。
第二、目前各地还没有建立相应的林地流转管理机构、经济仲裁机构等，流转后没有及时登记备案，林地权属变更登记滞后；缺乏森林资源资产评估服务机构，政府干预过多，林地流转价格由政府一手操办，缺乏合理的评估依据，流转价格明显不合理。
第三、政府自身定位错误，为了形象工程、政绩工程，过分强调林地的集体所有权属性，直接充当林地流转的主体，忽视林农的利益，进行强制性流转，将流转的资金直接收归村集体，作为增加村收入的途径，严重损害了林农的利益。实践运作中，林地流转所得的收益分配缺乏透明度。
针对上述林地流转过程中管理不规范的问题，我们应当对症下药：
第一、加强林地承包经营权的规范化管理，完善合同制度，在流转过程中严格运用合同，规范合同条款，明确双方的权利、义务及违约责任，确定争议解决方式。
第二、建立科学的流转评估制度。完善以森林资源资产产权为核心的经营、管理和监督机制，规范流转行为，保障森林资源的保值升值，维护所有者和经营者的权益。尽快在各地建立专门的评估机构，统一培训各级人员，设置森林资源资产评估师专业资格，并将森林资源资产评估师纳入国家资产评估专业资格序列，设定具体考试科目。简化评估程序，降低评估成本，确定合理的流转价格。
第三、规范政府行为，减少政府在流转过程中的干预，对流转过程给与必要的引导及信息供给。建立要素市场，充分尊重流转主体的自由权利，逐步将林地承包经营权的流转从政府行为转变为市场行为。
（三）市场不完善
明晰产权是林权改革的一项重要任务。林农，作为林地承包经营权的经营主体，其在市场上的地位与其本应该拥有的地位不相称。由于我国林地流转的市场化程度低，政府行政干预过多，市场信息明显不对称：林地市场信号虚假、垄断现象严重，林农作为承包经营者处于弱势地位，从而导致交易成本过高。在农户和公司间林权流转中，农民权利普遍受到不同程度的限制与损害。主要表现在合同订立中公司方利用其经济实力或获得地方政府协助或与村干部“合谋”签定期限长、价格低、权利多责任少的合同。
[关键词]法治；农村；共识
[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）06 ― 0025 ― 02
农村土地问题一直是我党面临的重大理论与实践问题。农村土地问题已经成为制约我国经济、社会发展的瓶颈，关系到我国社会主义新农村建设、小康社会建设乃至整个社会主义现代化事业的成败。“三农”问题的核心和根源也是农村土地问题。随着我国经济社会不断发展，对农村土地制度进行改革的呼声也越来越高，如何进行，运用什么来凝聚和引导成了当今的热点问题。
一、十一届三中全会以来，农村土地制度改革的历程
我国农村土地制度历经了从政策主导到法治主导这样的思路变迁。农村改革是按照土地制度改革为主线进行的。但前两次农村无一例外都是政策引导下的产物，尤其是十一届三中全会的理论根源是党在十一届三中全会的决定，的进程在当时的历史条件下也没有相对完整的法律体系作支撑。当前，法治取代政策成为了党执政兴国新的理念与工具，农村有了新的契机。
（一）农村土地制度改革的政策主导时期（1978―2000）
这一时期处于新型农村土地制度的确立时期，的指导性文件一般是“中央一号文件”或者是党的决议文件。虽然在宪法的修正案中有所提及，但也只是一语带过，并未有完整的农村法律出台。这一时期，党通过政策初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。在2000年的宪法修正案中明确了土地征用可以采取征用和征收两种形式。正是在根本性大法宪法中的规定，使得我国农村进入了新的法制时期。
（二）农村土地制度改革的政策、法制并存的时期（2000―2007）
这一时期土地承包制度在立法上予以明确规范，但中央一号文件等政策规范继续在农村改革中发挥巨大主导作用，土地征用制度、农村建设用地制度中的矛盾随着城镇化进程的加快，农民收入结构变化、农民转型等一系列因素而日益凸显。《农村土地承包法》在2003年3月1日正式颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。在2004年第三次修订的《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
（三）农村土地制度改革的法治主导时期（2007―）
在2007年通过的《物权法》为农村的法治主导时期奠定了坚实的法律基础。2014年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》继续深化了农村。虽然我国农村在理论划分上进入了法治时期，但由于我国地域性差异以及法治时期的过程性差异的客观存在，进入了法治时期既不代表法治共识被所有人接受也不代表解决了所有的问题。这一时期，法治共识已经成为党和国家新的治理模式。法治共识取代政策、法制模式体现出自身的优越性，是最能统合改革分歧、最能为各界所认同的最大共识。改革需要法治共识，由于改革共识是针对当前和今后相当长一段时间内改革发展中的全局性和根本性问题而提出的战略方针，是一种获取绝大多数民众认可的指导思想和行动准则。
二、农村的困境
党引导农村将人民意志上升到国家意志的程序中面临着理论问题与实践问题。理论问题困境包含对农村集体所有权的虚位性的追问及法律的权威缺失等问题，实践问题困境包含土地政策的“有法不依”及相应的法律权益无法落实等问题。
（一）农村的理论困境
1.农村立法缺乏权威性
在我国，围绕着农村土地所产生的大量矛盾与利益博弈，都与相关法律不够完善、权威有关。涉及农村土地大多适用的是土地管理法和物权法之中的一些条款，但这些条款的可操作性还有待提高。在法律实践中，有些时候是靠地方政策运作，甚至可能是一村一政策。以农村确权颁证工作为例，据媒体报道，“十七届三中全会提过现有的承包关系保持稳定并长久不变，因此有些地方的承包证在承包期限一栏就写着‘长久不变’几个字，而这在法律和制度上都还没有具体规定”〔1〕
