20世纪70年代以后I在美、英等西方国家，对垄断行业运营效率的不满引发了一场声势较大的放松规制运动。然而，放松规制、引进竞争并没有解决该行业存在的低效率问题。90年代以后，随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入产业经济学的研究，一种新的自然垄断规制理论——激励规制理论或称新规制经济学（NewRegulatoryEconomics）得以产生。激励规制理论认为，由于信息的非对称性以及规制双方行为目标的差异，垄断行业的规制问题就可以作为一个委托问题来加以处理。其核心就是要解决信息不对称条件下的最优激励问题，规制者须设计出一套既能为被规制机构提供适度激励，又有利于实现社会福利最大化的机制。传统规制理论由于没有认识到规制过程中的信息不对称性，也就不能制定出有效克服逆向选择和道德风险问题的规制方式，这是导致传统规制方式效率低下的根本原因。而激励规制理论中的事先承诺制则较好地解决了这一问题。
事先承诺制（Pre-CommitmentApproach）最早是博弈论中的一个专用术语，它的基本特征是当事人做出承诺后，原先在没有承诺情况下的一些最优选择在事后变得不再是最优，这就使当事人自己在事后的选择余地减少；而剔除事先最优的某些选择，也迫使对手重新考虑你的策略，从而使做出承诺的一方得到利益。将其运用到银行监管中，就是指银行或金融机构对自身的风险控制水平事先向监管者承诺，承诺在一定时期内的累积损失不超过一个最大限额，从而依据事先预测可能出现的最大损失留有充足的资本准备。在这一损失最大限额内，监管者不会介入，各机构自行管理和控制风险，如果在此期间任何一个时点违反了这一承诺，即损失超过了预定限额，监管者就会介入其具体活动，对其进行处罚。监管者只需设计或选择出一种合适的激励惩罚机制来涵盖监管对象任一水平的风险暴露，分析问题机构风险损失的起因（是个别机构的冒险行为造成损失的发生还是由于整个经济形势的变化导致整个行业都面临损失的风险），对于个别机构的冒险行为和整个行业面临的风险导致的损失给予惩罚（区别对待），对于执行规制合同较好的机构给予奖励。
为什么银行会告诉监管者他对未来最大损失的真实估计？因为如果他低估了损失，他就冒着违背事先承诺而经常被惩罚的风险，这样做的成本很大而且会使监管机构干涉自身的业务；而高估损失则意味着要求更高的资本充足性要求，这对银行同样是没有什么吸引力的，这样就满足了激励制度的激励相容要求。同时，由于规制合同是商业银行根据自身风险控制状况主动向规制者提交的，其所得效用也必然大于其保留效用和机会收益。
那么，这种规制制度安排究竟具有什么优点呢？
1有助于减少对金融机构业务的干涉
和传统的监管方法相比，事先承诺制有了更进一步的改进，更多地利用了市场和竞争，减少了监管当局对银行经营业务的影响，使监管工作不会太多干涉到金融机构的业务经营，也使得监管机构对金融机构的评价和惩罚更为合理。同时，它也是一种软约束，注重的是投资组合的整体风险，注重于结果而不是过程，不会影响到商业银行的内部组成结构，使监管更具有灵活性。
2有助于金融机构在风险管理上更具有主动性
由于有国家信用担保，我国商业银行的信誉明显高于其实际支付能力，极大地削弱了市场约束的力量，使商业银行承担风险的成本部分被转嫁给了政府，而金融机构无需承担太大责任，一旦出了问题则把责任推卸到监管机构一方，认为监管机构制定的规则不合理，结果不仅没有降低银行风险，使银行实际承担的风险超过了没有国家信用时承担的风险，而且使监管陷入了一种恶性循环：市场约束力量越弱，就越需要增加监管和保护，而监管和保护越多，市场约束力量就越弱。但在事先承诺制下，各银行的风险管理目标是由各机构根据自己的风险管理水平和经验建立的，资本准备的最大限额也是自己计算并上报的，一旦发生超额损失时，也就无法推卸责任，从而强化了金融机构提高内部风险管理能力的激励，增加了监管的有效性。
3有助于降低监管成本
不管是对监管机构还是被监管机构而言，事先承诺制与传统方法相比都大大降低了监管成本。从监管部门的角度看，只需审查金融机构的风险管理结果，无需再审查管理过程，这降低了监管成本。从被监管部门看，巴塞尔资本协议对不同风险资产进行不同权重设置的要求，使金融机构在进行金融业务时必须考虑该项业务对资本准备的影响，而事先承诺制注重于结果而不是过程，使商业银行自身的业务不再受资本准备的间接影响；显然，这也同时降低了商业银行应对监管机构审查的各种成本，有效防范了监管者寻租行为的发生。
4有助于提升监管者的整体声誉
事先承诺制的运用，使监管者可以针对每家银行的具体情况“差别对待”，就像教学中的“因材施教”、市场营销中的“度身定做”一样，根据不同银行的复杂程度、管理水平、外部环境、经营业绩等，确定不同的监管要求，真正做到“客户化监管”，从而有助于提高监管的有效性，提升监管者的整体声誉。
二、激励规制制度的条件安排
激励规制制度——事先承诺制在我国银行监管制度中的引入，无疑能较好地解决银行监管者与被监管者之间的目标冲突，起到事半功倍的效用。但在现阶段，还需要一定的环境支撑。
（一）确保银行数据的真实性和准确性
事先承诺制把风险控制的选择权交给了银行，着眼于结果而非过程，这样对银行的诚信度和数据的准确性都提出了较高的要求。对此，建议：1加快商业银行会计制度改革，强化会计对金融风险与收益的揭示功能。规范会计信息制度设计，统一各行会计处理方式，按审慎性原则提取准备金和应收未收利息等。2选择和设计一些不易造假或“造假成本”较高的考核指标，以贷款五级分类法替代四级分类法等。
2科学制定对违规银行的处罚标准。罚金比例太小起不到惩罚和告诫的作用；罚金比例过大，又会增加银行的负担，甚至会使银行为了避免支付罚金，希望通过高收益弥补降低超额损失而采取更冒险的行为。建议：!在制定处罚标准上，不以超额损失为依据，而以个别机构相对整个行业的风险损失比和个别机构一定时期的最大风险值与剔除该最大值后的剩余平均值的相对比，以此两项标准进行考核。按个别机构与整个行业的风险损失比为依据进行分类，高于行业平均水平的即为问题机构。在此基础上，以最大风险值和剩余平均值的相对比为基数进行处罚。个别——行业比率可以区分金融机构承担的风险是市场风险还是个别风险，最大——剩余比率可以约束金融机构恪守日常经营的审慎原则，避免棘轮效应和羊群效应的不良影响。"在惩罚制度安排上采用延期处罚的方法。即在损失发生当期不进行处罚，而在以后的经营期间再处罚。罚金的规模，依据最大——剩余比，分档递增，损失比重越大，惩罚力度越大。这样可以防止金融机构采取更冒险的行为，企图以不确定的超额收益来弥补超额损失的行为。同时在损失以后的经营期进行处罚，也不会加重金融机构的额外负担，也鼓励了银行进行自助，起到了告诫和激励的双重作用。
3健全相应的银行信息披露法律法规。对《公司法》、《会计法》、《统计法》、《商业银行信息披露暂行办法》等法律法规中不适应现阶段发展要求的款项进行适当修改，严格规范银行的会计财务信息，制止由于不正当行为导致的信息不对称条件下的金融交易和风险转移，使监管当局在行使监管职责时有法可依，规范执法的科学性和严肃性。
（二）大力培育银行经理人市场
在实行事先承诺制下，由于监管机构不干涉各金融机构内部的风险管理模型的选择和运用，这样，就存在领导人的短期行为的选择损害银行长期利益的可能，因为他可以获取短期利益而让离任后的银行来承担长期成本。为避免上述短期行为的发生，建议：1创造条件，力求形成活跃的、公平竞争的银行经理人市场，对在职银行管理者产生强大压力。2打破职务“终身制”、能上不能下的束缚，变任命制为市场遴选。3切实落实离任审计制度，并将结果公开，以制度来确保监督行为不出漏洞。
（三）进一步强化市场约束力量
1取消商业银行信息披露方面的一些限制1让新闻界以及独立的金融服务机构(包括会计、审计、资信评估等机构)自由、充分地金融信息，尤其是披露不正当行为，改善金融市场信息不对称的状况，树立公众的风险意识和债权人意识，逐步加大市场约束力量。2明确规定监管者的职责，强化监管者的金融管理人角色，实行规制承诺制度，向社会进行公开承诺，引入市场监督机制，提高其工作的主动性和积极性。
（四）积极提高监管者素质
事先承诺制的运用，无疑对监管者的素质提出了更高的要求，不仅要对商业银行经营业务进行审查，还要对涉及计算利润、损失的会计政策和财务政策、风险管理模型的选择等方面进行审查。建议：1创造条件，吸引、鼓励监管者研究学习有关金融资产风险与收益，优化资本组合、风险资产组合、资本资产定价和企业融资结构等方面的现论知识，提升其鉴别银行风险的能力。2更新监管技术手段，充分运用计算机网络，实现实时监控。
参考文献：
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关键词：银行监管成本；执行成本；政策建议
1银行监管成本的含义
银行监管引起的成本可以划分为两大类：(1)静态成本，指监管机构执行过程中所消耗的资源与被监管机构应遵守监管条例而消耗的资源等，包括固定成本和可变成本两类。固定成本主要是指监管机构的各种设施和设备等不随监管工作频率增加而增加的成本。可变成本是指银行监管机构及被监管机构付出的随着监管工作频率增加而增加的成本，主要包括监管人员工资和监管人员培训费用，以及在监管过程中由于监管人员知识或工作经验不足，造成工作的重复、时间的浪费等引起监管人员“素质成本”；银行监管的现场检查和非现场监管工作形成的“实施成本”以及被监管者因执行监管条例而付出的执行成本。(2)动态成本，指由于监管加强而影响银行业长远发展的成本，它不表现在政府与政府预算支出的增加上，也不表现为监管机构直接负担的成本的加大，但是整个社会的福利水平却由于这种监管的实施而降低了，尤其整个银行体系的运行效率的下降。①监管过严有可能妨碍银行业务的创新。②监管有可能削弱竞争。③监管措施设计不合理，被监管机构会出现道德风险。④监管可能造成对银行业务人员的激励机制作用下降，对业务的发展有所牵制。
2我国银行监管成本的构成及表现
