关键词：民间借贷；双线多元；制度建立；金融监管
民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其他组织之间的借贷，属于民间自发形成的信用部门。在中国现有的金融体制下，国有大型企业或大型项目更容易得到以四大银行为代表的商业银行和邮政储蓄银行等正规金融机构的资金支持，而对于大多数中小型民营企业和个人融资来说，往往面临很大的困境。这就使得一些有发展潜力的中小企业面临着资金短缺的问题，资金的供给不平衡，阻碍了金融市场的发展与成熟，也有碍于社会主义市场经济的进一步发展和完善。而民间借贷恰恰提供了这个平台，来为中小企业融资。但其没有相应制度的管制，长期以“体制外”的形式运行，不可避免的产生较大风险，也造成了民间借贷的恶性发展，对我国的经济发展造成了破坏。因此，建立合适的民间借贷监管制度势在必行。
1 我国民间借贷的特征
我国现今的金融制度下，国内普遍把企业的信贷活动分为正规借贷和民间借贷两类。正规信贷是指经国家工商管理部门登记，处于金融当局监管内的金融活动；而民间借贷是指处于正规金融监管之外、未被信贷管理部门记录的非正式金融活动。民间借贷包括多种金融呈现形式，既有直接融资类型的活动，也有保障性的互助互济，还包括金融中介活动。此外，地域性差异也是我国民间借贷的一个显著特征。在经济相对落后地区和广大农村地区，民间借贷主要起互助合作的作用；而在经济发达地区，民间借贷主要用于商业性质的金融交易。其主要特点是不受政府和金融机构的管制，交易主体为民间组织和个人。
2 我国民间借贷的缺陷及其原因与隐患
2.1 我国民间借贷的缺陷及原因
虽然民间借贷在解决民间融资方面起到了积极的作用。但是，由于民间借贷缺乏专门的法律规范和约束，自然存在缺陷和不健康发展的可能性。
其主要表现如下：
2.1.1 隐蔽性强
民间借贷常常游离于金融制度之外，多为个人与某组织或者个人与个人之间的金融交易，发生在局部区域内有很强的隐蔽性，监管部门很难直接触及民间借贷活动。由于民间借贷的主体为私人组织和个人，加上不同地区的文化风俗的差异，就造成了在各地区民间借贷的发展、方法和形式都有很大的区别，这就给民间借贷的监管造成了极大的难度。
2.1.2 风险性大
民间借贷属于私人信誉担保，加之民间借贷的高利率特性，使得民间借贷的投机性加大，风险性提高。据温州的有关银行统计，当地的民间借贷年利率平均水平为15%，一些短期周转资金的借贷利率可高达30%-60%，有些地区甚至高达120%，最高利率为300%。
2.1.3 管理性弱
我国有关民间借贷的法律性文书主要包括国务院出台的行政法规和中国人民银行、银监会等颁布的一些部门文件，而这些文件对民间借贷活动的合法性没有清晰的界定，有些法律法规相互之间存在矛盾，对民间借贷活动的系统性法律条文迟迟不能出台，当局对民间借贷的监管总感觉力不从心。
2.2 我国民间借贷所存在的隐患
我国民间借贷所存在的各种问题如果不能及时得到解决，那么这些问题将逐步扩大，其潜在的隐患将给我国的发展以及社会主义市场经济体制的建设带来极大的影响。这些隐患具体表现在以下几个方面：
2.2.1 影响正常的金融体制
中国金融体制下，正规借贷的门槛较高，且手续十分复杂。很多企业即使达到了正规借贷的标准也宁愿选择手续相对简单的民间借贷。这种想法的驱使往往会促成民间借贷利率的攀升，从而对国家利率政策产生不利的影响，扰乱正规金融秩序。
2.2.2 影响社会的稳定
民间借贷的高利率加强了民间借贷市场的投机性。在利益的驱动下，许多人心存侥幸心理，为追逐高利率，非法吸收存款、发放高利。为了确保放出的资金回笼，保证地下信用体系的正常运转，一些地下金融组织往往依靠暴力手段去保障其金融交易的顺利进行，从而形成了具有黑社会性质的经济组织。
2.2.3 影响部分产业发展
民间借贷多数为中小企业为其自身发展进行融资所进行的信贷活动，而这种高利率、高风险的信贷方式从某种程度上帮助了企业发展，但是也给企业带来了较大的资金周转压力。同时大量资金在金融体制外的周转，会造成局部地区经济过热，给国家宏观调控带来难度。
3 民间借贷监管制度的国际比较
今天的世界是个开放的世界，信息的融通为我们了解世界各国的民间借贷监管制度提供了保证，我们完全可以通过与国外民间借贷发展状况的对比，融合我国民间借贷的独特之处，构建一条有中国特色的民间借贷发展之路。
3.1 美国：立法规范监管制度
在美国，正规金融与民间融资相互补充，为美国经济的繁荣发挥巨大作用。由于正规金融机构对借贷人在信用、还款能力等方面有着严格的考量，与中国相似，美国也存在中小企业或个人贷款难的困境。美国主要通过立法和设置银行业专门监管部门来规范民间借贷，并鼓励在合法合规的基础上，建立民间金融机构。
在美国，几乎所有的州都设置专门的机构或部门负责监管民间金融机构的放贷活动；同时，美国在鼓励发展民间借贷扩充民间融资渠道的同时，严格进行借贷利率的控制与监管，极力反对高利贷，实施高利贷限制监管，在大多数的州有州立法对民间借贷的利率作出限制性规定，即称为 “法定利率”，没有法律规定高利贷限制的一些州，放贷利率受联邦政府法律的限制。
3.2 日本：Mujin金融法案
日本政府主要依据是《Mujin金融法》对民间金融机构Mujin实施监管。该法包括44条，其对Mujin的准入原则、经营范围、资本额，主管机关的监督检查权等作了系统的规定，此法律也同时反映出日本对民间金融具有完善的监管制度并给予民间金融足够的重视。
3.3 德国：健全、高效的监管体系
德国民间融资主要通过独特的合作金融体系来实现，其由中央到地方分为三级，它们分别是最高层次的中央合作银行、合作银行以及合作信用社。
联邦金融监督局是德国最主要的金融监管部门，由于德国民间融资的渠道建设级别划分清晰，体系完整，因此在对民间金融进行控制监管时，联邦金融监督局主要采取与中央银行紧密配合、分工协作来完成监管的方式。其协作组织中央银行主要负责审核各种金融机构呈递的日常业务信息报表，并对资产风险和流动性的抵御能力进行监管。
由此，德国的监管模式是政府监管模式和自律性监管模式的统一，这种监管模式更适合复杂多变的市场需要。
4 建立双线多元的民间借贷监管模式
目前我国对于民间借贷的法律规范处于空白状态，伴随市场经济的进一步发展及金融改革的进一步深入，民间借贷的需求空间越来越大，其在市场经济中所起的作用也越来越不容忽视，民间借贷合法化的呼声也越来越强烈，民间借贷规范化是大势所趋。如何采取法律手段有效规范民间借贷，加强民间借贷的监管，更好地引导民间借贷为社会主义经济发展添砖加瓦，是当前亟待解决的问题。
4.1 民间借贷制度建立的思路
地域性差异是我国民间借贷的一个显著特征。在经济相对落后地区和广大农村地区，民间借贷主要起互助合作的作用；而在经济发达地区，民间借贷主要用于商业性质的金融交易。结合我国金融市场结构的二元性和民间融资发展的现实状况，从我国政治制度与金融制度双方面考虑，来建立合适的民间借贷机制，从而监管民间借贷活动来保证我国经济的健康成长势在必行。
4.2 双线多元制度的建立
纵观世界，美国的民间借贷监管政策为州政府与联邦政府的双线监管制度，我国也可以借鉴美国的方法来对民间借贷进行监管。由于国家性质、社会发展程度、政治基础和金融制度的不同，我国可以将双线监管建设为金融管理部门与政府间的双线配合监管。从专业领域和政治领域两方面配合，以不同的角度对我国的民间借贷活动加以制度化的约束来创造一个优良的信贷环境，保证金融市场的健康发展。
同时，建立多层次、多元化的民间借贷监管体系是双线监管下的一个必要条件。具体建议如下：
4.2.1 明确监管的双线主体
建立以金融监管机构和政府为民间借贷监管体系的监管主体。以专业领域和政治领域的协调为主导，明确双线机构的职权和程序，合理落实监管力度与范围。充分发挥民间金融行业协会的自律功能，建立风险监管与合规监管相结合的模式。
4.2.2 完善民间借贷的准入制度
市场准入机制制定应体现审慎监管原则，法律规范应力求全面而具体，把好入口关，以减少行政监管的随意性，降低经营中风险；同时，应坚持公平、公证，为民间借贷机构提供一个公平的竞争平台。具体可借鉴《公司法》、《破产法》中股份制企业的市场退出机制。
4.2.3 强化风险管理
民间借贷的监管当局应当对民间金融机构的信贷发放、管理运作和资金回收做出系统性的规定。如包括各个类别贷款的限额、信贷的整体限额等方面都应该有明确的规定。整体贷款限额可以通过规定贷款与资产比率、资产负债率等指标加以控制。构建民间借贷机构风险预警机制，按等级划分风险程度，对不良贷款随时进行甄别并发出预警等级，确保借贷双方利益。同时建立民间借贷组织的自律机构，加强自律管理降低借贷风险。
5 结束语
以正确的眼光对待民间借贷，发挥其对我国金融市场的积极作用，通过完善的监管体系来消除部分民间借贷活动所带来的负面影响和隐患。合理的民间借贷活动将不断促进我国市场经济体制的建立与发展。增进国际间的信息交流，借鉴国外的先进方法结合中国国情，突出中国有特色的管理体制来趋利避害，发挥民间借贷的能量来使中国的经济实力与综合国力得到提升。
参考文献
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【关键词】民间借贷；影子银行；监管制度
一、引言
民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其他组织之间的借贷。民间借贷填补了正规金融在某些领域的缺位，同时集聚了很大风险，对金融体系的稳定性构成冲击。
本文尝试从不同角度探究中国民间借贷产生和发展的原因，分析民间借贷所引发的金融风险，以及面临的监管难题，最后给出政策建议。
二、文献综述
王建文，黄震（2013）认为，中国的民间借贷监管机制除了法律规制方面的问题外，还存在着监管态度过于严厉，监管依据、监管主体缺失，监管流于形式等不足。
江暮红（2013）认为，有少数地方性非银行金融机构参与民间借贷；中小企业在传统的银行业中得不到贷款支持，资金紧缺问题无法得到有效解决。
陈瑛（2011）认为，加强对民间借贷的监管，一是要控制民间金融机构的融资比重；二是积极地推进利率市场化，使国有金融机构的信贷融资市场化；三是对民营企业的财务结构和信贷资金链条进行梳理。
程娇炎（2013）认为，加强民间借贷的监管，一是建立健全民间借贷的法律法规；二是加强正规金融的自身体制建设；三是发挥民间借贷的优势，促进民间借贷和正规金融共同发展。
巴曙松（2013）认为，影子银行本质上是一种金融创新，要针对不同的风险特征实施差别化监管；对非传统银行业务的监管和规范应遵循一定的逆周期性，防止运动式的清理可能带来的融资紧缩，进而冲击实体经济。
三、我国民间借贷产生和发展的原因
多重因素导致民间借贷的扩张，其中资金供求矛盾的加剧，以及民间借贷在满足个人和中小企业的资金需求方面的优势是最主要的。
1.民营企业资金需求得不到满足
经济危机之后，我国出台了刺激性经济政策，其中信贷政策和产业扶持政策明显向大型企业倾斜。刺激性政策退出后，其为经济体系注入的大量流动性局限于大型企业之间。此外，地方政府债务挤占中小企业融资空间，民营企业沉重的税负，都对中小企业的生产经营造成巨大压力。我国中小企业长期面临融资难、资金链紧张的问题，金融压抑在某些程度上一直存在。
（1） 长期以来我国存在着金融压抑现象
金融抑制指政府通过对金融活动和金融体系的过多干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济发展，从而造成金融抑制和经济落后的恶性循环。我国存在明显的金融抑制现象。
改革开放以来，中国一直推行政府主导的自上而下的强制性金融制度改革。长时间内国有金融是唯一合法的金融产权形式，民间金融受到打压，到上世纪90年代中期几乎完全从地上转入“地下”。但民间金融并没有消失，而是变得更隐蔽，近几年更是成为中小企业的重要资金来源。正规金融在基准利率、风险、抵押品、存贷款利率等方面受到严格监控，难以提供适合的金融产品来满足高风险、小规模的中小企业资金需求。民间金融的出现恰好填补了这个空缺。
