西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。
“公共政策”（PublicPolicy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；[2]其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。
对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Respublica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。
哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域，实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间，比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所包：聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而，经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共的宣传广告大众传媒等，资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏，并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道，能遏制国家权力的扩张，起着某种监督和批判的消极功能，甚至在最好的情况下，它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道，那么，就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益捍卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃，但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。
罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种自由主义的公民理论，但很显然，公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物，是良序民主社会的规范结果，是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想，它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力，以免挑起宗教冲突和教派对抗，推而广之，现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是，自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念，彼此之间达成合理的重叠共识。在此，民主概念中的宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于民主制当中民主公民资格的概念，如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此，罗尔斯的公共理性是伴随着公民（citizenship）理论的，公共理性会要求面对核心争议与基本正义问题时，应以公民的角度来思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议，若只着眼于特殊群体的利益，审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识，把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性，就承兑了他们的公民责任，实现了公民友谊。可见，罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的核心争议与基本正义问题，它与一种“爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而，罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物，一个忠诚于共同体的“积极公民”，而是一个投票的公民，一个捍卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]
因此，不论是在哈贝马斯那里，还是在罗尔斯（以及查尔斯·泰勒）那里，积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了，其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持，否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域，古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了，现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题，试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而，根本的问题乃是，如果没有建立在古典公共性的概念（包括公共空间、积极公民和叙事传统等）之上的“积极自由”和“积极公民”，那么，消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩，岌岌可危，无力抵御国家权力在整个社会－经济－私人生活领域中的渗透，[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此，古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论，而且，也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。
二、公共性的古典政治概念是现代社会公共领域学说的哲学根基
我们现在思考公共领域问题的古典政治哲学的基础是由阿伦特在《人的条件》第二章“公共领域与私人领域”中的论述重新奠定的。阿伦特的公共性的概念来源于亚里士多德的《政治学》。古典政治的公共性的观念根植于其希腊政治共同体即亚里士多德和伯里克利所论述的“城邦”的概念之中。对于亚里士多德来说，城邦，或者说政治，就是人的条件。人的生存不在于维持生命，而且还要生活得更好。为了这个目的人们生活在城邦之中而不是离群索居，也是为了这个目的城邦被建立和维持。按照人的自然来说，人是一个城邦的动物，也就是说，人是一个政治的动物。只有在政治的空间中，人才能言说和行动，因而才会获得人的卓越与自由。这是古典政治哲学的核心思想。
然而，随着希腊古典著作被翻译成拉丁语而引入罗马的世界，希腊古典思想就逐渐被扭曲了，以至于最终失去了其原有的含义，象“公共性”这类古典政治观念就遭遇了这个命运。阿伦特说：“将亚里士多德的‘政治的动物（ZoonPolitikon）’译成‘社会的动物（animalsocialis）’是正确的，人们在塞内加的著作中已发现了这一译法，这一译法后来通过托马斯·阿奎那成了一种标准的译文：‘人是天生的政治动物，也就是说，是社会动物’。把‘政治的’变成‘社会的’，这一无意识的替换，使希腊人对政治的原有理解荡然无存，这是任何一种深思熟虑的理论无法企及的。”[9]“只有将亚里士多德第二个著名的定义‘人是说话的动物’（Zoonlogonekhon）加上去，人们才能完全理解他的意思。拉丁语将这一词译成‘理性的动物’（animalrationale），这一译法基于的误解并不亚于对“社会动物”（socialanimal）一词的误解。”[10]“在他两个最著名的定义中，亚里士多德仅仅形成了城邦关干人类及政治生活方式的一个当下观点，根据这一观点，城邦之外的每一个人即奴隶和野蛮人是不说话的（aneulogou），他们被剥夺的当然不是说话的本能，而是一种生活方式，在这种生活方式中，说话而且也只有说话才是有意义的，所有公民关注的中心就是彼此间互相进行交谈。”[11]可见，亚里士多德是从城邦的公共生活方式来定义人的本质的。[12]
亚里士多德对人的双重定义指出人只有在城邦中才能自由地行动（Praxis）和言说（lexis），实现人的全部的潜能，因此，人在本质上就是城邦的动物。人作为说话的动物本身就包含了要在公共空间中进行交往与论辩的公共生活的目的。没有其它哪一种人类的活动象政治行动一样需要语言。最典型的政治行动是人与人之间的平等论辩，也就是在公共领域中对意见的检验。因此，在城邦中言语是最基本的也是最高级的政治行动，以此人的行动才区分于单纯的劳动、工作和生产技术。城邦依靠人们之间的交谈、论辩和叙事而塑造公共生活及其传统，并在公共生活中实现人的卓越和不朽。人们在言行中表明自己是谁，使自己出现在公共的世界之中。没有言语的行动是机械的、奴隶的，而没有名字（即“谁”）的行动是被孤立的、无意义的。人与人之间能通过“讲故事”而将自己融入到共同的生活领域之中，通过对行动者的叙述克服了孤独的言说者和行动者的孤立，并在世代传诵之中获得不朽。因此，没有人能离开城邦而获得不朽，只有在公共性的空间中才能赢得“不朽”和荣誉，只有城邦才能为每个人提供展示自我的机会，使每个人的日常生活的平凡琐事变得伟大，使得个人通过追求卓越而实现人的本质。可以说，正是人的公共的言语与行动建构了人类生存、卓越甚至是不朽的领域。因此，亚里士多德的“城邦”并不是地理意义上的城邦国家，而是随着言语与行动而出现的公共空间，使得参与者无论何时何地都能展现自己的空间。当然，由于城邦的公共生活依赖于言语和行动，所以它永远不会丧失其潜在的特征。它不是从来就有的，也不是永远存在的；它是脆弱的，它暴露于风险之中，但却也是自由的领域。对于亚里士多德来说，公共领域是人们获得并显示出个人的卓越最适当的场所和空间，德性和自由都只有在公共空间中才是可能的。[13]而权力如果不在人们积极参与的公共领域中产生，权力就会沦为暴力，权威的力量和合法性也就失去了根基。因此，人的言语、行动和相互之间的权力建构了公共空间的自由和政治，这个关涉公共利益、公共幸福和公共自由的空间是不可能在家庭和私人的领域中并靠经济管理的疯狂扩张建构起来的可见，希腊对于人的本质的理解是从城邦的公共性出发的，离开了公共性的空间，非神即兽。[14]在古典政治哲学中，“公共性”概念既是人性的本体论条件，也是政治的本体论，因为政治就是人的条件。“公共性”首先意味着“公开性”。“公开性”就是事物从被掩盖的存在的阴影中走出，并展示其形貌（eidos），而处于遮蔽状态中的事物则无法显示其存在的意义和价值，它们被囚禁于自身的个体的存在之中，被困于黑暗和虚无的威胁之中，被束缚于广袤的无限的死寂之中。只有当事物进入世界之中展示自己的存在，其存在才能被感知，其存在才被看到、理解，因而才有意义。我们的存在感完全依赖于公开性的在场，依赖于在公共世界中的在场。用海德格尔的话来说，这种公开性就是“让事物存在”。其次，就我们的个人空间而言，“公共性”一词意味着世界本身。这不是一个自然的世界，而是一个共在的世界，人们共同生活的生活世界。当海德格尔将城邦（polis）解释为“空间”的时候，他所思考的正是这一点。这个共在的世界作为公共空间不仅只为一代人而建立，而且它还要通过世代之间以讲故事传承传统而获得某种不朽。[15]亚里士多德说：“考虑人间事务时，不能把人当作原本意义上的人来加以考虑，也不能在凡尘俗世中去探寻什么是会泯灭的，而只能在他们具备永恒的可能性这个程度上来考虑他们。”（《尼可马可伦理学》，1177b31）而能使得凡人获得不朽的可能性就在于“城郊”，这就是希腊人的思想。[16]家庭或家族的“世界”根本无法代替城邦这一公共的世界。