（1）直接成本主要有以下几个方面：①监管机构的设施、设备配备成本。我国金融监管的主体有主要监管单位和其他监管单位，而且其机构设置一般是从中央到省市，人民银行的分支机构更是设到县，对于这么庞大的一个系统，仅从办公场所、监管部门所必备的办公设备就是一笔巨大的成本投入。②监管活动的组织实施及运作，即现场检查和非现场监管工作成本。我国每年都要进行现场检查，每一次的现场检查尤其是全国性的现场检查，都需要大量的人力、物力和财力。③监管的人力资源配备及培养成本。金融监管为了能适应金融业务的日益发展和不同类型金融机构的不断涌现，提高金融监管的有效性，就必须要使金融监管人员的知识层次和业务能力、水平不断提高，尤其是在金融全球化的新形势下，为同国际金融监管接轨，就更需要配备高素质的人才，这必然会加大培训成本。④被监管者的守法成本。被监管者为遵守监管法规需要建立新的制度、提供培训、花费时间和资金等，这也是一笔巨大的成本。据有关资料实证分析，2004～2006年我国银行监管的直接成本在600亿～800亿元人民币左右,并且每年以10%以上的速度增长。而且监管过程中由于一些原因导致出现一些违法乱纪的行为，这一方面对监管主体产生一定的工作压力，无形中增加了监管主体的工作量，增加了监管的无形成本，而且不良金融道德行为的发生也反映了隐性效率的损失，也是变相的监管成本的一部分。
（2）间接成本主要表现在以下几个方面：①我国近几年为了有效防范和化解金融风险，金融监管部门制定了不良贷款责任终身追究制度，这使得对金融机构从业人员的激励机制作用下降。②监管对金融机构业务发展有所牵制。1993年以来，中央银行制定了比以前更为严格的规章制度，并加大了处罚力度，这会使金融业务不能得到有效运营。③我国金融监管信息系统不完善，没有解决监管信息共享的矛盾，增加了各监管部门之间的磨擦成本。④金融监管对金融机构的业务创新有所遏制。我国金融监管当局对金融机构实行无所不包的金融管制，这严重遏制了金融机构的业务创新，降低了金融资源配置效率。在银行监管的间接成本方面,由于监管机构对资本充足率的硬性要求,使得银行过于寻求补充资本金的途径,一方面导致银行的融资成本加大,提高了经营风险；另一方面也造成银行激励机制下降,贷款发放集中于某些行业,而忽视挖掘中小企业客户。另外,由于中国商业银行的市场定位大体相同,银行业整体创新能力和水平较低,也是与银行监管分不开的。
3我国银行监管成本存在的问题
（1）我国银行监管机构设备尚不完整。我国银监会的机构现设有银行监管五个部门，每个部门分别对不同性质的银行进行监管，如果各部都设立相应所属银行的网络银行业务管理机构，那将对银行设备和人员造成很大的浪费。由于我国尚未建立网络化的监管信息系统，没有可供监管人员随时调阅和分析监管数据的监管信息处理平台，从而导致非现场监管信息滞后，按季、半年和年度生成的《非现场监管统计报表》不能满足监管部门对银行经营状况和财务状况进行持续监控的需要。同时由于现有的固定格式报表不能完全满足监管分析需要，监管人员需花费大量时间精力重新收集、核对和加工处理数据，加重了商业银行的工作负担。随着科学技术发展和网络技术普及，银行业务也从支持简单的网络电子交易发展到网络银行，并且随着经济全球化的发展，网络银行必然成为一种银行主流业务。这都给我国银行监管带来了不小的挑战。
（2）执行成本不合理。①现场检查和监管合力不足，造成资源浪费。主要表现在监管机构庞大，人数众多，人力成本较高；监管手段比较落后，大规模的跨地区的现场检查成本高，效果差；现有的现场检查缺乏连续性，大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场监管和以前现场检查结果之间缺乏有机联系。还有，大量的现场检查在检查报告完成后，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏有效的后续跟踪检查，并且检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象较为突出。②目前监管手段方面非现场监管力度明显不够，不能有效地发挥作用，存在一些亟待解决的问题。一是数据的真实性问题。二是数据范围问题，信息还不够全面和完整。三是分析工具问题。从监管人员撰写的银行监管报告看，大量的分析停留在非现场稽核报告书列出指标的增减分析上，非现场分析的深入性不足，非现场监管的有效性没有得到发挥，难以通过非现场监管体系及早发现银行存在的问题，影响了非现场监管体系功能的发挥。而西方发达国家借助计算机系统，建立对银行信息的历史和分组分析体系，通过对银行指标的纵向和横向分析发现问题，并进一步通过建立模型工具，进行银行损失或倒闭的可能性预测，极大地提高了非现场监管体系的效率。
（3）监管人员素质不高。我国银行业监管水平及人员素质与发达国家及一些发展中国家相比还存在较大差距。在基层监管部门，大部分监管人员没有经过正规高等财经教育，缺乏系统的金融理论基础，对国际金融知识知之甚少，加上缺少高水平的管理、法律、会计、审计、计算机和外语等相关专业人才，基层监管很难跟上银行发展步伐。我国银行中存在的众多违规违法行为在很大程度上正是与基层监管人员不能敏锐察觉其经营违规性，或察觉后未能依法采取措施，及时加以制止有关系。尤其是现阶段，外资银行大量涌入的情况下更体现了监管人员能力及素质与监管要求的差距。在监管高层，虽然拥有高学历文凭的各相关专业的监管人员占有较大比重，但是他们中的大多数人只熟悉或掌握本专业知识和技能，综合素质高的人才十分匮乏，尤其是既精通监管业务又具有较强监管领导能力的人才更是凤毛麟角。（4）银行监管外部运行环境不容乐观。2003年4月银监会成立，将使中央银行和银监会以更细的分工专司其职，迅速提升货币政策和银行监管的专业化水平，从而加快金融改革与发展的进程。但是，我国目前的分业监管由于缺乏一套监管协调机制，金融监管支持系统薄弱，存在一些问题。①各监管机构之间缺乏协调，造成监管真空或重复监管；②监管主体和被监管对象之间缺乏协调，监管当局对金融机构缺乏科学、规范的评价体系，这不仅使金融机构在应对监管当局时有机可乘，而且由于对金融机构的风险识别严重滞后，可能形成风险的蔓延和滞后；③监管部门内部缺乏横向协调；④银行开放条件下，缺乏与国外银行监管合作与沟通，这不仅形成对监管理念的滞后性，也造成了跨国银行的监管信息损失。
4合理控制我国银行监管成本的政策建议
合理控制和降低银行监管成本不仅能提高监管的效率，而且有利于经济金融的稳定。(1)要加强监管组织体系和银行业机构内控制度建设。合理设置监管机构,健全完善监管制度,优化配备监管人员是降低监管成本的最直接、最见效的手段。而有效的内部控制制度和完善的银行机构自我约束机制可以在一定程度上提高金融机构的效益和防范风险的发生，而且相应地可以减少银行监管的成本投入。(2)要强化查处力度,依法进行行政处罚，同时加强对高管人员的道德培训，建立银行监管的激励和惩罚双重机制，确保杜绝金融风险和降低监管成本。再次，要积极转变监管理念、增强成本意识和加强监管队伍建设、提高监管队伍综合素质。在金融发展全球化的趋势下,我们必须在转变监管理念的同时,教育监管人员不断增强成本监管意识，吸取国际上先进的监管理念和模式。同时要努力通过多种途径把精通金融、法律、电脑等高水平的人员充实到监管队伍中去，要有针对性地对现有的监管人员进行金融经济理论、法律、计算机等方面的培训，以提高其在评价金融机构经营业绩、操作管理的基础上迅速判断金融机构风险大小的能力。(3)要把握宏观经济形势，建立信息共享机制。应及时、充分地了解国家宏观经济政策信息，把握金融经济走向，科学制定相应的监管规划。同时要建立监管系统内部的信息交流机制，既要有纵向的信息共享、沟通体系,还要强调相关监管机构之间的横向信息共享沟通，提高监管决策的正确性。(4)要创新监管手段，实施有效监管。①建立健全金融风险预警体系，把金融风险消灭在萌芽之中，以达到此时所需花费的监管成本远远低于风险产生以后所需的化解成本的目的。②将现场检查和非现场监管有机结合起来。③加快银行监管信息系统建设的步伐，充分运用现代网路通讯手段来改善信息传递方式和速度，增加信息的透明度和准确性，及时对症下药实施监管，以减少因信息不畅通而耗费监管成本。
参考文献
［1］张强,汪东山.提高金融监管效率的成本收益分析［J］.金融理论与实践，2004,(4).
一、研究方法
1.调查方式
我国商业银行与一般工商企业相比，电子化的程度较高，几乎都建立了自己的网站。笔者通过对各商业银行网站的考察，来了解其会计信息网上披露的情况。其他网站也有某些银行的会计信息，比如许多提供上市公司资讯的网站有已上市的四家银行的信息。笔者排除了这些因素，因为这些是银行本身无法控制的，缺乏可比性，而且不容易统计和对照。
2.银行选取
英国的国际金融界权威杂志《银行家》公布的2000年世界1000家大银行的排名中，有我国的14家银行。笔者选取了这14家银行，并加上我国目前仅有的4家上市银行中没有入选的深圳发展银行，共15家作为考察的对象，它们应该代表了我国商业银行的主流。
3.调查项目
各银行网站是否提供财务报告、首页是否能直接链接财务报告、提供了几年的财务报告、是否提供英文财务报告、是否提供审计报告、是否提供完整财务报告的下载等。笔者希望能够通过对这些特征的考察，来展现目前我国银行业网上会计信息披露的现状和存在的问题。
4.调查时间
笔者在2002年6月对于这15家银行的网站进行了调查，所取得的资料以2002年6月30日的情况为准，也希望以此来增加数据的可比性。
二、调查结果
本次调查结果见下页表。
三、主要结论
1.大多数银行主动提供了财务报告。从统计结果中可以看出，15家银行有14家提供了或简或详的财务报告。而且，只有上市的四家银行是根据证监会的要求提供网上财务报告，其他银行可以说是自愿披露的。这说明银行业已经比较重视财务报告的作用。
2.从提供的方式来看，有三种情况。一种是只提供网上直接浏览（即HTML格式），这样提供的财务报告除了个别银行以外，一般不是很详细，采取这种方式的有：中国工商银行、中国农业银行、交通银行、中国光大银行、中信实业银行、中国民生银行、华夏银行、福建兴业银行、厦门国际银行，共9家；第二种是只提供财务报告下载（全部都是PDF格式），这样比较完整，但一般需要下载后才能阅读，采取这种方式的银行有：中国银行、中国建设银行、中国招商银行、深圳发展银行，共4家；还有一种是既提供HTML格式的浏览，又提供PDF格式的下载，如上海浦东发展银行。
3.多数银行比较及时地提供了网上财务报告。截至2002年6月30日，15家银行已有8家提供了2001年度的财务报告，占总数的53.33%.
