[关键词]基本公共服务；供给机制；行动逻辑；认识误区
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）09-0070-04
基本公共服务供给机制影响和制约着基本公共服务供给结果的质量、效率和成本。健全和完善基本公共服务供给机制，是党和国家稳步、持续、快速推进基本公共服务均等化的坚实后盾。就目前而言，我国政府部门在基本公共服务供给过程中过多地扮演了提供者和生产者的双重角色，忽略了基本公共服务提供职能与生产职能应该进行适当分离的必要性和可行性。基本公共服务供给机制整体上凸显政府“单中心”模式。众所周知，这种供给模式曾经暴露出诸多弊端。透过现象看本质，在政府“单中心”供给模式背后，潜藏着三重行动逻辑，这三重行动逻辑直接推导出政府部门必须责无旁贷地提供或生产基本公共服务。事实上，政府“单中心”供给机制陷入了三种认识误区。本文在深入阐述基本公共服务供给机制行动逻辑的基础上，详细解读了该供给机制存在的认识误区，进而尝试性构建由政府机制、市场机制和社会机制三者共同组成的基本公共服务整体协同供给机制。
一、基本公共服务供给机制的行动逻辑
学术界研究基本公共服务供给机制往往遵循着以下三重行动逻辑：其一，习惯于从基本公共服务的“非竞争性”和“非排他性”两个属性，推导出基本公共服务供给行为纯粹是资源投入，其收益回报率极低，甚至毫无收益；其二，习惯于从“经济人”假设出发，推导出私营部门不愿意生产无利可图的基本公共服务；其三，从“财力有限论”出发，推导出社会团体、非营利组织以及广大民众没有相应财力提供经费庞大的基本公共服务。在这三重行动逻辑助推之下，政府部门顺理成章地成为提供和生产基本公共服务的合法性主体。
1.基本公共服务属性
公共服务的基本属性源自于公共物品的基本属性。早期西方学者把“公共服务”和“公共物品”当作一对互为替换的等同概念，认为对公共物品的研究可以替代对公共服务的研究，以公共物品的特征属性可以推导出公共服务的特征属性。后来，斯蒂格利茨将公共物品进一步细分为“纯公共物品”和“准公共物品”两大类。有所不同的是，自提出“基本公共服务”这一术语，国内学术界更倾向于将公共服务划分为基本公共服务和一般公共服务。
从人类生存权和发展权的角度来看，基本公共服务内属于公共服务范畴，是公共服务领域最基础、最核心的服务。目前国内学者也习惯于套用公共物品的两个基本属性来讨论基本公共服务职能的供给权归属问题。由于基本公共服务具有显著的“非竞争性”和“非排他性”特征，这两个属性决定了服务提供者在服务供给过程中要排除其他消费者消费这些基本公共服务，将变得十分困难，而且成本很高。换句话说，整个服务供给过程的资金投入十分庞大，而且无法获利。在这种情况下，市场机制是不会参与进来的，社会机制也没有如此充足的财政能力。那么，只能由政府部门全力为民众提供或生产这类基本公共服务，为群众肩负这项“托底”责任。可见，基本公共服务供给机制凸显出第一重行动逻辑，亦即通过基本公共服务基本属性推导出政府机制必须全力提供基本公共服务。
2.“经济人”假设
“经济人”假设同样被运用到基本公共服务供给领域。由于基本公共服务的受益对象是全国所有民众，受益群体数量相当庞大，不论地域、民族、性别、收入或社会地位有何差别，他们都平等享有消费基本公共服务的权利。如果通过市场机制提供具有“非竞争性”和“非排他性”的基本公共服务的话，服务提供者势必无法有效控制消费者的数量。很多民众可以通过“搭便车”方式来免费消费这些服务。这样一来，基本公共服务的私营提供者在整个服务供给过程中将无利可图，无法实现私利最大化，甚至还可能做“赔本生意”。很明显，这种利益价值观与“经济人”假设观点背道而驰。可见，基本公共服务供给机制凸显出第二重行动逻辑，亦即通过“经济人”假设推导出市场机制不愿提供基本公共服务。
3.财力有限论
当前我国不少社会组织和公民个人积极投入到某些具体的基本公共服务领域，成为这些公共服务供给过程中新的生力军。但是，我们也应该清晰地认识到，一国社会发展程度往往与该国的政治经济发展程度有着千丝万缕的联系。整体而言，当前国内社会机制的发育程度尚不成熟，并未形成政府、市场与社会之间“三足鼎立”的社会格局。真正制约社会机制参与基本公共服务过程的核心难题在于公民社会缺乏相应的财政能力，无论是义务教育、基本医疗保险、基本养老保险，还是住房保障等各项基本公共服务，其所需要的财政资金投入都相当巨大。仅凭国内各种社会团体、非营利组织或公民个人，根本无力提供相应服务。由于社会机制缺乏相应的资金筹集渠道，他们即便“有心”提供相关服务，却也只能陷入“无力”的尴尬局面。因而，社会机制往往只能从事一些个体的、局部的或资金投入较少的基本公共服务，如提供某些公益服务、少数弱势群体的养老事宜、卫生宣传、环境保护，等等。由此可见，基本公共服务供给机制凸显出第三重行动逻辑，亦即通过有限财政能力推导出社会机制无力提供基本公共服务。
二、基本公共服务供给机制的认识误区
诚然，基本公共服务的政府“单中心”供给模式具有相当的合理性，曾经在履行政府公共服务职能方面作出了突出贡献，并将持续发挥重要作用。但是，该供给模式陷入了三重认识误区：其一，混淆了基本公共服务职责与职能之间的关系；其二，混淆了基本公共服务提供职能与生产职能之间的关系；其三，混淆了基本公共服务监管职能与生产职能之间的关系。不论是政府直接生产基本公共服务，还是将基本公共服务职能外包给其余生产主体，都必须直面提供者、生产者以及监管者三种不同角色。如果政府部门不能正确认识并且妥善处理好这三者关系的话，基本公共服务供给机制势必长期陷入政府“单中心”供给模式的怪圈。
1.服务职责与服务职能之间的认识误区
勿庸置疑，基本公共服务具备“非竞争性”与“非排他性”两个本质属性。不过，这两个基本属性只是表示政府部门应该肩负为全国民众提供基本公共服务的职责和义务。从代议制和委托理论来看，人民向国家授权，将自身权利让渡给政府部门，政府部门获得了国家权力的合法性之后，有责任和义务向人民提供最基础和最根本的基本公共服务。否则，政府部门就背离了人民授权的真实本意，从而丧失人民支持，最终将失去政府的合法性来源。从现实状况来看，我国还存在大量的底层民众和弱势群体。如果不向他们提供基本公共服务的话，很可能催生很多社会矛盾，甚至激发社会冲突。所以，学术界和政府服务部门都充分意识到基本公共服务领域的政府责任担当，将基本公共服务视为政府部门的托底责任、兜底责任、底线责任。
目前我国在实践过程中，将基本公共服务职责与职能进行了捆绑，陷入了认识误区。政府基本公共服务职责是指政府应该承担这项服务供给的责任与义务，是一种法定目标导向。然而，政府基本公共服务职能则包括服务职责与服务职权。从一定程度来看，基本公共服务职责是服务结果和服务目标的体现；而基本公共服务职能则是指履行服务职责这一目标和结果导向的权力运作过程或服务供给方式。在这个权力运作过程中，政府部门可以亲力亲为地直接生产某些基本公共服务，也可以通过与市场或社会等各种生产主体共同合作，采取服务外包、政府采购等多种公私合作供给方式，以履行基本公共服务的供给职能。所以说，政府服务部门应该责无旁贷地承担基本公共服务的供给职责，但我们不应该以此推导出政府部门应该履行基本公共服务的生产职能。政府部门可以采取多种途径和方式的组合来贯彻落实基本公共服务的提供职能，从而履行基本公共服务的提供职责。
2.提供职能与生产职能之间的认识误区