2.农村中土地所有权虚置
现行中国农村土地集体所有制，虽是兼顾国家、集体、农民各方利益的制度安排，但在中国的很多农村地区实际处于虚置状态。〔2〕因而，我国农村的理论困境主要体现在对土地所有权虚位的讨论上，即由于集体所有权的虚无对的理论发展产生了抑制。由于现行集体所有权利的虚化和权利主体的模糊性质，农村土地在集体所有的外衣掩盖下，成为政府和利益既得者权力寻租的后花园。〔3〕基于农村土地所有权设置的虚位性，必须改革土地的产权制度、完善土地所有权的改革方案。
（二）农村的实践困境
1.农村土地政策问题上的“有法不依”
在基层，人为因素导致的违法问题仍然大量存在。在现行的制度中，村集体仍然是农村基层政权的一级载体，拥有土地所有权的主体地位，享有土地所有权的法律权利，对全村土地的调整、分配、转换和负担等享有决定权。〔4〕虽然我国的《农村土地承包法》规定30年承包期内不允许进行土地调整，但事实上却是“一些乡村随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的合法权益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途”。〔5〕
2.农村的法律新型权益无法落实
由于农村经济发展，农户自身产生了分化，新型的产权关系虽然建立了，但是土地流转市场等新型权益的无法得到有效的保护和实践层面的认可。在当前土地所有制的框架下，农村土地承包经营权是影响农业经济增长和农民收入的关键因素，也是地权是否稳定的关键因素。〔6〕现行的《农村土地承包法》在涉及土地流转的法规上限制性太强，缺少自愿性的谈判协调机制和利益激励机制，这就极大的打击了农民的积极性。
三、如何在农村中践行法治共识
未来农村土地制度改革的方向，必须考虑现有的现实条件，可操作性以及思维上的误区。农村的主逻辑应该是法治框架内的改革，法律是改革不能突破的底线。将法治共识贯彻到国家、社会及公民三个层面，势必对解决农村中的理论与实践困境，对推进农村的进程大有裨益。
（一）国家层面：围绕树立法律权威的法律共识
1.国家要贯彻共识树立法律权威
《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》虽然奠定了农村经济长久发展的法律基础，但是在涉及农村土地的转让权、使用权、收益权、处分权方面，需要制定更加清晰的土地产权法，对使用者、转让者、收益者、处分者的权利义务加以明确。只有明确的产权制度，才能优化资源配置，提高农民的积极性，促进土地利用率的提高和农村经济的发展。此外，国家还要整合土地资源，量化农民的土地财产权，制定《农村产权管理交易办法》，完善土地监管机制。制定完善的土地权利程序法和实体法，划分明确权利的界限，才能树立我国的法律权威。
2.中国语境下的探究集体所有权的共识
关于集体所有权的讨论，都要放在中国语境这个大前提下来讨论。中国农地集体所有权的塑造实践是一个试错过程，其基本的行动模式是“问题―回应”，通过社会问题反映出农地所有权制度与实践之间的冲突，通过调整相关政策回应实践需要；在实践中试验新的制度规则成效，再将成熟的制度规则转化为法律制度规则。〔7〕农地所有权形态的合理性判断标准不应该是理想化的理论模式，而应该是能否回应中国具体历史环境中的地权矛盾与调整诉求，能否解决面对的社会问题。〔8〕因此，大谈特谈集体所有权的理论问题而忽视对实践问题切实研究是国内理论界的通病，农民要得到真真切切的实惠，而不是口惠而实不至。
（二）社会层面：增强社会组织的福利保障功能
由于我国人口基数大、农村人口多、东中西部区域差异过大等因素导致的养老保险和医疗保险制度在广大的中西部地区并没有得到根本性的落实。社会保障体系的建立健全是与相应的市场经济发展水平相适应的，是一个历时性的过程。我国有9亿多农民，农村事关整个改革的成败与中华民族伟大复兴，因此，在农村中要坚持农民的主体地位，尊重农民利益，保障农民的权利。不可否认，农村土地制度改革实际上是利益的再分配，因而，在相关的社会福利保障制度的设计上应围绕农民土地权利的实现和社会公共政策之间的平衡而展开。
（三）公民层面：农民树立起依法保护自己土地权利的法律共识
1.农民要坚定法治信念、诉诸法律途径解决问题
在农村中坚持农民的主体地位，尊重农民利益，保障农民的权利才是当前农村的最大共识。只有将这个共识置于法治共识的大前提下，农民的权益才能得到最大保障。无论是相对于基层政府还是征地的利益集团或者组织，农民始终是弱势的一方，无论是动用社会资源的力量还是进行利益博弈的能力上都有很大的差异。但农民要坚定法治信念，要善于运用法律武器对侵犯自己合法权益的违法行为进行斗争。
2.农民要提高自身素质、锻造法治思维解决困境
农民问题，核心就是解决农民的生存权、发展权问题，农民的受教育权、就业权、土地的收益权等等都需要国家和社会凝聚法治共识并落实法治共识的成果。一方面，我国务农农民的职业化程度低，无法形成规模化经营。另一方面，非农农民希望市民化的愿望非常强烈。但是，我国农民的整体素质低是造成我国农民无法转型和融入市民化的重要原因。因此，就农民个人而言，应发挥自身的内在作用，勤奋学习，不断提高自身业务素质和综合素质，提升市场化水平，增强就业能力与自主创新能力。
〔参 考 文 献〕
〔1〕农村法治建设应该以土地为重点〔N〕.法制日报，2014.
〔2〕刘永佶.论中国农村土地制度的改革〔J〕.中国特色社会主义研究，2014，（01）.
〔3〕赖丽华.新中国成立以来农村土地权属制度的变迁及改革展望〔J〕.江西社会科学，2009，（10）.
〔4〕丁任重，倪英.我国农村土地制度改革问题研究〔J〕.学术研究，2008，（01）.
〔5〕中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知〔Z〕.新华社，2002.
〔6〕丁军，刘爱军.中国农村土地制度研究评述〔J〕.经济，2010，（07）.