4.财务报告被置于比较突出的位置。有7家银行在首页就可以直接链接到财务报告，这也说明银行对于财务报告作用的重视，不再只是空洞的提供一些情况介绍、业务说明、发展历程之类的内容，而是靠数据说话，来宣传自己。
5.不少银行提供了英文的财务报告。15家中有中国工商银行、中国银行、中国建设银行、上海浦东发展银行、中国民生银行、中信实业银行、华夏银行7家提供了英文的财务报告。而且这些银行的网页本身就提供英文版本，这表明它们关注自身的国际化，也希望给人一种国际化的气息。但是，除了中国工商银行、中国建设银行和中国银行3家以外，其他银行所提供的英文财务报告的年度都是2000年以前的，说明更新速度比较慢。
6.报告的年度不同。大多数银行只提供近两、三年的财务报告，多的也只到1997、1998年，跨度只有4、5年。这反映了我国银行业开始重视会计信息的披露，仅仅是近几年的事情。
7.各个年度的内容、格式差别较大。各银行提供的报告基本上是近两年的比较详细，更早的就很简单。而且，报告的内容越来越详细，格式也越来越规范、复杂。这一方面反映了我国银行会计制度、信息披露制度的完善；另一方面，也反映了银行信息自愿披露范围的不断扩大。
8.不少银行没有提供现金流量表。15家银行中除了上市的4家银行外，只有中国工商银行、中国光大银行和福建兴业银行3家提供了现金流量表。这可能是银行自身就不编制现金流量表，也可能是银行出于某种原因不愿意披露。如果是前者则说明银行的财务管理水平或者说会计工作水平比较差；如果是后者则说明银行存在信息的选择性披露问题，即只提供按权责发生制编制的、比较好看的资产负债表和利润表，而不提供按收付实现制编制的现金流量表。
9.大多数提供了审计报告。许多银行为了显示其所提供报告的权威性，提供了相关年度的审计报告，有11家银行提供了由国内会计师事务所出具的审计报告，占总数的73.33%.其中上市的4家银行还提供了由国际会计师事务所依照《国际会计准则》审计后出具的审计报告。但是，对于审计报告的披露形式是不同的，一种是HTML格式，可以在网页中直接浏览，这样做突出强调了审计报告的作用，更引人注意。采用这种方式的银行有6家：中国工商银行、中国农业银行、交通银行、中信实业银行、中国民生银行、华夏银行。另一种是包含在下载的财务报告中，而不能直接在网页中浏览，采用这种方式的银行有5家：中国银行、中国建设银行、中国招商银行、上海浦东发展银行、深圳发展银行。
四、存在的问题
1.银行会计信息网上披露基本处于自愿阶段。目前，只有证监会对上市公司的会计信息网上披露有规定，而对于一般的银行并没有规范可以执行。我国商业银行的信息网上披露尚处于自愿阶段，这也是导致许多问题存在的原因。
2.披露的内容和程度差别很大。虽然大多数银行在网上披露了自己的财务报告，但是披露的详细程度差别很大，一些银行只是提供了简要的财务数据，另一些则提供了详尽、完整的财务报告。由于网上披露尚无统一规范，银行可以有很大的选择空间，可以根据自身的利益披露自己想披露的信息，这对包括广大投资者、存款人在内的社会公众是不公平的。
3.披露的格式不统一。报表种类、报表项目、报表附注都不尽相同，给使用者带来很大的不便。
关键词：风险性监管外资银行
风险性监管（Risk-basedSupervision）是西方发达国家自70年代以来普遍运用的用以管理银行金融风险的科学而系统的管理方法。美国著名学者威廉姆斯（C.ArthurWilliamsJr）和汉斯（RichartclM.Heins）在《风险监管与保险》一书中对风险性监管作了如下定义：风险监管是通过对风险的识别、衡量与控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法。其主要通过风险识别（riskidentification）、风险衡量（riskevaluation）、风险控制（riskcontrol）和风险决策（riskdecision）四个阶段来达到“以尽量小的机会成本保证处于足够安全的状态”的目标。
一、巴塞尔协议体系对银行风险监管的基本规定
专门针对跨国银行监管问题而成立的巴塞尔委员会，于1988年7月颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》（即通常所说的“巴塞尔协议”）和于1997年9月颁布的《有效银行监管的核心原则》共同构成对外资银行风险性监管的基本规定。
《有效银行监管的核心原则》①指出银行业的风险包括信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等。针对银行业的这些风险，监管者应当制定和利用审慎性法规的要求来控制风险，其中包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等。
（一）资本充足率
资本充足率是指资本对加权风险资产的比例，是评价银行自担风险和自我发展能力的一个重要标志。《核心原则》第6条指出，“监管者要规定能反映所有银行风险程度的适当的审慎最低资本充足率要求。此类要求应反映出银行所承担的风险，并必须根据它们承受损失的能力确定资本的构成。至少对于活跃的国际性银行而言，上述标准不应低于巴塞尔资本协议的规定及其补充规定”。根据1988年的“资本协议”，银行的资本应分为核心资本和附属资本，核心资本应不低于总资本的50%，附属资本不能超过核心资本。此外，通过设定风险权数来测定银行资本和表外业务的信用风险以评估银行资本所应具有的适当规模，即将资本与资产负债表上的不同种类的资产以及表外项目所产生的风险挂钩，依其风险大小划分为0%,10%,20%,50%和100%五个风险权数，对于活跃的国际性银行规定了4%的一级资本和8%的总资本的最低资本比率要求。
（二）信贷风险管理
对于银行的信贷业务风险，《核心原则》做出了五个方面的规定：第一，信用审批标准和信用监测程序。“独立评估银行贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序是监管制度的一个必要组成部分。”②第二，对资产质量和贷款损失准备金充足性的评估。“银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备及贷款损失准备充足性的政策、做法和程序。”③第三，风险集中和大额暴露。“银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别其资产的风险集中程度；银行监管者必须制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露。”④第四，关联贷款。“为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制或化解这种风险。”⑤第五，国家风险或转移风险。“银行监管者应确保银行制定出各项完善的政策与程序，以便在国际信贷和投资活动中识别、监测和控制国家风险及转移风险并保持适当的风险准备。”⑥
（三）市场风险管理
《核心原则》第12条规定，“银行监管者必须要求银行建立准确计量并充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要时针对市场风险暴露制定出具体的限额和具体的资本金要求。”市场风险管理的主要手段有：要求对产生于交易业务活动的价格风险提供明确的资本金准备、对与市场风险有关的风险管理程序设置系统的定量和定性标准、保证银行管理层实施了充分的内部控制等。
（四）其他风险管理
其他风险管理包括利率风险管理、流动性管理以及操作风险管理等。根据《核心原则》第13项的要求，银行监管者必须要求银行建立全面的风险管理程序（包括董事和高级管理层的适当监督）以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。
（五）内部控制
内部控制包括：组织结构（职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序）、会计规则（对帐、控制单、定期试算等）、“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）、对资产和投资的实际控制。内部控制的目的是确保银行业务能根据银行董事会制定的政策以谨慎的方式经营。而“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度”。
二、英美国家在外资银行风险管理方面的相关经验
（一）英国的“比率风险监管体系(theRATEframework)”⑦
1997年，英国银行在1987年的《银行法案》授权下制定出“比率和比例风险监管体系（RATEandSCALEframeworks）”，所谓的RATE风险监管体系是风险测评（RiskAssessment）、监管措施（ToolsofSupervision）、价值评估（Evaluation）的缩写，它是由英国金融服务权力机构（FinancialServicesAuthority简称FSA）对银行业务、风险纪录、宏观经济环境做出综合性评估，以制定有效的监管计划和使用恰当的监管措施。
第一，风险测评。风险测评的目的在于系统地识别银行业务的固有风险，评估其风险控制的充足性和有效性，明确其组织结构与管理体制，初步建立对这些银行的监管体系。风险测评分为八个步骤：1.确认风险评估的重点方向，2.取得事前信息（包括与跨国银行的母国监管者联络），3.做出初步的风险测评，4.现场检查，5.做出最终的风险测评，6.建立初步监管体系，7.保持监管的一致性（包括建立RATE专题小组和质量保证会），8.向银行反馈信息。其初步风险测评主要参照九个方面的因素：CAMELB指标（主要用于分析商业风险）和COM指标（主要用于分析控制风险）。CAMELB指标包括资本（Capital）、资产（Assets）、市场风险（Marketrisks）、盈利（Earnings）、债务（Liabilities）、业务（Business）六个方面；COM指标包括控制（Control）、组织（Organization）、管理（Management）三个方面。通过对银行商业风险和控制风险的评估，将银行分为四个等级（QuadrantABCD），对A、B等级的银行只需要对其风险控制做出适当的监测，对C、D等级的银行则需要采取监管措施。