（2）紧缩的货币政策和利率管制造成中小企业融资难
近年来，我国信贷政策逐渐紧缩。2010年以来，央行多次上调存款准备金率，并进行规模控制，银行贷款规模得到了有效抑制，但同时，商业银行放贷资金首先投向大型企业，对中小企业的信贷投放越发不足。
从市场体系来看，国有金融体系的信贷配给和选择偏好是无法改变的。如果用行政介入的信贷分配方法扶持中小企业，那么信贷收缩和市场的选择机制也就彻底失灵了。民营经济的发展对于我国经济的持续增长是不可或缺的，与之相适应的民间金融及小额信贷活动也是不可或缺的。
（3）信息不对称与商业银行惜贷
正规金融机构通过借款者提供的信息来判断其还款能力，从而解决信息不对称的问题，通过规模化降低成本，贷款利率只能通过对某一类型借款者所作的总体评估来确定，这必然导致部分企业因利率过高而放弃贷款。同时，为了进行风险控制，银行必然要实行信贷配给，即通过限制部分人无法得到贷款来促进借款者相互之间的竞争，以达到择优放贷的目的。从理论上说，银行无法覆盖所有的资金需求。民间借贷在处理信息不对称的问题上具有比较优势。民间借贷属于关系型借贷，双方相互了解或者能够通过其他关系了解，因此信息不对称问题并不明显。而且民间借贷机构业务单一，重复程度高，成本也较低。
与民间借贷相比，商业银行贷款耗时较长，不能及时满足中小企业的借款需求。同时，银行资金授信期限短，中小企业从银行取得的贷款一般为一年期短期贷款，在贷款到期时往往需要某种短期的、过桥贷款性质的融资。而民间借贷手续简便，形式灵活，办理的时间非常短，正好适应了这一需求。
2.投资渠道过窄，保值增值手段有限导致大量资金选择民间放贷
当前我国中小企业经营压力不断增大，许多行业的利润率逐渐摊薄，民营资本从实体经济流向金融领域。而股票市场、房地产市场均不能形成有效的资产池，结构性的流动性过剩导致社会上的闲置资金涌向高风险、高收益的民间放贷领域。
（1）实际负利率与居民理财需求
目前我国实际存款利率为负。为了使资产保值增值，储户寻找银行以外的投资渠道，民间借贷市场凭借高收益吸引了大量的民间资金。
改革开放以来，中国家庭收入的提高带来了空前的理财需求，各种理财平台迅速发展。一边是大批企业渴望成本较低的融资渠道，一边是大批的投资人努力寻求高于银行存款利息、风险可控的投资产品，于是民间借贷行为愈发普遍。
（2）银行体系内资金与国际游资流入民间借贷
由于我国银行业内控机制和监管机制存在缺失，银行体系内的资金可能违规流入民间借贷市场。民间借贷机构通过银行内部人员将银行资金带给空壳公司。这些贷款名义上是经营性贷款，实际上流向高利贷市场。同时，随着我国金融领域管制的不断放松，热钱大量涌入。这部分游资在进入国内时会增加民间借贷的供给，而在撤离时又会带来恐慌与波动。
四、民间借贷行为存在的风险及负面影响
民间借贷在一定程度上解决部分社会融资需求的同时，也集聚了大量的金融风险，并引发一系列社会问题。
1.累积金融风险，破坏金融市场秩序
民间借贷破坏了金融市场秩序，影响国家宏观调控政策的执行效果。大量的民间借贷活动在金融机构之外进行，形成资金体外循环，干扰了金融运行，对货币政策执行效果造成冲击。同时由于民间借贷具有自发性、盲目性和趋利性等特征，民间资金涌入一些国家重点调控的行业，阻碍了地方经济结构的调整，加大了地方经济运行风险。民间借贷市场还占用了正常金融机构的资金。许多贷款人从正规金融机构取得贷款，将其投向民间金融市场，抬高民间借贷利率，进行恶性竞争，造成正常金融秩序的紊乱。
2.抬高融资成本，放大信用风险，伴生违法犯罪行为
民间借贷中的违约行为乃至资金的断裂，会引发信用危机。一方面会倒逼商业银行进一步惜贷，另一方面会使其他机构难以募集资金，加剧民间资金链的紧张和民营企业融资困难。
民间借贷也伴生了一些违法犯罪行为，如非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、洗钱等，影响了社会的稳定和谐。职业放贷人在债务人欠款不还或经判决无法归还的情况下，不惜采取暴力催讨手段，引发治安问题和刑事案件。
五、民间借贷面临的监管困境
监管当局对影子银行监管应建立在以下基础上：一是应界定监管边界；二是应搜集信息以评估影子银行风险的程度；三是应督促影子银行类机构加强信息披露； 四是应从经济功能角度评估其辖内的非银行金融机构，并从政策工具包中选择相应的监管措施。民间借贷作为影子银行的一个重要组成部分和特殊表现形式，其监管面临着以下难题：
1.监管对象难以确定
新型民间借贷主体较为复杂，参与者分布广泛，且债权人与债务人互不相识，只是通过中间人、保证人、证明人的参与和介绍形成借贷关系。民间借贷关系更趋组织化、多元化和复杂化，使得监管对象难以确定。合法的民间借贷与非法的民间借贷之间的界定不清晰，也使监管对象难以确定。
2.借贷规模难以统计
由于民间资本的多环节性和隐秘性特性，加上借贷双方的不配合，借贷数据很难统计，还有可能所统计到的数据有虚假。而且，很多担保、信托、小额贷款公司表面挂上各种牌照，而私下都在经营民间借贷，甚至是非法集资，发放高利贷。此外，民间借贷资金的来源也更加隐蔽，更加复杂。
3.多头监管加大了监管难度
我国目前对正规金融行业实行一行三会“分业经营、分业监管”的专业监管体制。但是，民间借贷活动参与到社会经济活动的多个环节，涉及不同行政管理部门，再加上民间借贷法律法规的不完善，使得民间借贷游离于监管之外，监管主体难以确定。且民间借贷所表现出的区域性、地方化色彩非常强，民间借贷的这种区域性差别决定了中央层面的统一监管难度较大。
六、政策建议
针对民间借贷的特点和监管难题，政府在监管制度设计上可以从以下方面入手。
1.建立健全信息披露制度，建立社会信用体系
建立信息采集和共享平台。通过建立民间借贷活动数据平台并将信息向社会公开，提高投资者的风险识别能力，降低债务违约风险。
建立社会信用体系。我国目前仅有以银行为主导的信用系统，缺少面向民间信贷机构的服务。应将民间信用系统与银行信用系统相结合，增加民间借贷的违规成本，从而逐步建立健全覆盖全社会的信用体系。
2.确定民间借贷的监管主体，实施联合监管机制
通过法律法规确定民间借贷的监管主体，设立专门的监管部门，负责民间借贷的监管和协调。其他部门全力配合，各司其责。
建立民间借贷行业的自律组织，发挥自律功能。自律组织应在政府的监督管理下，负责分享信息，检查相关规则执行情况，协调纠纷。从而形成政府监管与行业自律的良性互动。充分发挥社会公众的监督作用。通过各种渠道公布有关借贷机构的信息，并设立举报系统，使民间借贷机构接受全社会监督。
参考文献：
[1]刘兰英.基于民间借贷的影子银行监管困境研究[J].经济研究导刊，2013（14）
[2]王建文，黄震.论中国民间借贷存在的依据、问题及规制路径[J].重庆大学学报，2013（19）
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[5]程娇炎.浅析我国民间借贷的现状及其发展对策[J].财经界，2013（14）
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[7]赵，高龙.论影子银行在我国发展的必然性[J].时代金融，2013（5）
[8]王建文，黄震.论中国民间借贷存在的依据、问题及规制路径[J].重庆大学学报，2013（19）
【关键词】民间借贷；借贷纠纷；金融抑制。
随着经济的发展和公民财产的增多，作为一种古老的、长期活跃于基层金融市场的融资手段的民间借贷迅速膨胀，有效地调剂了居民、私营企业和个体商户之间的资金的周转问题。但是，由于民间借贷游离于国家宏观调控之外，随意性特征明显，而且又缺乏有效的机制加以约束管理，所以，近年来关于民间借贷的纠纷案件不断增多。 一、民间借贷的现状与特点。
（一）规模总量不断增长。
据对湖南省益阳市50 家企业、120 户城镇居民和120 户农村居民问卷抽样调查测算，至 2008 年末，全市民间借贷总量约为 54亿元，比 2004年增加9.52亿元，增幅为21.4%,分别占全市人民币存、贷款总额的8.6%、9.7%。样本企业民间借入资金余额户均规模 122.4万元， 比 2004 年增加38 万元， 年均增长 11.25%; 样本城镇居民 2008 年末通过民间借入资金余额户均3.94 万元， 比 2004 年增加 1.33 万元， 年均增长9.8%;样本农村居民 2008年末通过民间借入资金余额户均3.42万元，比 2004年增加1.06万元， 年均增长 7.4%。根据相关数据，我们得出以下结论：全市中小企业民间借贷 34.29 亿元，约占民间借贷总额的63.5%,城乡居民约占36.5%;二是城市居民参与民间借贷的比例略高于农村居民；三是经济发展较快的地区参与民间借贷的比例远高于经济相对落后的地区。
（二）融资范围不断扩大。
抽样调查显示：中小企业民间借贷约77% 是用于解决生产经营流动资金不足，约 23% 用于固定资产投产；农户得到民间借贷在生产及生活中的分配比例是 58∶42;城镇居民民间借贷资金约 74% 用于投资经商。
从益阳市民间借贷投向看，主要集中体现在三大领域，一是农业产业化领域的需求。二是房地产开发领域的需求。三是新型工业领域的需求 。
（三）交易活动由暗转向公开或半公开化。
民间借贷虽不具有合法地位，但民间借贷对社会经济生活中所发挥的作用在一定程度上得到社会大众的认可，逐步演变成私营业主、个体工商户和民营企业缓解资金供需矛盾的重要手段，逐渐由“地下交易”
变为半公开或公开化。
二、民间借贷纠纷产生的原因分析。
首先，民间借贷的高利率是导致民间借贷纠纷的原因之一。当前民间融资利率一般高于金融机构贷款的利率，并且呈不断上升的趋势。
其次，民营企业为代表中小企业的经营中存在风险，由于中小企业生产经营能力相对低下，盈利能力差，资金偿还能力差等，所以以银行为主要代表的金融机构难以对其注入资金。中小企业要想求生存、求发展，只能另辟蹊径，民间借贷的存在，为中小企业的资金融通提供了条件。近年来，民间融资规模的扩大，民营企业为代表的中小企业俨然已经成为民间借贷的主体。
三、民间借贷产生的风险。
（一）高额的利率，影响国家宏观调控。
国家的信贷利率是根据国民经济发展的速度和水平制定的，而民间借贷的利率标准则是根据借贷双方自身的利益而定。据调查，当前民间借贷的利率主要是依据借款人的实力、信用情况和借款时间长短而定。当贷款人对借款人的经济情况比较了解或者认为其有能力按时还款的话，会酌情降低利率水平，反之则是相应的提高标准，作为自己利益的保障。由于民间借贷的利率远高于银行的存款利率，从一定程度上截留了信贷资金来源，直接影响了国家宏观调控，弱化了信贷资金能力。
（二）民间借贷的监管模式落后，金融利益的保障乏力。
我国对民间金融的监管只是停留在政府独立监管的层面上，并且具有滞后性，监管效率较低，难以实现金融利益的有力保障。《取缔办法》虽规定“非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔”、“地方人民政府负责组织、协调、监督与取缔有关的工作”、“公安机关配合调查、侦查”，但实际上人民银行无力监管。因为人民银行既无强制措施，在乡镇、村又无分支机构，监管信息不对称，且在取缔非法金融活动过程中，人民银行可以在什么条件下，应当按照什么程序提请地方政府协调或请求公安机关配合，当地政府或公安机关如不配合怎么办等，对此《取缔办法》并未明确规定。
四、民间借贷的风险防范措施。
（一）建立健全民间借贷存在的法律制度环境。
第一，制定《放贷人条例》作为规范民间借贷的基础法律，健全财务制度和风险控制制度，明确法律责任等方面的内容。为放债人（包括企业主）的放债确立宽松的规则框架和必要的监管框架，保障有资金者的放贷权。将民间借贷纳入法制化轨道，纳入金融监管范围，为规范民间借贷构筑一个合法的活动平台。制定《放贷人条例》有助于规范和引导农村地区民间借贷，发挥对农村金融服务的拾遗补缺作用。第二，在金融法律制度中制定相关法律法规引导现有民间借贷组织及其行为规范化，现在国家试点实行的小额信贷公司的建立就是一种模式，我们可以通过完善与之相关的法律法规，引导各种民间借贷组织规范化。