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
改革开放以来,我国的经济迅速发展,取得了举世瞩目的成就,国内生产总值已跃居世界第二。但骄人成绩的背后却是对环境的过度破坏,严重影响着社会的全面、协调和可持续发展。农村环境是整个社会环境的重要组成部分,然而受城乡二元结构以及传统的粗放式经济增长模式的影响,长期处于监管的盲区,遭受着严重的破坏。特别是随着农村城镇化的迅速推进,一些大型乡镇企业的涌入和规模化养殖产业的快速发展,又进一步增加了农村环境的负担,使本已污染严重的农村环境雪上加霜。
近些年来,党和国家政府采取了多项农村环境保护措施,加大了对农村环境的保护力度,为促进农村的生态环境建设做出了重要贡献。2007年,党的十七大报告提出建设生态文明,保护和改善农村环境的目标和任务;特别是 2012 年,党的十报告中提出“美丽中国”的概念,并将“环境之美”视为建设美丽中国的基础,而农村环境又是整个社会环境的重要组成部分,所以新一轮的农村环境整治工作正在有序进行。
随着人们对农村环境的普遍重视,如何保护农村生态环境成为当前解决“三农”问题的首要问题。然而我国虽制定了大量的关于推进农村环境的政策与制度,但是在实施过程中却往往很难达到政策规划的预期,被经济或其他利益所支配,不利于农村环境的保护。鉴于此,建立健全专门的农村环境保护的法律法规势在必行,加强农村生态环境保护的法制化建设迫在眉睫。
1.1.2 研究意义
农村环境与农民的切身利益息息相关,有效保护和治理农村环境是解决“三农”问题的关键。对农村环境保护法制建设课题的研究,在理论上和实践上都具有重要的意义,具体表现如下:
第一,有利于丰富社会主义和谐社会理论。农村的全面、协调、可持续的发展是构建社会主义和谐社会重要组成部分,只有不断缩小城乡差距,实现农村与城市的相互协调发展,农民和市民共享发展成果,才能从根本上贯彻和落实科学发展观,体现社会主义制度的优越性。从总体来看,当前我国的农村环境是基本健康和稳定和谐的,但是一些局部地区破坏严重,已成为影响地方经济发展的不利因素,甚至还严重威胁着农民的身体健康。在这种环境背景下,从法制建设的角度来探索实现农村环境保护的目的,实现人与自然的和谐相处是具有重要意义的。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
随着国家对“三农”问题的普遍重视,农村环境问题也成为国内学术界探讨的焦点话题,在关于农村环境的法制建设问题上也进行了一定的理论探索。
唐刚的《我国农村环境保护的法律问题》,在分析现行农村环境保护制度所存在的问题以及产生缘由的基础上,从健全政府管理体制与环境监督机制、完善法律和法规体系、保障农民的环境知情权与参与权、完善法律援助体系以及建立政府驱动与公众参与相结合农村环境保护机制五个方面提出了农村环境保护法制建设的途径;邹荣在《健全完善环境保护制度研究》,从现阶段环境保护规划理念、国家环境保护体制、环境保护地方制度以及公民参与状况四个方面进行分析,提出了健全和完善社会保障制度的建议对策。李彦玲和李延华在《农村环境保护与农村经济发展良性循环机制探索》一文中,针对当前农村经济发展过程中面临的严峻问题,从建立农村环境保护与农村经济发展良性循环机制进行探索,提出了建立和完善关于农村环境保护的法律体系、加强政府对农村环境的综合治理、多渠道增加对农村环境保护的资源投入、加大文明生态村建设的投入与普及力度等方面的建议。杨永芳的《解决农村生态环境问题的法制对策》等文章也从如何加强农村环境保护治理工作提出了各自的观点,为本文的深入研究提供了大量的可借鉴性资料。吉林大学硕士研究生王迪新的硕士论文《我国农村环境保护法制建设问题研究》中,结合当前我国农村环境保护制度中的《中华人民共和国环境保护法》的实施状况,从四个方面提出了完善我国农村环境保护法制建设的构想与建议。此外,还有部分学者专门从经济手段、行政监管、立法执行等视角提出了健全我国农村环境保护法律体系建设的主张,对本文深入探讨农村环境保护的法制建设提供了有价值的理论参考。
1.2.2 国外研究现状
国外关于农村环境保护问题的研究,大多是与农业经济发展和生态农业发展联系在一起的,从国外经验来看,美国联邦政府较早的将重视农业发展与生态环境保护结合在一起,较好的保护了农村环境。与之相对应的,国外关于农村环境保护法制建设的相关研究也主要体现在加强对农村环境的管理、发展农村循环经济与完善基本的农村生态安全法律制度体系方面。第一,对农村环境的管理。德国部分学者认为,中央和地方政府肩负着环境管理的重任,以环境因子外部性的特点,要合理划分环境政策的制定标准和实施方案,以此为农村环境保护提供法律保障。第二,在发展农村循环经济上。韩国学者从国家新村建设的视角出发,提出通过加快新村建设的途径促进农村环境保护法制建设的建议,实现农村经济建设与农村环境保护建设的同步进行,此外,韩国学者还主张通过环境相关政策与经济政策、农业发展政策、资源开发政策共同作用,推动农村经济的循环模式。第三,在完善基本的农村生态安全法律制度体系上,日本学者从日本较为完善的环境保护法律制度出发,对健全农村环境的侵权损害赔偿制度和环境公益诉讼制度进行了深刻剖析,构建以《环境基本法》为核心的农村生态安全法律制度体系。总之,由于各个国家的学者根据各自不同的农村环境的状况,从国家的发展实际提出了相应的农村环境保护的法制建设的建议,为各国的农村环境的治理与维护提供了坚实的法律保障。
第 2 章
农村环境法制建设的一般概述
加快农村环境的法制建设 ,只有明确涉及农村环境法制建设的一般含义和主要内容,并从加强农村环境法制建设的重要性出发,才能有针对性地提出加强农村环境法制化建设的建议。本章主要对本研究涉及的农村环境法制建设的理论基础与重要性进行系统阐述。
［摘要］在法治农村建设和新时期农科院校自身发展需要双重动力的推动下，发展农科院校法学本科教育显得越来越迫切。但是农科院校法学本科教育又面临着诸多问题和困境:培养目标定位不清，缺乏特色;外部环境面临被边缘化;教学方法存在重理论、轻实践等问题。面对这些问题，农科院校法学本科教学应当明确培养目标、改革教学内容、加强涉农法学研究、改善法学办学条件，唯有如此才能培养出有农科特色的法学人才，为法治农村建设输送可靠合格的法律人才。