第二，监管措施。FSA可以对C、D等级的银行采取如下监管措施：1.要求银行提供全面的会计师报告（ReportingAccountantsReport），2.FSA的专家小组对银行财政领域进行检查（TradedMarketsTeamVisit），3.FSA的专家小组对银行信用领域进行检查（CreditReviewVisit），4.向跨国银行的母国监管者收集相关信息（Liaisonwithoverseasregulators），5.与银行高级管理层进行审慎性会晤（Prudentialmeetings），6.特别性会议讨论银行未来发展计划（Adhocmeetings）。
第三，价值评估。在下一次风险测评之前，FSA每年会对风险测评、监管体系、监管措施的使用做一次价值评估，以保证银行已完成必要的整改工作、FSA已完成监管体系中所预定的工作和监管措施被正确的执行。此外，FSA还对其监管阶段工作的有效性做出评估和复查所有银行是否仍然符合立法的最低标准。
（二）美国在外资银行风险管理方面的先进经验
作为拥有悠久管理外资银行历史和丰富经验的大国，美国在外资银行风险管理体制上有其独特之处，其中包括“ROCA”等级评估制和VAR风险测定方法。
第一，双重评估体系。世界上大多数国家在对外资银行的评估体系上多半采用单一制，即外资银行与国内银行适用同一种评估体系，例如英国国内银行和外资银行都适用CAMELB&COM指标。而美国对其国内银行适用的是国际通行的“骆驼评级体系(CAMEL)”，即对银行的资本充足率（capitaladequacy）、资产质量（assetquality）、管理水平（managementability）、盈利状况（earningperformance）和流动性（liquidity）五个方面进行评估。对外资银行，则考虑到外资银行的分行和行不是独立的法人，许多因素（如资本调控或资产流通等）都受制于总行，采取的是“ROCA”等级评估制，即对外资银行的风险管理（riskmanagement）、作业调控（operationalcontrols）、遵守法规（compliance）、资产质量（assetquality）四个方面进行评估，将重点放在风险评估、风险跟踪、风险控制上。
第二，VAR风险测定方法。80年代末90年代初，美国银行业遭受到重大的商业风险，坏帐逐年增加，许多银行认为，单纯运用巴塞尔协议的公式会扭曲贷款和投资决策，因而1995年12月美国金融机构正式将JP摩根公司发明的VAR风险测定方法作为银行风险测定和管理的工具使用。VAR（ValueatRisk，风险值）是指在某一特定的时期内，在一定的置信度下，给定的资产组合可能遭受的最大损失值。与巴塞尔协议资本充足率的计算方法相比，VAR方法主要用以测定市场风险，其步骤为：首先，选定一组影响交易组合价值的市场因素变量，比如利率、汇率，以及商品价格等；其次，假定这些变量所遵循的取值分布或随机过程，比如正态过程；然后，将交易组合的市场价值表示成上述市场因素变量及其相关系数的函数；最后，选择某种方法来预测市场因素的变化，从而得到交易组合市场价值的改变量，这就是风险值（VAR）。
三、对我国外资银行风险监管的思考
2002年以前我国对外资银行的监管还停留在是否合规性的事后检查阶段，缺乏以预防为主的风险性监管。2002年2月1日新出台的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》初步确立了我国外资银行风险监管的指标体系，如要求外国银行分行、中外合资银行或合资财务公司，外国出资者须达到资本充足率8%的标准；外资金融机构人民币业务适用资本充足率的要求，即外资金融机构资本或营运资金加准备金等之和中的人民币份额与其风险资产中的人民币份额的比例不得低于8%；明确“流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%”的流动性比例要求等⑧。然而，与风险监管发达的美、英、日、法等国相比，我国的风险监管体制还显得极不健全，有待进一步完善。
第一，制定风险监管方面的规范性文件和建立风险监管的专门机构。由于我国在外资银行监管方面的立法层次比较低，在风险监管方面并没有出台相关的专门性规范，只在修改后的《外资金融机构管理条例》中略有涉及。而美国除了在1978年的《国际银行法》中对外资银行的风险性监管做出总体性规定，还有1978联邦储备局制定的《统一鉴别法》中的“风险评估法”以及1991年的《外资银行监督改善法》等法规加以补充。法国则在法兰西银行之外，另设有银行法规委员会（TheCommitteeonBankRegulation），专门负责制定监管法规和风险性量化指标。而英国不仅设有专门的监管机构——FSA（金融服务权力机构），还在风险性监管方面出台专门性法规——“比率和比例风险监管体系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我国外资银行的数量随着我国加入WTO而将迅猛增长，我国应制定出风险监管的总体政策和量化指标，设立专门的类似于英国FSA一样的监管机构来执行这些法规。
第二，建立外资银行风险评估体系。除了可以参照国际上通行的“骆驼评级体系(CAMEL)”外，考虑到目前在中国境内的外资银行三种形式（外国独资银行、外国银行分行、中外合资银行）中，占主导地位的是外国银行分行，可以参照美国的做法，与国内银行的“CAMEL”评价体系相区分，采用“ROCA”等级评估制⑨，将重点放在风险管理（riskmanagement）、作业调控（operationalcontrols）、遵守法规（compliance）、资产质量（assetquality）上，以加强风险控制。
关键词：外资银行风险监管巴塞尔协议
金融全球化不可避免地会对银行业的经营发展产生重大影响。银行业务的跨国化增强了经营风险，也增大了监管的需要。2006年12月11日起，我国全面开放银行业，按照入世承诺，对外资银行实行国民待遇。这既是机遇又是挑战，中国银行业将经历一个艰难而充满希望的调整阶段。但我国的风险监管体制与风险监管发达的美、英、日、法等国相比，有待进一步完善。如何改善和加强对外资银行的风险监管，控制外资银行带来的金融风险，已经成为摆在中国金融监管机构面前需要解决的迫在眉睫的问题。
一、国际外资银行信用风险监管经验
西方发达国家普遍拥有比较健全发达的银行业，由于政治、经济、文化等历史渊源各不相同，各国纷纷建立了各具特色的银行监管体制。通过研究美国、英国、这两个主要的西方发达国家银行业风险监管的经验，对我国建立符合新开放时期的现代化银行监管制度是不无裨益的。
1、英国在外资银行风险管理方面的先进经验
（1）比率风险监管体系
1997年，英国银行在1987年的《银行法案》授权下制定出“比率和比例风险监管体系”，所谓的比率风险监管体系是风险测评、监管措施、价值评估的综合体系，它是由英国金融服务权力机构（FinancialServicesAuthority，FSA）对银行业务、风险纪录、宏观经济环境做出综合性评估，以制定有效的监管计划和使用恰当的监管措施。
FSA参照COMELB指标和COM指标对银行进行风险初步测评。COMELB指标包括资本、资产、市场风险、盈利、债务、业务六个方面；COM指标包括控制、组织、管理三个方面。风险测评的目的在于系统地识别银行业务的固有风险，评估其风险控制的充足性和有效性，明确其组织结构与管理体制，初步建立对这些银行的监管体系。通过对银行商业风险和控制风险的评估，将银行分为四个等级（A、B、C、D），对A、B等级的银行只需要对其风险控制做出适当的监测，对C、D等级的银行则需要采取监管措施。FSA可以对C、D等级的银行采取如下监管措施。如要求银行提供全面的会计师报告、成立FSA的专家小组对银行财政、信用领域进行检查；向跨国银行的母国监管者收集相关信息、与银行高级管理层进行审慎性会晤及特别性会议讨论银行未来发展计划等。在下一次风险测评之前，FSA会对风险测评、监管体系、监管措施的使用做一次价值评估，以保证银行已完成必要的整改工作、FSA已完成监管体系中所预定的工作和监管措施被正确的执行。此外，FSA还对其监管阶段工作的有效性做出评估和复查所有银行是否仍然符合立法的最低标准。
（2）习惯法
在立法方面，尽管在欧共体各国的中央银行中，英格兰银行的独立性较差，但它却在银行监督方面比之其他国家的中央银行拥有更大的灵活性。在英国，法律常由“习惯法”替代，金融管理机构与信贷机构间的关系更多地使用“道义劝说”或“君子协定”原则来理顺，而不是采取强制性的命令方式。70年代以来，英国已正式结束了银行业的“自我管制”状态，代之以用法律的形式对银行实施管制，外国银行机构也不例外。“1979年银行法”生效后，管理走向正规化，但是对大型银行的管理仍沿用传统方法，很少采取强制性措施。目前英国管制外国银行的法律依据主要有《1987年银行法》、1971年《竞争和信用管制条例》等。
2、美国在外资银行风险管理方面的先进经验
作为拥有悠久管理外资银行历史和丰富经验的大国，美国在外资银行风险管理体制上有其独特之处。
（1）双重评估体系
世界上大多数国家在对外资银行的评估体系上多半采用单一制，即外资银行与国内银行适用同一种评估体系。而美国对其国内银行适用的是国际通行的“骆驼评级体系（camel）”，即对银行的资本充足率、资产质量、管理水平、盈利状况和流动性五个方面进行评估。对外资银行，则考虑到外资银行的分行和行不是独立的法人，许多因素（如资本调控或资产流通等）都受制于总行，采取的是“roca”等级评估制，即对外资银行的风险管理、作业调控、遵守法规、资产质量四个方面进行评估，将重点放在风险评估、风险跟踪、风险控制上。在美国通货监理署（OCC）现行的监管体系中，骆驼评级和风险评级是两个并行的体系，他们一起构成风险监管的整体方法，二者之间有一些区别。camels是对历史形成的存量也就是运行结果进行评价，风险监管（评级）是对经营过程的控制状况进行分析、评价；前者出现的背景主要是针对信用风险，后者主要针对市场风险、操作风险等。