（二）加强对民间借贷的监管和调控。
民间金融有着灵活多样化的特点，但由于它涉及的领域是关系国家经济命脉的金融行业，关系到整个国家的经济社会秩序。因此要对其进行合理的监管和调控，使其在相应的框架内进行。首先，银监会、人民银行和地方政府职能部门要密切协作，有组织、有计划、有步骤地将民间借贷纳入金融监管范围，定期采集民间借贷活动的相关数据，尤其要对利率变动情况定期监侧，切实加强对民间借贷的监督和管理，避免出现监管真空。其次，要切实加强对民间借贷行为的监测，密切关注涉及众多自然人、借贷范围超出熟人社区的民间借贷行为；将非法集资活动扼杀于萌芽时期。再次，要改变过去单一的监管模式，充分发挥金融行业组织的自律功能和社会监督作用，逐步形成政府主导、行业自律、社会监管的综合性监管模式。最后，在监管的过程中仍需调动民间借贷的积极性，使之在服务经济的前提下进行适当的规制，如果宏观调控的手“伸的太长”，民间金融就会丧失其低成本迅捷简便的优势，丧失其对经济的巨大促进作用。
参考文献：
[1]朱峻宏，《民间借贷：中小企业融资难问题的有效解决途径——基于制度经济学的分析》，商场现代化，2010.7。
关键词：民间借贷 规范化 政策建议
由市场自发形成的民间借贷，在破解中小企业融资难问题和拓宽居民投资渠道方面，有其重要意义。但由于缺乏相应的监管和成熟的风控体系，其潜在风险正日益凸显，因此正视这些风险并采取相应的防范措施已极为迫切。自去年温州、河南、内蒙古等地爆发民间借贷纠纷和逃债事件后，国务院总理在浙江温州视察时就指出，加强对民间借贷的监管，引导其阳光化、规范化发展；去年10月12日召开的国务院常务会议又强调，在规范管理、防范风险的基础上促进民间借贷健康发展。2012年3月28日国务院常务会议又决定设立温州市金融综合改革试验区，央行又在5月10日的《2012年第一季度中国货币政策执行报告》中指出，下一步要落实好温州市“国家金融综合改革试验区”相关工作，在法制化、规范化基础上促进民间融资健康发展，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，加快发展新型金融组织。为此，各级政府应及早出台规范民间借贷发展的政策措施。
一、民间借贷存在的必要性和重要性
随着经济社会的快速发展，以及中小企业融资难问题进一步突出，民间借贷在经济社会发展中的地位和作用日益重要，是正规金融的必要补充。
（一）有利于破解中小企业融资难问题
当前中小企业民间借贷现象普遍存在，至少有60%以上的企业发生了民间借贷，从借款总量看，企业融资总额中有近30%的资金来源于民间借款。开放民间借贷，将盘活亿万民间资金，从根本上解决经济发展的资金不足问题。尤其是有利于从根本上打破数以十万计的小企业和微型企业融资难的"瓶颈"，支持小企业和微型企业的发展。
（二）有利于拓宽居民投资渠道
近几年来，民间财富迅速增长，积聚了大量闲置资金，这些资金需要寻找出路增值，民间借贷成为民间资本的理想投资方式。特别是有了民间借贷这一合法的经营途径，就会吸引广大居民手中的余钱投入到生产过程，促进国民经济更快地发展。
（三）有利于完善金融体系
国有金融一统天下的局面以及控制金融资源向国有经济倾斜的举措，将导致金融体系结构与经济体系结构的严重失衡，形成投资萎缩，经济增长趋缓。故而发展民间金融，构造多元化、多层次的金融产权格局，更能适应不同经济成分的金融需要。民间金融机构在根本上不同于国有或国家控股的金融机构，其产权清晰，激励约束机制完善，经营机制灵活，从源头上切断了一切非市场力量的不适当干预，其竞争行为均按市场经济的效率原则进行，所以很好地降低了管理成本。同时又由于其手续简便，申请贷款所消耗的时间短，所以其实际利率水平相对较低。
（四）有利于推动商业银行改革步伐
把民间借贷纳入正规金融领域，将打破我国长期以来由商业银行等正规金融机构垄断市场的格局，改善金融市场的竞争环境，从而促进国有银行的改革，提高国有银行的经营效率，最终提高金融业整体竞争能力，并加快金融国际化步伐。
二、民间借贷发展中存在的主要问题
由于民间借贷在发展中有其自发、盲目和不规范性，特别是由于相关立法与监管跟不上，既妨碍其自身健康发展，也影响了金融秩序和社会秩序，主要问题表现为：
（一）民间借贷机构缺乏明确定位
民间借贷是民间金融的一种形式，是非正规金融，在实际发展中没有明确其金融地位。近年市场出现了一种民间借贷中介机构，这种机构既存在着原始的民间借贷要素，又逐渐发展成为具有银行类金融机构的雏形，但其性质尚未得到确认，由于尚未定性，民间借贷中介借入资金与非法吸收公众存款和非法集资等难以有效区分，这种中介机构存在和发展的合法性不明确。
（二）民间借贷业务缺乏法律依据
目前尚无专门的法律法规对民间借贷业务和发展进行必要的规范和约束，相关的法律依据是最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中的规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍”，对高利贷没有进行明确规定。另外，由于对民间借贷业务、经营范围等没有法律规限，民间借贷无序发展影响到正规金融的稳定。
（三）民间借贷风险缺乏监管规范
由于民间借贷具有灵活、分散、隐蔽的特点，给监管带来难度，目前没有明确具体部门对其进行监管，政府的相关部门、金融管理部门以及其它社会同业自律组织等都没有针对民间借贷的监管职责，并且也没有相应有效的监管手段，民间借贷处于自控、自发、自由发展状态，一些民间借贷活动已超出了相关法规约束，在一定程度上扰乱正常的金融秩序，极易出现风险。
三、引导民间借贷规范化、阳光化发展的政策建议
国际经验表明，对民间融资采取“堵”的办法难以奏效，宜采取“疏”的办法。从长期角度看，构筑明确合理的政策框架，逐步推进民间融资的组织化、阳光化运作，是促使其规范、合法、健康发展的根本之策。
（一）建立健全法律法规，确立民间借贷中介的法律地位
一是明确民间借贷合理的法律地位，对合法民间借贷与非法集资和非法吸收存款行为进行有效区分，规定放债人放债总额与自有资金总额的比例。对国家政策和法律法规禁止的活动提供融资以及参加非法集资的民间借贷资金均不受法律保护；二是制定《民间借贷管理办法》。首先是对民间借贷基本操作要素进行规范，如明确民间借贷主体双方的权利义务、交易方式、合约要件、利率水平、违约责任和权益保障等，其次是对职业放债人加强管理，可以从借贷行为次数、金额或者放债收入占总收入比重三个方面对放债人进行界定。对具有从业资格的职业放债人发放牌照，规范放债业务；，有牌照的放债人在建立比较完备的会计财务制度的基础上，可按月向监管登记部门提交业务报表，再次是对民间借贷设置禁止类条款；三是制定《民间融资中介机构和中介业务管理办法》，明确中介机构、中介人的法律地位，保护其正当权益，规范其经营行为。
（二）合理引导民间借贷中介健康发展
要分层次、有步骤地引导民间借贷中介进入我国金融服务体系。一是鼓励规模较大、管理比较规范的民间借贷中介逐渐改制成为正规金融机构，进入正规金融体系。但这种正规金融机构的改制方向应该是地方中小金融机构；二是鼓励实力较弱、管理水平较低的民间借贷中介入股由商业银行、农村信用社等金融机构发起设立的村镇银行、社区银行等中小金融机构；三是对不愿意改制成正规金融机构的民间借贷中介可以根据《民间借贷中介管理办法》进行规范化管理，采取报备的办法在监管机构备案，对开展业务情况要接受监管机构的指导和管理，对注册资本金、准入问题、业务范围和区域限制进行明确规定，防范经营风险。
（三）加强对民间借贷中介的监测和管理
建立民间借贷监测体系，不但及时掌握民间借贷情况及变化趋势，而且可以及时发现有关风险，为有关部门提供决策参考。一是建立民间借贷业务登记备案制度。成立民间借贷管理部门，以民间借贷业务中放债人一方为监管对象，对民间借贷交易实行非强制性的登记备案制度，放债人可以通过登记备案获得相应的法律保障。如一旦债务人破产清盘，经过登记的交易债权可优先获得清偿；二是在全国或各省范围内建立民间借贷信息监测统计网络体系和相应的部门。可以依托各级民间借贷监管登记部门建立国、省到市、区（县）分层次的监测网络，健全统计监测体系。建立科学的统计监测指标体系，建立对放债大户的跟踪监测调查制度和民间借贷群发性异常变动情况调查制度；三是建立完善信息共享制度。民间借贷统计监测信息系统必须建立有限度开放的信息共享制度，在网络化的民间借贷信息共享系统中，要设置查询权限，除监管部门的有关人员外，其他任何人包括政府各有关部门人员都只能获得汇总后的信息，非经公检法部门批准，不能查询借贷者个人信息和交易记录；四是建立地方金融监管中心，目的是引导民间资金进入正规金融领域和实体经济，不要过多地停留在民间借贷市场。
（四）推动民间借贷与正规金融的对接
尝试民间资本与担保机构的融合；探索民间资本与典当业的对接；积极推动商业银行开展民间借贷委托贷款业务，帮助民间融资双方规范借贷行为；允许更多民间资本进入私募股权投资基金（PrivateEquityFund，PE）行业。
关键词：小额贷款公司 引导 民间借贷
1.我国的民间借贷概述
1.1民间借贷内涵
民间借贷的产生源于私有制的发展，它是各国长期存在的自发性金融行为，从金融上来说，它是一种在自然人之间、自然人与法人、自然人与其他组织间进行的以货币为标的的资金借贷行为，从法律上来说，是一种以货币资金为标的的合法性民事行为，合法的借贷关系受法律保护。改革开放以来，我国的民间借贷也逐渐放开，民间借贷规模不断扩大，民间借贷在民营经济的发展上起着至关重要的作用。
1.2我国的民间借贷形式
弄清民间借贷的形式是理解我国民间借贷的关键所在。按照性质划分，我国的民间借贷可以分为互助型和营利型，按照形式划分，可以分为无中介型和有中介型。所谓互助型就是借贷双方是基于互助的目的而产生的民间借贷行为，是一种以信用为基础的互惠互利的低息甚至无息性借贷行为，多存在与亲缘、地缘、业缘的亲朋好友之间，具有灵活性强、数额小、范围广的特点，往往是口头协议或简单的书面合同。与此相反，营利型民间借贷是以营利为目的而进行的借贷行为，其利息往往高于银行利息，多在非亲友间进行，具有数额大、利息高、筹资快等特点，具有一定的不稳定性，这也是需要加强引导和规范的一种借贷行为。而有无中介型借贷就是按照借贷行为是否存在约束的第三方来划分的，一般互助型民间借贷都是无中介型的。
1.3我国的民间借贷发展趋势
随着改革开放的深入进行，我国的市场经济日益成熟，金融市场也欣欣向荣，民间借贷市场也正经历着前所未有的发展，从总体上来看，我国的民间借贷发展呈现出两大趋势：一是互助型民间借贷向营利型借贷发展；二是中介机构介入借贷市场，有中介型民间借贷大力发展。一方面，传统的互助型借贷主要是由于过去人们的借贷行为往往源于短期的余缺互补，而如今随着经济的向好，人们的短期性借贷行为越来越多的产生于经营，互助型借贷已经不能满足人们的借贷需求，这样营利型的借贷行为就开始发展起来；另一方面，营利型借贷行为的发展为中介机构的介入创造了条件，大量房屋中介公司、投资咨询公司、资产管理公司涌入民间借贷市场为借贷双方提供交易平台，使得民间借贷市场日趋市场化、公开化和规范化。但值得关注的是，随着这种发展，民间借贷中介机构的发展更值得关注，其行为的合法性和规范性直接关系到民间借贷市场乃至整个金融市场的稳定性，如何引导和规范中介机构的借贷行为是民间借贷市场的又一难题，由此引入小额贷款公司引动民间借贷的思考。
2.小额贷款公司引导民间借贷的可行性
如前所述，民间借贷行为的规范需要一个严格监管、规范操作、合法经营的中介平台，相比于一般的资金管理公司、投资咨询公司、投资担保公司、基金公司等可控性不强、内部操作大的中介机构，小额贷款公司是一个更好的选择，其无论是在法律监管还是运作制度上都更合乎规范，将其作为引导民间借贷行为的中介平台有着如下的可行之处。
2.1小额贷款公司本身就是民间借贷机构