［关键词］农科院校;法学;本科教育
中共中央十八届四中全会提出要全面依法治国，并将全面依法治国提升到了国家战略层面，这标志着我国的依法治国进入了全面建设的新阶段。全面推进法治国家建设需要大量的法律人才，高校作为培养法律专业人才的重要基地，其法学教育成果事关国家法律人才的质量。笔者将在这篇文章中就农科院校开设法学学科的必要性、农科院校在法学专业教学中遇到的困境以及如何克服困难做好农科院校法学本科教育工作等问题进行分析。
一、农科院校法学本科教育的必要性
(一)法治农村建设的需要
实现全面依法治国，离不开农村法治的实现，全面依法治国需要推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，这些都需要广大农村地区的行政机关、法律工作者、农民等一切主体参与到其中。因此可以说，没有农村法治的实现，法治中国的目标就无法实现。具体而言，一方面这是规范农村基层公权力运行的需要。长期以来，受地方宗族文化和熟人文化的影响，农村基层地方政府在管理基层事务的过程中人治现象非常普遍，法治较为落后。这一现象在很大程度上影响了基层政府的公信力，影响了农村基层社会公平和正义的实现。据国家司法部统计，高校法学专业学生毕业之后考取公务员的现象较为普遍，其中大多数又在基层政府组织服务。农科院校法学专业学生多数来自农村，他们既对农村情况较为熟悉，有浓厚的乡土情结，又有专业的法律知识和技能，能够成为推进农村基层法治进程的重要力量。另一方面，这是新农村建设的需要。一个真正实现社会稳定和长治久安的社会，往往也是司法专业化和法律职业化程度很高的社会。农村社会的和谐稳定需要法律与法律人才的保驾护航。新农村建设不仅仅是经济、社会环境的建设和改造，也包括农村民风和社会关系的改造。由于改革开放以来，受经济和社会发展的影响，农村社会环境和人际关系发生了很大的改变，传统的熟人社会虽然还发挥着规范农村社区人际关系的作用，但是也已经逐渐走向式微，各种法规制度正在发挥越来越重要的作用。如在征地拆迁问题上，利益纠纷问题往往采用诉讼程序或者是行政调解来解决。面对农村基层诸如此类日益复杂的事务，需要政府用既懂农村实际情况，又具备扎实法律理论的农科院校法学毕业生来不断充实基层法律人才队伍，改变农村地区法治精英空白的局面。
(二)农科院校发展的需要
法学是一门古老的、历史悠久的学科，长期以来，以其强规范性和强程序性规范着各种社会关系，维护着人际关系的和谐和社会的稳定。法学教育同时还是一门实践性非常强的学科，在法学基本理论教学的基础上，通过各种校内和校外实践课程提高学生的法学理论应用能力和法律技能，在注重培育学生法学理论素养的同时重视学生实践能力的培养。具体而言，一方面法学学科的强规范性特征有助于规范农科院校的教学以及管理。农科院校中的法学专业以其对程序的重视和对事务的规范性要求，促进了学校相关的管理工作以及教学事务的规范化和科学化，提高管理效率和教学质量。另一方面，法学学科设置还能够丰富农科院校服务“三农”的内容和方式。长期以来，农科院校主要都是以技术下乡、种子下乡等方式服务“三农”。法学学科的设置使农科院校支持“三农”的方式多元化，除了技术下乡，还能够以“送法下乡”形式提高农民依法维权的能力和意识，促使农村法治现状和社会关系结构改善。
二、农科院校法学本科教育面临的困境
农科院校法学本科专业大多是在20世纪末和21世纪初设置的，与名牌政法大学相比，农科院校法学专业设置起步较晚、基础差、底子薄;与其他名牌综合性大学相比，农科院校法学本科教育也有较大差距。当前农科院校本科教育面临许多困境。
(一)目标之困:培养目标同质化
培养目标是高校专业教育的指南针，科学合理的培养目标既能够提高专业教学质量，利于学科的长远发展，又能够培养出专业基础扎实、满足社会需要的学生。农科院校中的法学专业与老牌政法大学和实力强的综合性大学不同，在农科院校中法学处在一个以农林牧专业为主，以法学等学科为特色的环境中。在这种弱势学科地位以及学科建设起步晚、底子薄的背景下，农科院校法学学科的设置应当与其他类型院校法学专业设置有所区别，应当结合强势学科合理确定培养目标，以此来保障自身法学学科建设的特色，以使其在强势老牌政法大学和综合性大学的重重包围之下获得发展。但是，现实情况并非如此，多数农科院校法学专业在培养目标设置上往往与老牌政法大学雷同，甚至是直接照搬照抄，如“培养具备扎实的法学专业基础知识，掌握法学基本理论与法务基本技能，宽口径、知识面广、综合素质高与社会适应能力强的通用型法律人才”。即使部分农科院校有提及“能够熟练掌握和运用农业法律法规，为广大农村提供法律服务的高级专门人才”，但是在实际的课程设置上并未体现这一培养目标。
(二)环境之困:边缘化的尴尬
农科院校法学专业所处的边缘地位体现在两个方面，既有农科院校所面临的院校整体边缘化问题，也有法学专业在农科院校内部的边缘化问题。长期以来，农科院校与其他类型的高等院校，如财经类、师范类等学校相比较，农科院校在竞争上往往处于劣势地位。这种劣势地位体现在农科院校所获得的各级财政支持和投入不足、生源不足、学生就业竞争力不足等问题上。而这些问题将进一步限制农科院校作为一个整体的发展，并由此产生严重的恶性循环问题。为了保持农科专业的发展和优势地位，农科院校往往会将优势资源投入到农科专业的教学和教育中，这样必然造成农科院校法学学科所得到的资源和资金减少，法学学科的教育和教学条件越来越差，法学学科在农科院校中地位也在不断弱化。
(三)方法之困:重理论，轻实践