（2）var（valueatrisk）风险测定方法
1995年12月美国金融机构正式将jp摩根公司发明的var风险测定方法作为银行风险测定和管理的工具使用。var是指在某一特定的时期内，在一定的置信度下，给定的资产组合可能遭受的最大损失值。与巴塞尔协议资本充足率的计算方法相比，var方法主要用以测定市场风险，风险监管的实质是重视对过程控制的评价。（3）争取实现统一立法
在立法方面，当前各国银行目睹并经历了不断加剧的银行国际化分支运作，银行界也在呼唤着实施统一的国际化资本法规，以维持一个健康的国际银行操作环境。美国的立法机构已经单边制定了两个法规，即1978年的《国际银行法规》（IBA）和1991年的《外国银行的强化监控法规》。《国际银行法规》中对外资银行的风险性监管做出总体性规定。其目的在于让大量的外国银行受到类似于美国国内银行的监督与管理，并减少人为的不必要的银行机构间的竞争。
二、巴塞尔协议体系给国际外资银行风险监管带来的影响
1988年7月，巴塞尔委员会颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》（即通常所说的“巴塞尔协议”），该协议设定了资本充足率。通过对资本充足率的规定，银行业监管机关可以加强对商业银行资本及风险资产的监管，也对衍生工具市场的监管有了量的标准。加上1997年9月颁布的《有效银行监管的核心原则》共同构成对外资银行风险性监管的基本规定。《有效银行监管的核心原则》指出监管者应当制定和利用审慎性法规的要求来控制风险，其中包括资本充足率、信贷风险管理、市场风险管理、其他风险管理和内部控制监管等。
2001年1月，巴塞尔委员会公布了资本协议的第二次征求意见稿，此次协议被称为巴塞尔新资本协议。包括欧洲银行界在内的国际银行界对新资本协议表现出极大的关注。有关风险的范围在协议中不断扩充：从信用风险到市场风险，进而又涵盖了操作风险、法律风险、流动性风险以及名誉风险等其他风险。这是监管当局对日趋复杂的国际金融环境的必要应对，是走向全面而准确监管的步伐。
作为国际银行界的监管准则，巴塞尔新资本协议针对风险管理提出的标准法和内部评级法为将来商业银行进行风险监管指明了方向。内部评级法比标准法更能敏感地反映信用风险，但同时也意味着商业银行要在资产组合层面实现风险和收益的匹配，并相应地进行经济资本配置。欧洲大型商业银行和中小商业银行的信用风险管理将在新协议影响下面临不同的选择路径。这种选择也将对未来若干年内我国银行风险管理机制的改革具有重要的借鉴意义。
概括而言，巴塞尔新资本协议的推出为国际银行业的风险监管提供了统一的框架标准，为银行业风险有效监管奠定了坚实的基础。协议及其补充文件倡导的原则和方法对银行业的监管方向有着深远的影响，规范了国际银行业风险管理的发展，并成为国际银行业风险监管的指导蓝本和实践框架。
三、国际外资银行风险监管经验对我国的启示
第一，完善我国的外资银行准入制度，选择资本雄厚，经营业绩、资产状况良好，熟悉国际金融市场，具有丰富管理经验、良好经营能力和风险控制能力，具有先进的IT技术和国际网络优势的外资银行进入我国。高素质的外资银行大都资金雄厚，有利于维护我国金融市场的稳定，管理先进、控制经营风险的能力强，能够做到稳健经营。且资信较好，能遵守法规，注重公平竞争，重视自身市场形象。有利于我国金融市场健康有序的发展。
第二，充分考虑中外资银行的差别。我国正处于转轨时期市场化金融体系构建进程，国有银行、政策性银行、股份制银行、地方银行以及外资银行等在资本结构、经营状况和风险管理能力各异。这就要求我们在相关风险监管指标的制定和监管某些选择方面，要根据各个银行所处的具体情况，提出针对性强、灵活度大的方案，进行分类监管。同时，在逐步融入国际金融大环境的中国银行业，面临的风险也不再仅限于信用风险，而是要迎接市场风险、流动性风险、法律风险等来自各方的考验。因此，在制定监管指标时应具有预见性，充分考虑到现阶段及今后一段时期内银行可能面临的各种信用风险、市场风险以及其他风险，为未来银行业经营环境的变化留有足够空间，不至于使监管法规陷入被动的境地。
第三，加强科学的外资银行风险评估体系化研究。外部监管与银行内部风险管理相结合，监管者与被监管者的关系由对抗型向协作型的转变，是银行监管的趋势。银行内部风险模型的建立不仅是银行自身经营的必要，也是确保监管有效实施的重要保障。除了可以参照国际上通行的“骆驼评级体系（camel）”外，考虑到目前在中国境内的外资银行三种形式（外国独资银行、外国银行分行、中外合资银行）中，占主导地位的是外国银行分行，可以参照美国的做法，与国内银行的“camel”评价体系相区分，采用“roca”等级评估制，将重点放在风险管理、作业调控、遵守法规、资产质量上，以加强风险控制。
第四，完善与健全对外资银行的监管法规。参考国际监管经验可以看到先进的监管体制离不开成熟的法规的配合。2002年以前我国对外资银行的监管还停留在是否合规的事后检查阶段，缺乏以预防为主的风险性监管。2002年2月1日新出台的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》初步确立了我国外资银行风险监管的指标体系，然而，与风险监管发达的美、英、日等国相比，我国的风险监管体制还显得极不健全，有待进一步完善。我国在外资银行监管方面的立法层次比较低，在风险监管方面并没有出台相关专门性规范。面对开放时期可能的外资银行数量激增，我国应制定出风险监管的总体政策和量化指标，设立专门的类似于英国FSA的监管机构来执行这些法规。
【参考文献】
[1]王卫东：现代银行全面风险管理[M]，中国经济出版社，2001.
[2]章彰：商业银行信用风险管理——兼论巴塞尔新资本协议[M]，中国人民大学出版社，2002.
[3]田应奎：现代金融有效监管的国际比较[M]，中国言实出版社，2000.
所谓非现场银行监管，是指监管当局运用现代化的监管工具，建立科学合理、符合国际银行业监管标准的监测指标体系，并对银行机构的经营情况进行持续监测、分析、判断和预警，以及时掌握银行机构和整个金融体系的运行状况、风险因素和突出问题，并采取防范和纠正措施的监管行为。非现场监管作为一种事前监管，其目的在于认识、监测与控制银行业务的内在风险。通过非现场监测，阅读和分析审慎报告、统计报表及其他包括公开信息在内的有关信息，审查和分析银行的财务状况等手段，监管当局可以实现对银行经营与风险状况及发展趋势的持续跟踪。非现场监管常常能反映出银行潜在的问题，特别是现场检查间隔时期发生的问题，从而提前发现风险并在其恶化之前迅速要求银行拿出解决办法。由此可见，非现场监管是贯穿于整个银行业监管流程的主线，也是构建持续性银行监管体系的重要基础手段。
按照巴塞尔银行监管委员会（BLS）《有效银行监管核心原则》的有关内容和当前各界比较一致的认识，一个完善的非现场监管体系应包含以下内容：具有通畅的渠道能获取真实、有用的信息，在单一合并表的基础上收集、审查和分析相关银行信息，并能确保信息的真实性；具有审慎经营的指标监测体系，通过制定和利用审慎法规的要求来控制风险，其中包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等；具备非现场监管信息分析评价系统，能运用统计监管信息，对银行的财务和经营状况进行持续监控。2004年中国银监会成立以后，着手建立统一规范的非现场监管工作标准和程序，不断强化非现场监管功能。
二、我国银行业非现场监管概况
我国银行业的非现场监督，主要是银行机构按照监管当局的要求，定期报送有关业务经营状况的资料和报表，监管当局对银行机构报送的资料进行审核、整理、分析，写出监管报告。
根据1995年中国人民银行颁布的《非现场稽核暂行规定》，我国的非现场监督制度主要包括风险性和合规性两个方面的内容。（1）风险性监督。主要考核商业银行的资本充足性、资产流动性、资产质量、经营管理水平和盈利状况。（2）合规性监督，主要核查商业银行的信贷规模、限额、资产负债比例的执行情况等。我国的非现场检查非常重视对银行的风险性监管，这在一定程度上弥补了我国现场监管在这方面的缺陷。
我国银行的非现场监督制度是由中国人民银行内部不同部门来分工实施的。现金和信贷计划统计分析报表是由调统部门负责收集、写出统计分析报告，资产负债比例执行情况、信贷质量、大额贷款风险等报表则由金融管理部门负责，并写出监管报告。损益表和财务状况年度会计报表则由会计部门负责。因此，银行机构必须按中国人民银行规定的时间和要求，分别向有关部门报送报表资料。此外，中国人民银行一些部门还会要求银行机构提交一些特别报表。
中国人民银行实施非现场监督，主要依据《关于印发商业银行资产负债比例管理监控、检测指标和考核办法的通知》的附件——“商业银行资产负债比例管理监控检测指标”实施监控和考核。这套指标借鉴了国际一般惯例和我国国情对比例管理指标的考核。其人民币主要监控指标有8项：（1）资本充足率指标：资本净额和表内、外加权风险资产总额的比例不得低于8%，其中核心资本不得低于4%，附属资本不能超过核心资本的100%。（2）存款比例指标：各项贷款与各项存款之比不得超过75%。（3）中长期贷款比例指标：余期一年期以上的中长期贷款与余期一年期以上的存款之比不得超过120%。（4）资产流动性比例指标：各项流动性资产与各项流动性负债的比例不得低于25%。（5）备付金比例指标：在人民银行备付金存款和库存现金与各项存款之比不得低于5%。（6）单个存款比例指标：对同一借款客户的贷款余额与银行资本净额的比例不得超过10%，对最大十家客户发放的贷款总额不得超过银行资本净额的50%。（7）拆借资金比例指标：拆入资金余额与各项存款余额之比不得超过8%。（8）贷款质量指标：逾期贷款余额与各项存款余额之比不得超过8%，呆滞货款不得超过5%，呆帐贷款不得超过2%。此外还设置了6项检测性指标，即风险加权资产比例指标、股东贷款比例指标、外汇资产比例指标、利息回收率指标、资本利润率指标和资产利润率指标。