不同于其他资金中介机构，小额贷款公司是一种本源于民间的借贷机构，自2008年推向市场以来，小额贷款公司一直本着“小额、分散”的理念向广大农户和微型企业提供信贷业服务，多由民营企业设立，通过自主选择贷款对象，服务于民间，一直充当着民间借贷机构的角色，将其发展成为民间借贷中介也是顺理成章的事。
2.2对小额贷款公司的监管更加规范
小额贷款公司自推向市场以来一直处于较规范的监管之中，2008年颁布的《意见》对小额贷款公司的持续监管做了较明确的规定，同时各省市也相应地出台了各种细化管理条例，从多个方面进一步规范了小额贷款公司的经营行为。同时目前对小额贷款公司还要进行定期的数据收集，以及时掌握小额贷款公司的民间借贷资金状况，不仅减少小额贷款公司民间借贷的各类风险，还能实现实时监控，有助于国家的宏观调控，总之，建立起小额贷款公司的民间借贷平台能够很好地将民间借贷市场纳入到中央银行的监管体系之中。
2.3小额贷款公司运作更加规范
小额贷款公司是我国金融业发展较为成熟以后才推行的一种民间借贷机构，不同于一般的资金借贷中介机构，其在运作上有着不可比拟的规范性。意见规定小额贷款公司执行金融业财务管理制度，在很大程度上保障了小额贷款公司的资金安全。同时在各省市又出台了更加细化的相关管理条例，从小额贷款公司的管理信息系统、金融产品设计、人力资源管理、信贷对象搜寻等各个方面对其有了更为规范的引导，也使得小额贷款公司的业务流程更加透明公开。
2.4小额贷款公司有行业协会的自律
作为金融机构必不可少的一部分，行业自律对小额贷款公司同样不可或缺。目前我国的小额贷款公司行业协会也正逐步建立起来，在浙江、上海等不少省市都已经建立了小额贷款公司协会，协会为小额贷款公司提供从业人员的资格认定、行业规范监督、行业风险监管等，许多地区还正着手建立起行业诚信档案进一步加强小额贷款公司的组织内省和自律，实现借贷行为的系统化管理。
3.总结
民间借贷行为的规范需要一个严格监管、规范操作、合法经营的中介平台，相比于一般的中介机构，小额贷款公司本身就是一个民间借贷平台，其无论是在法律监管还是运作制度上都更合乎规范，也有着行业协会的自律，将其作为引导民间借贷行为的中介平台将是一条值得探索的道路。
参考文献：
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[2] 赵志华，小额贷款公司生存状况调整――以山西省为例，【J】，中国金融，2010（23）
【关键词】民间借贷；企业融资；借贷制度；立法建议
中图分类号：F8文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-022-01
一、 民间借贷的发展趋势分析
民间借贷是在国家金融体系框架之外存在的，一种自由的金钱或无记名的有价证券合法的借贷合同关系。其具有如下特点：
第一，民间借贷行为以社会关系为基础，是一种民事法律行为。民间借贷行为人双方通过签订书面借贷协议或者达成口头协议，形成特定的债权债务关系，而产生相应的权利义务。第二，民间借贷的公开程度逐渐加强，参与主体与资金来源都具有广泛性。参与主体及资金来源也越来越广泛。第三，民间借贷操作手续简易，灵活、自由、便利、简单是其的交易特征。民间借贷可以有偿，也可以无偿，而且借款金额一般是小额借贷，即时交易。
民间借贷作为一种民间自由融资形式，其发展具有其双面性，在对其正面作用应予积极肯定的同时，应该对民间借贷发展中暴露出的问题也进行了充分的考量，要了解民间借贷的发展方向，首先要搞清楚其会产生什么样的效应：
（一）积极效应
第一，民间借贷促进了非公有制经济和农村经济的发展。民间借贷为非公有制经济的发展提供了资金支持，为我国市场经济机制的发育创造了条件，促使了市场机制的发育。同时，民间借贷在正规途径无法满足农村发展需求资金的情况下，为农村市场提供了大量资金，从而促进了农村经济的发展。
第二，民间借贷与官方借贷相辅相成，促进了非公有制经济和国有经济共同发展。中国非公有经济的发展需要的资本，很大的一部分来自于民间借贷，与正规借贷一起为中国经济的发展发挥重要的作用，从而使得非公有制经济和国有经济共同发展，大大提高了中国的经济总量。
第三，民间借贷弥补了正规借贷的不足，并促进了正规借贷的发展。由于民间借贷在一定程度上占据了正规借贷的市场份额，使得正规借贷在信贷和盈利等方面都受到了影响，因此对正规借贷形成了压力，促使正规借贷转变服自己务意识提高服务质量和服务效率，民间借贷对正规借贷的发展具有一定的促进作用。
（二）消极效应
第一，民间借贷在一定程度上削弱了国家的货币政策执行力度，会影响国家宏观调控效果。若在正规借贷之外有大量的民间资金发生，就会干扰正规金融的运行，进而在一定程度上影响了国家货币政策的实施。
第二，民间借贷风险的危害性大，会增加社会不稳定因素，进而影响社会的安定。民间借贷缺乏有效的监督制约机制，且民间借贷具有不规范的一面。
第三，民间借贷造成国家税收流失。民间借贷活动具有隐蔽性，管理缺乏规范性，造成各种所得税等税款难以征收，进而引起国家税款的流失。
二 、对我国民间借贷制度的立法建议
民间借贷在我国社会经济发展尤其是中小企业的发展中发挥着越来越重要的作用，为了为其发展提供法律方面的知道和建议，我国应该加强民间借贷立法制度方面的重视，下面将提出一些民间借贷制度的立法建议，为以后民间借贷的发展提供参考。
（一）修改完善我国现有法律法规，以适应民间借贷的发展。
从我国现行立法来看，目前我国有关民间借贷的法律条文仅在《民法通则》和《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》等法律文件中有相关规定。但是在现在的法律法规之中，存在着协调性较差的现象，这样的冲突如果得不到妥善的解决会有损法律的权威，所以我国应该完善我国现有相关法律法规，以适应民间借贷的发展。
(二)制定新的法律法规，规范民间借贷的发展。
制定新的法律法规来规范民间借贷的适用，首先要考虑民间借贷的适用空间，既要便于监管，又要能保证民间借贷的信息优势，民间借贷是对正规金融机构借贷的重要补充。民间借贷不断创新农村金融产品，支持乡镇企业发展，能更好的促进农村经济和中小企业的发展。
（三）建立多层次监管体系，对民间借贷进行有效的监督
（1）建构民间借贷市场准入制
为了有效防范金融风险，最大限度地发挥民营金融机构的正面功能和作用，我国在积极发展和组建民营金融机构，推进金融市场的对内开放的过程中，应该在立法现行的原则下始终坚持这样的原则：合理定位原，配套实施原和审慎推进。
（2）建立风险预警和转移制度
对民间借贷的监管要建立危机预警系统，设立由金融专家组成的危机评估机构，与监管责任部门配合监测各种风险，对各类金融危机的危害程度进行评估，并且提出相应措施，为决策层提供参考。金融风险的风险预警和转移制度是民间借贷监管中不可少的部分，所以民间借贷监管中应该建立适合本区域的金融风险转移体系
（3）完善对民间借贷的监管手段
首先，实现监管手段的电子化。应该积极借鉴国外的先进经验，尽快改变目前手工操作的被动局面，实现网上运行监管，切实提高监管效率。其次，应提高有关法规的可操作性。此外，为了防止金融风险及一些不法行为的出现，应该尽快建立多元化的金融监管系统。
参考文献：
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[2]陈桂芳.我国民间借贷问题初探[J].济宁师专学报,1995(2):21.
民间借贷出现问题的原因
第一，由于民间借贷是一种自发、分散的活动，缺乏正确的引导，特别是借贷双方欠缺必要的法律知识，导致不少的民间借贷关系不合法、不规范，从而导致了经济纠纷的发生。（1）合同内容不明确。民间借贷合同的具体内容一般包括：借贷数额、利率、用途、期限及还款方式。其中在利率的问题上最容易发生纠纷，主要原因是借贷合同中没有明确的利率约定。（2）未订立书面协议。在民间借贷中，多数人仅凭口头协议就发生借贷关系，而且没有无利害关系的第三人在场见证或是录音之类，在这种情况下，借款方一旦毁约，贷方无法提供事实根据，很难通过法律渠道讨回应有权利。（3）缺乏有效的担保。民间借贷很多情况下是没有担保物的，即使有担保物也不见得是规范的。比如民间借贷中，债务方通常以所有权、使用权不明或者有争议的财产作为抵押担保，而根据我国法律规定，被依法查封、扣押、监管的财产等都是不能成为抵押物和质物的，从而导致很多种担保情况均无法根据现行法律法规来进行维权，这就有可能造成债权的落空。第二，市场化运作，利率必然推高，进而使得民间借贷演变为非法的高利贷。在市场经济条件下，货币作为商品，在流通过程中会向利益最高方流动。由于民间借贷资金相对于企业需求来说是有限的，所以资金必然会流向利率最高的方向以获取最大利益，再加上现在民间借贷大多经过层层放贷者之手，进而利率不断被抬高，民间借贷由此逐步走向高利贷。而成为高利贷之后，民间借贷的混乱程度就会大大增加，不管是道德风险还是法律风险都很高，这样就导致了民间借贷问题频发。第三、企业进入借贷市场，空壳套取银行贷款。这种情况在温州尤为典型，企业发现从事民间借贷获取利益远高于本身业务的利润，干脆放弃其主营业务，以其企业空壳做抵押，大量套取银行贷款资金，投入借贷市场之中，获取利息差，本来本分的实业公司变成了“金融”企业。这本身就是违法行为，不仅影响本企业正常经营活动的，而且严重威胁资本市场安全，大量资金涌入却没有应有的实业做后盾，在民间借贷链条断裂后会造成巨大的损失。首先是民间借贷的监管缺失。根据我国现有金融监管法律和监管体制框架，民间借贷没有纳入法律调整范围，游离于政府监管之外。央行、银监会、证监会、保监会既没有监管的权利，也没有监管的动力。地方政府有监管的压力却没有监管的权力和手段，因为没有法律授予其监管的职责，金融监管是中央政府保留的权力，因此，对于民间借贷出现了无人监管的状态。一旦出现了问题，只能采取“临时性”措施，而不能使问题得到根本性的解决。其次对于民间借贷的法律保护也不健全，或者说到底该如何保护、保护怎样的民间借贷，国家也没有很好的解释清楚。在我国，民间借贷一直游走于政策法律的边缘，我国禁止非法集资行为，但民间借贷和非法集资的差别在哪里，到底该如何界定非法集资与正常的民间借贷行为，我国尚无明确的司法解释。对于正常的民间借贷行为，我国采用默许的方式，即作为正常债权加以保护。但对于高于限定利率水平的民间借贷行为是不受法律保护的，如高利贷行为则属于法律明文禁止的范畴。由于民间借贷行为受法律保护力度的不够，一直处于地下运行的灰色地带，加上民间借贷与银行储蓄之间存在较大利差，因此有相当部分民间资本选择了民间借贷的投资方式，导致民间借贷的规模逐步增大，但由于缺乏正式监管，民间借贷行为的规范程度较差，投资者的合法权益也很难得到有效保护。
民间借贷存在的合理性
虽然民间借贷乱象百出，但是并没有因此而消失，由此可见，民间借贷的存在有其必然性，这个必然性是很容易理解的,从经济学角度来说,就是存在供给方和需求方。在中国的渐进式改革过程中，正规金融机构存在着偏好公有制经济，排斥非公有制经济的惯性思维和决策模式。这种现象的产生并非没有自身的道理。正规金融机构排斥非公有制经济的思维模式是由于长期以来的计划经济体制形成的。政府在金融资源的分配中具有明显的所有制倾向，大部分的金融资源集中到了国有经济中，只有很少部分的资金流向非公有制经济，这样就导致了非公有制经济所能得到的资金支持严重不足。近些年，中小企业等非公有制经济发展迅速，而企业在发展过程中需要资金的支持，这需要企业从资本市场来获得。我国的资本市场包括股票市场和债券市场，然而这两个市场对于中小企业的需求并不能很好地满足，他们的服务对象更多的集中在国有经济这个范围。随着民营经济的发展，民间的资本日益膨胀，加上城乡居民的可支配收入逐年增加，民间资本的流动量达到了惊人的程度，这为民间借贷提供了充足的资金保证。如此充裕的资本积累在民间，必须要寻求增值保值的机会。但是分析一下投资渠道可以发现，首先银行储蓄的利率相对于通货膨胀因素来说就成了负利率，资金只要是存在银行就等于是在贬值；股票市场虽然可能赚钱，但是风险太大，而且对于知识水平要求较高，很多人不敢尝试；债券市场在我国主要是国债，然而额度也很有限，利率也不是很高，所以也满足不了这么多资金的投资。而民间借贷的收益相对来说就高得多了，以民间借贷十分活跃的温州为例，农村民间私人自由借贷的利率平均大约为月息千分之二十五，最高可达到千分之三十；企业在民间的借款利息率平均大约为月息千分之二十到千分之二十六。因此，正是在缺乏现资工具和民间借贷高收益的驱动下，民间资本充裕者纷纷把资本投向民间借贷。