在亚里士多德的《政治学》的第一卷中，他区分了城邦的政治与家政。[17]对于柏拉图和亚里士多德来说，城邦（Polis）与家庭（Oikos），也就是公共领域与私人领域以及公共世界的政治行为和与维持生活的前政治行为之间的区分是不言自明的。首先，柏拉图和亚里士多德都认为，人的德性与自由只能存于政治领域，而家庭之中根本没有平等人之间的自由关系。城邦与家庭的不同在于它是平等人之间的关系，而家庭（夫妻、主奴、父子）则是不平等的关系。自由意味着从不平等状态下解放出来，进入一个既不存在统治、也不存在被统治的领域。其次，家庭存在的目的是维持生命和生活，而城邦则是为了更好的生活目的。为了摆脱生活必需品的困扰而进入自由世界，就需要财产，贫困或生病则意味着受物质必需品的困扰，而沦为奴隶则意味着还要屈从于人为的暴力。不掌握家庭生活中的必需品，生活和得体的生活便无从谈起。然而，获取生活必需品从属于家政管理，政治从不以维持生活为其目的，获取、拥有和管理财产只是前政治的行为。因为劳动和工作限制了人每天做自己想做的事情的自由，因而被认为是一种奴役（douleia）状态。在柏拉图那里，第三等级是被剥夺参与政治的。再次，任何进入政治领域的人最初都必须准备好冒生命的危险，对生命、财产和个人幸福的过分关爱和畏惧暴死阻碍了自由，这不是勇敢的德性，而是奴性的一个明确的标志。公共空间意味着自由的空间和风险的空间。为了安全或自我保全而退隐到家庭生活之中则失去了人最根本的自由。相对于公共性的“隐私”其字面意思就意味着一种“被剥夺”的状态，甚至是被剥夺了人类能力中最高级、最具人性的部分。一个人如果仅仅过着完全独处的个人生活，那么，他就被剥夺了真正人类生活所必不可少的东西，他就不是一个完整的人。一个被囚禁在自我和私人生活中的个体，既没有来自他人的公共世界，也不可能独自完成那些不朽的功业。他是一个被流放到公共空间边缘的存在，一个被剥夺了自由的权力的存在，一个无法过上完满的公共生活的存在。
然而，今天我们使用“私人”或“隐私”（Private/privatus）一词时，首先不会想到它的“被剥夺”的含义，这是因为随着“家庭”的兴起，随着财产私有权利的神圣化，随着经济行为日益主宰公共领域，家政以及与家庭私有领域有关的私人问题都成了一种“公共”关心的问题。公共领域和私人领域之间的分界线变得十分模糊了，现代个人主义将私人领域变得极为丰富，将捍卫私人空间视为生命的基本权利。现代人对于私人和隐私的前所未有的兴趣和激情使现代人不再关注公共性生活和政治参与的自由。[18]随着社会的兴起，现代性开始以一种大家庭的形象来看待公民个人和政治共同体，整个社会由一个巨大的全国性的家务管理机关照管它的日常生活。与此相应的，现代社会不再需要亚里士多德的政治科学了，“国民经济学”或“政治经济学”取而代之，这就是福柯所讲的“治理社会”的兴起。现代社会占有性个人主义的兴起的同时就意味着公共领域的衰落以及古典德性（如勇敢、热爱荣誉、公正、公民友爱等）的无用。西方的“古今之变”就在于从“政治”蜕变到“社会”，从公共领域衰变到公共领域与私人领域的混杂，人的本质从政治的动物变成非政治的动物，即社会的、经济的动物。
从政治到社会的古今之变意味着古典政治的公共性被新的社会的公共性所取代，在这个公共空间中人的本质不再是行动的自由以及沉思，技术、制造、生产极大程度地扭曲作为人的本质和人的条件的公共性概念。人的行动的领域和方式由于手段和目的关系的颠倒而被彻底移位了。技术的进步和生产力成为现代最伟大的神话，科学家和劳动者成为力量和权力的主要的象征，于是，经济、技术和权力的原则成了政治的法则和规则。阶级社会的崩溃、占有性个人主义以及捍卫个人权利的自由主义的意识形态造成了纯粹由原子化的个人组成的现代大众和抽象社会，公共空间被技术彻底地扭曲成非政治的、非人的了，权力变成了暴力，沉思变成了精心编织的政治谎言。[19]现代人从根本上失去了自由行动和言说的空间和公共性，因而，从根本上丧失了行动的能力。这些不关心政治只拼命追求物质满足和私人生活的消费社会机器上的螺丝钉，只有被异化了的孤独、恐惧、绝望、无力，而根本没有行动能力，也丧失了真假善恶的判断力，沦为“逃避自由”（Escapefromfreedom）和“平庸的恶”（theBanalityofEvil）的“大众的暴政”（TyrannyoftheMajority）。
从古典政治哲学来看，自由行动的公共领域的衰落以及积极公民的消失，这就是现代性政治总体性危机之起源。这一情况在纳粹的极权主义政制和犹太人的现代政治处境中得到集中的体现。阿伦特在《极权主义起源》中认为，纳粹极权主义与历史上任何专制或暴政的不同：传统的专制或暴政并不关心臣民之间非政治的共同生活，而极权主义则彻底摧毁任何自由行动的公共空间，所有的日常生活和行动都服从无休止的组织、纪律和运动的逻辑。极权主义在根本上剥夺了每个人在这个世界上言论产生意义、行动产生效果的空间，而剥夺了公共领域中的自由表达和自由行动，就剥夺了每个人最重要的公民权。从根本上说来，极权主义对公民权的蔑视和摧毁乃是现代世界公共领域衰败的结果。如果说纳粹极权主义体制是对公民自由行动和言说的公共空间的摧毁，那么，被迫害的犹太人本身成为反犹主义的攻击对象则部分是因为这个民族从未培养起政治意识和对现实的责任感。这个民族的历史虽然有强烈的救赎历史的观念，但是两千年来却由于特选民族的隔离意识而一直自愿隔离于公共世界，避开一切政治行动，不参与现代民族国家政治事务，其后果是“犹太人踌躇于不同的角色之间，对任何事情都不负责任。”[20]因此，犹太人自身这种对政治现实的冷漠态度也应该为反犹主义的命运负有不可推卸的责任。阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中认为，犹太人艾希曼是一个官僚机器中机械地执行杀害五百万人的杀人部件，更是一个毫无独立思想能力和判断力、毫无自由行动能力的普通人。“在罪恶的极权统治下,人不去思考所造成的灾难可以远胜于人作恶本能的危害的总和。这就是我们应当从耶路撒冷得到的教训。”[21]正如她在《康德政治哲学讲座》中所言，这种“平庸的恶”源于对意见的判断力的丧失，而这种个人独立思考和判断的政治能力只有在公共领域及其平等论辩中才能被培养出来。[22]纳粹极权主义制度和犹太人自身的民族特性从两个不同的方面显示了公共领域和公民权对于现代社会中抵抗政治的谎言和暴力的重要意义。只有重返古典政治哲学作为人的本质的公共性的政治概念，或许才有从根本上克服现代社会的技术政治的总体性危机的可能性。
[1]比如，公共选择理论的中心命题就是“政府的失败”，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。显然，它基于自由主义的社会理论。
[2]关于古典自然法学说，参见，施特劳斯，《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店，2003年。JohnFinnis,NaturalLawandNaturalRights,Oxford:ClarendonPress,1980.
[3]施米特说：“将来会有那么一天，通过一些精巧的发明，每个人足不出户，就可以利用一台机器不断地对政治问题发表意见，所有的意见都由一个中枢系统自动记录下来，人们只需从上面读就可以了。这绝不是一种格外强化的民主制，而是提供了一个证据，说明国家和公共领域已经彻底私人化了。这种意见也不是什么民意，因为千百万私人的意见不管多么协调一致，也不能产生出民意，其结果只能是私人意见的总和。”参见，施米特，《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社，2005年，第263页。
[4]金耀基，“行政吸纳政治：香港的政治模式”，《中国政治与文化》，牛津大学出版社，1997年，第21－45页。康晓光，“再论‘行政吸纳政治’：90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究”，《二十一世纪》（香港），2002年8月号。吴增定，“行政的归行政，政治的归政治”，《二十一世纪》（香港），2002年12月号。
[5]泰勒，“吁求市民社会”，“公民与国家之间的距离”，“承认的政治”，载于《文化与公共性》，汪晖，陈燕谷主编，三联书店，2005年。第171－198，199－220，290－337页。
[6]哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。
[7]罗尔斯，“公共理性观念再探”，载于《公共理性与现代学术》（第一辑），时合兴译，三联书店，2000年。古德曼（AmyGutmann）与汤普森（DennisThompson）认为罗尔斯的理论是一种强调正义原则的优先性的主义，实际上不过是投票核心的民主理论（vote-centrictheoriesofdemocracy），而哈贝马斯的公共审议民主论者更充分地依赖于政治自主性和公民的公共审议，强调公共决策。罗尔斯只是发展了“反思的均衡”的方法论，而对公共审议的政治实践重视不够。参见，AmyGutmannandDennisThompson,DemocracyandDisagreement,Cambridge:HarvardUniversityPress,1996.