法学本科教育包括三方面内容:法学基本理论教育、法律思维和技能培育、法律职业道德和法学修养。一位合格的法律工作者不仅需要具备扎实的法学功底，熟知并熟练运用法学基本理论，还要有过硬的法律技能，更重要的是要拥有一颗维护法律维护公平正义之心，严守法律工作者的从业道德底线。但是在当前的农科院校法学本科教育当中存在重法学理论教育，轻法律技能和法律职业道德培育等问题。在学科专业课程设置上，以理论教学课程为主，实践教学课程和课时都很少，所修学分大多为理论课程的学分。实践课程的实现方式主要以旁听法院庭审、开办模拟法庭、组织学生参观监狱和律师事务所等实务部门、专业实习等形式开展。应当说这些实践课程在一定程度上让学生了解和体验到法律实务的过程，使学生对法律职业从业资格和要求具有一定的认知。但应当注意的是，这些实践方式具体的适用环境，如旁听法院庭审和开办模拟法庭，通过旁听形式和模拟法庭审判角色所培养的更多的是学生的审判技能，是在教育学生如何做法官，而当今社会需要的是更多的从事普通法律事务的法律人。此外，农科院校法学本科教育对于学生的法律职业道德教育还显得比较薄弱，在本科法学教育当中，对于学生的职业道德教育大多还只是内含在一些相关的课程中，法律职业道德教育还尚未成为一门单独的课程。
三、农科院校法学本科教育的出路
(一)明确培养目标
在学科建设中，培养目标非常重要，处于核心地位，它指导着学科专业设置、课程安排以及教学计划的确定。传统法学院校培养的法律人才类型呈现多元化，既培育能够从事立法、行政、司法、法律服务等的法律实务人才，又培育能够从事法学教育与学术研究的研究型人才。对于较为弱势的农科院校法学学科而言，应当另辟蹊径，通过结合院校学科专业特色培育特色法学人才，形成比较优势，以求在趋于饱和的传统法学教育中寻找到突破口。具体而言，农科院校法学专业应当利用院校传统优势学科，培育面向“三农”的法律人才。正如前文所言，由于经济社会的发展，农村社会所依靠传统熟人关系调节农村社会关系的模式已经弱化，而契约关系在农村社会关系中的作用也越来越突出，农村社区的发展急需法律来保驾护航，需要大量的法律工作者投身农村，服务农村，以自身所掌握的法律知识和技能解决农村经济社会发展的问题，促进法治农村的早日实现。同时，应当注意，基于城市利差的吸引，多数法学专业学生在毕业之后选择在城市发展，不愿意到相对落后和贫困的农村地区。因此，在这样的情况下，农科院校法学可以利用这一真空地带，利用院校内强势学科的资源，培育服务“三农”、服务基层的既懂农业又通法学的专业人才，这样既能够解决农村经济社会发展中的法律人才匮乏问题，又能够为农林院校法学毕业生的就业提供一条渠道。
(二)改革教学内容
法学是一门既注重理论性又重视实践性的学科。但是当前农科高校的法学教育往往都只重视理论教学，轻视实践教学。这就导致多数法学学生在毕业之后需要四五年的时间才能够适应法律事务需要，才能独立从事司法事务。因此，农科院校法学教育在学科设置上应当进行改革。其一，强化理论教学。继续推行“厚基础”策略，强化法学的14门核心理论课和农业法学的教学工作，打牢学生法学理论基础;同时鉴于法律工作的强实践性，应当增设有关经济学、管理学、心理学和社会学等学科的通识性教育课程，扩大理论教学的范围。其二，切实做好法学实践教学工作。增加实践教学学分，并且提高学生在实践教学中的参与率和积极性，引导学生熟练运用法律技能和法学理论。一方面，利用好传统实践教学模式，如模拟法庭模式，应当提高学生的主动性和参与率;参观教学模式(参观监狱和律师事务所)可探索让学生具体参与或者观摩事务处理;专业实习模式应当通过加强协调，让学生在实习中能够参与到具体法律事务处理中，避免学生实习期间只能从事简单的日常性事务工作;同时还要加强对实习学生的指导，及时总结和解决学生在实习中遇到的问题。另一方面，用好诊所式教学模式，引导学生熟练运用法学理论和法律技能做好案情分析。
(三)加强涉农法学研究
农科专业既是农科院校的立校之本，对外宣传的名片，同时也是农科院校法学专业办出特色的突破口。为此，农科院校法学在深化法学基础理论研究的同时，更应当加强有关“三农”法律问题的理论和实证研究，力求成为“三农”法律问题的领军者。具体而言，农科院校法学学科建设可从三个方面着手。其一，成立“三农”问题研究中心。与农科专业以及院校内其他学科合作开展相关研究，如有关农村行政执法、行政调解等的行政法律问题研究，有关基层民主、选举制度、农民权利的农村政治法律问题研究，有关农村土地承包经营、集体经济、农村金融等的农村经济法律问题研究。其二，成立农村法律援助中心，提供农村法律援助服务。如我校在法学专业的基础上整合法学专业、师资和学生以及社会资源设立了农村法律援助服务中心，中心面向农村开展法律知识宣传教育、咨询服务，提高农民法律素质、维权意识。同时学生通过参与法律援助服务的具体案例，增强其对法律实务的感性认识和对法学理论的理性认知，提升实践能力。其三，融入法学共同体，参加学术交流，并以“三农”问题为重点。积极加入或参加各种类型的法学学术论坛和会议，以法学基础理论为起点，以涉农法律问题为中心，以其他相关学科为辅助，提高农科院校法学专业知名度，增强农科法学在传统法学界的话语权。
(四)改善办学条件
美国学者沃克温(J•F•Volkwein)1989年对86所大学研究后认为，与高校质量、水平和成功程度联系最紧密的是政府提供经费的多少和学校规模的大小［2］。经费投入的多少直接影响着高校的学科建设、师资力量配备和完善的设备设施建设。与其他类型高等院校相比较，农科院校在经费投入上处于非常明显的劣势地位。农科院校经费来源较为单一，主要依靠省市地方政府的经费投入来保障，其他渠道的资金来源非常少。同时由于农科院校大多将本就已经非常有限的经费和资源投入到优势学科中，由此造成农科院校法学学科发展资源更加匮乏。为此，要发展好农科院校法学学科，必须优化法学学科办学条件。其一，加强与院校内其他学科的横向合作。近些年，农科院校学科设置日益多元化，专业设置日益多样化，法学学科可以利用这一契机，加强与其他学科的合作，以此既可以完善法学学生的知识结构，培养具有多种知识结构的复合型人才，又能够利用其他学科资源和教师资源，补齐法学师资力量薄弱的短板。其二，加大农科院校法学学科建设投入，增加各种教学资源的配置。优化师资队伍，充实师资力量。同时加强法学实践教学的实验室和校内实践基地建设，为实践教学提供完善的产地和设施设备。
［参考文献］
［1］霍宪丹．法律职业与法律人才培养［J］．法学研究，2003(4):80－89．
［2］聂志平，徐媛．构建以“农”为特色的农科院校法学实践教学的若干思考［J］．江西农业大学学报(社会科学版)，2007(3):159－162．
［3］聂志平，何爱华．关于农科院校法学研究的定位的思考［J］．高等农业教育，2006(6):54－56．