建国以来，政府部门长期包揽式提供基本公共服务。不仅如此，绝大部分基本公共服务都由政府部门或其下属的事业单位直接生产，政府部门扮演了服务生产者与服务提供者的双重角色，混淆了公共服务提供职能与生产职能的本质区别。由于假定基本公共服务供给行为无利可图，市场机制必定不会参与提供基本公共服务，因此只能由政府部门提供和生产相应的基本公共服务。但是，我们却忽视了政府部门生产基本公共服务也需要成本。从服务生产成本这个角度来看，政府机制与市场机制最大的区别就是，市场机制往往通过直接向消费者收费的方式将远远高于成本的价格分摊到消费者身上；而政府机制则通过纳税人缴纳的公共财政支付成本，这其实是一种向民众收费的间接方式。既然两者提供基本公共服务都需要成本，这就成为提供职能与生产职能进行适度分离的突破口和切入点。生产同等质量和数量的基本公共服务，如果政府机制的生产成本高于市场机制，那么，我们完全有必要鼓励和引导市场机制参与到基本公共服务供给过程中来。
我们知道，基本公共服务供给过程中有三方参与者：提供者（亦称安排者）、生产者、消费者。提供者（安排者）与生产者可以同是政府部门，也可以为不同部门。提供者与生产者到底是否应该分离开来取决于什么呢？美国学者威廉姆森认为，两者进行分离的标准取决于分离成本，“当安排者和生产者合一时，官僚制的成本就产生了，即维持和管理层及系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得。”[1]事实上，在基本公共服务过程中，政府机制在本质上只是一个服务提供者或安排者，其主要职能是“决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”[2]而绝不能事必躬亲地集提供者职能与生产者职能于一身。
3.监管职能与生产职能之间的认识误区
虽然我们将我国基本公共服务供给机制称为“单中心”模式，但严格说来，这并不完全算是由政府垄断供给的“单中心”模式，比如义务教育、基本医疗保险和基本养老保险等基本公共服务并不是由政府直接生产的，而是政府下属的事业单位直接生产供给的，如学校、医院等；而铁路、邮政、航空等基本公共服务则由政府下属的国有企业直接生产。当然，这些政府部门下属的事业单位和国有企业完全有别于市场机制中的市场主体。上述情况说明，基本公共服务的提供职能与生产职能是有可能进行分离的。提供职能与生产职能进行分离之后，政府部门作为基本公共服务的提供者，就肩负着对作为基本公共服务生产者的事业单位、国有企业或私人部门、公民社会等供给主体行使监管职能。
事实上，基本公共服务的提供者必须对服务生产者履行监管职责。在基本公共服务供给过程中，政府部门往往通过政府采购制、合同外包制、托管制等多种方式向下属单位或市场主体购买公共服务。在购买过程中，政府部门作为提供者，必须向服务生产者就基本公共服务的成本、质量、数量等多项指标进行严格监管。除此之外，政府部门还应该对具体从事采购任务的政府职能机构在采购过程中的采购行为实施监管。因为采购过程或服务外包过程很容易滋生腐败问题。腐败问题不仅可能直接导致基本公共服务的购买成本增加，甚至极有可能降低基本公共服务的品质。总之，不论基本公共服务的生产者是政府部门的下属单位，还是市场主体或公民社会，作为服务提供者的政府部门必须对生产者实行监管。
三、基本公共服务供给机制的理论构想
从基本公共服务供给机制的认识误区可以得知，提供职能完全可以与生产职能进行分离，政府“单中心”供给模式缺乏令人信服的理论支撑。事实上，政府在基本公共服务供给过程中的中心地位并非通过直接提供服务得以实现，而主要是作为一种催化剂、合作者或促进者等身份体现出来。就目前我国基本公共服务供给机制而言，政府部门不仅应该主动吸纳市场主体参与进来，而且还要积极鼓励和引导社会组织和广大公民参与进来。通过各种良性制度安排，充分让非政府组织、私人部门和公民集体共同承担基本公共服务的供给职能。在以政府为主导的服务框架内，充分发挥市场和社会力量，最终构建由政府机制、市场机制和社会机制等组成的整体协同供给机制。
1.充分发挥政府机制的主导性功效
向广大民众提供基本公共服务，是所有政府的基本职能。正因为如此，学术界倾向于将政府部门视为基本公共服务的提供者或安排者，甚至是生产者。同时，基本公共服务领域存在比较明显的“市场失灵”现象，这成为政府机制顺理成章地介入该领域的理论依据。事实上，从党的十六大将“公共服务”视为政府四大基本职能之一，到通过构建“服务型政府”来强化政府公共服务职能，再到推进“基本公共服务均等化”，政府逐步将公共服务职能提升到了一个至高地位，将公共服务职能这一理论命题从抽象化为具体，从模糊变为清晰。可以说，即便政府不是所有基本公共服务的提供者，不是基本公共服务的唯一提供者，它也一定是最重要的提供者和安排者。
政府在基本公共服务供给过程中仍然处于主导性地位。首先，政府部门是供给流程中唯一合法的制度设计者。基本公共服务供给流程是一项系统工程，牵涉到基本公共服务规划、质量、数量、标准等方方面面的制度设计，这些制度安排只能交给政府部门，其它服务生产主体无权对基本公共服务相关事宜进行权威的制度设计。其次，政府部门是基本公共服务的直接生产者。由于某些基本公共服务具有非常显著的保密性，这些服务不能转包给市场机制和社会机制，比如国防、国家安全等；另外，有些基本公共服务虽然可以由非政府主体进行供给，但由于众多因素，更多地还是由政府部门通过下属的企事业单位进行直接生产，诸如基本医疗保险、基本养老保险，等等。再次，政府部门是服务生产主体的监管者。一般而言，政府部门将某些基本公共服务委托或外包给市场主体和公民组织的同时，一定也会向服务生产者明确界定所需服务的生产成本、质量标准、服务数量等相关条款和要求，并按照已经订立的条款对生产出来的基本公共服务实施监管。最后，政府部门还是公共财政的调配者。我们知道，政府在提供基本公共服务过程中，必须投入大量的公共财政资金。每年到底在基本公共服务领域投资多少公共财政资金，以及每种基本公共服务每年到底投资多少经费等等，都是政府部门的份内之事。可见，在基本公共服务过程中，政府仍然将发挥主导性功效。
2.充分发挥市场机制的竞争性功效
以布坎南为代表的公共选择理论从“经济人”假设出发，深入剖析了“看得见的手”的缺陷及其产生成因，论证了政府机制与市场机制同样存在“失灵”现象。他们认为，政府干预并非是解决“市场失灵”的理想方式，市场机制存在的自身缺陷并不是政府直接生产服务的充分条件。由于政府部门在很大程度上受到诸如供给行为的垄断性、官僚组织的私利性、服务信息的非对称性等非理性条件约束，通过政府“有形的手”并不必定实现公共服务资源配置的帕累托最优，反而经常出现基本公共服务供给不足或过度供给的现象，从而导致公共服务供给的低效率和低品质。所以，在基本公共服务供给过程中导入市场机制，把竞争机制注入到政府服务工作中，实现公共服务供给主体“多中心”的制度安排，已然成为世界各国改革公共服务供给机制的必由之路。政府部门可以借助市场组织和社会组织的优势来生产某些基本公共服务，营造一种竞争共存的服务供给格局，从而打破政府的垄断局面。在市场环境中，只有那些用最少成本生产出最优基本公共服务品质的企业，才能够赢得一席之地，才有较大生存空间。市场机制不仅有利于提升基本公共服务品质和效率，还有利于减低政府服务成本、减轻政府财政负担，甚至还有利于削减一些清闲的政府服务机构，促使机构精简，实现良性“瘦身”。