[8]关于积极自由与消极自由这两种自由概念，参见，以赛亚·伯林，《自由论》，胡传胜译，译林出版社，2003年。
[9]HannahArendt,TheHumanCondition,TheUniversityofChicagoPress,1958.阿伦特，《人的条件》，竺乾威等译，上海人民出版社，1999年。第19页。
[10]同上，第21页。
[11]同上，第21页。
[12]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第7－9页。
[13]城邦的“空间”（Chora）本就是“公共”（koinon）的。它是有限的、封闭的，而不是一个“世界城邦”、“开放社会”或“天下”。然而，这个封闭的空间却通过逻各斯而敞开，并将天地神人这四重性聚拢在一起。“逻各斯（真正的言说）就是真正的希腊政治，言作为至少在团体中政治的基本道路，是希腊政治的特点。”洪涛，《逻各斯与空间：古希腊政治哲学研究》，上海人民出版社，1998年。第60页。
[14]最典型的城邦中的公共空间就是“广场”（agora），希腊人不是家庭的动物。卢梭说：“在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己来做；他们不断地在广场上集会。”卢梭，《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年，第128页。
[15]关于城邦与悲剧之间的关系，参见，皮埃尔－让·韦尔南，《在神话与政治之间》，三联书店，2001年。
[16]关于希腊城邦制度，参见，古朗士，《希腊罗马古代社会研究》，李玄伯译，上海文艺出版社，1990年。
[17]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第3－42页。
[18]贡斯当认为，首先，国家规模的扩大导致每一个人分享的政治重要性相应降低。第二，奴隶制的废除剥夺了自由民因奴隶从事大部分劳动而造成的所有闲暇。如果没有雅典的奴隶人口，20000雅典人决不可能每日在公共广场议事。第三，商业不同于战争，它不给人们的生活留下一段无所事事的间歇。在现代民族，每一位个人都专注于自己的思考、自己的事业、自己得到的或希望得到的快乐。他不希望其他事情分散自己的专注，除非这种分散是短暂的，是尽可能少的。最后，商业激发了人们对个人独立的挚爱。贡斯当，《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，上海世纪出版集团，2005年。第37－38页。
[19]阿伦特认为，卢梭的思想是资产阶级私人领域兴起的开端，而哈贝马斯则描述了19世纪晚期的资本主义公共领域是如何走向衰落的。为了迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需要，大众报刊逐渐取代了具有批判意识的文学家庭杂志，文化批判公众变成了文化消费的纵的公众。文化消费的伪公共领域取代了理性的、批判的公共领域。参见，哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。在大众文化工业时代，20世纪的电影、广播和电视是比19世纪晚期的报刊更为强大的商业化大众传媒，它们强大的力量已经彻底消解了任何实践理性和判断力的公共领域。到了鲍德里亚所描绘的“消费文化”的后现代，整个资产阶级的公共领域已经彻底淹没在“超现实”的空间了。在这个空间中只有“拟象”，而不存在着任何有意义的个人的自由行动，甚至也不存在着反抗。剩下的只有内爆和死寂。参见，鲍德里亚，《消费社会》，刘成富、全志刚译，南京大学出版社，2000年。与鲍德里亚的悲观主义末世论的寓言以及极权主义相反，西方左派的激进民主和革命理想则反映了现代人不可根除的公共性参与的政治诉求。
[20]HannahArendt,TheOriginsofTotalitarianism，NewYork:Harcourt,1951.阿伦特，《极权主义的起源》，林骧华译，台北：时报出版公司，1995年。第51页。
论文摘要：公共管理中的道德风险严重威胁着社会的政治稳定、法制建设、经济发展和伦理秩序。公共管理中道德风险的产生与公共管理者的素质密不可分，深刻分析这些导致公共管理中道德风险的主观因素才有可能有效避免公共管理中道德风险的产生。 论文关键词：公共管理；公共管理者素质；道德风险。 “ 道德风险”是存在于委托关系中的一种道德现象，用以描述受托人不尽职责追求自身利益最大化，使委托人利益面临重大损失的危险境况。公共管理中的道德风险是和公共权力的“委托———”性质分不开的，公共管理者是由社会公众委托执行民众拥有的公共权力的人，民众将自己的权力授予公共管理者执行以实现社会公众的利益，而公共管理者接受社会公众的委托，承担着他们委托的义务，按照社会公众的意愿行使他们所赋予的权力并取得相应的报酬。在现实的公共管理活动中，由于公共管理者的权力价值观不同、公共管理者的身份冲突以及公共管理者的道德意志状态，使其经常有充分的机会背离社会公众的意愿采取不道德的方式来行使公共权力，给社会公众利益造成潜在和现实的损害与威胁，从而导致道德风险。 一、公共管理者权力价值观的迷失与公共管理中的道德风险权力价值观是关于权力的目的、意义等问题的追求及其评价的根本观点，它指导公共管理者的权力运作方向、决定其道德行为。公共管理者一旦形成特定的权力价值观，就会表现相应的行为选择，如果权力价值观一旦陷入误区，则会产生越轨的权力行为，引发道德风险。在我们当前存在的多种形态的价值观中，最具有代表性的就是两种相互对立的权力价值观，即集体主义的权力价值观和个人主义的权力价值观。集体主义的权力价值观以为人民服务为宗旨，个人主义的权力价值观以牟取个人利益为目标。公共管理者应当坚持集体主义的权力价值观，以国家、集体的利益为重，把人民群众的利益和幸福作为其价值取向的唯一标准。在个人主义权力价值观的影响下，本应为公共利益服务的公共权力往往出现错位表现。有的公共管理者把公共权力私有化，把社会公众给予的权力当作个人谋私的工具，执行多大的权力便用多大的权力为自社会科学论坛2008·10（下）己谋取利益；有的权力运用者把公共权力商品化，将权力异化为商品，把权力当作交换中的筹码，搞权钱交易、权物交易甚至权色交易；有的权力运用者把公共权力庸俗化，把权力变成拉帮结派、排斥异己互相利用的工具，使神圣的公共权力走向庸俗；有的权力运用者把公共权力特殊化，认为人性的尊严取决于权位的高低，人生价值的大小取决于支配权力的大小，一旦拥有权力便把自己视为特殊人物，荫庇亲朋、高高在上，却对社会公众的利益置若罔闻，凡此种种，不一而别。个人主义权力价值观影响下的公共权力错位异化严重损害了社会公众的利益，作为公共权力运行中的道德风险，往往对人民群众的公共利益造成极大的威胁。 二、公共管理者的身份冲突与公共管理中的道德风险现实的人在社会生活中往往会扮演多种角色身份，公共管理者也不例外，他们既是“个体”的人又是“公共”的人，这样在他们的道德选择中会经常性的面对“个人利益和公共利益的冲突”“个人义务与公共管理者义务的冲突”“本位职责与社会职责的冲突”，这种由于身份不同而形成的冲突如果处理不好就会引发道德风险。第一，公共管理者个人利益与公共利益的冲突引发的道德风险。人类社会政治发展的历史表明，政府公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“公共性是政府的第一属性”①，公共管理者的道德价值取向是以公共利益为依归的,这种意义上的公共管理者就成了“公共”人。“所谓公共人，是指在公共领域中代表人民的公共利益，并以追求社会公共
(一)公共组织的基本理论
目前对于公共组织的内涵学界已基本达成共识，即公共组织是指以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。
政府经过百年的发展演变,公共部门组织的管理更加广泛，呈现出公共服务组织再造、公共部门组织变革、公共组织绩效管理、公共组织领导能力的提升等多方面的特征。如今的公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。
(二)公共组织领域的问题研究
在借鉴西方公共组织理论研究成果的基础上，我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本框架。涉及公共部门的角色、公共部门战略管理、公共组织中的领导、公共组织人力资源管理、公共组织信息资源管理、公共服务的绩效管理以及公共组织文化等方面的主题。
2011年1月1日至今，在CNKI上查询涉及公共组织主
题的文章共有242篇,其中行政学及国家行政管理类的占85篇，公共组织领域关注的问题主要有：
1.公共组织冲突
公共组织冲突主要是指以行政组织为主体的公共组织内部以及公共组织与外部环境之间的的紧张状态。在公共管理领域中，长期缺乏一种能够激发活力的冲突管理机制，这样会抹杀公共组织的活力。我国关于公共组织冲突的研究比较缺乏，现阶段看来，主要是对国外公共冲突管理概念、模型、策略等的介绍及引进。关于公共组织冲突的代表性的是齐明山等的《论公共组织冲突管理机制的嬗变》，他提出了和谐社会以协作为主导的三元公共组织冲突管理。朱玉芹和朱丹凤的《公共组织冲突管理研究综述》梳理和归纳了国内外关于公共组织冲突管理的概念、冲突过程模型、冲突升级模型以及冲突管理策略。
2.公共组织整合
现代社会是一个高度组织化的社会，社会公共事务的管理过程实际上已经成为一种组织活动的过程。张康之教授早在《论组织整合机制中的信任》一文中说到“关于组织的宏观理论研究应当集中在组织的整合机制上”。3在社会治理中，公共组织整合不仅包括内部的整合即公共组织之间、组织各部门之间以及部门内部各机构之间的整合。4杨艳在《公共组织整合机制与行政人格的塑造》一文中认为,公共组织整合是通过行政人员的行为实现的，它与行政人格的生成相伴而行,在权威、价格和信任三维有机的组织整合机制中，行政人员自我同一性与组织同一性达到有机统一。
3.公共组织的绩效考核
公共组织及部门的绩效管理是一种管理理念创新，一般而言,组织的绩效包括投入、过程和产出三部分内容。标杆管理作为改进组织绩效的有力工具，其应用领域不断从企业向公共组织扩展，而标杆选择问题一直是标杆管理中的关键。杜娟在《公共组织标杆管理选杆探新与实证研究》指出将组织有效努力程度作为标杆，以此剔出客观条件差异因素的影响。张成福等在《公共组织及运行评价的国际经验与启示》中则这样认为，对公共组织而言，运行过程的评价比“结果导向”的绩效考核更为重要。卓晓宁以另_种观点看待公共组织进行自我更新的绩效变革，在《绩效管理视域的文化再造——公共组织创新之路》中谈到，重视绩效管理是保证组织存续与发展的核心内容，同时较强的公共组织文化可以形成公务人员对组织的价值观、行动准则和相应符号的认同，从而协调公务人员、政策受众和利益相关者之间的相互关系，最终增进政策执行的效果。但上述的成绩并不是说公共组织进行绩效管理就是完美的，它也存在很多问题。隋欣在《公共组织绩效管理存在的问题及对策研究》中进行的归纳，她还提出了对应的建议及对策。