［4］聂志平．农科院校法学本科建设的几点思考［J］．高等农业教育，2005(10):49－51．
［5］董红，王有强．农业院校法学教学模式和教学方法研究［J］．高等农业教育，2007(1):58－60．
［6］陈运雄．我国农业院校法学本科课程体系设置初探［J］．现代大学教育，2007(3):93－97．
［7］江晓华．我国农业院校法学本科教育的困境及解决方略［J］．中国农业教育，2008(5):16－18．
［8］聂婴智．农业院校法学教育诊所式模式的引入与创新［J］．高教论坛，2009(1):43－46．
［9］邓春景，刘万才，王晓敏，等．河北省高等农业院校法学教育目标定位研究［J］．河北农业大学学报(农林教育版)，2009(4):419－421．
［10］刘尊梅．高等农业院校法学专业实践教学创新［J］．黑龙江省政法管理干部学院学报，2010(12):149－152．
关键词：村干部；法律素质；农村法制建设
一、引言自中国共产党第十八次全国代表大会以来，以同志为总书记的党中央更加重视法治建设，注重国家治理体系和治理能力的现代化。法治建设被认为是《宪法》的一个重要组成部分，全面推进法治，基础在农村，困难在农村，希望在农村。建设法治农村是建设法治社会的基石，是社会治理现代化的前提，是全面建设小康社会的必然。村干部又是广大农民的带头人，所以提高村干部的法律素质，建设一支坚强有力的农村干部队伍，是我们当前急需探索的一个课题。
二、新时代不同层面对村干部法律素质的需求改革开放以来伴随着一系列制度变迁，我国在乡村社会逐步形成了乡政村治的格局，国家的行政权力止于乡镇，乡镇以下的农村实行村民自治，村干部扛起了党和国家农村事业发展的大旗。进入新时代后，面对全面依法治国和建设法治乡村的新形势，农村社会对村干部的法律素质提出了更高的要求。顶层设计如何在农村落实？政令到达农村后应该走什么样的程序？村干部是否依照相关法律制度治理村庄？这些都与村干部的法律素质密切相关。虽然村干部不是行政人员，但在完成政府事务时，他们经常被村民视为党和国家的代表。村干部行为的合法性直接影响党和国家的形象，影响人们对高层设计的信心，进而影响农村社会的发展。党和国家农村事业的发展要求村干部忠于法律，熟悉各种农业政策法规、法律法规，严格按照有关规定完成各项任务。
村干部是由村民选举产生的基层管理者。他们负责管理村庄内部的各项事业，并在外部代表村庄集体开展活动。他们的行为直接影响到村集体和村民的利益。村干部在工作中是否准确了解相关政策和法律法规，能否在实践中公平执行各种法律制度，关系到维护村集体利益和保护村民的合法权益，特别是在农村经济、文化、教育、卫生等事业的建设和发展中。村干部的法律素质与村集体和村民的利益密切相关。提高村干部的法律素质已成为农村社会发展的必然要求。新时期，村干部肩负着全面实施法治、建设法治国家的重要任务。只有与时俱进，全面提高法律素质，他们才能更好地站岗，为村集体和村民服务。
村干部应该完成基层政府的政务，配合党和国家农村事业的规划和安排，同时从村民的角度为村民谋利益，生活在基层政府和村民之间的夹缝中。平衡双方的利益，满足双方的需要，要求村干部提高法律素质，依法办事。他们都对基层政府和村民负责。在新时期，大多数村干部都有一个自我实现的梦想。一些人希望通过村庄平台，充分利用党和国家对农村的良好政策，并根据法律法规为村民做一些实际的事情，这样每个人都可以分享社会发展的成果。一些人希望通过担任村干部为他们成为公务员打下基础。一些人希望通过村干部积累创业或从事其他工作的经验。村干部追求自我实现，有多种理想，这些理想的实现需要村干部具备相应的法律素质。近年来，村干部对法律素质的需求显著增加。许多村干部主动学习法律。他们就相关法律问题咨询法律专业人士。这可以从村干部对一个村一名法律顾问的活动的态度中清楚地反映出来。积极学习法律知识，提高法律技能，提高法律素质，有利于村干部的成长、成熟和全面发展。新时期，法律素质已成为村干部个人职业发展的必要条件。
三、提升村干部法律素质的必要性（一）提高村干部的法律素质是促进农村经济持续健康发展的需要。市场经济是法治经济，目前，大多数农民已经从简单的粮食生产转向了多样化的经济。自营中小企业、承包经营、商业、农民工、农业、土地流转和农民经纪人的数量正在增加。农民充分参与了社会主义市场经济活动，不了解法律就很难适应市场经济活动。村干部作为农村经济活动中最活跃的分子，一直走在前列。他们的法律素质直接决定了农村经济的发展水平。在市场经济条件下，村干部必须是学习、理解和遵守法律的模范。
（二）提高村干部的法律素质是营造和谐稳定的农村社会环境的需要。目前，农民的法律意识不断提高，村民开始学会使用法律手段来维护自己的权益。如果村干部不学习法律，不了解法律，不像过去那样依法办事，各种矛盾就会积累，甚至会出错。一些村庄的干部和群众之间的紧张关系在很大程度上是由于村干部没有依法办事，损害了群众的利益。发生冲突时，应当依法进行调解，引导村民在法律范围内解决冲突，形成倡导法治的良好社会氛围。
（三）提高村干部的法律素质是推进农村精神文明和民主政治建设的需要。为了建设社会主义新农村，村庄必须有良好的道德和习俗。村民们也有必要抛弃封建迷信思想，结束所有的陈规陋习，成为懂得和遵守法律的新农民。加强农村民主政治建设，把村委会建设成为民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的群众性自治组织，必须培养广大农民的主人翁意识，增强他们参与村内各项事务管理的意识。所有这些都离不开村民整体法律素质的提高。但是不要让它走。目前，村民的整体法律素质远远不够。要进一步加强普法宣传教育，提高整体法律意识和法律素质。作为广大村民的代表，村干部是直接面对每个社会单元，即每个家庭的一线人员。它们对农村的每个家庭和每个成员都有明显的引导和渗透作用。以提升村干部法律素质为切入点，通过提升干部自身的经验，无疑是提升村民整体法律素质的最佳途径。