我国在基本公共服务供给过程中，在一定程度上和一定范围内已经开启了市场机制供给模式。常修泽研究员认为，我国可以采用公私合资合作制、托管制、特许权经营制和政府采购制等“公私伙伴关系”机制（简称“PPP模式”）来解决公共物品的供给问题。事实上，我国已经在不少服务领域启用了“公私伙伴关系”机制。比如南京和武汉于2006年开始在公立医院试行“药房托管”改革。其具体做法是将公立医院的医药采购转交给专业的私营部门进行管理和经营，逐步取消卫生部门与公立医院经营医药的权力，并专门出台了相关医药管理法规，以防止卫生部门或公立医院与经营单位医药分家后的“貌离神合”。实践证明，改革后卫生服务中心的门诊量上升，药品价格下降，服务质量和服务态度都有明显提高。
3.积极发挥社会机制的辅功效
一个国家的社会经济发展离不开全体人民的努力和付出。广大人民的公民美德对一国发展起到了十分重要的作用。具有良好美德的公民大都怀有乐善好施的强烈爱心，并乐于为了多数人的共同利益而勇于承担责任和义务，有着为广大人民服务的毕生信念。A·史密斯曾经指出，美德高尚的公民“要尽我们所能竭力争取让自己的同胞过上安全的、体面的、和幸福的生活的强烈愿望。不愿意竭尽全力促进全社会的共同福利的人，不是一个好公民。”[3]改革开放以来，伴随经济社会的快速发展，我国公民社会也取得了长足进步。社会上出现了大量从事公益事业和慈善事业的非营利组织、志愿者组织、社工组织以及公民个人。他们不辞艰辛、不计报酬，甘愿对弱势群体和社会底层民众等群体施以援手、排忧解难。
我国政府部门十分重视引导和鼓励社会团体和公民个人参与到基本公共服务供给领域，充分发挥其辅供给功效。比如，早在2000年，上海市卢湾区12个街道启动了“依托现有养老机构开展居家养老”的试点工作；2004年浙江省出台了为高龄与独居等困难老人购买居家养老的相应政策；2007年深圳市在医疗卫生、残障康复、人口计生、外来务工人员服务等领域推行购买社会工作的试点，等等。美国学者萨拉蒙认为，“政府与志愿部门之间的合作，是一个值得发扬和改进的合理模式，而不是应该避免或阻止的现象……这两种机构之间的真正关系也许并不是一方优于或依赖于另一方，而是相互依赖的。”[4]王浦劬教授通过研究发现，政府部门可以采取“项目申请制、直接资助制、合同制”等手段向非政府组织或其他公民购买“社区服务类服务、行业类服务、行政事务类服务”等公共服务。对于政府而言，政府通过向非政府组织购买（基本）公共服务，促使政府部门由“大包大揽”的全能式政府向“有所为，有所不为”的有限政府转变。而对非政府组织而言，它们贴近社会，与社会民众保持着比较密切的联系，而且组织机构富有弹性，反应迅速、灵活多变，能够为民众提供多样化和个性化的基本公共服务。
[参考文献]
[1]Oliver E. Williamson. Transaction-Cost Economics： The Governance of Contractual Relations. Journal pf Law and Economics， 1979，22：233-261.
[2][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍译.北京：中国人民大学出版社，2002.69.
[3]Smith， A. The Theory of Moral Sentiments. Indianapolis： Liberty Classics， 1982. p231.
一、两种属性的财政职能?
财政职能按其所反映的分配关系来界定，可以概括为财政属性职能和以国家为主体的经济属性职能两类。?
1.财政属性职能。?
财政属性职能，是对国家财政凭借国家政治主权和社会主权，以政治统治者和社会管理者的身份，参与社会产品和国民收入的分配，对国家政权建设和社会发展进步所具有的内在作用或影响的最基本概括。它具有以下内涵。?
第一，财政属性职能的范围是政治领域和社会领域。凡与国家政权建设和社会事业发展直接相联系的财政政策和财政分配活动，都是财政属性职能的具体体现。?
第二，财政属性职能反映了财政属性的分配关系。(1)国家政务资金筹集同各经济组织和社会成员的社会产品分配关系，同各阶级之间的经济利益分配关系，各行政部门之间的资金安排比例关系；(2)社会管理和社会事业发展资金筹集同各经济组织和社会成员的社会产品分配关系，社会成员之间的收入分配关系，社会管理部门和社会事业单位经费支出同基建支出的比例关系，社会事业内部的比例关系。?
第三，财政属性职能具有强制性、公共性和直接性的特点。(1)强制性。指财政凭借国家政治权力和社会权力参与分配所产生的影响是强制的，它不以任何经济组织、任何个人的意志为转移，不论其是否愿意，都必须受这种影响力的制约；(2)公共性。指用于政权和社会事业建设的支出所产生的作用是公共的和普遍的，这类支出的目的在于巩固国家政权，维持社会的安定和社会进步，其所带来的政治利益、社会利益为全社会所共享；(3)直接性。指财政属性职能对社会成员和各类经济组织的经济利益分配有直接的影响，从而起到引导和制约其发展的作用。?
2.以国家为主体的经济属性职能。?
以国家为主体的经济属性职能，是对国家财政凭借国家主权所拥有的生产资料所有权和宏观经济管理权，以生产资料所有者和宏观经济管理者的身份，参与社会产品和国民收入的分配，对国家经济建设和国民经济运行所具有的内在功能或影响的最基本概括。它具有以下内涵。?
第一，以国家为主体的经济属性职能的范围，是经济建设领域和总体经济领域。凡与国家经济建设事业、总体经济运行相联系的财政政策和财政分配活动，都是这一职能的具体体现。?
第二，这一职能反映了以国家为主体的经济属性分配关系。(1)国家经济建设需要同各经济组织、社会成员的国民收入使用权分配关系，国家同国有企业的利润分配关系，政府经济管理部门经费支出同基建支出的比例关系，各类经济建设投资比例关系，政府债务同国民收入的比例关系，各类经济建设投资比例关系，政府债务同国民收入的比例关系；(2)积累同消费的比例关系，财政收支总量的平衡关系，财政收支总量与社会供求总量平衡之间的关系。?
第三，以国家为主体的经济属性职能按依据的权力不同具有不同的特点。其一，依据生产资料所有权而产生的职能，具有结构性和有偿性的特点。(1)结构性。指凭借生产资料所有权而组织的分配活动所产生的影响是结构性的。如，凭借国家生产资料所有者的信誉而组织的公债的发行对认购企业来说影响其投资结构；对认购个人来说影响其消费结构；财政经济建设投资、公债的运用、国有企业资产转移、财政性贷款、投资收益取得后的再投资等，主要用于重点建设、支持工交、高新技术和农业的发展，即用于产业结构的调整。(2)有偿性。指财政运用公债形式筹集资金和运用财政性贷款、周转金等形式使用资金，都是国民收入使用权的转移，是一种以国家为主体的债权债务关系，前者要按期返还本金和利息，后者要按其收回并获取收益。其二，依据宏观经济管理权而产生的职能，即以国家为主体的广义经济属性分配对宏观经济产生的影响，具有综合性和反循环性的特点。(1)综合性。指把财政的两种属性分配作为一个整体，构成国民经济总量的一个重要组成部分，对社会再生产的全过程、国家生活的各个领域产生综合的制约引导作用。(2)反循环性。指财政收入和财政支出总量平衡关系的变化，对经济波动具有抑制作用，对社会总供给与总需求的平衡关系起调节控制作用，对积累与消费的比例的形成起制约引导作用。?
二、四个领域的财政职能?
财政职能按其作用的领域来界定，可以概括为四类。?
1.政治领域的财政职能。?