4.合作治理研究
在如今经济全球化、区域_体护化的大背景下，公共问题的跨界性和关联性增强，作为对实践的回应和思考，合作治理问题吸引了不少学者。在合作治理问题上，有很多优秀的文章，比如高建华《区域公共管理视阈下的整体性治理》、麻宝成《中国地方政府间合作的动因、策略及其实现》等等。邹继业和李金龙借助集群治理理论进一步加强促进地方政府间合作的机制，以避免区域合作者由于信息不对称和不完全契约关系而采取的机会主义行为。5曹发军在《大郑州都市圈政府间合作问题研究》一文中指出，在我国现有的政治体制下，政府合作对于促进都市圈内城市间经济融合的作用是无可替代的。区域合作的目的是达成组织间的共赢，但是由于合作理念、相关法律、组织机构和合作协调机制等方面的缺失，我国地方政府间的合作存在着很多问题，陈俊星的《我国地方政府间合作问题研究》对上述问题进行了分析。
二、政府改革与治理
现代社会的经济生活蓬勃发展,扩展的社会的多元需求，这在客观上要求政府加强公共治理体系的建设，通过不同治理模式与管理自主权的结合，满足公众的需求，提高政府的回应性。当前政府改革与治理领域关注的主要问题如下：
(一)关于政府职能转变的研究
政府职能转变是深化我国行政管理体制改革的重要任务，就目前而言，我国政府职能并未能实现根本性的转变，因此，本部分主要关注政府职能转变的方向及相关理论。
迟福林在《以公共服务建设为中心的政府转型》中指出，下一步改革的重点是以公共服务为中心进行政府转型，确立民富优先的改革导向。6赵聚军在《两个平台、四个支柱：略论构建服务型政府的前提条件》中提出了服务型政府建设的前提条件:较高的经济发展水平和政府管理水平以及成熟的市场经济、第三部门的全面成长、法治国家的建成和积极成熟的公众，这更加明晰了政府进一步改革的方向。
朱光磊注意到政府公信力的问题《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》一文中他指出，要通过制度建设、政府建设、政策制定与管理创新、政府过程改善、提高沟通质量等五个层面进行改革，以此提高政府公信力。魏姝主要关注干部分类的改革，其《从控制到治理绩效：中国党政干部分类制度改革研究》一文就是对干部制度改革问题的探讨，指出党政干部分类改革应当向治理绩效导向转化。
(二)关于政府管理的研究
政府的存在就是要进行一系列的管理活动以达成政府的目标，对于政府管理的研究成果可谓是颇为丰富的，备受关注的有以下几个方面：
1.网络时代政府管理
这是一个改变政府管理环境和内容的时代，对信息和信息技术的掌控能力将成为政府管理的重要组成部分，学者们对网络政府的研究也十分活跃。王继荣的《网络问政——互联网时代的政府管理创新》中关注的是我国电子政务实践的创新形式网络问政。刘相谦、于清波的《网络时代政府创新研究》分析了网络时代政府管理面临的机遇与挑战。中国行政管理学会课题组在《以电子政务创新推进行政改革和政府管理创新》一文中提出了应在电子政务发展方式、资金项目管理、系统建设等诸多方面做整体性规划，并通过电子政务系统的水平整合和垂直整合，落实国家重大战略决策，同时还要解决好政府网站的管理,统一互联网安全出口管理等问题。
2.政府责任公共性缺失
政府管理内在着公共精神品质和内涵，这决定其具有其他机构不可替代的生存空间和管理样式，而现代政府管理的深层危机在于责任公共性的缺失。荀明俐的《政府管理责任公共性诉求的基本问题》一文就是针对现代社会责任危机的分析。他人文,政府管理责任公共性具有共存性、规范性与社会性的基本特质，其诉求实现了对多元个体性责任与同一的普遍性责任的双重超越。
3.政府管理绩效研究
在借鉴西方国家相关改革经验在推进行政管理体制改革时,将“政府绩效”的概念和政府绩效管理的经验介绍到国内，这引起各级政府及政府各部门的关注。
王臻荣和任晓春在《我国地方政府绩效模型的构建与分析》中构建了地方政府绩效模型的一般形式和特殊形式，并对其分析，得出在能力转化力为正的情况下，政府的绩效才有可能提高，并且在公示政府绩效的情况下能够激励政府提高其绩效。吴建南、马亮、杨宇谦在进行实证研究分析时得出,效能建设的本质是一项政府绩效改进活动，其核心是政府采用和实施的_系列创新组合，其旨归与服务型政府构建—脉相承。
为了在可持续发展诉求下推进公共部门绩效管理，评估成为绩效管理的关键环节，而第三方评估是政府绩效管理的重要形式。徐双敏在《政府绩效管理中的第三方评估模式及其完善》中说到，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。从另一角度对政府绩效评估做探讨的还有胡春萍的《地方政府绩效评估信息来源的未来使用趋势——基于德尔菲法的研究》,文中认为绩效信息是政府绩效评估的关键因素。
4.政府管理创新研究
中国政府管理创新是推进中国社会发展的重要影响因素,政府管理创新是指用新的思想理念和技术方法对管理系统进行改造与重构，促进管理系统的动态发展，达到不断提高组织管理效能的目标的活动。竺乾威在《政府管理创新若干问题的思考》一文中探讨了中国政府管理改革和创新面临的一些主要问题，并认为对这些问题的认识影响着中国政府管理改革和创新的未来走向和发展。王燕萍在《探析政府管理创新及其当代思考》一文中从不同的角度分析了政府管理创新面临的主要问题。王澜明在《继续推进政府管理创新进一步建设服务型政府》一文中指出，根据中央精神和新要求，对政府管理创新的研究应当首先着眼如何巩固发展现有的成果，然后在此基础上探索适应“十二五”规划的要求，从而改进政府管理的新理念、新思路、新途径、新办法。
(三)关于政府改革的研究
在全球化变革的背景下，面对复杂多变的行政环境和持续显现的治理危机，政府改革可谓是应对的唯一途径，这也是各国政府的选择。因此，我国政府必须深化行政体制改革，改革原有公共部门的管理模式，从而提高政府行政效能。
李军鹏在《论中国行政体制改革的总体战略》中指出推进中国行政体制改革，必须制定行政体制改革的总体规划。具体说来，应实施“三坐标的公共行政体制建构战略”。即以满足不断提高的社会公共需求为轴心，分段建设公共服务型政府的建构战略;以适应社会主义市场经济发展与国际化进程为轴心，收缩干预权力、提高治理能力的法治政府与效能政府建构战略;以适应社会主义民主政治发展为轴心，强化政治责任、拓展人民责任的渐进型责任政府建构战略。薄贵利对此基本持相同的观点，在《建设服务型政府必须深化行政体制改革》一文中他指出，建设服务型政府是我国行政体制改革的本本质要求。
我国地方政府机构改革也是一个热点问题，在“多元——参与”的当下，将多方参与的公共治理理念引入地方政府机构改革就有重要的实际意义，柳家富和张杰的《公共治理视角下我国地方政府机构改革分析》就对此进行了分析。
三、公共政策的理论与实践
公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，虽然它产生的时间不长，但是它的出现俨然代表了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益的一种重要力量，公共政策是科学的、理性的。制定和执行公共政策是政府管理的重要活动，对于公共政策的研究也是公共管理学的一个重要领域。近来，公共政策的研究途径日益多样化，政策研究的主题不断拓展，当前值得关注的理论问题有：
(一)公共政策主体参与的研究
政策主体，是指在整个公共政策运行的周期中，在政策制定、执行、评估和监控上对政策过程乃至政策目标的实施上起直接或间接影响的个人、团体或组织。
在现实生活中，公共政策要处理和解决的对象是社会问题或具有社会特性的问题。在处理这些问题时，决策主体会出于各种各样的自身利益，直接或间接地参与公共政策的制定。金利和刘建国的《试析公共政策决策主体之间的政治互动》讨论了决策主体之间的政治互动关系，并指出这种关系是最终公共决策形成的基础。肖军飞的《博弈决策视域下的精英与公民参与》在传统的与公民隔绝的精英决策中融入了“将公民考虑进去’、“与公民一起工作”的新型决策模式。在承认公民参与有助于政策质量提高的基础上，还必须正视目前公民参与政策制定的局限性，焦占勇的《公共政策制定中公民参与的作用及其局限性分析》_文对此进行了分析。
公共政策参与主体多元化是大趋势，在政策制定的过程中必须要协调各方利益，刘玉和马树颜的《浅析社团组织参与公共政策的几个基本问题》指出了社团组织参与的必要性，吴先宁的《我国的党际协作与公共政策过程》提出要加强对公共政策过程的党际协商，以彰显中国特色政党制度的价值和优势，回应时代和形式的挑战。
(二)公共政策执行力的研究
公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中，政策执行主体依据一定的理论、原则和模式，采取一定手段和方法,能动的利用各种资源，把公共政策转化为预期目标的能力。公共政策执行力作为管理领域的新概念，它不仅决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围，也是衡量政策运行质量的重要指标。
我国即将启动 MPA 项目。 因为 MPA ( Master of PublicAdministration)被译为“公共管理硕士”，即其中的Administration被译成“管理”，而不是如以往那样更多地译成 “行政”，因此， MPA内涵的外推使得公共管理从来没有象今天这样如此受人关注。我们认为，无论是从理论还是实践的角度，公共管理都存在着许多重大问题尚未讨论清楚，十分有必要对其展开争鸣。比如，Public Administration 与Public Management都翻译成“公共管理”， 它们之间的区别究竟在哪里?难道仅仅是适用层次不同?有些学者认为，Administration指层次高的管理，Management指层次低的管理。如果是这样的话，我国研究生专业目录在管理科学类中， 把一级学科“公共管理”定为“PublicManagement ”， 而把二级学科“行政管理”定为“PublicAdministration”的看法，似乎从道理上讲不通。①同样，在 MBA 中Business Administration 译为“工商管理”， 这里所用的Administration，又如何用层次的高低来解释?也有人认为Management主要用于操作层面，更多地从技术角度讨论管理问题。如果仔细查阅中外管理学的相关?