四、当前村干部法律素质方面存在的问题（一）少数村干部民主法治意识淡薄，办事主观武断。比如：一些村干部决策不民主，把村务当成自己的"一亩三分地"，把个人意志置于法律之上，办事不公正、不公开、不依法，有的甚至蜕变为"村霸"；个别村干部以权谋私，个人说了算，听不进去其他村干部或党员群众的意见建议，在工作过程中，存在不愿接受监督的思想；一些村干部对集体资金的使用和管理严重违反村民自治制度，村务、财务管理混乱，帐目不清，甚至导致村集体资财流失，引起群众的强烈不满。
（二）部分村干部缺乏依法管理的能力。比如：部分村干部在工作方法上习惯于采用压服或经济制裁的手段，如违法断电、断水等侵犯公民合法权益的行为时有发生，甚至出现个别村支书公开教训贫困村民，如有"不听话"，就要取消他的贫困户资格。在村务管理上个别村干部只讲"人治"不讲"法治"，擅长下命令，不愿意搞服务；利用手中的权力损害人民群众利益，甚至侵犯村民的人身权利和权益，导致矛盾纠纷多，甚至上访事件不断出现。
（三）少数村干部在管理村集体经济过程中，不能按照市场经济规律依法经营，甚至造成决策失误，引起村民公愤。有的村干部自作主张，盲目引进"外资"，或以集体名义为亲戚、朋友作经济担保，结果造成无法弥补的损失，致使村级经济陷入困境。还有个别村干部视经营承包合同为儿戏，非法经营或随意毁约。
综上所述，当前农村由于村干部法律素质不高，不仅导致各种社会矛盾不断出现，干群关系越来越紧张，给基层和谐稳定带来一定的影响，也阻碍了农村经济持续健康发展。
五、提升村干部法律素质的建议村干部毕竟不同于公务员和其他公职人员，既没有整块的时间长期接受法律培训，又缺乏较高的文化程度去钻研枯燥的法律条文。这就要求必须实事求是地开展村干部的普法教育工作，增强法制宣传的针对性、实效性，确保不走过场。为了达到这一目的，笔者认为，必须结合村干部工作的具体特点，倡导"学用结合"的法律教育途径，具体落实如下"四抓"：
（一）抓村民议事会制度的落实，促使村干部自觉用法学法。村民议事会是体现村民自治、促进依法治村的有效组织形式。通过议事会对村里的重大事情进行谏言献策，可以有力地促进村干部的法律素质和依法管理、科学决策水平。要在不断总结经验的基础上，建立村民议事会。为了使议事会规范有序，要根据《村民委员会组织法》制定《村民议事会章程》，对议事会的职责、权利、义务、议事内容、议事程序和活动形式等都做出原则性的规定。在议事内容上，主要议大事和一些敏感性的事情。在议事程序上，先由议事会采取一人一票的方式表决，多数代表讨论通过的事项，由村干部再斟酌决定；半数以上不同意的事项，停办或缓办。
（二）掌握村务公开为提高村干部的法律素质提供了条件。推行开放式管理制度是实现对村民有效监督的重要渠道，也是对村干部的有效约束。就内容而言，不仅要公开群众要求公开的所有事项，还要公开村干部对村民承诺的履行情况，接受村民监督。正式来说，应该建立一个永久的公共专栏，重大问题应该通过公共专栏公开。在具体实施中，我们应该注意两个关键环节:确保公开内容的整体真实性和关注村民意见的反馈。通过实施财务披露制度，应该保证村干部的权力在法律框架内运作。
（三）抓村规民约的落实，规范村干部和全体村民的行为。村规民约是全村村民根据《村民委员会组织法》有关规定制定的，这是实现村民自治最基本的行为准则。村干部必须把完善和执行村规民约作为一项重要的基础工作，按照"因村制宜、因事制宜、实际实用、简便易行"的原则，对村规民约进行修订完善，要注重让村民广泛参与，每项内容条款，每项奖罚规约，都让村民代表讨论确定，把建章立制的过程变成村民自我教育、自我提高的过程。要注重既约"民"又约"官"，应对村干部和党员的要求更严，标准更高，以达到示范带动效果。为了让村民都能熟知自己的"规约"，村里要将其送发到户，组织村民专门学习，以达到家喻户晓的效果。
论文关键词 农村 合作医疗 法律制度
进入新世纪以来，我国农村地区实行了新型的合作医疗制度，医疗法律保障体系也随之建立、得到逐步推广。我国农村的新型合作医疗法律制度是为新时代的农作合作医疗体系而服务的，具有明显的中国特色和农村特色，自实行以来，取得了优于传统医疗法律保障体制的效果。但是，新型医疗法律制度也存在着一定的缺陷和不足，并且随着市场经济、信息时代的发展，农村地区对于我国的战略意义愈加重大，农村地区医疗法律保障推行和完善的脚步显得相对落后，并没有跟上时代需求。
一、我国农村新型合作医疗法律制度的现状与问题
（一）立法主要服务于我国现行的农村新型合作医疗制度
我国的农村医疗形式主要有两种，传统农村合作医疗制度和新型农村合作医疗制度，前者是计划经济时期在我国农村地区实行的合作医疗制度；新型农村合作医疗制度是2002年《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》颁布实施后，在我国农村地区实行的合作医疗制度。之所以称之为“新型”，“主要源于官方的正式文件，当然也与诸如‘市场经济体制’、‘个人权利’、‘依法治国’、‘医疗卫生的标准化和法制化’等时代观念密切相关，它隐含着与过去的‘落后’观念和做法相分离的意思。” “以大病统筹为主”是农村新型合作医疗制度的制度定位，目的在于从看病吃药等费用方面解决农民因病返贫、因病致贫的难题。因此，农村新型合作医疗制度牵涉到两个基本方面，一是合作医疗基金的筹集，二是对农民的医疗保障。现行的医疗法律保障体系正是围绕这两个基本方面展开，通过法律规章的明文硬性规定，将新型医疗制度落在农村各处，“然而，作为保障农村居民健康权的基本制度合作医疗仅仅规定在一些部门规章甚至政策中，建立农村合作医疗法律体系，提高制度的刚性，已成为今后合作医疗发展的关键所在” ，换言之，农村医疗是我国医改的重要一环，切实关系到国家的问题、居民平均生活水平的提高，而农村医疗法律保障体系的制定、落实、推进和完善，则是农村医疗稳步、顺利开展的根本保障。
（二）医疗法律保障尚未形成完整的体系