在政治领域的财政职能，主要体现在调节各阶级经济利益，影响其占有国民收入的份额，对各所有制经济形式产生影响，以巩固发展社会主义的经济基础；为人民民主专政的国家政权建设提供财务保证和物质基础，安排行政管理各部门的经费使用比例关系，巩固社会主义上层建筑。?
2.社会领域的财政职能。?
在社会领域，财政职能主要体现在对各经济组织和全体社会成员的收入水平进行调节，避免社会分配不公；为社会事业的发展提供财力保证，促进文化、教育、科学技术、卫生保健、环境保护、社会保障、公用事业和公共服务等社会事业的全面进步。财政在国家政治领域和社会领域的职能，是财政属性的职能。?
3.经济建设领域的财政职能。?
在经济建设领域，财政职能主要体现在对人民眼前利益与长远利益的影响(例如，运用公债筹集资金产生的影响)，对投资与消费的比例关系产生的影响，对产业结构优化产生的促进作用，对国有资产的保值增值、壮大和巩固国有经济所起的作用，以提高社会生产力，增加国民收入供给，促进经济增长。在经济建设领域的财政职能，是以国家为主体的经济属性职能。?
4.宏观经济领域的财政职能。?
在宏观经济领域，财政职能主要体现在对局部与国民经济全局之间关系的影响，对中央财政与地方财政之间分配关系的影响，对积累与消费之间比例关系的影响，特别是对社会总供给与总需求之间平衡关系的影响，以抑制通货膨胀、增加就业、引导投资与消费、稳定国民经济。在宏观经济领域的财政职能，是以国家为主体、广义上的经济属性财政职能。?
三、五种形式的财政职能?
按财政职能的表现形式划分，财政具有五种形式的职能。即：筹集资金职能、配置资金职能、调节经济职能、监督管理职能和稳定职能。“财政的职能是以国家的职能为依据，既要反映国家组织领导经济的职能，必须同再生产过程结合起来研究，也要反映国家社会政治活动(包括人民民主专政的职能)，必须同国家组织领导政治和社会事业各方面的职能结合起来研究。”①因此，财政的上述五种形式的职能，既是以国家为主体的两种属性分配关系的客观反映，同时，又是国家各种职能的客观反映。?
1.筹集资金职能。?
财政筹集资金的职能，是指财政为实现社会主义国家履行政治职能、社会职能、经济建设职能和宏观经济管理职能的需要，而运用各种手段积累资金的职能。主要体现在四个方面：(1)运用税收手段为国家政权建设筹集资金，为国家的存在和国家政治活动、处理对内对外国家事务提供经费来源和物质基础；(2)运用税收手段为社会管理、社会全面发展筹集资金，为文化、教育、科技、卫生、社会保障、公用事业和公共服务事业等的发展，提供经费来源和物质基础；(3)运用公债、利润、公共行政预算结余等形式，为国家经济建设提供资金为国有经济的发展、现代化经济建设、优化产业结构、发展社会生产力服务；(4)综合运用税收、公债、利润等形式，为促进社会总供给与总需求的平衡和国经济的稳定发展筹集资金。?
2.配置资金职能。?
财政配置资金的职能，是指财政在充分发挥市场对资源配置的基础性作用前提下，运用资金，主动进行宏观资源优化配置的职能。主要体现在：(1)对不能由市场机制进行配置的行政管理、国防事业、通过无偿投资、经费拨款，以公共行政预算形式予以资金安排；(2)对市场机制作用迟缓的文化、教育、科学技术、卫生、环境保护、社会保障、公益事业、公共服务等社会事业发展和社会管理领域，通过无偿投资、全额经费拨款，差额预算补助、大量生产性财政补贴等形式，以公共行政预算形式予以资金安排和财务支持；(3)对市场机制不便作用的风险大、投资数额巨大、微利或无利的项目、国家为了增强调控能力必须控制的战略性产业、天然具有垄断性必胯由国家经营的产业，运用政府经济建设投资、投资入股、提供周转金、财政性贷款等形式，通过经济建设预算予以资金安排，具体表现为国家财政的经济建设投资活动；(4)对市场机制作用不好或无力作用、完全由市场机制自发调节会导致社会财富巨大浪费，引发经济波动的整个国民经济运行，综合运用社会救济、政府公共支出、经济建设支出等以国家为主体的两种属性再分配手段，作有利于社会总供给与总需求达到平衡的安排，例如，增加或缩减政府公共支出、经济建设支出、社会救济支出，等等。?
3.调节经济职能。?
财政的调节经济职能，是指通过财政筹集和配置资金，对以国家为主体的两种属性分配关系进行调节，促进党和政府在一定历史时期的政治、社会和经济任务的实现。(1)调节各阶级、阶层和个人在国民收入中占有的份额，调节它们之间的经济利益分配关系，促进社会主义公有制经济的壮大和多种经济成分的共同发展，巩固发展社会主义的经济基础，巩固人民民主专政国家政权；(2)调节社会成员的收入水平，调节社会利益在社会成员之间的分配关系(例如，社会普及教育、基本社会保障、基本的医疗保健以及享受基本的社会服务等)，实现社会分配公平；(3)调节资源的配置，调节产业结构的形成，调节国家与国有企业之间的经济利益分配关系，巩固和发展全民所有制经济，充分发挥公有制经济在结构优化和总量平衡中的骨干作用，推动社会生产力和社会主义市场经济的发展；(4)调节中央与地方之间、各地区之间的分配关系，社会总供给与总需求之间的平衡关系。促进国民经济平稳运行。?
4.监督职能。?
财政的监督职能是指财政在资金筹集和配置全过程，通过审核，检查和财政制裁等形式，对国民经济各个方面进行的监督，财政监督贯穿于财政分配活动的全过程(1)在资金筹集过程中，对有交纳义务的地方、部门、单位和公民，监督其是否履行交纳义务，对征收税款单位、监督其是否依法行使征收权力；(2)在资金配置过程中，同时对各地方、部门、单位的管理和使用资金进行监督；(3)在实施财经分配政策和法律法规过程中，利用财政监督，支持经济发展，对违反政策、法律、法规的行为进行斗争和制裁。财政监督按内容划分，主要包括预算监督、税务监督、财务监督、国有资产监督、会计监督，等等。财政监督是以国家为主体的财经法律制约关系的体现，裨是规范以国家为主体的两种属性分配关系。?
5.稳定职能。?
财政的稳定职能，是指财政通过筹集资金、配置资金，调节两种属性分配关系，实行有效的财政监督等，对国家的政治、社会、经济建设和国民经济运行产生的稳定作用。主要体现在：(1)稳定国家行政管理经费支出和基本建设支出规模，保证国家机器正常运转的资金需要。国家行政管理经费支出，是国家从事政治活动、管理对内对外国家事务所必须的开支，行政管理单位的基本建设支出则是国家履行行政管理职能的物质基础。国家机器的正常运转需要有稳定的财务保证，但是，国家行政管理方面的支出属于非物质生产部门支出，如果它占国民收入的比重过大，则会影响扩大再生产的投入，延缓经济建设速度。因此，财政在保持国家行政管理费供应，使其占国民收入一定比例的分配过程中，对于国家的政治活动有稳固的财源保证，起着重要的作用。(2)公平社会分配，促进社会进步和稳定。公平社会分配包括三方面内容，一是社会成员收入分配的公平，即避铭收入差距过大和贫富悬殊；二是社会成员基本生存权利平等，即保证社会成员都有基本的生活保障和均等的就业机会；三是享受社会利益的权利平等，即社会成员有平等的权利享受社会文化、教育、科学技术、卫生、公健、福利、社会安全、环境保护等社会进步所带来的利益。因此，公平社会成员收入分配，保障社会成员的基本生活需要，促进社会事业发展，为社会成员提供更多的社会物吕和劳务，是社会进步和社会稳定的基本内容。财政通过筹集资金调节社会成员收入水平，通过社会保障支出保证社会成员的基本生存权利，通过配置资金促进社会事业的发展，对实现社会的全面进步和维护社会的稳定，起着重要的作用。(3)优化资源配置，稳定最佳产业结构。优化资源配置的目的是达到国民经济各部门、各地区之间比例协调地发展。由于市场机制的盲目作用，社会再生产的比例关系经常处于不协调状态，影响经济增长速度，需要财政通过筹集、配置资金来调节社会再生产各方面的比例关系，使有限的社会资源得到最合理的利用，保持较快的经济增长速度。因此，保持产业结构经常处于最佳状态，即保持社会再生产经常处于比例协调状态，是财政稳定职能的重要内容。(4)稳定市场运行，稳定国民经济。随着社会生产的发展，社会分工程度进一步提高，产业分工也进一步细化，国民经济运行愈来愈复杂，与自然经济相比，经济体制的稳定性大为降低，而市场机制的缺陷又使经济的稳定性进一步降低，往往造成经济支行和经济发展出现波动，社会总供给与总需求经济处于不平衡状态，从而引发通货膨胀、物价上涨和失业等问题。因此，需要国家履行宏观经济管理者的职能，主动调节经济，以熨平经济波动。财政收入和财政支出总量的变化，对国民经济总量的平衡起着巨大的制约和引导作用，通过财政收支总量的调节，抑制经济波动，促进社会总供求的平衡，对国民经济产生稳定作用。?