一、新公共管理运动的启示
目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理(行政学)的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫;公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。
1. 新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大;另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织;用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。
在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到 “公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来;财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效;在政府部门中区分决策与执行两种不同功能;按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。
西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称(如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等)，这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。
2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。
[关键词]范式；传统公共行政；政策分析；公共管理
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2011)10-0053-02
1962年，美国科学史家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》一书中，阿次从学术的角度明确提出了关于范式的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理论和基本的价值判断标准。关于范式的作用，塞缪尔・亨廷顿这样评价：人们可以宣称只是根据具体的客观事实采取行动，但事实上因为“在我们的头脑中隐藏着一些假设、偏好和偏见，它们决定我们如何看待现实，留意什么事实和怎样判断它们的重要性和价值。”这就是说，由于人们必须清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此，范式对于人类的思想和行动来说是必不可少的。
作为一个相对独立的研究领域，公共部门管理在100余年的发展历程中，发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。
一、传统公共行政学范式
这种范式在20世纪二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科层制理论和政治一行政二分法的基础上。它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
传统公共行政学范式的两大理论基础：政治――行政二分法和官僚制理论。政治一行政二分法主要由美国学者威尔逊、古德逊等人于19世纪末20世纪初提出。该理论认为在所有的政府体制中都存在两种主要的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。这两种功能分别称做“政治”与“行政”。也就是说，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治不能干扰行政，政治追求民主，行政保持价值中立，以追求效率为目标。官僚制理论形成于20世纪初，最集中地表现在马克斯・韦伯1922年出版的《社会与经济组织》一书中。该理论首先把组织权力划分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型，并把官僚制看成为一种组织形态。官僚制理论强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；强调官员职位，包括职业化、专业培训、职位上级任命、终身任职、定额薪金等。
20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学范式的尝试：一种是以弗里德克森(H，George Freder-ickson)等人为代表的新公共行政学。1968年9月，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其他强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。它摒弃政治与行政二分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。它强调一种民主取向的公共行政学，但由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。
二、政策分析或政策科学范式
从公共管理学科的视野看，60年代末70年代初政策科学是作为传统公共行政学的替代范式出现的，在七八十年代它成为公共部门管理尤其是政府管理研究的主导范式。该范式有如下特点：提倡以问题为中心而不是以学科为中心。认为人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中，运用于改进公共决策系统，以提高政策质量；它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动；它必须明确地理解和把握社会发展的方向；它必须与客观政策密切相关，即必须具备一种能够包容每个微观具体政策的宏观性格；政策科学对时间非常敏感，它将现在看做过去和未来之间的桥梁，它既强调历史，又注重未来发展。为达到这一学科目的，政策科学重视系统化的知识及理性化的认识，同时又能“客观地”处理超理性过程和非理性过程的变化现象；在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁，必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制度的跨学科系统；应在纯粹研究和应用研究之间架起桥梁；政策科学除了使用成规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源；它是关于民主主义的学问，它涉及个人与集体的选择，必须以民主体制作为前提；政策科学的目标是追求政策的“合理性”；政策科学有时间的敏感性，强调政策的历史脉络，特别重视对未来的研究，要求从现有的事实和现状推测未来发展趋势；政策科学采取一种全球观点，将全国、各民族视为一个命运密切相关的共同体；政策科学具有“发展建构”的概念，它以社会的变迁为研究对象，强调对变化、创新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世纪七八十年代，公共管理范式在发展过程中有两种研究途径：一种是来自政策学院的政策途径，简称为P－途径；另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的商业管理途径，简称为B－途径。
p－途径与政策科学范式相关，该
范式以政策研究定向，重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的运用。但这种范式存在以下局限：停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共管理部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多要求。在这种情况下，公共政策学院的学者们转向执行研究，兴起了政策执行研究热潮，公共管理正是在这一过程中出现的。执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：一是执行研究将问题的焦点由组织转移到公共项目及其产生的结果上。它首次使绩效问题变成了争论的焦点，公共行政学者们不能再自信地假定如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话，政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出了传统行政学所能解释的范围。二是执行研究超出了公共行政学范围而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础。执行运动的学者们想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系，而来自不同学科领域的学者带来了不同的思考方式和知识基础。正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力，促成了公共管理范式的兴起。20世纪70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用公共管理一词，并开始设置公共管理课程。P－途径的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但又对政策分析所强调的计量分析和经济学的应用的思路不满，而是更看重政治和管理的层面。
为公共管理新范式作出贡献的还有商学院的学者们。他们发展出所谓的B－途径，即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。B－途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。经过20世纪七八十年代的孕育和进化，公共管理的P－途径和B－途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学(syracuse University)麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会，这可以说是公共管理范式诞生的象征性标志。在此之后，全美公共管理学术研讨会于1993、1995、1997年召开多次研讨会。
依据张成福、陈振明等教授的观点，公共管理范式具有如下特点：
1.公共管理是一种新治理。传统公共行政学强调的是政府(行政机关)管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政机关外，还包括政府立法机关、司法机关，非营利部门或非政府组织，甚至私人部门。它强调的是治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。
2.公共管理范式将传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。这使得战略管理、项目执行、绩效评估等主题成为公共管理的核心主题。
3.在管理方法上，公共管理讲究实用主义。认为公共部门与私部门所使用的管理方法是互补而非替代的关系。主张在维持公共性的基础上运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。
4.公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视经济、效率，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理的同时，强调责任的重要性，并认为只有发展客观有效的绩效测量标准，政府的责任才能落实。