本文作者：金叔阁工作单位：盐城市军分区后勤部
[关键词]民间金融 合法化 金融市场 民间借贷 规范
民间金融,是与正规金融比较而言的,一般是指未在工商部门登记注册而从事资金融通活动的组织。泛指个体、家庭、企业之间,通过绕开官方正式的金融体系而直接进行金融交易活动的行为,包括民间借贷、民间互助会、地下钱庄、地下投资公司等。长期以来,民间金融作为我国信用体系中的一种非正规信用形式,因一直没有合法身份,不得不处于地下活动状态。
最近几年,随着我国经济的发展和金融体制的改革,民间金融合法化、阳光化的呼声越来越高,国家各种金融改革举措不断出台。2003年,农村信用社的改革拉开了农村金融改革的序幕;2005年底,央行主导的“只贷不存”小额贷款公司在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个地区开始启动,这个试点对于积极引导民间资本、增强民间金融市场的竞争有着积极的作用;2006年底,银监会调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入的政策框架,使农村金融市场的结构发生了积极的变化;2007年8月,银监会《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》,系统规划了各类银行业机构发展农村小额贷款的基本政策框架,受到社会极大关注;2008年8月15日,中央银行的今年二季度《中国货币政策执行报告》正式提出,“应加快我国有关非吸收存款类放贷人的立法进程,适时推出《放贷人条例》,给民间借贷合法定位,引导其阳光化、规范化发展”。据了解,《放贷人条例》的最大突破将是允许符合条件的个人和企业,以自有资金注册成立“只贷不存”的放贷机构,从而打破被银行垄断的信贷市场,使社会关注已久的民间借贷合法化问题初见曙光。
一、发展民间金融的意义
1、发展民间金融有利于解决资金供求矛盾,对金融市场起着拾漏补遗的作用
我国信用体系中,银行成为我国金融市场融资的主导力量。但是,银行信用作为最主要的正规金融活动,其融资的重点区域是城市而不是农村,其融资服务的对象是能够带来规模效益的大项目、大企业,而不是分散的农民、小生产者或小企业。民间借贷对农村金融需求与供给严重不平衡造成的巨大落差,起到一定程度的缓解,对金融市场发挥着拾漏补遗的作用。
2、发展民间金融有助于调整信贷市场结构,完善金融体系
我国中小企业的资金需求主要来源于中小金融机构,从贷款需求角度来说,中小企业的数量目前占到全国企业的99.6%,资金需求量很大,而中小金融机构在供给中小企业贷款方面总资金是有限的。民间借贷合法化将打破金融市场寡头垄断局面,对信贷市场结构调整是一个调整,给正规金融机构带来竞争压力,迫使其进行制度、金融工具的创新及服务质量的提高,这有利于满足中小企业融资的需要。帕累托最优理论告诉我们,只有竞争的市场才能实现整个社会的效用最大化。以竞争促发展,完善金融市场,建立一个多元化、竞争性的新型乡村金融体系。
3、发展民间金融有利于阻止农村资金的外流
农村个体经营者和农民在需要资金却难以通过正规金融进行融资的情况下,如果允许民间借贷合法经营,那些能够提供资金的富有个人和农户,就可以将资金以远高于银行存款利率的价格贷给资金需求者,而不会将其资金存入作为农村资金“抽水机”的商业银行,这就可以自然形成一个阻止农村资金流出的“堤坝”,使农村资金得以在“三农”领域进行封闭式循环,从而缓解新农村建设中资金不足的矛盾。在现有金融体制框架内,资金一旦从农村流出就会难以逆转,而阻止资金外流的重要方法就是允许目前金融体制外的民间借贷合法化。
4、发展民间金融更能体现放贷和获贷的公平
从理论上说,国家运用权力垄断货币,这并不具有天然的法理基础,私人也是拥有通过资本借贷方式换取财富的权利。不准许私人通过资本转借方式获利是有失公平的,与“开放的社会”的要求不相容。民间借贷合法化更重要意义还体现在获得贷款支持的公平上。由于国有商业银行所具有的扶助国有大中型企业与项目的职能,使得一般性“群众项目”事实上很难从其获得贷款,而国有商业银行的国有性质,也使得放贷权成为一种事实上的“准行政权力”,这使得“无权无势”的普通百姓难以获得贷款上的均等机会。而民间金融机构以逐利为唯一目的,因而能在放贷上公平对待每一个申请贷款者。
5、发展民间金融能促进社会整体财富的增长
民间金融合法化的深层意义在于,为大量闲置的私人资本进入市场打开绿色通道,在给贷款者解决融资困难的同时,给更多的人提供进入劳动交换与社会分工过程的机会,从而产生1+1>2的效果,促进社会整体财富的增长,带动社会的整体进步。
二、民间金融合法化可能会带来的弊端
1、民间金融合法化后,既可活跃金融市场,也会对金融安全造成威胁
民间金融合法化后要高度警惕金融风险的转移。除了本已存在的民间借贷会继续,部分人还会从银行提出钱来自行放贷,自担风险,以高利率来对风险进行补偿。由于缺乏与国家产业调控政策呼应的地方产业政策,民间融资因其自发性和信息滞后性,以及高利润行业诱惑,极易导致民间融资进入受控制行业,这削弱了宏观调控的效果,也容易出现风险。
2、民间金融合法化后,高利贷的出现会造成社会不安定
民间融资合法化会给高利贷更大的成长空间,适度的高利贷的确可以促进企业的发展,活跃市场有着一定的作用。但无论如何,高利贷依然是一种被迫的关系,它会造成社会不安定,容易产生社会纠纷与治安问题。由于高利贷的高利润,会吸引各种人士的参与分利,一旦一个环节出了问题,就会危及社会治安;另外,高利贷会养成一批食利阶层,通过放贷来谋取暴利,放贷比做实业更有利润,而且来的很快,很容易造成更多的资本参与其中,会使生产性的实体遭到破坏,造成实业的畸形发展。
3、民间金融合法化后,会增加央行制定货币政策的难度
放贷和借贷是一个问题的两个方面,如果一个企业同时向很多放贷人借款,把借到的钱用于继续放贷,就等于是吸收存款进行放贷,带有非法集资性质,其中的风险需要关注。此外,民间借贷的规模大、不确定性大,而其引发的横向带动大规模资金流动,会增加货币供应量的不确定性和波动性,将给央行的货币政策制定和实施增加难度。
4、民间金融合法化后,民间金融机构的监管难度加大
其一,民间金融机构不同于银行等正规金融机构,它的成长具有很强的民间性、自发性,民间融资参与者众,涉及面广,操作方式不规范,其分散性和隐蔽性使相关部门难以监管,一旦发生纠纷极易影响当地的经济金融稳定;其二,政府对民间金融机构的监管强度难以掌握,过于严格的监管和过分的经营干预,不利于民间金融机构的自由发展,容易造成“非乡镇化”的现象,而过于宽松的监管可能滋生民间金融机构的弊端,造成社会信用、社会金融的不稳定;其三,民间借贷在融资渠道及形式上,除个人和企业间的直接借贷、企业集资(集股)、私募基金、资金中介和“地下钱庄”外,小额贷款公司、典当行、担保公司等机构也大量参与民间借贷,存在风险不易监控等问题。市场分析人士指出,民间借贷资金来源多元化,并不局限于银行信贷体系。比如证券质押、利用信用证进出口融资等借贷行为牵涉的部门甚至超出金融体系之外。而目前我国银监会、证监会和保监会的权职划分明确,难以进行有效合作,无法对放开后的民间借贷进行有效监管。因此不能用监管正规金融机构的那套方案对民间金融机构进行监管,需要在宽与紧之间寻找一个平衡点来进行高效监督,这是政府对民间金融机构未来有效监管的一个难题。
三、用科学发展观规范和引导民间金融健康发展
民间金融是金融生态自我调节的产物,需要用科学发展观的角度来规范和引导其行为。
1、从理论和政策上对民间借贷给予合理定位
根据民间金融在实际经济生活中所起到的作用和影响,以及适应市场经济发展的要求,需要从理论和政策上对其给予合理定位。首先要从理论上肯定民间金融行为是金融生态自我调节的产物,也是资金资源的一种合理配置方式;其次,从政策上肯定民间金融是我国金融市场的一部分,只有把民间金融纳入整个金融市场统一考察,才能正确把握宏观资源体系,有效统计金融市场比例,这对于发挥货币政策的正确决策有着不可或缺的意义。
2、从法律上对民间金融进行规范和约束
对民间金融法律定位要把握以下基本原则:一是承认民间借贷受法律保护;二是规定民间借贷得受政府有关部门的监管;三是民间借贷应缴纳相应的税收;四是明确民间借贷在利率、合同等方面的若干通行原则。因此,建议尽快出台《民间借贷管理办法》,建立一个规范民间融资活动的秩序框架,在加强监管、不断完善对其管理的同时,为民间金融构筑一个合法的活动平台。
3、从制度上加强对民间借贷行为的监管
首先,严格限制放贷机构注册的门槛。《放贷人条例》的最大突破是允许符合条件的个人和企业,以自有资金注册成立的放贷机构。但民间借贷即使合法化也不能一哄而上,不是人人都可以成为放贷人,有条件的有诚意的经营者才能进入信贷市场。对放贷机构要有严格的限制:注册门槛应在一千万元,放贷利率不得高于基准利率的四倍等,逐渐规范和引导民间借贷健康发展;其次,对民间金融机构制定宽松灵活的监管体系,即进行自愿性注册(适用于不吸收公众存款)或强制性注册(适用于吸收公众存款),要求注册的民间金融机构进行定期的信息披露,并指导和鼓励民间金融机构建立基于风险的内部监管体系。同时,利用现有的权威性的会计师事务所等中介机构,对民间金融机构进行定期的评级和审查,增强中介机构在监管中的作用,有利于监管部门高效、合理的监管;再次,建立民间金融行业自律组织。行业自律组织定期相关数据和资料,使民间金融机构之间进行信息交流和业务提升,增强民间金融机构内部控制和自我监管,比监管部门的监管行为更具有成本上的优势。
民间金融在我国早已是客观存在的,并一直在“三农”和中小企业融资领域发挥着不可替代的作用。鲧治水,堵而不疏,终致洪水滔天。禹治水,既堵更疏,十三年乃成。面对民间金融的暗流涌动,政府何不以百川归海的包容心态,从源头上辟正道,断邪流,让它顺应金融潮流发展,为市场经济之需润田哺苗。
参考文献:
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内容摘要：P2P网络借贷在中国方兴未艾，但其发展基本上处于失范状态。法律制度供给严重不足，政府实际监管缺位，未能起到有效的规范和引导作用。其主要原因在于P2P网络借贷行业的自身演化特质和中国政府一贯奉行的金融抑制政策。准确定位中国政府在P2P网络借贷发展中的角色，应当立足于P2P网络借贷的特性，考虑如何协调和平衡中国当下金融法治肩负的安全、效率和公平三大价值，尤其要重视金融公平价值。有鉴于此，同时参考国外先进经验，解决之道在于实行包容性兼管、柔性兼管和激励性规制，起到规范、约束、控制与引导、激励、扶持并举的作用。在具体制度设计上，应当通过明确P2P网络借贷法律性质、市场准入制度、经营范围、风险控制机制、退出机制和相关配套制度来进行回应。
关键词 ：P2P网络借贷 政府监管 金融消费者权利保护 金融公平 金融监管体制改革