政府机构改革的基本逻辑
30多年来，中国先后进行过6次中央政府机构改革。通过这个时间序列数据，可以看出3个明显的政府机构变动特征，一是部委数量逐渐减少，这是机构改革的最大成果，二是机构总数也是逐步减少，但是变动幅度少于部委减少数量，三是无论是部委数量，还是机构总数，改革正在面临困难，进一步减少将面临较大障碍。
理解中国政府改革的基本逻辑，需要把握推动政府改革的外部逻辑和其自身逻辑，以及外部逻辑与自身逻辑之间互动。外部逻辑主要强调基础性秩序对于政府改革的影响，自身逻辑主要强调政府改革的自身价值追求和诉求。中国政府改革的进程主要是由经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序等5种基础性秩序转型推动的，政府本身必须适应开放系统和自发秩序而进行相应变革和转型。
政府机构改革的基本经验和挑战
通过对1982年以来6次政府机构改革的分析，可以看出中国政府改革通过实践的探索，已经初步形成了一些基本经验。首先，中国政府改革的基本价值目标已经形成。在治道变革的分析框架中，提出了政府改革的基本趋势，包括在政府职能方面倡导有限政府，在政府行为方面倡导法治政府，在政府信息方面倡导开放政府，在政府责任方面倡导责任政府，在权力配置方面强调多中心政府，而我们在对中国政府体制改革的分析和总结中，提出了政府体制改革遵循3个基本价值，即组织效率、职能效率和政治效率。其次，中国政府改革已经形成了一些基本的主题。总体而言，中国政府改革的主题包括：政府规模，组织结构，职能转变，行政区划和层级，依法行政，政府人事，行政决策，行政监督，政府责任等。再次，中国政府改革已经厘清了一些改革主题之间的逻辑关系，提高了改革的自主性。经过不断的实践探索和理论总结，中国政府改革的逻辑关系日益明确，即转变政府职能是关键，政府机构改革是突破口，加强政府自身建设是保障。最后，中国政府改革逐渐从行政性改革向制度性改革转变。
同时，在取得成绩的同时，中国政府仍然面临进一步改革的压力，中国政府必须通过自身的改革以适应变化的政治、经济和社会。从当前的社会转型和政府改革的现状看，中国政府的进一步改革将会面临着下面几个方面的挑战。一是市场经济转型带来政府职能转变方面的挑战。二是市场经济建立带来政府公共服务职能和社会管理职能的挑战。三是政府组织结构调整仍然是中国政府改革主要挑战之一。四是政府自身建设和政府运行也是今后中国政府改革的重点和难点。五是如何通过启动政治体制改革来为政府改革提供动力仍然是中国政府改革的未来挑战之一。
政府机构改革的未来走向
如果说2008年的改革只是过渡性的，那么2013年的改革依然将是过渡性的。但它们并非不重要，实际上它们都直接关系到中国政府改革能否为经济发展和社会发展提供进一步动力，也关系到中国社会能否成功转型。
2013年的政府改革，可以在巩固已有成果基础上，进一步进行政治层面、职能层面和组织层面的变革，其中职能层面变革和组织层面的变革仍然是改革的重点，通过组织逻辑与职能逻辑的互动，使得组织变革遵循职能逻辑，而职能转变遵循组织逻辑，促使组织与职能的协调。
在经济调节部门方面，将国家发展和改革委员会改变为专业性规划部门，负责国家中长期规划，而相关审批职能则可以单独成立一个独立的执行机构，国家行政审批服务中心。可以成立一些专门委员会，负责某一方面的经济事务治理，类似于美国的独立管制机构。
在社会管理和公共服务职能的改革方面，继续加强政府在教育、医疗、社会保障、文化等方面的公共管理职能，这些职能主要是由教育部、科技部、卫生部、劳动和社会保障部、文化部等承担，但要理顺其与下属事业单位之间的关系，实行管办分离，切实赋予事业单位的自，完善中介组织的管理机制。在事业单位管办分离的基础上，撤销文化部，其行政审批职能划归国家行政审批中心，其行业管理的职能归相关行业协会自主管理。撤销科技部，其相关职能归行业协会，其科研融资职能归国家自然科学基金委员会以及中国科学院、中国工程院等。撤销国家体育总局，建立国家体育协会。撤销建设部，其城市规划和建设职能归各大城市所有，其有关新兴商业小区的管理职能归民政部管理。
在政务性部门中，基本上界定好这些部门的主要职能，进一步厘清其职责权限范围，限定政府的权力，协调好各政务部门之间关系。可以就一些综合性事务，成立一个临时性议事机构，但是其成立、时间和权限法定化。合并公安部和安全部，成立国家公共安全部。
在进行组织变革和职能变革的同时，可以将政治变革纳入政府改革的范围。其中比较重要的步骤是可以将国务院和各部委的法律法规制定权限移交全国人大，强化全国人大的立法职能，让全国人民代表大会在制定法律和法规中发挥更大的作用。
【关键词】国有企业；基层；政工工作
国有企业基层政工岗位的工作是一项十分重要的工作，它是一项团结和号召全体工作人员，为完成各项生产经营工作努力奋斗的，具有凝聚力、战斗力的具体工作。随着社会的进步及物质生活、文化生活的丰富，人们追求的多样化、需要的多样化以及思想的进一步活跃，国有企业的政工工作变得越来越繁重，越来越难做起来。如何做好国有企业基层岗位的政工工作，应该从以下几点做起。
一、正确处理好各种关系
基层政工岗位在工作中要处理的关系很多，从正常的工作看，主要处理好以下三个方面的关系。
一是工作关系。这种关系包括两个方面，一方面政工人员与自己所从事的工作发生的关系；另一方面是政工人员与所有的业务部门因工作而发生的关系。这种工作协调关系很重要，它关系到上级指示的传达贯彻落实，也就是上级决定、决议对当前的工作作了部署，能否及时地传达到每个职工，能否使每个职工用自己的行动贯彻，这其中的穿针引线人就是政工人员。
二是人际关系。政工干部在认真完成本职工作中，将与单位所有人发生工作接触关系，这是具体的人与人之间因工作发生的人际关系。作为政工干部必须懂得怎样与人打交道，并协调好各方面的人际关系。工作中协调与处理人际关系，是政工工作的重要组成部分。良好的人际关系可以增强凝聚力、战斗力，并成为工作的活力和动力，起事半功倍的效果。
三是业务关系。政工干部在完成自己本职工作时，与单位领导和各业务部门发生的业务关系。这业务关系是与政工工作有着专业联系的，是与本单位业务不可分的因工作而发生的关系。这与人的思想，人的工作和人所从事的业务，有着千丝万缕的联系。
二、增强以下几种意识
为了更好地挑起国有企业党组织和广大职工赋予的重担，基层政工干部必须进一步增强以下几种“意识”，这是党在新时期对基层政工干部提出的新要求，是基层政工干部做好本职工作必须具有的素质，是贯彻“三个代表”和科学发展观的具体体现。
1、增强“政治意识”，维护稳定局面。基层政工干部首要任务就是维护本单位的稳定局面，即从政治高度认识稳定职工队伍的重大意义。没有一个稳定的政治局面和稳定的职工队伍，企业的一切技术指标、经济效益就无法实现。增强“政治意识”，服务于经济建设，这是改革开放新形势下对政工干部的新要求。
2、增强“学习意识”，提高管理水平。基层政工干部仅有政治理论水平还不够。随着市场经济的发展，企业的市场取向、经营方式、管理结构都发生了新的变化，这就要求每个政工干部适应新形势；增强“学习意识”，既要努力学习政治理论知识，又要努力学习生产管理、经营管理、工商管理、各种法律法规等知识。增强“学习意识”是每个政工干部的自身需要，也只有努力学习，充实自己，才能提高自己的管理水平，完成自己担任的工作。