但是由于目前中国人民银行各业务职能部门都有专门的报表收集与分析功能，没有形成一个完整、健全的体系，所以无法有效地发挥非现场监督的作用，突出表现在：（1）监管报表无统一标准的格式和要求。各部门的报表均有所不同，而且判断和评价标准各不一样，不够规范，这必然会影响监督的质量。（2）信息分散和割据。非现场监督电脑体系未联网，信息资料不能共享，部门和地区之间存在着分散和割据，在一定程度上影响了监督的效率，增加了银行重复报送的现象。（3）个别金融机构统计和会计监督报表不够真实和准确，还有粉饰经营的情况，严重影响非现场监督的准确性和预替性。各种报表信息资料的虚假性一直是我国非现场监管存在的一个难以克服和避免的问题，它直接影响监管的成败。
三、建立适合我国国情的金融业非现场监管体系
建立国际先进水平的非现场监管体系需要具备两个重要条件：一是金融机构实行严格的内控制度，有较高的经营管理水平；二是金融监管当局有从事非现场监管的高素质人才，并具有能够及时、准确地分析预警风险的现代化手段。当前，我国金融业在这两方面的条件都不成熟，因此，非现场监管体系的构建应在我国金融业现状的基础上借鉴国外经验，建立符合我国国情的非现场监管体系。
1．明确非现场监管内容
就是建立起能及时、准确预测和预警金融机构的流动性和安全性风险以及系统性与地区性风险的指标体系。根据中国金融业的现状，在非现场监管内容设置上要注意遵循以下几个原则：
（1）风险性监管内容与合规性监管内容相结合
具体在非现场监管内容设置上应包括以下几方面的内容：①风险性监管，包括资本充足率、资产流动性、资产质量、风险集中程度及内控制度有效性；②效益性监管，包括对金融机构的损益情况的分析和对金融机构成长趋势的分析；③合规性监管，包括资金来源与运用是否符合监管当局的资产负债比例管理等规定及业务行为是否合规等内容。
（2）明确对不同监管对象的监管重点
以银行为例，政策性银行实行规模管理，有国家信誉作保证，因此监管工作的重点是合规性监管，在风险性监管方面，要考核其信贷资产质量和内部控制制度。目前国有独资商业银行己经取消信贷规模控制并实行全面的资产负债比例管理。但出于历史原因，各项指标要达到中国人民银行的要求还要有一个过渡期。对国有独资商业银行的监管重点应该是:资产质量、内控制度的有效性、合规性情况及管理水平:对其他商业银行则对资本充足率、资产质量、资产流动性、财务状况、内控制度的有效性、经营的合规性、管理水平等进行全面监控。其中，对于城市商业银行要特别关注其支付能力。
2．建立数据采集系统和处理、分析系统
各监管当局应建立渠道畅通的非现场监管的信息采集制度，建立数据采集系统和处理、分析系统，各余融机构按指标体系向监管当局报送的金融统计数据，该系统提供的信息应能满足非现场监管的需要：监管当局要实现非现场数据源从手工报送到数据来源电子化的转换，对各金融机构报送非现场监管报表的内容和格式进行规范；监督当局在做好非现场监管软件开发准备工作的基础上，尽快建立非现场监份电子监控系统，实现从数据采集、数据处理、数据分析到风险预警整个非现场监管过程的电子化。
3．加强非现场监管工作的基础建设
第一，在制定和完善非现场监管指标体系的基础上，对于一些无法量化的监管内容,可以用问卷、面谈、质询等方式收集信息。此外，还要建立并规范非现场监的基础档案。第二，加快非现场监管手段的开发。要加紧非现场监管软件的开发。要在监管当局系统内配备非现场所需设备。第三，完善监管当局的组织实施。要进一步落实监管当局非现场监管的分级责任制，明确监管当局各级机构的监管对象、监管内容和监管重点；要建立完善的非现场监管工作程序，对监管信息定期进行反馈和通报，对存在问题进行处理；要加强各监管部门（特别是现场检查和非现场监管部门）的协调，保证监管政策的一致性、连续性，发挥金融监管的整体优势。第四，加紧非现场监管人员培训。非现场监管是一项技术性强、业务水平高的工作，要求工作人员具有金融、财务、计算机等多种方面的知识与技能。第五，建立综合评价制度。在非现场监管工作步入正轨后，要建立金融业综合评级制度。
4．加强国际合作，提高监管水平
适应银行监管的国际化趋势，对内全面推行银行监管的国际化标准，对外加强与其他国家金融当局协调、合作与息共享，实施对跨境银行的有效监管
作者单位：武汉工业学院
参考文献：
[1]程康宁.对加强非现场监管工作的几点认识[J].金融理论与实践，2005,12：15-17.
[2]李坷.对银行业现场与非现场监管方式的探析[J].金融实务，2005,7:28-30.
(一)市场准入监管。监管机构依法对政策性银行的设立、变更和终止的审查和审批，对其业务范围和职能定位进行界定。
(二)高级管理人员任职资格审查及年度考核。主要从德、能、勤、绩以及接受监管机构非现场监管情况等五个方面进行审查和考核。
(三)合规性检查。对照政策性银行的《金融机构法人许可证》、《金融机构营业许可证》，检查设置或变更事项审批手续是否完备，是否超授权、超范围经营，高级管理人员变更手续是否完备，业务经营状况是否合法合规，内控制度是否完善等。
(四)日常的非现场监管。根据政策性银行定期呈报的报表、报告，主要从五个方面的监管指标：贷款投向指标、安全性指标、流动性指标、效益性指标及总量控制指标进行业务分析和监督。
二、监管中存在的问题
对政策性银行金融监管目前存在以下几个方面的问题：
(一)金融法规不健全，没有一部完整的政策性银行法和专门针对政策性银行进行监管的法律、法规。只有根据政策性银行的特点制定专门的政策性银行法，才能从根本上解决政策性银行的发展方向问题。国外对政策性银行都是先立法、后建行，不管是国际上成立政策性银行时间较早的美国、加拿大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都制定了自己的政策性银行法，如美国的《国民银行法》、《银行法》、日本的《政策投资银行法》等。我国三大政策性银行均在1994年成立，确定三大政策性银行的职能、任务、经营目标和宗旨的主要依据是成立之初国务院的有关文件，监管依据为《中国人民银行法》和相关的《会计法》、《贷款通则》等。但随着我国经济和金融形势的发展变化，政策性银行的经营环境发生了很大的变化，迫切需要制定一部完善的政策性银行法和专门针对政策性银行进行金融监管的法律或法规，来明确政策性银行的法律地位，规范政策性银行的经营行为，并依法进行监管。
(二)非现场监管很多指标是参照和沿袭商业银行的标准，需要调整和修改。监管机构对商业银行和政策性银行的监控报告一般都分为七个部分，其中只有一部分不同，一千是要求政策性银行报送贷款投向分析，一个是要求商业银行报送资本充足率分析，要求分行二级法人报送再贷款余额和按照一逾两呆进行分类的资产质量状况等。上述指标的设定，反映了监管机构对政策性银行监管的内容和指标没有根据其发展状况和国际惯例作相应的调整，而是照搬对商业银行的监管指标。
(三)监管手段落后，监管质量和效率不高。近年来，监管机构先后开发了具有不同特点、覆盖不同业务功能的多个版本的金融监管信息系统。但这些系统与政策性银行的业务发展及加入WTO后对金融监管提出的规范化、科学化和系统化的要求相比，还存在许多明显的不足和问题。主要表现是没有针对政策性银行的业务特点而专门开发监管程序和系统，造成大量的重复劳动，效率不高。
三、监管建议
笔者认为，要建立对政策性银行科学、高效的监管体系，使政策性银行贯彻中央“既要防范金融风险，又要支持经济增长”的重要方针，有效发挥政策性金融的作用，应着重从以下几个方面改进：
(一)尽快制定《政策性银行法》和专门针对政策性银行进行监管的相关法律、法规，使政策性银行金融监管法制化、规范化。《新巴塞尔协议》把一国的金融监管法律作为有效金融监管的基础设施，并要求监管当局必须依法依规对金融业实施监管，不断提高监管工作的规范化和透明度。而金融法制不健全，尤其是没有一部完整的政策性银行法和相应的监管法规，是困扰我国监管者和被监管者的主要问题。因此，迫切需要尽快完善金融监管法律体系，实行依法监管。在制定法规时，一是要根据政策性银行的不同特点和业务范围，分别制定不同的政策性银行条例或法律，明确政策性银行的定义、性质、职能和任务，组织模式，业务范围和基本业务规则，与商业银行的关系，财务会计、监督管理和法律责任。二是完善对政策性银行进行金融监管的法规体系，使监管制度化、规范化，从而保证政策性银行的健康发展。
(二)制定科学的监管指标和内容，从以合规性监管为主走向风险性监管为主。目前监管部门要根据国家经济发展战略和年度经济发展规划，考虑三大政策性银行的资本金来源和融资规模、经营范围、经营目标及业务特点，分别制定适合政策性银行经营管理的专门监管指标和内容，应坚持合规性和风险性并举，以风险性为主的指导方针。因为我国的政策性银行能够严格按照国家制定的金融法律、法规开展业务，建立了比较完善和完备的贷款程序及规则。鉴于开发银行发放的贷款期限长，大部分在5—10年，有的长达20年，所支持的行业如电力、铁路项目的借款人的法人体制正在发生变化。建议监管部门根据国家宏观经济政策和中央银行货币政策，结合近年来开发银行的发展情况，一是取消目前对二级法人再贷款余额等指标的考核，修改完善存款和利润与计划数完成情况等监督指标；二是增加政策性银行是否及时贯彻国家宏观经济政策和产业政策，贷款投向是否合理，内控制度能否有效地防范和控制信贷风险，保证国家信贷资金的安全，贷款的期限结构和资金来源结构是否匹配、能否控制资金风险，资本充足率和风险资本充足率是否达到国际通行的标准等内容。
(三)加强对监管人员的培训，更新监管理念，使监管与服务、指导相结合。2003年4月，中国银行业监督管委员会已正式挂牌成立，并设立了专门的监管部门对政策性银行进行监管。银监会的成立，为提高金融调控效率，加强银行监管提供了体制框架。下一步需要加强对监管人员进行稽核审计专业培训，可采取国外银行监管部门进修或到政策性银行跟班操作等形式，提高监管人员的金融理论知识和实践能力，使监管人员了解与政策性银行业务相关的宏观经济政策、行业知识、法律、会计和计算机等基本知识。也可以从各政策性银行中选拔一批熟悉业务和具有稽核工作经验的高素质人才充实到监管队伍中去，实现监管队伍的专业化，造就和培养一支政治素质高、熟悉金融方针政策、能够运用国际银行监管准则和先进的技术手段、精通政策性银行业务的监管队伍，提高监管水平。