5.公共管理具有鲜明的实践导向性。公共管理产生的基本原因，除传统公共行政学旧有的学科局限外，还有回应知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题的挑战之原因。政府部门的改革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。可以说，随着时展、政府改革的持续，公共管理理论亦将不断发展。
6.公共管理具有理论上的包容性。传统行政学主要是建立在政治学的基础上，尤其是将官僚制理论和政治――行政二分法作为其理论基础。公共管理则基本上是一个科际整合的研究领域，它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。因为公共问题的解决，有赖于多学科共同努力，只有在不同学科的渗透和融合中才能找到途径和答案。
参考文献：
[1]陈振明，公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003
[2]张成福，公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001
中山大学行政管理学科具有辉煌的历史，整体实力在国内处于领先位置。中国行政管理学界的泰斗夏书章老先生坐镇中山大学，在其培养下，中大行政管理学人才辈出。行政管理系现有教研人员中， 70%以上的研究人员有过在境外进修和访问学者的经历，这对目前的全球化治理是非常必需的。
在已有学术积累的基础上，中山大学的行政管理根据国内外学科发展趋势，及时拓展新的研究方向，出现了特色鲜明的学科发展布局。公共行政理论前沿、区域公共管理与城市治理、公共预算与绩效管理等方向的研究在国内领先，并在县域治理与经济社会发展、电子政务、公共部门人力资源管理等方向取得了研究进展。目前，国内行政管理学界、实务界以及普通公民最关注的是国家税收如何使用、政府预算支出如何，而中大在公共预算和绩效管理方面以马骏为引领的团队，受到广东政府高层和中央高层的极大关注和首肯。在珠三角发展规划进入实质性阶段，大部制改革在广东顺德试点，中大对此研究也具有得天独厚的优势。
在学生培养方面，中大一向注重行政管理学科的实证研究，对社会研究方法和公共管理研究方法要求严格，在数据处理方面注重社会统计方法的培养。因此，中山大学行政管理专业初试中有关研究方法方面的题目要求在国内是最高的，而复试最重要的是考查考生对国内各个高校研究重点的了解和英语表达能力。
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北京大学作为中国社会科学的龙头，建立在社会科学基础上的行政管理自然实力雄厚。行政管理专业依托北京大学的学科优势与政府管理学院的师资优势，培养具有政治学、经济学、管理学与法学基础，掌握中外行政管理理论与现代管理方法技术的一流人才。虽然北大在实务领域没有中山大学的优势，但基础理论方面实力强劲。北大行政管理最突出的研究是处于学科基础的行政理论和行政法，以及处于中国行政管理体制改革理论的最前沿。而在应用研究领域，公共经济和人力资源管理也得到了很好发展。现今的中国，行政管理体制改革志在必行，作为中央政府和北京市政府的智囊团之一，北大行政管理系不论在理论还是在实践方面，机会和挑战都不容小视。
北大对基础理论的要求是该校考核学生的重点。当考生面对众多纷杂的理论时，最好是从一本经典的著作入手，深入把握，并以此为敲门砖来打动导师。
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中国人民大学行政管理学系是公共管理学院的一个建制系，承担着为中国政府组织、NGO组织和企业组织培养复合型应用人才的责任，也肩负着公共行政学科发展和中国行政管理体制改革理论与实践的研究任务。值得注意的是，该系主持和出版了多个经典系列的专著与教材，不少教师的学术论文和专著得到了政策部门的重视。专职教师分别承担着国家社科基金、教育部、北京市政府、国家部委、地方政府和国际组织的研究项目，将公共行政管理先进理念应用于实践。在对外交流方面，行政管理学系与国内外的大学及学术组织建立了广泛联系，极大拓展了行政管理学系教师的视野及其影响力。
中国人民大学行政管理学系一直致力于学科培养体系的发展和完善。在公共政策方面，拥有国内著名的毛寿龙、张成福等名师；在非营利组织研究方面则有一直笔耕不辍的康晓光教授。无论是理论还是实证研究，公共政策和非营利组织研究都是人大行政管理的旗帜，也是人大的特色专业。地方治理和人事行政等方向在年青一代教师的研究下也得到了充分发展。
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北京师范大学行政管理专业依托师范高校心理学和教育学的强大优势，管理学院强大的科研实力，结合其本身具有的社会科学方面的坚实基础，在国内行政管理学界逐渐崭露头角。北京师范大学的行政管理专业在不断加大对先进管理理论和技术吸收的基础上，依托其在研究非政府组织方面所具有的优势，其行政管理学科的成长如虎添翼。值得注意的是，在马克思主义学院，该校也设有行政管理专业的硕士点，研究方向为公共部门人力资源研究、现代中国地方政府研究、社会问题与社会政策、中外行政改革比较研究，考生报考时要选择适合的院系。
作为心理学研究的泰斗，北师大的行政管理学科在公共部门的人力资源管理理论和实证研究方面具有很大的优势，非政府组织领域的研究实力也不可小觑，可以和清华大学的非政府组织研究中心一较高下。如果前面介绍的几所大学给你太大的报考压力，但是你又想在北京发展，北师大也许是不错的选择。
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清华大学理、工、文结合，多学科交叉的综合优势，拥有教育、科研所需要的良好氛围，为公共管理学院的建设与发展创造了基础。学院中行政管理特色鲜明的有以下两个研究所：
公共政策研究所：该所在注重借鉴西方公共政策研究理论和方法的基础上，结合中国具体实践，有针对性地向政府急需和社会关注的其他重大公共政策领域拓展。其中有胡鞍钢、薛澜等在公共政策研究领域的著名学者坐镇，加上一批国内外名校毕业的青年才俊，师资力量可以说是国内研究公共政策最好的。
非政府管理（NGO）研究所：研究所以非政府公共事务与公共服务、非营利组织运作管理、非政府规制及其政策机制等为基本领域，发展成为在国内外有相当知名度的中国非政府公共管理的一流教学科研基地和思想库。该研究所的科研支柱王名教授是国内非政府组织研究学术界的领军人物。
公共管理作为应用型学科，考试除了基本的理论基础，政府绩效和公共政策研究都非常注重实证的定量分析，而非政府组织研究则对定性和个案研究要求严格。考生复习时要注意对研究方法的学习，既不能忽略统计分析的技术，也不能对定性方法置之不顾。
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南开大学行政管理系始建于2003年6月，由原属政治学系的国际关系、国际政治和外交学三个教研室组成，隶属周恩来政府管理学院。政治与行政本为一家，依托周恩来政府管理学院政治学国家重点学科和社会学学科群的强大实力，南京大学的行政管理学科得到了充分发展。作为政府管理学院的一个主要院系，行政管理系拥有较强的科研与教学能力，已与国内外知名院校建立了良好合作关系。但在师资方面，转贴于 对于承担本硕博系列的教学和科研任务来说有些薄弱，有待进一步扩展和提高。行政管理系的主要研究特色在于公共政策分析和项目管理，在比较行政领域也有突出成果，而就业与创业管理则是国内高校为数不多的研究方向之一。
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吉林大学行政管理系隶属行政学院，是我国恢复政治学以来高等院校建立的第一个政治学系。虽然吉林大学地处东北，但在政治学、社会学、经济学、法学等基础社会科学的基础上，行政管理系的发展前景光明。依托吉林大学人文社会科学重点研究基地——政治学与国家建设研究中心，在政治学重点学科的基础上独立发展的分支——公共治理与公共政策、电子政务专业发展迅速，已经成为吉林大学行政管理系实力强大的学科，值得考生关注。
我国目前面临的行政管理体制改革已经进入关键时期，东北地区的振兴急需政府管理创新。正因为如此，吉林大学的行政管理学在彭向刚、张创新等著名学者的带领下，在行政基础理论和法学理论方面取得了丰硕成果。但值得注意的是，该系的教师多获得政治学、法学博士学位，在经济学和管理学等方面的基础则略显不足，致使研究生接受多元化知识来源受到一定的影响，这对于应用型学科的行政管理学来说是一个不太好的方面。
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行政管理系是南京大学政府管理学院的组成单位之一，目前该系已形成完整的行政管理专业本科、硕士、博士人才培养系列。同时作为公共管理学院的骨干单位，行政管理系参与南京大学公共管理硕士（MPA）专业学位教育的教学、人才培养工作。为推动学科发展，行政管理系与国外一些著名高校的相关院系和研究机构建立了紧密联系，一些著名学者和地方政府官员受聘为兼职教授或导师，学术交流活动频繁。
南京大学行政管理系研究特色在于分工鲜明，该系张康之教授在行政理论和组织理论等研究领域，严强教授在政治学基础理论和公共政策等研究领域，黄健荣教授在公共管理、政府创新等研究领域都取得了较为突出的成绩。在师资方面，该系的法学、政治学、经济学、管理学基础构成比较合理，这对更好地开展行政管理的学科研究极有助益。
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复旦大学公共行政系由原国际政治系的行政管理教研室组建，行政管理专业从原国际政治系政治学专业中孕育和发展起来。公共行政系现有17位教师，其中有我国著名的行政管理学者竺乾威教授，主攻公共管理理论、比较公共行政、组织及人力资源管理领域；浦兴祖教授在当代中国政治制度、当代中国公共行政、西方政治学说史领域研究突出；陈晓原教授主要在市政学、中央和地方关系、比较行政学、比较地方政府等领域开展研究；唐亚林教授在地方政府与地方治理、区域发展与公共政策、非政府组织与公共治理、中国政府与政治等领域研究突出。这些学者的研究方向都代表了复旦大学行政管理学科的研究特色。此外，一批年轻教授和科研人员也为复旦行政管理学科的发展默默奉献，尤其是复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠副教授的研究值得关注，因为公共预算和绩效研究已经成为政府活动的重要评价途径。
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浙江大学政府管理系设有行政管理专业，隶属公共管理学院。依托公共管理学院强大的公共管理、政治学、社会学一级学科群，浙江大学的行政管理学科获得了博士学位授予权资格。作为以理工科见长的综合高校，浙江大学政府管理系教师学科结构合理，包括经济学、管理学、法学、社会学、哲学等，为行政管理学科的发展奠定了良好基础。该系最有特色的研究方向是地方政府制度创新、土地制度的相关研究以及区域经济发展与公共政策，其中关于民营经济的政策研究最具优势。凭借浙江民营经济的蓬勃发展，政府管理系在政策研究领域也十分活跃。
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厦门大学行政管理专业隶属公共事务学院的公共管理系，行政管理是福建省重点学科。公共管理系的主要特色方向为政策分析和地方治理，主要有政策科学界最为著名的学者陈振明教授坐镇，同时在公共管理、政治学理论方面也有突出建树。卓越教授在政府绩效管理和政府比较与发展领域成果显著，姜秀平教授在公共政策和公共政策伦理领域奉献良多。在地方治理和政府改革方面，年青一代学者的研究活动也较为活跃。
在人才培养模式上，因为公共政策研究要求高质量的研究方法，厦门大学十分重视公共管理研究方法的研究。在学科基础方面，学校对政治学和经济学有特别要求，一般需要考生对政治学和经济学有较好的了解，这恰恰显示了该系公共政策研究方面的特点。