3、增强“服务意识”，树立奉献精神。全心全意为人民服务是党的宗旨，也是每个基层政工干部时刻要做到的，政工干部的职责就是为企业职工服务。服务是多方面的，做好职工思想政治工作，调动职工积极性，激发职工工作热情，为企业多创效益是服务；为职工办实事，解决职工的实际问题是服务；为行政干部分忧解难，共同承担生产经营责任是服务；一心扑在工作上，出色地完成党组织交给的各项工作任务是服务。增强“服务意识”是每个基层政工干部的必修课，做好“服务”这块大文章，以良好的“服务”态度赢得党组织的满意和广大职工的信任。
4、增强“表率意识”，言行以身作则。基层政工干部要在“立行”和“立言”上下功夫，把榜样的力量和人格品德的力量统一起来，为广大职工作出表率。身教胜于言教，事事走在职工群众的前面，才有号召力；叫职工群众向自己看齐，才有凝聚力；让职工群众“跟我来”，才有战斗力。基层政工干部时时处处要以身作则，要求职工群众做到的，自己首先做到；禁止别人不要做的事，自己始终杜绝。
5、增强“责任意识”，勇挑工作重任。加强工作责任心，生产经营无不胜。抓生产的也好，搞政工的也好，都离不开“责任”二字，工作不讲责任，不负责任必将一事无成。增强“责任意识”，一是要干好本职工作，二是要克服工作失误。基层政工干部要一切从负责任出发，工作不分大小，任务不分轻重，都要认真地负责、认真的干好。
6、增强“协作意识”，发挥整体功能。“协作意识”是每个基层政工干部具有的基本要素。一个人的能力是有限的，团结才有力量。只有团结协作、互相支持、步调一致，凝成一股绳，才有力量，才能带队伍。基层政工干部要善于团结人，善于协调工作，发挥集体智慧和整体功能，紧紧围绕企业生产经营这个中心开展工作。
7、增强“民主意识”，凝聚集体智慧。尊重职工意见，发挥职工的聪明才智，调动职工的工作积极性，是基层政工干部做好工作的基本方略。增强“民主意识”，就是要虚心听取群众意见，经常开展提合理化建议活动。征求职工意见，并采纳职工好的建议，在决定重大决策之前让职工进行充分讨论，集思广益，尊重职工的主人翁地位，让职工说话，遇事同群众商量，推行企务公开，增强工作透明度。
8、增强“调研意识”，培养务实作风。基层政工干部必须做到对本单位的基本情况了如指掌，要做到了如指掌也不是一件易事，只有深入到群众中去，了解职工在想什么、干什么，才能掌握第一手资料，制定出正确的决策。通过调研，提高办事质量，提高处理问题能力，提高本单位整体管理水平。
9、增强“创新意识”，改进工作方法。随着改革的深化，市场经济的发展，以及科学技术的进步和物质生活的改善，企业发生了较大变化，职工的思想也发生了深刻的变化，基层政工干部仍然简单地沿用过去一套的方式方法是行不通的。基层政工干部工作的对象是人，以人为本这个主题不得丢。要积极探索新办法、新对策、新招数，用改革的精神和方法、思路去解决改革中出现的新情况、新问题。
关键词：政工干部 基层 思想政治工作
为了更好地挑起企业党组织和广大职工赋予的重担，基层政工干部必须进一步增强政治意识、学习意识、服务意识、表率意识、责任意识、协作意识、调研意识、民主意识、创新意识和廉政意识，这是党在新时期对基层政工干部提出的新要求，是基层政工干部做好本职工作必须具有的素质，是贯彻“三个代表”和科学发展观的具体体现。
基层政工干部怎样做好十个方面意识，进一步提高自身素质和管理水平：
1.强化“政治意识”
维护本单位的稳定局面，从政治高度认识稳定职工队伍的重大意义。没有一个稳定的政治局面和稳定的职工队伍，企业的一切技术指标、经济效益就无法实现。强化“政治意识”，服务于经济建设，这是改革开放新形势下对政工干部的新要求。基层政工干部直接与具体的人和事打交道，必须努力提高自身的政治素质，要具有坚定的正确政治方向，政治立场和政治观点，具有坚定的共产主义理想和信念，具有一定的政治鉴别力和政治敏锐性。
2.强化“学习意识”
提高管理水平。随着市场经济的发展，企业的市场取向、经营方式、管理结构都发生了新的变化，这就要求每个政工干部适应新形势，强化“学习意识”，既要努力学习政治理论知识，又要努力学习生产管理、经营管理、各种法律法规等知识。只有不断学习新理论、新知识、新的管理方法，给自己“加油”、“充电”，提高管理能力，才能游刃有余，胜任工作。掌握过硬本领，工作就有力度，随心应手。增强“学习意识”是每个政工干部的自身需要，也只有努力学习，充实自己，才能提高自己的管理水平，完成自己担任的工作。
3.强化“服务意识”
树立奉献精神全心全意为人民服务是党的宗旨，也是每个基层政工干部时刻要做到的，干部的职责就是为企业职工服务。服务是多方面的，做好职工思想政治工作，调动职工积极性，激发职工工作热情，为企业多创效益是服务：为职工办实事，解决职工的实际问题是服务，为行政干部分忧解难，共同承担生产经营责任是服务：一心扑在工作上，出色地完成党组织交给的各项工作任务是服务。增强“服务意识”是每个基层政工干部的必修课，做好“服务”这块大文章，以良好的“服务”态度赢得党组织的满意和广大职工的信任。
4.强化“表率意识”
言行以身作则基层政工干部要在“立行”和“立言”上下功夫，把榜样的力量和人格品德的力量统一起来，为广大职工作出表率。身教胜于言教，事事走在职工群众的前面，才有号召力；叫职工群众向自己看齐，才有凝聚力；让职工群众“跟我来”，才有战斗力。基层政工干部时时处处要以身作则，要求职工群众做到的，自己首先做到：禁止别人不要做的事，自己始终杜绝。
要言有信，行有果。表里如一。如果说一套做一套。表率意识不强，不起模范带头作用，说得再好，叫得再响，理论再高，广大职工是不会理睬的。
实践证明，示之以行比晓之以理、动之以情更为重要，榜样的力量是无穷的。
5.强化“责任意识”
勇挑工作重任加强工作责任心，生产经营无不胜。这是一句老话新说，今天用起来还十分有效。抓生产的也好，搞政工的也好，都离不开“责任”二字，工作不讲责任，不负责任必将一事无成。增强“责任意识”，一是要干好本职工作，二是要克服工作失误。基层政工干部要一切从负责任出发，工作不分大小，任务不分轻重，都要认真地负责、认真的干好。不作表面文章，不搞形势主义，不得过且过，时时处处都以我有责任。积极配合行政工作，遇事不扯皮、不推诿，矛盾不上交，问题不拖延，要以我有责任处理，我应该承担责任的姿态来对待工作。
6.强化“协作意识”
发挥整体功能“协作意识”是每个基层政工干部具有的基本要素。一个人的能力是有限的，团结才有力量。只有团结协作、互相支持、步调一致，凝成一股绳，才有力量，才能带队伍，战无不胜。基层政工干部一般都担任“班长”，班长要善于团结人，善于协调工作，善于当好行政的搭档，班长要具有领导艺术，使班子成员配合默契，班长还要善于调动班子成员工作积极性、主动性，发挥集体智慧和整体功能，下活一盘棋，紧紧围绕企业生产经营这个中心开展工作。除外，还要大事讲原则，小事讲风格，方便留给别人，困难留给自己，以良好的心态和无畏的精神影响身边人。
7.强化“民主意识”
凝聚集体智慧尊重职工意见，发挥职工的聪明才智，调动职工的工作积极性，是基层政工干部做好工作的基本方略。增强“民主意识”，就是要虚心听取群众意见，经常开展提合理化建议活动。征求职工意见，并采纳职工好的建议，在决定重大决策之前让职工进行充分讨论，集思广益，尊重职工的主人翁地位，让职工说话，遇事同群众商量，推行厂务公开，增强工作透明度。
8.强化“调研意识”