关键词：银行体系；银行风险；金融监管；多元化；独立性
1.银行风险
银行风险体现在：银行与贷款者、储户之间存在着契约。但是因为信息不对称，银行与贷款企业两边契约的“硬度”不一样。贷款企业，例如国有企业，贷款后国有企业还不出钱来而使银行一筹莫展。因此从某种意义上来说，银行把许多企业经营风险集中到自己身上。
银行主要面临以下几种风险：
(1)信用风险(2)市场风险(3)利率风险(4)流动性风险(6)法律风险(7)声誉风险
银行发放贷款信贷就面临着风险。从理论上讲绝对避免坏账是不可能的，在正常情况下，银行会用自身的利润来冲销坏账损失，资金流通链要靠银行资金流动性。信息不对称存在着另一方面的问题，储户会在得知银行资金流通出现问题时大量提款，导致银行体系资金流通紊乱，影响金融机构的运营，引发金融风暴和社会风暴。由于存在金融市场失灵的可能，金融机构之间的债权、债务关系非常复杂，一家金融机构出现的危机会牵连到其他金融机构，而且会损害公众对整个金融体制银行业务的本质决定了它需要承担各种类型的风险，因此了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险是银行监管的重头戏。
2.金融监管的目的
对金融机构实施监管的主要目的在于：
(1)维持金融业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。
(2)确保公平而有效地发放贷款的需要。
(3)在一定程度上确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利也可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。
(5)中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。
(6)金融监管可以提供交易账户，向金融市场传递违约风险信息。
金融监管可以通过解决信息不对称所产生的问题从而提高社会福利。因此，为了保护民众的利益一定要对金融机构实行比其他企业更为严格的监督管理。
3.及时关闭资不抵债的银行
及时关闭那些资不抵债的银行是保证金融体制稳定的一个重要条件。主要理由如下：
(1)银行是一种特殊的企业。银行危机具有一般企业危机所不具有的蔓延性或传染性。某一家银行发生信用危机，出现挤兑，储蓄者会同时怀疑其他银行的信誉，会导致整个商业银行体系崩溃，造成整个金融体制混乱。
(2)商业银行影响着整个社会经济体系中的货币供给。大量资不抵债银行的存在是货币流通体系的一大隐患，一旦商业银行信用危机蔓延，部分准备金制度下的倍数放大效应将使得大量货币突然退出流通，甚至可能引发经济萧条。
(3)向现有银行发出信号：政府把商业银行作为企业对待，从而可以有效避免由于政府隐性补贴导致的呆坏账进一步积累，有利于银行改进经营管理，提高效率。
(4)只有及时关闭资不抵债的银行才能维系储蓄者对整个银行系统的信心。
银行的自有资本代表了银行股东的金融权益。它可以用来缓冲可能出现的损失。应当以现有风险为基础来计算资本充足率。商业银行的经营必然会遭遇到各种风险。如果发放的贷款不能收回，那么就难免出现资产损失。银行应当用日常的收益进行抵付。如果日常收益还不能支付资产损失，那么就必须动用银行自有资产。如果银行的损失超过了自有资本总量，那么就会损害存款人的利益。银行出现资不抵债的状况会导致整个银行系统的经营状况。
要保证金融体制改革作的透明度，要求金融机构能够按照统一的会计准则，向监管当局报告真实数据。我国中央银行的知情权、金融机构报表的质量、统计制度等方面都有待于改善和加强。为加强金融管力度，就一定要对违规行为惩罚措施。金融行业不仅需要准入准则，更需要退出准则。如果银行违反规则就要有人来出示黄牌警告，直到出示红牌，把违章的金融机构及时处罚。在金融监管体系中，负责出示黄牌的应当是信息非常灵通的民营的存款审计公司和存款保险公司，而最后出示红牌的应当是中央银行。若要维护国家金融稳定，处理那些经营不当的银行必须要及时、果断。一旦银行资不抵债，立即清理出场。
4.金融监管机构的独立性和多元化
金融监管的要害是信息的真实性。改革开放二十多年来，中央银行一直在强调真实性监管。我国必须改进现有的法定监管主体的权责制度，塑造真正具有独立和自主执法权的监管主体，防止地方政府及其他部门的干预。因为金融监管是专业性、技术性很强的工作，也是很复杂的工作，如果不是独立性很强的专门机构，就很难有效地承担和进行这种工作。
金融监管涉及社会各方面利益，如果监管机构没有独立性，其监管过程和目标易受各种利益集团的干扰，那就很难做到公正、公平。
金融监管机构是政府系列或政府授权的机构，如果它不具有相当的独立性，其监管行为及其目标就难以摆脱政治上的干预和压力而单纯化，其监管对象即金融机构也很难按商业化原则经营。
金融监管体系必须多元化。只有金融监管多元化才能够防范在金融监管领域出现行贿、受贿，从而保证金融信息的真实性。建立强制的金融机构信息披露制度。应当明确规定金融机构的信息披露等级。建立多头分立、互相监督的金融监管机构。由此可见，多元化监管是取得准确信息、维护金融秩序的必要条件。
5.我国金融监管体制上的主要问题
我国金融监管的主要毛病有：监管方式单一，监管部门缺乏独立性，缺乏监管的激励机制，由于缺乏有效的处罚手段，监管力度不够。
第一，目前，商业银行的监管职能主要是由中国人民银行负责。尽管负责监管的人数不少，各种监管制度和规定的条文也很清楚，但是，由于监管渠道单一必然带来信息不畅通的弊病，监管效果并不理想。
第二，中国人民银行不仅承担着金融监管的任务还负责执行货币政策。在中央银行的宗旨上把促进经济发展放在非常重要的位置。中央银行的多重目标常常相互冲突，货币政策目标与监管目标相混淆。作为政府的一个职能部门，中央银行监管部门受到各级政府的干预，在多重目标中举措不定，缺乏独立执行监管政策的条件。
第三，没有有效激励机制来实行有效的监管，对于监管部门来说，在许多情况下，它们说假话的成本很低，说真话的代价却很高。
由于国家承担了应由银行承担的风险，银行又承担了企业的风险。因此，银行利益并不取决于对风险的检测、评估等一系列财务指标，而是受监管标准和程度的左右。这种非量化的监管方式给监管部门甚至监管人员留有极大的弹性发挥余地，使其可以凭借人为的裁度相机处理国家和银行、银行和企业的矛盾，并使之服从于国家经济发展的整体利益。
金融监管体系的问题由来已久。因此我国一定要重视改革金融监管体制，防范金融风险。
参考文献：
21世纪来临时，高科技的进一步发展，为经济全球化提供了物质技术的支持，而另一方面，各国政策法律相互协调，共同消除贸易壁垒，促进国际市场竞争自由化，为经济全球化提供了制度性的支持，经济全球化的浪潮一浪高过一浪。而在此浪潮之中，各国金融市场更加开放，国界逐渐淡化，依赖性增强，共同构成了不可分割的整体。一方面，使得资本得以在国内及国际范围内更加有效地配置，促进了金融机构之间的竞争，降低了金融服务成本，另一方面，也使得金融风险跨国传递的渠道和机会增多，因某一国家内部的金融振荡而引发全球性的金融危机的可能性大大提高。在此背景之下 ，在金融领域内，各国对金融机构监管加强合作的趋势进一步增强，尤其以对跨国银行的监管为代表。 1974年赫斯塔特银行倒闭事件，使得国际社会对跨国银行的监管合作从理论探讨转而进入实践层面。1975年，在国际清算银行的主持下，以十国集团为核心的中央银行行长成立了“银行业监管实施委员会”，又称巴塞尔委员会。该委员会于同年发表了《对国外银行机构监督的原则》，简称《巴塞尔协议》，首先明确了对外资银行，东道国与母国共同负有监管责任。巴塞尔委员会于1983年对1975年的《巴塞尔协议》进行了修订，改变了1975年协议中东道国监管原则与母国监管原则并行、不分主次的做法，采纳了1978年巴塞尔委员会提出的“综合管理法”，重新划分了东道国与母国对外资银行的监管责任，体现了“母国监管为主，东道国监管为辅”的总体思路。此后，巴塞尔委员会推出的一系列协议或报告中，都进一步强调了母国监管的重要性，如1997年影响广泛的《银行业有效监管核心原则》重申全球并表监管的重要性，强调母国监管为主，要求东道国从信息交流等方面配合母国实现有效监管。虽然“巴塞尔协议”的法律性质至今尚无定论，目前的主要观点是“国际惯例说”。⑴也有的学者认为“巴塞尔协议”属于软国际法，但是不论是“软法说”还是“惯例说”都承认了“巴塞尔协议”对国际银行业监管的深刻影响及现时的指导意义，因此可以说“巴塞尔协议”所提出的“母国监管为主，东道国监管为辅”反映了各国对外资银行监管总体趋势。 本文将从国际法角度探讨，东道国与母国对外资银行监管合作的理论依据，即东道国与母国分别依据哪项国际法原则对外资银行享有管辖权，当双方管辖权发生冲突时如何解决，以求通过这样的探讨能更进一步地论证“母国监管为主，东道国监管为辅”原则的合理性。 国家管辖权主要是涉及每一个国家对行为和事件后果加以调整的权利的范围。⑵那么如何确定一国对哪些行为与事件后果可以加以调整呢？“行使管辖权的权利决定于有关问题与行使管辖权的国家之间有相当密切的联系，从而使该国有理由对该问题加以规定，而且也许也有理由超越其他国家的竞争性的权利。”⑶也就是说，一国只能对与其有紧密联系的事项主张管辖权，当多个国家对同一事项都具有某种联系时，以其中一国的管辖权为优先。那么现在的首要问题在于，东道国与母国分别与外资银行存在何种联系，从而对外资银行享有管辖权。 一、 东道国 外资银行实际上相对于东道国而言，即位于东道国境内但资本的全部或部分来自海外的银行。各国对外资银行在内国所允许开设的种类有不同的规定。我国《外资金融机构管理条例》中对外资银行的规定包括三类：外国金融机构在国内设立的分行、全资子银行、合资银行。但不论外资银行是何种类型，不论其是否具有独立的法人资格，具有何国国籍，该外资银行总是在东道国领域内从事日常营业活动，因此首要的，外资银行与东道国之间的联系在于外资银行在东道国领域内的存在，即属地性。其次，对于子行与合资银行，它们是在东道国境内成立的法人，如果东道国是依据成立地说确定法 人国籍，那么子行、合资银行与东道国之间的联系还具有属人性。