金融安全与金融效率向来是传统金融法治价值观的核心所在。近年来，随着中国金融发展日益呈现出不均衡的态势，金融资源分配严重失衡，广大中低收入者越来越被排斥在正规金融体系之外，传统金融法治价值观不断受到质疑和反思，金融公平价值引起了学界的重视和探讨，并逐渐成为引领金融领域革新的价值基石。〔1 〕而作为微型金融和小额信贷形式的新锐代表，发韧于欧美、随后席卷全球的P2P网络借贷，〔2 〕一经引入便在中国异军突起，发展迅猛，受到了社会中低收入者和小微企业主的广泛青睐和热烈追捧，〔3 〕被视为实现普惠金融和金融公平价值的有力工具。〔4 〕它融合了互联网技术优势和小微金融理念，以网络平台为依托，将资金富余并且有投资意愿的个人，与信用良好但资金短缺的中小微企业主、大学生、工薪阶层等传统金融体制下的弱势群体撮合在一起，从而实现资金双方的互助共赢。在整个借贷过程中，P2P网络平台本身并非借贷合同的一方，而是为双方提供交易机会，促成交易达成，依靠收取服务费来维持平台运转，带有明显的中介服务性质，实际上是传统民间借贷在网络时代的新形式。这种无抵押、无担保、方便快捷、直接透明、依靠信用的小额借贷方式，很大程度上缓解了长期以来传统金融弱势群体融资难的问题，打破了传统金融机构的垄断地位，改变了目前资本市场供需结构失衡的困境，为中国金融体制的革新和普惠金融的实现作出了有益的探索和卓越贡献。
然而，由于存在相关立法缺失、信用体系不健全、风险控制机制不完善、监管缺乏等因素，P2P网络借贷在中国基本上处于野蛮疯长的状态，暗藏了极大的金融风险和社会隐患，对金融安全和秩序价值带来了巨大的冲击和挑战。尽管P2P行业自律已陆续展开，但收效甚微，无法从根本上扭转整个行业的混乱局面。〔5 〕因而，政府的适度作为和必要的外部制度规范已成为当下治理P2P行业“市场失灵”困境、确保行业健康发展的关键。而厘清政府在P2P网络借贷中的职责权限，从制度上进行回应和构建则是目前亟待解决的难题。颇为遗憾的是，目前学界对这一问题的研究基本上是从P2P网络借贷风险防控、法律监管或者规制的角度侧面涉及政府的作为，〔6 〕而鲜有正面探讨政府角色难题，并且主要集中于简单粗疏的规范、约束和管控，更多强调金融监管安全价值的实现，而忽视了其背后的金融效率和金融公平价值的达成，孤立了具体的监管体制与政府角色之间内在统一、相互影响和相互制约的有机联系。有鉴于此，笔者将从现行制度规范和政府监管存在的问题出发，剖析其原因，探寻政府在P2P网络借贷中应有的角色定位和背后机理，并通过域外P2P网络借贷监管实践的比较分析，提出政府在P2P网络借贷中对制度需求的回应之策。
一、P2P网络借贷制度现状与政府角色问题审视
准确定位政府在中国P2P网络借贷中的角色，需要立足于P2P网络借贷的运行现状，从现行法律制度规范和政府实际作为两个角度出发，考察其是否解决了P2P网络借贷发展中涉及的基本问题，并检讨可能的原因。
（一）制度层面：基本法律规范薄弱
从具体业务性质来看，P2P网络借贷属于小额信贷和民间借贷在网络时代的金融创新，理论上规范小额信贷和民间借贷的制度都可以适用于它，但中国目前既没有处于基础性地位的民间借贷立法，也无全面系统的小额信贷法律体系，制度供给严重匮乏。不仅民间借贷一直未取得正式的金融机构身份，合法与否的界限争论不休，〔7 〕而且自P2P网络借贷在中国兴起以来，现行相关法律规范、政府文件对其合法与否更是未置一词，因而P2P网络借贷事实上一直游走于法律的灰色地带，法律地位模糊不清。
从现行法律规定和司法解释来看，勉强支撑P2P行业运行、被业界引用最多的《民法通则》、《合同法》、《物权法》中关于意思自治、居间合同、借款合同等基本民事法律规范，以及最高法院关于四倍利率上限的司法解释规定，均不足以论证P2P网络借贷的合法身份，更无法涵盖P2P网络借贷最基本的法律规范需求。这不仅因为网络服务平台经营的是货币，涉及对风险管控有着特殊要求的金融领域，而且在于民间借贷采纳了网络这种新型媒介之后，因其虚拟性、超越时空性、网络技术依赖性等特征带来的一系列需要重新规范的问题都无法在现行法律中得到解答。例如关于服务平台主体的准入条件、业务范围、运营要求、风险控制、退出机制、客户权益保护等等一系列法律问题。〔8 〕甚至严格地说，如果依据1996年中国人民银行制定的《贷款通则》或者1998年国务院通过的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的相关规定，〔9 〕作为民间借贷创新形式的P2P网络借贷应当被认为非法。相应地，《公司法》、《证券法》和《刑法》中关于非法集资、非法吸收公众存款、集资诈骗的相关规定也就成为判断和处理P2P网络借贷涉嫌违法或犯罪的主要法律依据。
尽管面对日益高涨的民间融资需求，近年来国务院、中国人民银行等相关机构都频频表态，不断释放出松绑民间借贷、建议给予民间借贷合法地位的政策信号，但都仅仅停留在政策层面，没有具体的实施细则和操作办法，更没有直接针对P2P网络借贷的政策方针。〔10 〕即使少数紧随时代脉搏的地方政府出台了地方政府规章和规范性文件，对民间借贷和小额信贷予以规范引导，甚至鼓励和支持民间借贷信息网络化平台运作，但对平台运营的实际问题并无具体涉及。〔11 〕到目前为止，唯一可以算得上针对P2P网络借贷风险的官方文件是2011年8月21日中国银监会的《关于人人贷有关风险提示的通知》（银监办发［2011］254号）。《通知》明确指出了人人贷存在影响宏观调控效果、容易演变为非法金融机构、业务风险难以控制、监管职责不清和法律性质不明等七大问题和风险，同时要求银行业金融机构建立与人人贷中介公司之间的“防火墙”、加强银行业从业人员管理、加强与工商管理部门的沟通等三个方面来作好风险防范。遗憾的是，这项通知只是提出了防止P2P网络借贷潜在风险向银行业金融机构蔓延的监管措施，并未具体规定如何控制P2P网络借贷风险，没有正面解决P2P网络借贷存在的制度规范问题。
更糟糕的是，这些勉强支撑P2P网络借贷运转的相关法律规范和政策性文件之间还存在协调性差、相互冲突的问题。这就为实践中政府在P2P网络借贷发展中的角色定位和职责履行增添了混乱因素。首先，法律与司法解释间的冲突。典型地表现在《最高人民法院关于审理借贷案件的若干意见》（以下简称《若干意见》）与《合同法》中关于利率规定的冲突。《若干意见》第8条规定：借贷双方对有无约定利息发生争议又不能证明的，由各地人民法院根据本地区的实际情况掌握，但最高不能超过银行同类贷款利率的4倍。而《合同法》第211条规定：支付利息约定不明的，视为不支付利息。其次，法律与行政法规之间的冲突。比如依上文所列法律和司法解释相关规定，公民与非金融企业之间的借贷只要是双方意思表示真实，借贷的利率低于银行同期贷款利率4倍，就属于合法的民事行为，但是依据《贷款通则》或者《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》则为非法吸收公众存款的违法行为。此外，由于政策的历时性和应急性，现行法律规范与政策文件之间的多处矛盾和张力，就更加不胜枚举。〔12 〕
（二）政府角色：监管缺位
不仅与P2P网络借贷相关的现行法律规范未能从制度上明确界定政府的职责权限，而且从实践中来看，政府面对P2P网络借贷发展中暴露出来的种种“市场失灵”问题亦未能积极处理，履行必要的监管、规范和引导作用，基本上处于缺位状态。
首先，政府对P2P网络借贷的监管职责不清，各部门相互推诿。尽管中国银监会是目前为止唯一就P2P网络借贷业务风险官方指示的机构，但从上文的分析可知，《风险提示》并未涉及任何针对P2P网络借贷的监管措施，也未提及监管主体，甚至直指P2P网络借贷目前存在“监管职责不清，法律性质不明”的客观现实。实践中P2P网络借贷到底由中国银监会、中国人民银行、工商、公安、网监和信息产业等哪个部门监管或者协调监管、如何监管也无确定的做法。曾有记者就深圳本地网络借贷平台的监管问题，分别致电深圳银监局和深圳市工商局，上述部门均表示“目前对该网站没有明确的监管责任”。深圳银监局认为，借贷网站不属于金融机构，且网站的设立并非他们的审批范围，故目前并没有纳入银监局的监管范围。深圳工商部门表示，如果网站涉及从事其他金融服务，一定要经过银监部门审批后，工商部门才会予以审批。而网络信贷业务范围是否已超过网站经营范围，或涉嫌其他金融业务，则需经过详细调查并与银监部门协调。〔13 〕
其次，政府有限的监管流于形式，未能触及到P2P网络借贷运营的实质问题。从P2P网络借贷实际准入程序来看，只有通信管理部门和工商行政管理部门是平台主体的审批机关。成立P2P网络借贷平台，首先需要网站经营者拥有工商行政管理部门颁发的营业执照，然后向通信管理部门申请颁发《电信与信息服务业务经营许可证》，即《ICP许可证》。在取得《ICP许可证》后再向工商行政管理部门申请增加“互联网信息服务”的经营范围，在当地工商行政管理部门办理经营性网站备案即可进行网络经营。〔14 〕在实际审批中，工商行政管理部门对经营性网站备案一般只需要提交网站基本情况、网站联系办法、网站所有者的基本登记情况、网站所有者联系办法等材料，对网站的形式监管远高于实质监管，而通信管理部门对网站的审查则更偏重于对非法言论和内容的屏蔽。相对于网络平台经营的金融业务所具有天然高风险性来说，两个部门都毫无涉及，也无力涉及，更谈不上具体的监管原则和措施。实践中，绝大多数P2P网络借贷并未取得正规金融信息服务牌照，在工商行政管理部门注册的是投资咨询类公司或者网络技术类的电子商务公司，而在网站平台上发挥的是金融中介公司，其实质是金融脱媒，规避中国金融业务牌照管制，〔15 〕事实上处于政府各部门的监管真空中。至于P2P网络借贷运营中出现的各种卷款逃跑、非法吸储、涉嫌高利贷等“东窗事发”现象，也只能依赖于事后的民事、刑事司法惩罚或者行政查处。此外，与P2P网络借贷具体业务联系密切的还有中国人民银行负责的征信系统服务平台。尽管《征信管理条例》已于2013年3月15日正式实施，但中国人民银行并未将网贷行业纳入征信系统的建设范畴，这就意味着P2P网络借贷公司无法直接调取用户央行征信信息进行信用评级，增添了P2P网络借贷的信用风险控制成本和平台客户征信信息造假的机会。〔16 〕
（三）原因：行业演化特质与金融抑制政策
P2P网络借贷制度供给极度羸弱的窘境与政府在其中监管缺位、作用虚空的现状实际上是相互影响、相互制约的关系。但这仅仅是表象。深究其原因，既与P2P网络借贷行业特征和发展历程直接相关，也与长久以来，中国政府在金融领域的一贯政策和态度以及中国金融法治的整体状况密不可分。
一方面，P2P网络借贷行业发展历程短、底子薄、特性复杂。从时间上看，P2P网络借贷最先起源于2005年的英国Zopa公司，2006年引入中国，到现在也不过八九个年头，正处于疾速发展阶段，而且具体运营模式不断推陈出新、精彩纷呈，甚至较之P2P网络借贷初衷有异化的现象，〔17 〕行业特性远未发展成熟。行业自身风险特质的暴露有一个自然过程，社会对该行业的了解认识和深入研究也需要时间的累积。并且，作为金融领域的创新模式，P2P网络借贷在传统民间借贷和小额信贷的基础上融合了网络技术这一特性，横跨了IT行业和金融行业，这就更增添了行业演化的复杂性、不确定性和高风险性，给政府的适当作为和制度供给带来了严重的挑战。尤其是在中国民间借贷整体立法薄弱、严重滞后的背景下，现有的法律规范根本无力将其纳入到相应的调整范围中来，而实践中又确实超出了政府现有各部门的监管范围，导致了P2P网络借贷实际运营中政府角色缺位和制度供给虚空。
另一方面，中国金融业长期由国家金融垄断，政府对民间金融向来采取否定排斥和歧视打压态度，奉行金融抑制政策。〔18 〕民间金融一直被排除在正规金融体系之外，得不到必要的承认、规范和引导。从金融法治供给角度来看，中国金融立法主要针对正规金融立法，如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》等等，而关于民间金融的专门立法几乎空白。现行调整民间金融的法律制度主要散见于《民法通则》、《合同法》等民事法律规范和强调事后严苛惩戒的刑事法律体系中。它既没有确立民间金融的监管主体，也没有科学合理的监管机制，实践中规制不足和监管过度并存，监管措施完全沦为简单粗暴和消极单一的取缔和禁止，根本谈不上规范和引导。在中国金融供需市场严重不平衡，大量信贷需求无法满足的情况下，那些潜生暗长的地下钱庄、合会、私募集资等民间金融机构则主要放任于市场自由调节，依赖乡规民约和私力救济，而等到严重事故发生时则只有政府取缔和事后的司法处置。尽管近年来迫于信贷紧缩、民间借贷愈演愈烈的客观情势，政府对民间金融的态度已渐趋缓和，从最初的“严格限制”转变为“事实默许”再到“逐渐承认”，但这仅仅停留在效力层级较低的政府规范性文件或者原则性政策阶段，主要法律制度并未作出及时的更新和回应，依然没有明确其合法地位，也没有清晰细化的可操作性规则。在民间金融发展的这种传统路径和宏观背景下，作为民间借贷创新形式的P2P网络借贷，政府就更加无暇顾及，表现得相对消极和淡漠也就不足为奇了。因而，政府当前在P2P网络借贷中的作用基本形同虚设，既没有达到促进其规范运作、防范风险的基本作用，实现金融法治的安全和秩序价值，更谈不上对这种新型的民间金融和小额信贷形式进行必要的引导和扶持，以促进其健康快速地发展。