培养务实作风基层政工干部必须做到对本单位的基本情况了如指掌，做不到这一点，工作就抓瞎，到处碰壁。要做到了如指掌也不是一件易事，只有深入到群众中去，了解职工在想什么、干什么，才能掌握第一手资料，制定出正确的决策。如果只呆在办公室里，凭想当然办事，其结果是什么问题也解决不了的。一个基层政工干部要想掌握一套行之有效的管理方法，也只有通过亲自实践，深入调查，反复研究，不断总结经验才能得到。针对基层工作的复杂性、散漫性、多重性、具体性的特点，要一手抓调研，一手抓实施，双手并举，调研在前，实施其后，求真务实。通过调研，提高办事质量，提高处理问题能力，提高自己的威信，提高本单位整体管理水平。
9.强化“创新意识”
改进工作方法随着改革的深化，市场经济的发展，以及科学技术的进步和物质生活的改善，企业发生了较大变化，职工的思想也发生了深刻的变化，基层政工干部仍然简单地沿用过去一套的方式方法是行不通的。基层政工干部工作的对象是人，以人为本这个主题不得丢。要积极探索新办法、新对策、新招数，用改革的精神和方法、思路去解决改革中出现的新情况、新问题。
【关键词】 基层;服务型政府;路径
2006年10月11日,通过了《中共中央关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,指出建设服务型政府,强化政府的社会管理和公共服务职能。2007年10月15日,党的十七大报告中再次明确提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,“健全政府职责体系,完善公共服务体系”。2008年2月23日,同志强调建设服务型政府,是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,要深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐的必然要求,也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的主要任务。
一、服务型政府的定义、特征及价值取向
(一)服务型政府的定义
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在全社会民主秩序的框架内,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨,并主动承担着为公民服务的责任的政府。简而言之,服务型政府也就是为人民服务的政府。也就是说,服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在全社会民主秩序的框架内,把政府定位于服务者的角色,并通过法定程序,按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨,以公正执法为标志,并承担着的相应责任的政府,是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现。
(二)服务型政府的内涵
1.建设服务型政府的出发点是“以人为本”。“以人为本”是党的根本宗旨和执政理念的集中体现。同志在党的十七大报告中指出,相信谁、依靠谁、为了谁,是否始终站在最广大人民的立场上,是区分唯物史观和唯心史观的分水岭,也是判断马克思政党的试金石。政府的工作要一切为了人民群众,尊重人民群众的权利,满足人民群众的需要,发挥人民群众的权利,实现人民群众的发展。
2.服务型政府的内在要求是实现从“管制行政”向“服务行政”的转变。现代服务型政府强调政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系是建立在政府服务的基础之上,重点强调政府提供服务的主体性、责任性和主动性。建设服务型政府,要求政府必须摒弃传统的“管制”思维,树立“服务”思维。
3.服务型政府的基本行为准则是依法行政。作为服务型政府必须将自身的活动限定在法定的范围内,而且必须严格遵循特定的程序。依法行政要求从立法、执法到监督的全过程来推进政府行政的法制化建设,严格按照职权法定、合法行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致的原则行事。
4.服务型政府的基本理念是“人民满意”。作为公共产品和公共服务的供给者,服务型政府在国家税收和财政分配中起主导作用,它必须为公众提供优质高效的公共服务,政府的基本走向也应该由人民的评价来决定。
(三)公共服务型政府的价值取向
1.民本政府。民本政府就是政府的行政活动以满足人民的基本权利和需求为,出发点,全面彰显政府的人性关怀和人文关怀,以实现经济社会和人的全面发展为基本目标的行政理念。政我国宪法明确规定:“一切国家机关和国家工作人员,必须依靠人民的支持,经常保持与人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。
2.法治政府。法制是人类文明与发展的标志。2004年3月22日国务院《全国推进依法行政实施纲要》,总结近年来推进依法行政的基本经验,适应全面建设小康社会的新形式和依法治国的进程,明确提出,全国推进依法行政,要经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法制政府的目标。
3.责任政府。责任政府是现代民主政治的基本理念,责任政府是相对权利政府而言的。责任政府是指政府必须按照法定的权限和程序履行职责,按规定办事,按程序办事,做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,由“权利本位”向“责任本位”转变。
4.有限政府。指政府的职能严格的限定在公共领域,不直接参与经济活动,不直接控制市场活动,把精力集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上。
5.阳光政府。阳光政府要求政府机关的所有活动,以及政府所掌握的除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外,都有义务向社会公众开放。阳光透明有助于政府更好的履行,保障公民的权力;透明也有助于满足公共政策制定过程中的民主化和科学化的要求;透明更有助于反腐败的开展和防止权力被滥用。
二、构建基层服务型政府的路径
基层政府在我国政权体系中具有重要的地位。它是上级政府与广大人民群众联系的桥梁,所以构建基层服务型政府有着重要的现实意义。
1.基层政府必须树立“以人为本”的服务理念。转变政府职能必须以转变理念为前提,否则,政府的服务就不能落到实处。要由过去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”转变,要以科学发展观为指导,牢固树立执政为民的思想,政府管什么、做什么都要以人民的需要为依据。如果观念不转变服务型政府的建设只能成为泡影,政府要按照人民群众的意愿来展开管理,加强与人民群众的联系,主动接受人民群众的监督,切实解决与人民群众有切身利益的最大问题。
2.切实转变政府职能。切实转变政府职能是建设服务型政府的核心问题,建设服务型政府,要在健全政府职责体系、全面正确履行政府职能上下功夫。首先应科学合理的界定政府职能。政府要更加注重公共服务和社会管理,在加强和改善市场监管、经济调节的同时,要把精力更多的放在和谐社会建设与社会事业的发展上来;其次要合理划分各级政府的职责权限。要正确理顺中央与地方政府的关系以及它们之间的职责与分工,形成科学合理的政府层级体系,以提高政府效率;再次要完善政府绩效考核体系。以督促和监督各级政府履行好自己的职责。