我国农村的医疗法律保障并不是由旧制沿袭下来、得到逐步完善的法律体系，而是围绕着新型农村合作医疗制度重新确立的法律制度。由于新型农村医疗开展的时间不长，相关的法律体系的建立和完善也没有得到充分的推进。新型医疗改革扩充了几个方面：实行政府资助为主、农民缴费为辅的筹资机制；将大病统筹作为医疗制度的定位；提高医疗统筹的层次，在条件范围内以县为基本单位进行统筹；提高了农民自愿参加的自主性地位，以保证医疗制度的公开公正；建立了医疗救助制，对贫困农民加强了扶住力度等等。这些医疗方面都需要相关的法律制度和明文规定进行保障。就目前农村医疗法律保障体系的现状来看，全国还没有形成统一的立法标准或统一执行的法规草案。各级乡镇政府虽然有一定的法规来确保医疗制度的实施，但是总体的医疗法律制度并不完善，如2003年《河北省新型农村合作医疗管理办法》、《吉林省新型农村合作医疗管理办法（试行）》、2006年《江西省农村合作医疗制度实施办法（暂行）》、2007年《广西壮族自治区新型农村合作医疗管理办法（试行）》等，这些管理法规仅针对当地情况做了一般性的规范说明，原则性大于具体操作性，对权利、义务的细节内容没有做出详尽规定，难以发挥法律保障的切实作用。“法学界对农村合作医疗也没有研究。现阶段，农村合作医疗的规则主要体现在中央和一些地方政府规章中，基本上是无法可依的状态。同时，这些规章制度普遍存在立法层次太低，缺乏权威性，而且主体不明确，管理机制不协调，法律救济机制不健全等缺陷。”
（三）医疗法律保障的水平较低，保障方面不够广泛
我国农村地区与城市地区相比，医疗体系实施的困难更大，面对的对象和状况更加复杂，农村地区除了一般的务农居民，还有长期流动在城市和农村之间进城务工的农民工；随着我国城市化的飞速发展，还出现了越来越多的失地农民，农民失去了赖以为生的土地，医疗保障、社会保险变成了他们能够顺利生存下去的最后一道防线；除此之外，农村地区还存在着大量贫困家庭，农村新型合作医疗所要求的由农民自己缴费参保显然不适合以上贫困家庭。与城镇居民和职工相比，农村地区的医疗保险保障水平远远落后，“针对农民的医疗保障，从传统农村合作医疗到新型农村合作医疗，就像政府发起的一场运动，高潮过后就一切沉寂下来，甚至从传统农村合作医疗解体到新型农村合作医疗建立之前多达20余年间，农民除了自我救助和家庭保障外缺失任何来自外部的长效保障。” 医疗法律保障低、法律保障的范围不宽泛，这是现阶段农村医保法律体系所面临的重要问题。
二、针对我国特色农村医疗法律制度的推进路径及完善方法
（一）国家加强立法工作，出台最高形式的农村合作医疗法案
1998年，国务院就颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，而2003年，卫生部三部委菜制定《关于建立新型农村合作医疗制度意见》，二者在文件定性上有明显的不同，新型农村合作医疗的立法还尚属空白。“为了保证农村新型合作医疗事业有效进行，正常有序地发展，国家应制定统一的《农村合作医疗法》，规范农村合作医疗的实施办法；规范合作医疗保险组织、村级合作医疗保险站的组建方法及其职能；规范参加合作医疗的农民权利和义务；规范保健站医生的选拔方法及职责等。” 通过国家高层机构制定、颁布医疗立法的意义在于，通过最高形式的立法明确规定农村新型合作医疗的基本形式，规范农村实施医疗保障体系的方式和手段，通过立法让农村新型医疗走上有法可依的规范化长足发展之路。目前我国农作的医疗形式主要有村办村管、乡村联办、村办乡管、乡办乡管四种，有合医合药、合医不合药、合药不合医三种内容，哪些地区适用哪种形式，何种情况适用何种方式，都需要在立法中进行明确规定，这样才能保证在具体地区实行医保时做到有条不紊。
（二）明确划分医疗立法的部门归类，加强对医疗体系的法律监督
对于不同的法律，立法机关需要做好分类，以便制定各个领域的不同法律规章并进行妥当管理。从理论上讲，一部法律法规通常只属于一个部门进行管辖，但是我国新型农村合作医疗法律制度在构建的过程中，却遭到了属于行政法还是社会法的归类困难。这是我国农村医保法律迟迟没能生成一套完善、有效体系的重要原因之一。已经进入人大常委会审议日程、并即将颁布的《社会保险法》为我国农村合作医疗法律体系的确立指明了立法方向，由于二者之间的隶属关系，农村医保立法有可能进入社会法部门中进行法律监管，但是《社会保险法（草案）》附则明确指出：“新型农村合作医疗制度的具体办法由国务院规定。”这就为医疗法的实施提出了走向行政法的变通可能。不论是社会法还是行政法，国家在进行医疗立法时均要明确法律的部门划分，才能准确无误地找到责任承担人，明确、有效地对医疗体系进行法律监管和监督。
（三）通过法律形式严格规范农村合作医疗体系中的筹资方式和经营
新型农村合作医疗的资金统筹方式是一大特点，为了切实保证医疗制度的落实展开，务必需要法律对医疗筹资的方式和运营做出明确规范。多数农村地区经济水平不发达，仅靠单一的筹资方式难以保证合作医疗顺利展开，所以，必须通过法律形式明确筹资方式的多样化，规定中央与地方对农村医疗的投入和财政支出额度，用法律明文规范医疗筹资中政府支持、集体补助、个人缴税的结合方法及比例，并且根据农村合作医疗的推进、落实情况，结合当地农民的生活水平状况，随时进行立法修订和补充。
应该从法律上规定农村医疗费用的报销比例，以保障农村居民的生活水平。各地农村医疗管理组织应该在筹资数量的基础上，根据实际支出费用，“以收定支，略有节余”地控制医疗报销比例，根据各地不同情况，报销比例可以稍低，但是不能低于30%，否则达不到医疗保险的目的。
（四）加快医疗法律相关配套制度的建设工作，完善管理机制，加大法律宣传力度
要加快医疗法律相关的配套体制建设，在全国农村建立起与市场经济相适应的农村合作医疗制度，加强农村卫生医疗基础设施的建设，推进计划生育工作，完善计划生育奖惩制度，提高各类疾病的防治工作，加强农村药品的网络信息资源分享渠道和供应网，同时建立与农村合作医疗相适应的网络化服务和一体式管理，“建立地、市、省一级社会保险关系信息库，逐步实现农民工社会保险关系信息库在地市间、省市间的联网与信息共享，最终实现全国社会保险关系信息互联互换。” 同时要制定农民工社保基金跨省转移的法律法规，保证全国范围内农民工医疗保险的自由对接。逐步建立起农民社会保障管理的信用体制，通过法律完善相关体制的确立和应用，完善法律监管机制，对于流动的农民工做好灵活的管理方式，让法律制度为农民、农村服务。要加大法治和法律责任在农村医疗中所承担的责任，逐步建立起农村居民头脑中医疗法律保险的概念，在参与医保时有据、合法，如发生医疗纠纷能够通过法律途径得到公正、公开的合理解决。
购物车(0)