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华中科技大学行政管理系隶属公共管理学院，以造就21世纪的领导者为宗旨，被誉为“领导者的摇篮，政府的思想库”。华中科技大学2007年自主设置全国首个电子政务专业博士点和公共安全与应急管理专业博士点，在国内率先培养这两个专业的博士生；2009年成功组建湖北省高校人文社会科学重点研究基地“非传统安全研究中心”；2010年3月，“湖北省反腐倡廉理论研究基地”和“湖北省纪检监察干部教育培训基地”落户华中科技大学公共管理学院，为行政管理系的实践和理论研究提供了机会。从这些学科建设中可以看出，华中科技大学行政管理学科的实力远非我们对工科院校的一般印象。行政管理系的研究特色主要是公共安全管理和科技政策、反腐研究、公共安全与应急管理、公共项目管理、电子政务等。
在考核方面，该校注重对考生管理学综合的考查，主要是对经济学、管理学、政治学、法学等相关知识的考核。
一、广义财务管理理论
广义财务管理理论体系的起点为财务管理环境，其前提与导向则分别为财务管理假设与目标，该理论结构包含内容很多，除财务管理基本及通用业务理论，还包括财务管理特殊业务理论等。广义财务管理理论体系构建由王化成初步提出于上世纪九十年代中期，该理论是从实践发展需求出发而提出的。广义财务管理理论是对财务管理研究内容的拓展，也是对狭义财务管理理论界定的突破，将广义筹资、投资、分配等问题纳入财务管理研究领域中，并根据企业管理环境和宏观环境在广义视角下对具体的财务决策问题进行研究，促进了财务管理理论研究的极大丰富，且实现了与社会生活发展的紧密联系。
广义财务管理理论体系提出时，我国财务管理研究还未完全进入稳定发展状态，通过对我国财务管理2000 年前的研究可以发现，就财务谈财务的思想是大部分研究的核心，在学科交叉及跨学科发展的研究方面明显比较欠缺。随着人们对环境因素认知的进一步深入，广义概念中的研究链条逐渐独立出来，开始着重环境这一起点的作用机理，当前梳理的逻辑环境中除了包括财务管理环境、假设外，还包括其目标、决策等，进一步明确了企业治理的桥梁作用，即企业治理在财务管理环境到财务决策转变过程中的重要性。在宏观环境不断变化的同时，公司组织结构也在不断变迁，在这些外部与内部环境的影响下公司的控制权结构发生了较大变化，财务决策模式及经营效率也由此发生变化。在与财务管理有关的各种研究中，其逻辑起点逐渐落脚于财务管理环境。广义财务管理理论中加重了对宏观环境的研究，尤其进入新时期后，基于中国宏观背景的财务管理理论研究迅速发展。越来越多的学者开始坚持价值导向，融公司治理与价值为一体，将财务决策行为当成中介桥梁，对财务管理研究的路径传导和闭环运动给予更多关注，注入了更多的生命力与创造性给财务管理理论研究。
广义财务管理理论视角下的宏观环境主要包括政治、经济、文化、技术、法律等因素，可提供各种支持保证给企业交易活动，促进企业交易活动运行和展开得更加顺利。宏观环境的不同，会一定程度上影响市场交易成本，使其产生差异性，而其差异又会对企业一系列规范行为产生直接影响，进而对企业的财务管理决策产生影响。因此，在财务管理研究中，必须加强对宏观环境与财务决策的研究，这也是广义财务管理理论所一直强调的。
二、广义财务管理理论下的宏观环境与财务决策相关性
广义财务管理视角下，宏观环境中的不同要素对财务决策所产生的不同影响，即是宏观环境与财务决策之间关系的鲜明体现。
( 一) 政治环境对财务决策的影响
近年来的财务研究中，热点莫过于政治学与财务学的交叉研究。在财务决策中，政治环境所起到的影响主要体现在三个部分。第一部分为政治关联，企业的发展处于我国宏观制度环境中，必然直接或间接地域政府存在一定关联。政治关联的建立对公司的财务决策很显然是极为有利的，将会对国有商业银行的信贷决策产生影响，且会对企业部分商业特权的赋予产生影响，明显提高公司股票价值。不过，政治关联也会使企业价值和员工配置效率产生损坏性影响，尤其对国有企业投资效率具有明显负面影响。第二部分为政府干预，政府对市场的干预和调控，主要目的在于避免市场失灵产生不可控的后果。民营企业受政府干预过多时，虽然可促进政府扩大就业等目标的实现，但却也会发生国有上市公司在投资方面产生过度问题。
( 二) 法律环境对财务决策的影响
法律制度、产权保护程度等差异，对企业治理结构的影响，在发达国家与我国有鲜明的体现。法系和相关法律制度，是法律与财务决策研究展开所围绕的两个主要方面。法与财务热潮的掀起，使更多的人认识到国家对投资者的法律保护越好，公司收益得到的维护将会越多，公司资本成本也就越能被有效降低。在影响财务决策的相关法律法规中，关联较大的有公司法、证券法及税法等。其中公司法在财务决策中的影响比较为人们所熟知，主要体现在股权结构、分配利润及员工薪酬等方面;证券法对财务决策的影响主要体现在公司股票发行的各种方式，上市、交易过程中对信息的披露等;税法对财务决策的影响主要体现在税收征管、税率变动及调整等方面。
( 三) 经济环境对财务决策的影响
在企业财务决策过程中，经济环境的变化是最直接的因素之一，其影响机制主要表现为经济周期与经济政策两种。经济周期是针对总体经济而言的，主要指其紧缩与扩张周期性波动变化过程。经济周期与盈利水平的关系一直是经济学家研究的焦点，研究发现两者之间呈正相关关系，整个经济的运行状况越好，盈利水平越高，宏观经济周期对公司盈利能力有着重要影响。
( 四) 社会环境对财务决策的影响
社会环境的形成，与人类社会历史发展长期积淀是分不开的，其构成要素除了包括特定的价值观念、风俗习惯外，还包括伦理道德规范、宗教信仰等。根据我国许多企业的融资手段可以发现，在我国法律保护仍然不完善的今天，通过非正式融资渠道，许多私营企业也取得了长足发展，而促成这些融资渠道的重要因素在于声誉机制及个人关系等。企业声誉是其在特定社会文化环境中所形成的，在这一社会文化环境中企业声誉越高其业绩也会更好。目前，学者们对于公司经营与决策中文化的影响机制正在越来越多的关注。
三、基于宏观环境与财务决策相关性下的财务管理对策
( 一) 强化政治及法律环境考察
政治环境及法律环境，对企业的改变性影响主要体现在两方面，其一为企业市场交易成为，其二为企业未来经营的预期，而这些都会较大地影响企业人力资产投资动机等。除此之外，企业在对市场化业绩评价和激励机制进行构建的过程中，也会被政治关联等影响，从而对企业人力资源的分配产生影响。所以，财务管理研究应加强对政治及法律环境的考察，通过考察使政治环境及法律环境等如何作用于企业财务决策的路径更加深入的说明，对企业价值增长受到制度环境的影响机理进行揭示。
( 二) 对社会文化因素深入研究
新兴市场国家许多企业，近年来均在各种非正式途径下对某一集团进行依附，从而提升企业的竞争力。而这些非正式途径中，除了血缘、婚姻、同学及工作关系外，还包括其自身的声誉等，通过声誉机制，许多企业虽然表面上看起来无控制权关系，但从实质上来说同样构成了内部资本市场。综观这些途径，无一不与声誉机制、关系、道德准则等社会文化因素有关，对社会文化因素作用企业财务决策的机制进行深入研究，对社会文化因素与政治及法律环境的相互作用机理进行研究，有利于企业财务决策更好地利用社会文化因素。
( 三) 对宏观经济环境深入关注
从人类社会进入二十世纪后所经历的多次金融危机可以看出，宏观经济环境对企业财务决策的影响是显而易见的。在对政府政策效果进行评估的过程中，微观企业会受到政府宏观经济政策的何种影响也是评估因素之一，这一指标同时是修正政府决策行为的重要依据。关于这一点，学术研究自然也必须提高重视。虽然宏观经济政策对企业财务行为的影响，已经得到越来越多学者的关注，但目前仍然较难把宏观经济环境影响微观企业行为的机制完整揭示出来，研究之路仍然比较长远。随着我国宏观经济环境近年来的日益复杂多变，及宏观经济政策的频繁出台，提供了绝好的机会给上述研究的开展。
( 四) 对技术环境变迁的影响加强探索
经济的快速发展，为科学技术的发展提供了充足资金，推动了其迅猛发展，各种新技术被应用于企业信息搜集中，不仅改变了企业信息搜集途径，同时大大提高了其信息搜集效率。
集团企业在信息技术的基础上实现了集中管理，新型财务管理手段的应用，对企业筹资与投资模式具有间接的影响。为了拓展财务管理理论的研究视野，广义财务管理理论应加强对此问题的研究，对技术环境变迁所带来的企业决策变化进行探索。
学习内容：本专业学生主要学习行政学、政治学、管理学、法学等方面的基本理论和基本知识，受到行政学理论研究、公共政策分析、社会调查与统计、外语、公文写作和办公自动化等方面的基本训练，具备行政管理的基本能力及科研的初步能力。
课程设置：
行政学：行政案例分析、公共关系学、组织行为学等。
管理学：管理学原理、行政学原理、项目管理、培训管理、公共管理学、财务管理学、现代企业管理学、人力资源开发与管理等。
经济学：公共经济学、宏观经济学、微观经济学。
法学：经济法、公司法、公务员制度、政治学原理、行政法与行政诉讼法等。社会学、公共政策分析、管理信息系统、领导学、地方政府与政治。政治学类：中国政府与政治、西方政府与政治、中国公共政策、西方行政学说史。
文秘：行政秘书与公文写作。
就业方向：事业单位行政工作、机关公务员，该专业是公务员的招聘大户；中外各类型企业前台秘书、行政主管、行政总监、总经理助理；工商行政管理部门、涉外经济管理部门、经济监督检查等管理部门，从事政策和法规研究及实际工作；学校、科研部门的教学或科研工作等。
信用管理专业
学习内容：本专业学生主要学习用管理国际惯例及相关的法律、规则，掌握风险管理、资信调查、信用评级、公司信用管理、消费者信用管理、国际业务信用管理、基金管理、投资组合设计与管理等专业知识。同时学习管理学、经济学、管理科学技术的基本原理和现代信用管理的基本理论、基本方法作为主要知识框架，掌握文献查询的基本方法，具有收集信息并进行分析研究、开发利用的基本能力。
课程设置：管理信息系统、经济法、市场调查与分析、会计学、财务管理、国家信用管理体系、信用和市场风险管理、企业和个人信用管理、征信数据库应用开发、资信评估、客户关系管理、信用经济学、投资项目评估等。
就业方向：国家公务员，如工商管理局、海关、征信局、财政部等；金融行业，如商业银行、保险公司、信用卡公司等；大型企业中的会计审计部门、风险控制部门；政府监管部门；企业信用管理部门；信用评级机构、资产评估机构、会计师事务所、风险管理部门和资金借贷部门；科研单位和高校。
物流管理专业
学习内容：本专业学生主要学习经济、会计、贸易、管理、法律、信息资源管理、计算机等方面的基本理论和专门知识，培养具有一定的物流规划与设计、物流管理、物流业运作等能力，能在经济管理部门、贸易公司、物流企业从事政策制定、物流业运作管理的应用型、复合型、国际化的物流管理人才。
课程设置：物流概论、物流规划与设计、采购与供应管理、采购项目管理、运输管理、仓储管理、配送管理、国际物流学、国际贸易理论与实务、采购过程演练、运输实务、仓储管理实务、物流配送中心设计、国际物流实务、成功学、创新学、素质拓展训练等。
就业方向：在企业从事物流工作，如仓库（收发货，保管）、计划、采购、运输管理、进出口关务等；在物流企业从事操作、销售、客服、报关、运输、货代、物流咨询策划；国家机关公务员，如国家物资储备局、警用装备物资储备中心等。
会展与经济管理专业
学习内容：学习会展业经营管理的理论、知识和技能；会展业经营管理的惯例与细则；会展活动设计、策划、管理与服务的全流程；会展经济研究；会展营销、会展招展、会展项目开发与管理、会议组织与管理、展位设计等。
课程设置：管理学原理、市场营销、公共关系实务、基础会计、经济法、美术基础、三大构成、展示设计制图、展示设计概论、展示环境与空间设计、展示信息传达、计算机网络应用、多媒体辅助设计（Photoshop、Autocad、3Dmax等）、商业展示设计、广告学、商务英语、会展营销、会展策划与组织、会展管理与服务、接待服务业管理、商务会议、沟通交流技巧、旅游消费心理、大型会议沙龙管理、商务谈判、微观经济学、宏观经济学、统计学、市场调查与预测、财务管理、人力资源管理、会展概论、传播学、会议运营管理、会展项目管理、会展管理信息系统、会展政策与法规等。