但是，由于属地性是管辖权的首要根据，即属地管辖权优于属人管辖权，因此，一般地，东道国会依据属地原则对外资银行主张管辖权。 二、 母国 东道国对外资银行主张管辖权的依据是简单易见的，而母国对本国银行海外机构主张管辖权的依据较之前者则要复杂得多。国际法上，确定管辖权的依据有四项原则，属地原则、属人原则、保护原则、普遍原则。后两项原则一般适用于刑法领域，下文主要探讨母国是否能够依属地原则或是属人原则对东道国境内的外资银行主张管辖权。 （一）属人原则 1.对于分行 分行是指外国银行在东道国境内的分支机构，在法律上不具有独立的法人资格，是外国银行在东道国境内的延伸和组成部分。由于分行不具有独立的法人资格，实际上只是母行的一部分，从而通过母行与母国具有属人性的联系。即，母国可以主张对分行的属人管辖权。 2. 对于全资子行与合资银行 全资子行与合资银行都是在东道国境内，依据东道国法律，注册成立的独立于母行的法人实体。 那么问题就产生了，如何确定全资子行与合资银行的法人国籍？ 国际法上确定法人国籍的原则主要可以分为两大类：本座说和成立地说。这两大主张在国际上影响最大，适用最广⑷。成立地说，即以法人注册登记地做为法人国籍国。本座说，对本座有两种理解：一种理解认为本座是法人实际控制管理中心地；另一种理解是认为本座指营业中心地或开发中心地，由于营业中心可能分处几个国家，因此采用后一种理解的国家很少。而在国际法的理论和实践中，法人实际管理机构所在地标准与其他标准相比，在某种意义上占有优先适用的地位，至少在国际税法上有这种实例。⑸如果以成立地为标准，那么全资子行与合资银行都具有东道国国籍；由于全资子行与合资银行（由东道国占有绝大部分股分的合资银行除外）是完全或至少大部分受控于母行，因此若以实际管理机构所在地为标准确定法人国籍，那么全资子行与合资银行就具有母国国籍。二战后，国际上有一种明显的倾向，即主张和实行以成立地和本座地相结合作为确认法人的法律人格的标准。⑹因此，全资子行与合资银行就很有可能同时具有东道国国籍与母国国籍。 我国以成立地说作为确定内国法人国籍的标准，即在我国境内依据我国法律登记成立的法人具有中国国籍，同时对于外国法人在外国依据该国法律取得该国国籍予以承认，不论该国以何种标准确定法人国籍 .也就是说，我国并不排斥全资子行与合资银行同时享有东道国与母国国籍。可见对于全资子行与合资银行，母国也可以主张属人管辖权。 （二）属地原则 更进一步，我们探讨一下母国是否可以依据属地原则对本国银行海外机构主张管辖权。属地原则是指国家对其领土内的一切人和物都有管辖权，其延伸包括主观属地原则和客观属地原则。即对管辖权的属地原则往往-特别是关于刑法的适用-采取一种推定解释，允许基本的属地原则有所谓主观和客观的适用。这项原则的主观适用允许对在国家内开始而不在那里完成的罪行有管辖权；客观属地管辖权允许对在国家内完成而即使不在那里开始的罪行有管辖权。⑺以客观属地原则为基础，美国首先在经济法的域外适用中提出了“效果原则”，也可称为“影响原则”。在1945年“合众国诉美国铝公司案” 中，法官怀特（Hand）认为：“任何国家均可就发生在其境外但又在其境内产生了受国家所谴责的后果的行为，甚至不对该国负有忠诚义务的人施加责任。”由此确立了效果原则，并从此成为西方国 家在反垄断法中主张域外管辖权的一种新理论。效果原则，是指在国际经济活动中，一国有权对发生在其领域之外但在其领域之内产生直接的，可预见的或实质上具有影响效果的行为实行管辖权的一种理论。⑻不论是分行、子行还是合资银行，它们经营的安全性都与母行息息相关。分行的对外负债，本身就是母行对外负债的一部分，而子行与合资银行倘若经营失败，也会使作为股东的母行血本无归，并且可能引发对母行的信心危机，而信心危机对于银行业来说将是致命的打击。更为重要的，母行可能利用海外机构，安排违规的资金调动，比如同时安排多个分支机构分别对同一贷款人贷款，从而绕过监管当局对银行贷款集中度的限制，或者利用海外分支机构违规从事其它高风险业务，从而将自己陷于危险的境地。比如1983年德国SMH银行危机⑼，以及前几年著名的巴林银行倒闭案⑽等。拥有多家海外分支机构的母行，往往被视为实力雄厚，享有良好的声誉，尤其在母国经常都占有显赫的位置，可想而之，这样的银行如果面临倒闭，那么不仅对于该行的存款人是致命的打击，甚至会危及该国银行业整体的稳定性。譬如在SMH银行危机中，原西德监管当局的任务就不仅是支持一个SMH，而是支持原西德的整个银行业；不是挽救一个SMH，而是挽救原西德的整个银行业⑾，因此它们不遗余力地组织了一次高度复杂的营救行动。可见，银行海外机构的违规行为必然波及母行经营安全与稳健，甚至进一步对母国金融市场造成严重影响。那么是否母国可依此要求适用效果原则主张对海外机构的属地管辖权呢？ 我认为母国并不能就此要求适用效果原则主张对海外机构的属地管辖权。首先，效果原则还远未成为国际法上一项公认的原则，效果原则的合理性还受到广泛的置疑。第一，作为效果原则基础的客观属地原则是由国际常设法院在“荷花号案”中确立的，而国际常设法院当时所要解决的是国际刑事管辖权问题，而不是其它。那么问题就在于，在刑事领域具有合理性的原则是否在经济领域也具有合理性呢？我们知道，刑事管辖权是国际法中一个比较特殊的问题，如保护性管辖原则与普遍管辖原则都只适用于刑事领域而不适用于其它领域。第二，效果原则对客观属地原则的扩张解释是否具有合理性？客观属地原则要求，罪行在国内完成；但是，对于效果原则，“所依据的效果不是有关罪行的组成部分，而仅仅是所作行为的后果或反响，管辖权的属地原则的正当界限就被超越了”⑿。第三，效果原则的实际适用也存在难题，由于各国经济利益的不同，对于“不良效果”如何判定可能存在巨大差异。其次，单纯以效果原则为依据主张管辖权，实际上在西方国家的司法实践中也并不多见。欧洲共同体委员会和欧洲法院主张域外管辖权时，主要的原则是“履行地原则”，“效果原则”和“经济实体原则”。“履行地原则”要求反竞争行为的履行地在欧盟境内，实际上对“效果原则”进行了修订。而“经济实体原则”将子公司与母公司视为一个整体，则彻底避免了“效果原则”的适用。即使是美国在行使域外管辖权的场合，单纯依效果原则是极少也是最靠不住的，总是有当事人的国籍作为行使管辖的联结点。⒀再次，效果原则是对“产生直接的，可预见的或实质上具有影响效果的行为”实行管辖权，也就是说，依据效果原则所主张的管辖是一种事后管辖，而在银行监管中，很特殊的，它的管辖更强调的是一种事前管辖，保护性监管，而不是等待已经造成消极影响后才主动加以调整。因此，在银行监管方面主张管辖权以效果原则为依据也并不妥当。 综上所述，母国对本国银行海外分支机构只能依据属人原则主张属人管辖权。 三、 东道国与母国管辖权的冲突与协调 如上文所论述，东道国对外资银行行使属地管辖权，而母国对本国银行海外分支机构则行使属人管辖权。根据国际法原理，属地管辖权优先于属人管辖权。那么问题就在于，属地管辖权的优先性是否就必然否定，在外资银行监管中所采取的“母国监管为主，东道国监管为辅”的原则呢？ 首先，当属人管辖权与属地管辖权相冲突时，母国受到的限制来自于东道国 ，但是东道国并非有义务进行限制，而是有权利加以限制。问题就在于为了实现对外资银行的有效监管，东道国是否有需要对母国的属人管辖权加以限制。 因此，我们需要先弄清楚一个问题是，东道国对外资银行的监管目标是什么？金融业与其它行业的不同就在于它的高风险性，而一国金融市场的振荡极易引发该国甚至是世界性的经济危机，最近的事例就来自亚洲金融危机对世界经济的影响。因此各国金融监管当局都把维持金融市场的稳定作为金融监管的首要目标。如我国《外资金融机构管理条例》第一条明确指出：“为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资金融机构的管理，促进银行业的稳健运行，制定本条例。” 其次，我们下一步要做的是论证为了保证监管目标的实现，东道国所能采取的最佳手段是什么？由于分支机构与母行之间千丝万缕的联系，使得母行得以在全球范围内为贯彻特定的经营意图，而进行巧妙的资金调配，这种资金调配，可能从单个分支机构来看都是合法的，但如果将母行与各分支机构作为一个整体进行观察，就可能发现其中资金流动的违法性。一方面，在跨国银行的结构日益复杂化，体系日益庞大的今日，即使东道国监管当局能够严厉控制其境内的外资银行，但却不可能对外国母行以及外国母行在其它国家的分支机构进行监管，然而所有这些相互之间有着密切联系的银行却是在同一个经营意图下运作，有着唇亡齿寒息息相关的命运，如果母行或其它分支机构出现问题，东道国监管当局也无法求得其境内外资银行的稳健运行，因此为实现对外资银行的有效监管，最佳途径是从全球范围内对母行与各分支机构实行并表监管。而有能力承担并表监管重任的非母国监管当局莫属。另一方面，母国对本国银行海外分支机构进行监管的目标也是维护本国金融市场的稳定。对跨国银行的监管，与对其它跨国公司的监管不同，东道国与母国的监管利益是共同的，它们的监管目标是相同的。对其它跨国公司的监管，东道国与母国都是为了维护本国债权人的利益以及交易的安全性，但是各国债权人的利益以及交易的安全性并不相互关联，比如一家跨国公司在中国的子公司在破产前将资产转移到母公司，这将损害中国国内的债权人的利益，但是这不会对母国有什么消极影响，此时东道国与母国没有共同的监管目标，同样，如果在母国的母公司在破产前将资产转移到中国境内的子公司名下，道理也是相同的。但是对于跨国银行，情况就不同了，因为随着各国金融市场的依赖性日渐增强，任何一国金融市场的振荡都可能引发金融业特有的“多米诺骨牌效应”，波及其它国家。综上所述，对跨国银行的监管，东道国与母国有相同的监管目标，共同的监管利益，而同时为了实现对跨国银行的有效监管应当采取母国并表监管的方法。即对于东道国而言，其主要任务是积极控制境内分支机构运作，向银行母国提供有用的监管信息，协助母国完成成功监管。⒁通过上文的论述，我们所得出的结论是：在对外资银行监管中，“母国监管为主，东道国监管为辅”有充分的国际法依据，并且这也是东道国与母国利益相互协调的结果。
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