二、P2P网络借贷中政府角色如何定位？
从以上论述可以看到，面对P2P网络借贷市场的失灵，政府应当改变传统的民间金融监管理念和规制路径，确立科学有效的政府职责权限。这就不能仅仅要求政府对P2P网络借贷进行简单粗疏的规范、约束和控制，而应当在规范的背后加强引导、在约束的同时实行激励、在控制的侧面进行扶持，实行包容性监管、柔性监管和激励性规制，〔19 〕在确保P2P网络借贷风险安全的同时促进其健康快速地发展，为P2P网络借贷的良性发展提供相对宽松、安全有序和充满活力的市场环境。而政府的这种角色定位，则是由P2P网络借贷的自身特性和中国金融法治肩负的价值综合决定的。
首先，政府应当对P2P网络借贷进行必要的规范、约束和控制，以确保金融安全价值的实现。金融安全在金融法治价值体系中居于核心地位。〔20 〕由于金融业的信用脆弱性、金融机构内在脆弱性以及金融资产价格的内在波动性，〔21 〕金融业不仅成为传统的高风险行业，而且其风险发生具有连锁效应，会危及到整个社会的秩序和稳定。因而，防范金融风险、维护金融业的安全和稳定，也就成为了金融监管当局的重要目标和各国金融法治的共同价值追求。〔22 〕而P2P网络借贷，较之传统的金融服务，由于现行法律规范的不完备、信用体系的不健全、内部治理欠规范、外部监督虚空、网络环境的特殊性等因素而更加成了高风险的集聚地。几乎从借款人到贷款人、网络平台运营方，再到中间担保方和保险方，无不隐藏着随时都可能爆发的风险和社会隐患。例如，就借款人而言，可能因为借款人的信用风险而危及出借人的资金回收，甚至恶劣情况下出现合同诈骗或者集资诈骗；贷款人可能利用网络的虚拟性、隐蔽性和单笔贷款的小额性而进行洗钱犯罪；网络平台可能利用平台非法集资，或者在业务管理和运营中出现操作风险和道德风险，泄露、违法利用借贷主体的个人信息；中间担保方和保险方因资金断裂引发的风险等等。事实上，一旦P2P网络借贷风险爆发，不仅直接危及到借贷双方的利益，影响到平台的正常运转，而且还会引起整个行业的动荡和社会秩序的稳定。例如，震惊业内外的哈哈贷宣布关闭、南通贝尔创投被调查、〔23 〕淘金贷负责人携款潜逃、〔24 〕众贷网满月即破产 〔25 〕等事件无不一次又一次地向社会发出了严重的风险警告。因而，P2P网络借贷行业亟待政府加强规范，以约束业内行为，控制行业风险，从而保障网络借贷市场秩序价值的实现。
其次，政府在控制P2P网络借贷风险的同时还应当积极引导和适度激励，以促进金融效率价值的实现。随着金融全球化趋势日益明显和市场竞争的日趋激烈，效率已成为金融业生存和发展的灵魂，而不断的金融创新则是提高金融效率的不竭动力。因而，规范金融市场交易活动，促进金融创新，实现金融市场资源配置的帕累托最优和金融效率的最大化，也是金融法治的题中应有之义。〔26 〕政府监管在实现金融安全价值的同时也不应当忽视金融效率价值的提升。尤其作为小微金融和民间借贷创新形式的P2P网络借贷，其程序便捷、直接透明、小额低廉等高效率特征正是该行业诞生的内在奥秘和疾速扩展的活力之源。较之银行复杂的贷款审批程序和种种严苛贷款条件，P2P网络借贷手续简便、条件相对宽松，借贷双方通过网络平台进行信息、身份验证和资料审核后即可实现转账借款，迅速满足小额投资理财和信贷资金需求。而与传统民间借贷的高利率和高风险相比，网络平台的公平透明和竞标参与方式，不仅可以使利率维持在一个相对合理的范围，而且通过资金打散的方式组成多笔小额贷款，有效地降低了还款风险，这就从侧面抑制了高利贷、地下钱庄、高息揽储等非法金融行为，引导民间资金的合理流动和规范化、阳光化发展。因此，尽管P2P网络借贷表现的种种市场失灵，亟待政府的监管和规制，但政府规范和约束P2P网络借贷行业的同时，也应当注意措施的选择和尺度的把握，并且辅以积极的引导和必要的激励，而不能以牺牲P2P网络借贷的独特高效为代价，从而遏杀了P2P网络借贷行业的成长和发展机会。
最后，不可忽视的是，政府在防范P2P网络借贷金融风险、保障金融创新效率的同时，还应当进行必要的扶持，以推动其金融公平价值的最大实现。金融不仅具有经济属性，而且内在地包含社会属性，金融资源应当成为社会各阶层共同参与利用的工具，让社会全体成员分享金融发展的成果，实现包容性增长。〔27 〕然而，由于中国长期的国家金融垄断制和金融资本的逐利性，金融资源在不同所有制、城乡之间配置失衡，金融日益成为少数富贵阶层的专利，广大低收入阶层和穷人长期得不到正规金融服务，金融排斥现象日趋严重，金融公平价值逐渐引起社会的重视和探讨。〔28 〕尽管学界对金融公平的界定尚未形成统一的说法，但一般认为，金融公平是指在金融活动中各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，能够公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，分享金融福利，实现社会利益的最大化。〔29 〕而P2P网络借贷，从诞生起便将客户目标定位于中低收入者和广大穷人，不仅有众多的中小微企业，而且存在大量生活贫困者、处于社会底层和边缘地带的弱势群体。它不以吸取利差为盈利方式，更多的是希望连接有借贷需求的双方，满足传统金融体制下得不到金融服务群体的需求。因而，P2P网络借贷具有先天的公益性，很大程度上是对传统金融体制的矫正和调整，是促进金融公平价值实现和发挥金融社会功能的有利工具。更加不可忽视的是，不少P2P网络借贷本身就专注于社会扶贫事业和公益项目，而且已展开了卓有成效的实践。无论是针对发展中国家贫困人群进行零利率贷款的Kiva，还是专门面向学生群体发放小额助学贷款、提供培训实习机会的齐放网，或者提供给农户和大学生低额服务费的宜信平台，都是通过金融服务实现鼓励创业、消除贫困、扶助弱势群体的典范。〔30 〕从这个意义上说，政府更应当在约束和控制P2P网络借贷行为的同时，进行必要的扶持和鼓励，促进金融公平价值的最大实现，推动普惠金融的发展。
需要进一步讨论的是，金融安全价值、金融效率价值和金融公平价值之间是对立统一的关系，〔31 〕三者之间既存在某种程度的矛盾冲突，也有内在的协调统一性。就金融安全和金融效率价值而言，秩序的强调和过度的监管必然有损金融创新和活力，影响金融效率的实现，而放松管制、一味追求金融自由则会因为道德风险和逆向选择，导致金融失序和风险的极度增加，金融问题治乱循环的发展历史就是金融安全和金融效率之间内在紧张关系最好的注脚。〔32 〕而金融公平价值的忽视和金融排斥现象的加剧，正是传统金融法治仅局限于金融安全和金融效率的结果。反之，金融安全价值的实现是金融效率价值提升的前提，金融效率的最大化实现才有金融市场的生存和安全可言，而达到金融公平才有真正持久的金融安全与金融效率。总之，金融安全、金融效率和金融公平三者之间既非相互孤立，亦非简单组合，而是内在地统一于稳定健康的金融市场发展中。相应地，政府在履行P2P网络借贷发展中的职责过程中，也存在着张力与统一，如何做到规范与约束、控制与引导、激励与扶持并举，需要协调和平衡，但又确实统一于监管和规制P2P网络借贷的实践中，这就给制度的供给和建构提出了严峻的挑战。
三、英美国家监管实践及启示
作为新兴的金融模式，P2P网络借贷在绝大多数国家并没有形成具体的监管模式，但其较之传统银行业务的高风险性早已引起了各国金融监管层的高度重视和警惕。即使是在自由主义盛行、监管环境相对宽松、信息技术发达、征信体系完善的发达国家，也对这个行业进行了诸多限制。而作为P2P网络借贷鼻祖的英国和目前交易最为活跃、影响最为深广的美国，已经展开了相应的监管实践，并且逐渐形成了较为明晰的监管思路，分别代表了两种各具特色的监管路径和演化历程，为其他国家的P2P网络借贷监管提供了借鉴。因而，在中国当下国家本位主义依然盛行、民间金融抑制与事实监管缺位并存的背景下，如何合理地确立中国政府对P2P网络借贷的监管体制和适当的职责权限，确有必要了解英美两国P2P网络借贷行业的监管探索和实践历程。尤其是其中关于监管体制构建的探讨、监管路径的形成和监管尺度的争议，值得我们反思和琢磨。
（一）英国P2P网络借贷监管路径
英国P2P网络借贷行业经历了从以行业自律为主到政府正式介入行业监管的演化历程。2005年，全球第一家P2P网络借贷公司Zopa在英国诞生并迅速壮大，渐成行业规模，但当时英国金融市场的主要监管机构金融服务管理局（Financial Service Authority, FSA）并没有将P2P网络借贷纳入监管范围。依据2000年《金融服务的市场法》的相关规定，FSA的主要监管对象是传统的金融机构，而P2P网络借贷代表的是一种新兴的业务，并不属于现行监管范围。〔33 〕但是，英国政府根据P2P网络借贷中涉及到的民间借贷性质成分，将其划分在消费者信贷市场，赋予英国公平交易办公室（Office of Fair Trading, OFT）监管。OFT的主要职责是加强消费者保护与维持商业交易公平竞争，主要监管消费者信贷、反洗钱、房地产机构等。〔34 〕因而，尽管P2P网络借贷公司必须遵守1974年的《消费者信贷法》，并且依照规定从OFT处获得消费者信贷许可证，但较之P2P网络借贷的行业特征和风险要求，这些措施显然远未触及行业监管实质。
尽管如此，以Zopa为代表的P2P网络借贷公司为了获得公众信任、维护行业秩序，联合业内其他公司，如RateSetter、Funding Circle等主动成立行业自律协会（Peer-to -Peer Finance Association, P2PFA），并制定了有针对性的行业规则和经营基本原则。〔35 〕它宣称致力于提升商业行为准则和消费者保护的标准，并且要求成员遵守协会规则和经营基本原则。〔36 〕这些行业规范既包括会员准入资格、申请程序，也包括会员内部运营的基本要求，如公司架构、规模、风险控制、平台建设、反洗钱和欺诈措施、公司退出市场、消费者保护等十项内容，〔37 〕基本上涵盖了P2P行业发展的主要方面。同时，P2PFA还主动与政府展开沟通，申请成为合法组织，积极推动政府进行P2P网络借贷的行业监管。〔38 〕显然，在政府专门监管缺失的情况下，P2PFA的行业自律和积极作为，很大程度上保障了英国P2P网络借贷行业的稳健发展，也为政府正式监管规则的出台奠定了良好的根基。
2014年4月，英国金融市场行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA） 〔39 〕正式介入P2P网络借贷行业监管，并早在2014年3月6日了《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》，宣布将于2014年4月1日起正式施行。FCA充分肯定了众筹这一新型融资方式，认为它为公司融资提供了除银行、风险投资之外的更多选择发挥了积极作用，并且计划于2016年评估众筹市场和监管构架以确认是否需要进一步变化。〔40 〕
该监管规则适用于网络借贷型众筹（包括P2P网络借贷平台）和股权投资型众筹，并确立了不同的监管标准，但从事以上两类业务的公司都需要取得FCA的授权。其中，关于P2P网络借贷，《监管规则》主要从平台最低资本要求、退出机制、争议解决和补偿、信息披露、业务报告等方面进行了规制。〔41 〕由于该规则是在2013年10月24日FCA的《关于众筹平台和其他相似活动的规范行为征求意见报告》的基础上根据各方反馈意见进一步修改而成，因而受到了英国业界的普遍认可和广泛支持。〔42 〕但是，毕竟新规则刚刚施行，具体的监管效果还有待实践的检验。