就业方向：政府会展管理部门、行业协会从事会展政策法规制订和会展产业管理工作；在会展企业从事会展策划、会展设计、会展营销和会展项目管理等工作；在酒店、物流公司、商务服务公司从事会展相关服务工作；在贸促会、涉外服务机构从事出国展组织与服务工作；在大型企业从事参展设计、参展管理等方面的工作；车展、房展经营等。
物业管理专业
学习内容：学习物业的管理专业知识，兼备建筑工程学、管理学、环境科学、公共关系学等理论及实践运行知识，掌握物业管理专业必需的基本理论、基本知识和基本技能，具有承担物业管理岗位工作的技能。
课程设置：管理学基础、物业信息管理、物业管理财税基础、物业管理实务、物业管理法规、房地产营销管理、物业设备设施管理、房屋构造与维护管理、文秘管理与应用写作、人力资源管理、公共关系学、社区规划与管理、合同管理、物业估价、商务物业管理等。
就业方向：从事各类物业的物业管理、咨询、中介服务；房地产行政管理服务；房地产销售；物业管理服务行业协会相关岗位；物业公司客服、行政、人事、办公等岗位；国家、省市各级机关公务员，如广东省国家税务局、国务院机关事务管理局房地产管理司等。
公共事业管理专业
学习内容：掌握管理科学、经济学、社会科学等现代科学的基本理论和基本知识；学习能适应办公自动化，应用管理信息系统所必需的定量分析和应用计算机的技能；进行质量管理、数据的收集和处理、进行统计分析的基本知识和能力；我国有关的法律法规、方针政策以及制度；社会调查和写作能力；掌握文献检索、资料查询的基本方法，通过学习使学生具有初步的科学研究和实际工作能力。
Key words： talent training；Public Policy Analysis；course teaching
中图分类号：G622.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）14-0242-03
0 引言
政策科学是“一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，而政策分析则是这一学科以量化分析为主导的政策研究领域。但在实践中，人们一般将政策、公共政策和公共政策分析等概念混同。因为对这一问题的研究不是本研究重点，所以在本研究中以公共政策分析指代研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科而不特别加以区分。
目前对公共政策分析课程教学的研究主要集中在“教学方法”、“教学内容”两部分，而将其放在公共事业管理专业人才培养目标视角研究的很少。有少部分学者对公共事业管理专业人才培养进行了研究，如孙孝科（2010）认为人才培养目标是指人才培养意欲达到的规范和标准，公共事业管理是对于兼具公共性和非营利性两种特性，且从事涉及全体社会公众整体生活质量和共同利益的一系列活动及其结果的相关组织的管理，公共事业管理专业人才培养要与这种管理契合。
本研究的思路是，从梳理公共事业管理专业发展沿革出发，再探明公共事业管理专业人才培养目标，然后根据人才培养目标探索实现的路径。
1 专业与课程发展沿革
1.1 我国公共事业管理专业发展
1997年云南大学和东北大学向教育部申请开设公共事业管理本科专业，1998年教育部将公共事业管理专业列入本科专业目录。从1999年秋季云南大学和东北大学率先在全国招收公共事业管理本科生开始，目前我国已有400多所高校开设了这个专业。
从已有文献看，国内学者普遍对我国公共事业管理专业并未明确划分发展阶段，但基本认同其发展历经了“兴起”和“成长”两个过程，例如，陈振明（2012）指出到2000年之前只有少数几个大学在政治学和行政学系科中成立公共政策教研室或研究所，但目前大部分重点高校均开设了公共事业管理教学、科研机构。也有学者明确将其划分为“恢复重建”、“整合发展”和“优化升级”三个阶段，例如，杨欣昕（2015）认为，我国公共事业管理专业分为改革开放后由大学管理学科的行政管理专业转变而来的“恢复重建”期、以国内行政学会建立事件为开始的“整合发展”期以及从2005年以国内政治体制为标志进行改革的“优化提升”期。
从专业发展特点看，由于建国后受前苏联高等教育办学思想影响，以及国内急需恢复生产等现实因素制约，公共事业管理一定程度上受到忽视，高校中也就相应没有开设公共事业管理专业。这导致了改革开放后，当我国高校开始开设本专业时，各高校基本上是依托自身原有学科基础、师资力量开办公共事业管理专业。专业发展方向上也基本按照教育部规定的文教、卫生、体育、环保和社会保险五个方向开设。
1.2 我国公共政策分析课程发展
公共政策分析是公共事业管理专业的核心专业课程。改革开放后一些国内学者和政策实践者注意到了二战后在国外兴起的政策科学研究理论意义和在实践中的作用，并将其介绍、引进并开展了初步的研究工作。1986年时任国务院副总理的万里在全国软科学工作座谈会上作《决策民主化科学化是政策体制改革的一个重要课题》报告时提出要做“政策研究”，推动了我国政策科学研究逐步走上正轨。上世纪九十年代以后，“我国公共政策学”发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，公共政策学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域的地位开始受到重视”。①
2 公共事业管理专业人才培养的目标
2.1 前人的研究成果
从已有研究看，对公共事业管理专业的人才培养的研究一般从“培养模式”视角进行。如李笑春（2001）认为最突出的矛盾和问题就是人才培养的“通才”和“专才”的矛盾。为此必须要求大力改变公共事业管理人才培养方式，特别要加强联合培养方式。又如岑乾明、宋卫琴（2010）认为人才培养目标的定位是公共事业管理专业的生存与发展关键，指出应该突出强调以区域社会需求为主导，体现专业特色。龙兴武（2011）从专业方向、科学课程体系建设等角度指出地方性大学应用型公共事业管理专业人才培养模式。
2.2 教育部公共事业管理专业人才培养目标
教育部对公共事业管理专业人才培养目标的规定是“培养具有现代管理理论、技术和方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生环保、社会保险等公共事业单位、行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。
2.3 本研究的观点
本研究认为，公共事业管理专业人才培养目标的确立，应该从专业性质出发思考。在我国，除了学校、医院等传统意义上的事业单位以外还有一些组织例如自来水供应、电力供应、燃气供应以及邮政服务等等行业组织提供的产品也具有公共物品的特征，这些行业组织从事的业务活动也属于公共事业，相应的对这些行业组织的管理则应当属于公共事业管理。又因为国家行政机关供给的物品也属于公共物品，从而我们可以认为，公共事业管理的人才培养应该是为回应这些公共物品供给组织的管理人才需求进行的，这其中既包括这些组织内部的管理人才需求，也包括对这些组织进行管理的人才需求。所以，公共事业管理专业人才培养要围绕如何适应公共物品供给组织进行管理所需要的人才进行。
3 当前我国公共政策分析课程教学现状对人才培养目标实现的影响
3.1 教学活动中公共政策问题行政管理处理的误区
公共政策分析课程教学目标应该是通过课程的教学活动帮助学生比较全面地掌握公共政策的基本理论、基本知识和基本方法，认识公共政策的构成与结构、本质与功能，认识公共政策系统的内部结构及其与政治环境之间的相互作用，认识政策过程的环节、阶段以及各相关因素之间的关系及其对政策结果的影响，培养学生在实践中运用公共政策分析知识的能力。
当前我国公共政策分析课程教学中存在的显著问题之一是公共政策分析课程教学的行政管理教学化误区，即把公共政策分析课程教学内容、方法作为行政管理课程来进行教学。造成这一问题的原因，与我国改革开放后经济社会管理实践有一定关系。改革开放初期强调行政系统对国家经济社会活动管理，随着改革开放实践深化、相关理论研究深入后发现对国家经济社会管理不仅仅是行政管理活动，而是供给公共政策这种特殊物品。但与此相对应的理论研究成果在教学活动中并没有普遍得到系统阐述，显著的表现便是在教学中不自觉地将公共政策问题当作行政管理问题处理。卢粉艳（2008）就指出，20世纪90年代初，我国引入市场机制，提倡社会参与，此类变化对我国政府管理工作带来了巨大的冲击和挑战。过去的行政管理理念和方法已不适应时展的要求。同时，西方发达国家重视和发展公共事业的理念和成功经验，对处于转型时期的我国公共事业管理无疑具有重要启迪作用。社会需求和外来思想的影响，使我国开始重视不同于“行政管理”的“公共事业管理”的研究与教育。但目前实践看，我国对公共政策分析课程的认识还不够深入，使得本课程在教学方法运用、教学内容选择等教学实践中不能够满足公共事业管理专业人才培养目标的要求。
3.2 教学方法仍然较单一
公共政策分析课程教学目的是要帮助学生掌握公共政策的基本理论、基本知识和基本方法从而实现培养学生在实践中运用公共政策分析知识的能力，本课程应该是与各阶段、各时期的政策实践密切联系的，要求学生在本课程的学习中有一定政策实践体验。但目前看，公共政策分析课程仍然大多停留在理论讲授的“纯理论教学方法”中，从授课程教师角度看，与实践稍密切一点的可能就是所谓“案例分析”了。
3.3 教学内容选择不够合理
当前我国公共政策分析课程教学内容安排上基本体现三块内容，一是公共政策分析系统，二是公共政策分析过程，三是公共政策分析方法，也有的在教学中把公共政策分析的理论基础单独作为一块讲授，课程内容较大，但由于本课程学时一般安排五十四学时，很难把全部内容都教授完毕，只能选择其中一部分进行教学，但每个教师侧重点各不同；反映在教材上则是有的教材只体现公共政策分析过程，将公共政策分析方法融会进公共政策分析各环节中；有的则将上述四块内容划分为四个相对独立系统，将公共政策分析相关知识全部囊括进教材里，体系庞杂。而教师在教学内容上选择也基本是按所选教材内容进行，其结果是教学内容不利于实现本课程服务专业培养目标，例如有的教师弱化公共政策分析系统知识的教学，使得学生对政策活动主体、政策环境、政策工具以及决策体制等不了解。
4 公共政策分析课程教学实现专业人才培养目标的两条路径
4.1 走出教学活动中公共政策问题行政管理处理的误区
课程教学要契合公共事业管理专业适应公共物品供给组织进行管理的人才培养目标，首先要正确认识公共政策分析的本质，走出公共政策分析课程教学的行政管理教学化误区，认识到公共政策分析的目的是要“提供政策知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量”。具体到我国而言，需要做出公共决策，发现公共政策问题，比较、制定、执行、监督和评估公共政策的不仅包括传统意义上的“行政、事业”类行政活动，而是包括了公共物品供给活动及其系统运行的全部活动，公共政策分析课程教学活动也应该围绕提供这些相关知识进行。
4.2 重视实践教学方法引导学生掌握和运用公共政策分析知识
公共政策分析课程作为一门与实践紧密相联的课程，除了在有限课程教学学时里讲授基本原理与方法，运用案例分析方法讲解外还需在方法上有突破。纵观目前我国公共政策分析课程教学，甚至包括其他相似公共政策课程（如农业政策学）普遍薄弱的环节不是对基本原理方法的讲授，而是引导学生运用所学知识对周身政策实践活动的理解、分析和判断，培养学生理解和运用公共政策分析知识的能力。目前的教学手段可能不是实现公共事业管理专业“掌握公共物品供给活动所需知识”的人才培养目标，反而可能是“远离”这一目标，因为如果学生在本专业课程学习中没有掌握这些必需知识甚至是错误理解这些知识，那么在将来的政策实践中错误运用公共政策分析知识的概率就很大。较好的方法是将学生带到政策实践中，让学生参与政策实践，教师从旁引导学生运用所学政策知识。
参与政策实践的方式是多样的，可以让学生参与教师科研项目活动，也可以建立实习实践基地向学生提供政策实践。在这些实践中学生可以进行公共政策执行情况了解，发现并界定公共政策问题，评估公共政策执行结果，提供公共政策建议。教师对学生的每个实践环节指导，尽可能地让学生运用所学知识，使学生对理论知识有直观切身的体会。
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