（二）美国P2P网络借贷监管历程与争议
与英国“姗姗来迟”的监管路径不一样，美国早在2008年金融危机后就开始将P2P网络借贷行业纳入正式的监管框架，但后来又经历了重新调研和反复争议。
2008年前，尽管没有专门针对P2P网络借贷行业的监管，但由于P2P网络借贷平台通过银行安排贷款给借款人并签发票据、出售给贷款人的方式介入其中，因而一系列传统的联邦金融法律都可以直接或间接地适用到借贷活动中来，以保障网络借贷平台规范运行和借贷双方的基本权益。这些法律包括《银行保密法》、《电子资金转账法》、《全球和国内商务电子签名法》、《平等信用机会法》、《公平信用报告法》、《公平债务催收法》、《联邦贸易委员会法》、《金融服务现代化法》、《现役军人民事救济法》和《诚信借贷法》。〔43 〕
2008年11月，美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission, SEC）对美国当时最大的P2P网络借贷平台Prosper公司签发了一项停止运营命令，认为Prosper发行了未登记的证券，违反了1933年《证券法》第五节的（a）和（c）部分的规定。〔44 〕SEC通过援引最高法院“SEC v. W.J. Howey Co”.关于投资合同和“Reves v. Ernst & Young”关于票据的判断标准，认定Prosper发行的票据是证券。在Howey案中，依据《证券法》一项投资合同被定义为“钱投资于共同企业，并且期待其他人的努力来获得利润”。〔45 〕SEC通过列举一系列事实，其中最主要的是贷款人依赖网络借贷平台Prosper贷款和贷款人、Prosper从事了一个共同企业获取利润的事实，以此认定Prosper满足了《证券法》关于投资合同的规定。在Reves案中，最高法院认为票据被推定为证券，除非属于排除列举的范围，并且应用家族相似性的标准进行测试。家族相似性测试标准包括四个要素：（1）买卖双方的动机；（2）发行计划；（3）投资公众的合理期待；（4）存在替代监管体制。〔46 〕SEC认为Prosper票据买卖包含了对利润的期待，并且向公众广泛发行，被市场认为是一种投资，但并没有适当的监管措施，符合上述标准，因而属于证券。由此，美国P2P网络借贷平台开始正式纳入SEC的监管范围。Prosper在停业九个月后，获得了SEC登记注册的批准，于2009年7月再度开始运营。
2010年7月，美国颁布《多德-佛兰克华尔街改革和消费者保护法》，试图进一步调整监管体制。该法第10章新设了金融消费者保护局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB），负责监管金融消费者交易。关于P2P网络借贷，《多德-佛兰克法》第989（F）节委托美国审计总署和政府审计办公室研究该行业，并提供最优监管结构的报告。〔47 〕2011年7月，经过广泛的调查和咨询，政府审计办公室发表了题为“P2P网络借贷：新的监管挑战可能随着行业发展而出现”的报告。该报告提供了两套P2P网络借贷行业监管方案：其一是类似当前的监管格局，即贷款人主要通过证券监管机构保护，而借款人主要通过金融服务监管者保护，包括CFPB；其二是为借贷双方提供统一的联邦监管机构，最大可能是CFPB。〔48 〕但是，它并没有给出确定的建议，因而以SEC为主的现行监管体制仍将持续。
尽管SEC的介入使P2P网络借贷平台违约率有所有降低，但严格的监管制度极大地增加了平台的运营成本和时间成本，不少公司不堪重负。Prosper每年除了花费500万美元完成登记程序外，还要另行增加100万美元以执行SEC的监管规则。〔49 〕2010年第二季度，Prosper报道净损失260万美元，而业内另一领头羊公司Lending Club净损失250万美元。〔50 〕因而，SEC的监管招致了业界的广泛质疑和批评。有学者认为SEC的监管使P2P网络借贷行业处境艰难，P2P网络借贷平台在积极调整自身的同时，SEC应当放松监管要求并进行监管体制改革。〔51 〕还有学者认为SEC的监管是一种错误的监管，P2P网络借贷平台发行的票据并不符合《证券法》上关于证券认定标准，而且SEC的形式主义登记和广泛信息披露要求并不是消费者所需求的，无法提供他们关于资金安全、明确回报和隐私的要求，反而导致了平台运营成本和借贷风险的增加以及进入障碍，应当由CFPB进行统一的监管。〔52 〕当然，也有人认为由于P2P借贷平台的不断发展和模式更新，短期内国会应当采取观望的态度并利用现行法律制度进行规制，长远看则倾向于比照传统借贷建立多机构联合监管体制。〔53 〕
（三）英美两国监管实践之启示
比较英美两国不同的监管路径和演化历程，可以看出，P2P网络借贷的发展的确给各国现行监管体制带来了冲击和挑战。即便如此，英美两国由于现行法律体系的完善和包容性，基本上能将P2P网络借贷纳入到传统的法律框架中来，为P2P网络借贷的初步发展提供基本的制度供给。因此，在两国早期欠缺政府对行业监管和专门立法的情况下，依然能有效运转。同时，两国政府都对P2P网络借贷的发展高度重视和充分肯定，并且秉持积极开放的态度，展开一系列的调研和咨询，试图寻求一种优化的监管体制，以促进本国P2P网络借贷的发展。但英美两国现行监管体制的形成，代表了两种不同的演化路径和调整思路。英国通过行业自律先行，积累了规制经验，并在此基础上出台了专门的法律制度和政府监管方案，相对平稳地构建了本国P2P网络借贷的监管体制和容易为行业接受的政府角色。而美国一开始就实行相对严格的监管体制，造成了P2P网络借贷发展的艰难，尽管试图调整，但短时间难有根本性改变，不利于本国P2P网络借贷的发展壮大，过度地追求金融安全价值却扼杀了金融创新的空间和发展机遇，忽视了金融效率、金融公平与金融安全价值之间的平衡。这一点，尤其值得我们深思和警惕。
四、P2P网络借贷制度回应之策
回应P2P网络借贷在中国发展的制度需求，明确界定政府在P2P网络借贷发展中的职责权限，构建科学的监管体制，既要立足于中国现行突出的问题和背后因由，又要积极借鉴和反思英美国家P2P网络借贷发展中的政府角色和监管体制的成败得失，实行规范与引导、约束与激励、控制与扶持并举，协调好金融安全、金融效率与金融公平价值之间的关系。具体而言，中国P2P网络借贷制度供给应当重点从以下几个方面努力：
（一）明确P2P网络借贷的法律性质
纵观国内外，P2P网络借贷的日益壮大和不断创新已成为不争的事实，因而，中国政府应当正视这一客观现实，并且以包容开放的态度，充分肯定其正面作用，客观公允地界定其法律性，这既是政府履行适当角色的基本前提，也是构建P2P网络借贷制度的首要问题。尽管P2P网络借贷平台都声称为借贷双方之间的中介平台，仅起居间作用，中国银监会在《风险提示》中也将其定位为“信贷服务中介公司”，但从绝大多数网络平台的实际运转来看，已经触及到金融理财服务范畴。如很多借贷平台为分散风险提供配套系统，将投资者的资金打散同时借给多个借款人，或者将一笔较大的借款分成许多份由不同的投资者认购，这种贷款组合类似于传统的债券型理财产品，是传统银行业务的延伸。但是它毕竟不吸收存款，与借贷双方无实际债权债务关系，在客户群体、信贷模式、贷款用途、责任承担等方面又与正规金融机构有很大的不同，〔54 〕因而可以认为它是从事金融理财服务的准金融机构。〔55 〕
（二）P2P网络借贷监管的方向
1.明确监管机构。由于P2P网络借贷在中国模式的不断发展创新和特征的复杂多样性，因而目前很难确定单一的监管主体，但我们可以借鉴美国目前综合监管格局的做法，从主要业务监管机构和辅助部门以及中央与地方相结合的思路来确立监管体系。
中国目前的金融监管体系实行的是“机构监管，分业监管”的模式，即中国银监会负责存贷款类市场的监管与管理，中国证监会负责证券期货市场的监管与管理，中国保监会负责保险市场的监管与管理，各自分工明确，监管效率高。〔56 〕结合P2P网络借贷业务类型来看，属于准金融机构性质，类似于银行，与银监会的职责范畴更靠近。并且，中国银监会与P2P网络借贷直接相关的《风险提示》的客观事实，也表明它较早地关注到了P2P网络借贷的发展动态和风险防范。因而，从中央层面来看，可以将P2P网络借贷纳入银监会的监管范围，进行统一的业务风险预警、监测，防止P2P网络借贷平台的系统性风险发生。在具体监管职责上，地方金融监管机构应当按照银监会的总体监管要求，落实本地方P2P网络借贷平台的监管。同时，业务主管部门还应当加强同工商、税务、工信等部门之间的监管协调机制和监测信息共享机制，形成全方位的P2P网络借贷行业监测体系和风险防控体系。
2.构建监管措施。首先，分类设立市场准入制度。由于P2P网络借贷模式的多样性和不断更新，因而切忌“一刀切”的市场准入标准，而应当根据P2P网络借贷市场调研的情况尝试分类许可，进行差异化的市场准入机制，为P2P网络借贷模式的创新预留空间。根据不同的类别分别从注册资本、人员资质、技术条件、营业场所等方面进行相应规定，但具体标准应当注意尺度的把握，防止过严与不足，实现金融安全与效率的平衡。一方面，设立标准应当略低于银行类金融机构，否则会造成行业进入壁垒，现有的大量P2P网络借贷平台也会因为达不到准入条件而面临退出市场的结局；另一方面，条件也不能过于宽松，达不到基本的筛选作用和保护金融消费者的目的。
其次，明确经营范围。监管部门应当尊重目前P2P网络借贷行业已形成的关于其经营范围的普遍实践和看法，即“为民间借贷双方提供个人对个人小额信贷风险管理、理财咨询等一整套信贷风险咨询和管理服务”。〔57 〕但同时，明确规定P2P网络借贷机构不得高息揽储、发放贷款，不得非法集资，不得涉嫌洗钱、金融诈骗等非法金融活动。
再次，确立风险控制机制。应当吸取美国当前P2P网络借贷监管教训，警惕严格的金融管制做法，实行合规监管和风险监管相结合的监管模式，体现柔性监管思路，给P2P网络借贷的进一步创新提供合理的空间。一方面，监管部门应当对P2P网络借贷是否达到国家对其规定的各项标准、是否存在违法行为进行监管，如关于账户管理、资金来源和流向的规定等。同时，监管部门还应当实行风险监管，适时了解P2P网络借贷的资产流动性、资本充足率、盈利状况、借贷利率、风险保障金等指标的运行情况来判断平台的风险状况，从而全面、系统、动态地掌握P2P网络平台的运营风险状况，形成长效的风险监控和防范机制。
最后，完善退出机制。P2P网络借贷的退出应当符合一定的条件，并且履行必要的手续，以保障借贷双方和网络平台的基本权益，将损失和风险减少到最低限度。如区分自愿解散与被迫终止运营的条件、通知程序、未履行完毕合同的处理、预留资金限额、特殊金融消费者的保护等等。
3.完善配套制度。P2P网络借贷制度供给方面，还应当注意相关配套制度的建设。在控制P2P网络借贷风险、规约和约束其行为的同时，通过适度的制度倾斜和扶持，以及必要辅助建设，推动P2P网络借贷行业的快速健康发展，更好地促进金融公平价值的实现。
首先，P2P网络借贷发展可以与国家产业政策、区域政策相结合，积极引导P2P网络借贷资金流向，缓解不同产业和区域在信贷资金供给严重不平衡的金融配置状况，同时注意严格控制P2P网络借贷资金流向高风险行业以及脱离实体经济的趋势。
其次，实行P2P网络借贷特别项目的税收优惠和减免制度。如涉及“三农”、教育、环保等公益扶贫性质项目，可以享受一定的税收优惠或者减免待遇。
最后，积极推动征信体系建设，尽快将P2P网络借贷纳入央行征信系统的建设范畴，允许共享央行征信信息。同时，修改现行的《商业银行法》、《税收征收管理法》等法律法规中关于金融机构或政府部门保密义务的规定，明确可以开放的数据范围、获取开放数据的方式以及数据用途限制等问题，以及禁止公开数据的保密义务和违反责任。
此外，还应当积极发挥P2P网络借贷行业协会的自律作用，加强政府与行业协会的沟通和合作，补充和完善政府监管体制的不足。
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