3.建立一支高素质的公务员。一支高素质的公务员队伍是构建基层服务型政府的支柱,公务员队伍的建设直接关系到党的形象和党的党的执政能力建设,因此,建设一支高素质的公务员队伍势在必行。首先要建立健全公务员制度运行机制,确保公务员素质。要不断完善公务员的录用制度:录用必考,考则选优,任人为贤;其次要不断完善公务员的更新机制。要打破过去的铁饭碗,公务员应能上能下,能进能出,实行动态管理;再次要加大对公务员的培训,不断提升公务员的素质。要使公务员的培训制度化,树立终身学习的理念,使他们的知识与理念也与时俱进。
参考文献
[1]王寿林.让权力在阳光下运行:如何确保权力的正确行使[M].人民出版社,2008
[2]许法根.国家公务员制度[M].浙江大学出版社,2004
[3]盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2002
关键词：思想政治工作 九个意识 政工干部
政工干部是政治工作实践的具体组织者和操作者，必须具备较高的综合素质。基层政工干部的言行举止不仅直接影响广大职工的工作情绪，更重要的是关系到党在基层的形象和威信。基层政工干部所处的工作环境、工作性质、工作对象决定了自己肩上的担子和责任。为了更好地挑起企业党组织和广大职工赋予的重担，基层政工干部必须进一步增强政治意识、学习意识、服务意识、表率意识、责任意识、协作意识、调研意识、民主意识、创新意识和廉政意识，这是党在新时期对基层政工干部提出的新要求，是基层政工干部做好本职工作必须具有的素质，是贯彻“三个代表”和科学发展观的具体体现。下面对其进行了详细的阐述：
（一）强化“政治意识”，维护稳定局面
基层政工干部首要任务就是维护本单位的稳定局面，即从政治高度认识稳定职工队伍的重大意义。没有一个稳定的政治局面和稳定的职工队伍，企业的一切技术指标、经济效益就无法实现。强化“政治意识”，服务于经济建设，这是改革开放新形势下对政工干部的新要求。我们基层政工干部直接与具体的人和事打交道，必须努力提高自身的政治素质，要具有坚定的正确政治方向，政治立场和政治观点，具有坚定的共产主义理想和信念，具有一定的政治鉴别力和政治敏锐性。
（二）强化“学习意识”，提高管理水平
基层政工干部仅有政治理论水平还不够。随着市场经济的发展，企业的市场取向、经营方式、管理结构都发生了新的变化，这就要求我们每个政工干部适应新形势，强化“学习意识”，既要努力学习政治理论知识，又要努力学习生产管理、经营管理、工商管理、各种法律法规等知识。只有不断学习新理论、新知识、新的管理方法，给自己“加油”、“充电”，提高管理能力，才能游刃有余，胜任工作。掌握过硬本领，工作就有力度，随心应手。增强“学习意识”是每个政工干部的自身需要，也只有努力学习，充实自己，才能提高自己的管理水平，完成自己担任的工作。
（三）强化“服务意识”，树立奉献精神
全心全意为人民服务是我们党的宗旨。也是每个基层政工干部时刻要做到的，我们干部的职责就是为企业职工服务。服务是多方面的，做好职工思想政治工作，调动职工积极性，激发职工工作热情，为企业多创效益是服务：为职工办实事，解决职工的实际问题是服务，为行政干部分忧解难，共同承担生产经营责任是服务：一心扑在工作上，出色地完成党组织交给的各项工作任务是服务。增强“服务意识”是每个基层政工干部的必修课，做好“服务”这块大文章，以良好的“服务”态度赢得党组织的满意和广大职工的信任。
（四）强化“表率意识”，言行以身作则
基层政工干部要在“立行”和“立言”上下功夫，把榜样的力量和人格品德的力量统一起来，为广大职工作出表率。身教胜于言教，事事走在职工群众的前面，才有号召力：叫职工群众向自己看齐，才有凝聚力：让职工群众“跟我来”，才有战斗力。基层政工干部时时处处要以身作则，要求职工群众做到的，自己首先做到：禁止别人不要做的事，自己始终杜绝。要言有信，行有果。表里如一。如果说一套做一套。表率意识不强，不起模范带头作用，说得再好，叫得再响，理论再高，广大职工是不会理睬的。实践证明。示之以行比晓之以理、动之以情更为重要，榜样的力量是无穷的。
（五）强化“责任意识”，勇挑工作重任
加强工作责任心，生产经营无不胜。这是一句老话新说，今天用起来还十分有效。抓生产的也好，搞政工的也好，都离不开“责任”二字，工作不讲责任，不负责任必将一事无成。增强“责任意识”，一是要干好本职工作，二是要克服工作失误。基层政工干部要一切从负责任出发，工作不分大小，任务不分轻重，都要认真地负责、认真的干好。不作表面文章，不搞形势主义，不得过且过，时时处处都以我有责任。积极配合行政工作，遇事不扯皮、不推诿，矛盾不上交，问题不拖延，要以我有责任处理，我应该承担责任的姿态来对待工作。
（六）强化“协作意识”，发挥整体功能
“协作意识”是每个基层政工干部具有的基本要素。一个人的能力是有限的，团结才有力量。只有团结协作、互相支持、步调一致，凝成一股绳，才有力量，才能带队伍，战无不胜。基层政工干部一般都担任“班长”，班长要善于团结人，善于协调工作，善于当好行政的搭档，班长要具有领导艺术，使班子成员配合默契，班长还要善于调动班子成员工作积极性、主动性，发挥集体智慧和整体功能，下活一盘棋，紧紧围绕企业生产经营这个中心开展工作。除外，还要大事讲原则，小事讲风格，方便留给别人，困难留给自己，以良好的心态和无畏的精神影响身边人。
（七）强化“民主意识”，凝聚集体智慧
尊重职工意见，发挥职工的聪明才智，调动职工的工作积极性，是基层政工干部做好工作的基本方略。增强“民主意识”，就是要虚心听取群众意见，经常开展提合理化建议活动。征求职工意见，并采纳职工好的建议，在决定重大决策之前让职工进行充分讨论，集思广益，尊重职工的主人翁地位，让职工说话，遇事同群众商量，推行厂务公开，增强工作透明度。
（八）强化“调研意识”，培养务实作风
基层政工干部必须做到对本单位的基本情况了如指掌，做不到这一点，工作就抓瞎，到处碰壁。要做到了如指掌也不是一件易事，只有深入到群众中去，了解职工在想什么、干什么，才能掌握第一手资料，制定出正确的决策。如果只呆在办公室里，凭想当然办事，其结果是什么问题也解决不了的。一个基层政工干部要想掌握一套行之有效的管理方法，也只有通过亲自实践，深入调查，反复研究，不断总结经验才能得到。针对基层工作的复杂性、散漫性、多重性、具体性的特点，要一手抓调研，一手抓实施，双手并举，调研在前，实施其后，求真务实。通过调研，提高办事质量，提高处理问题能力，提高自己的威信，提高本单位整体管理水平。
关键词：政府职能；市场化；改革；中国经济
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）36-0005-02
改革开放以来，中国经济持续快速增长，目前中国人均GDP已经超过了5 000美元的大关，中国已经从低收入国家进入了中等收入国家，对于中国这么一个基础落后，资源相对贫瘠，人口众多，长期以来处于计划经济发展模式中的国家而言，不管如何，这不能不算是一个奇迹。
一、中国创造经济奇迹的根本原因
很多学者认为中国能够创造经济奇迹的根本原因在于中国独特的经济和政治体制：政府主导型经济模式和能够集中力量办大事。但是，如果将中国经济三十年来的持续高速增长归因于中国独特的经济和政治体制，不免有失偏颇，笔者认为中国之所以能够创造经济奇迹主要是要归功于中国进行的市场化改革，归功于市场在资源配置中起了基础性作用，促进了各个市场主体的公平竞争，市场经济激发了企业的创造力，激发了人们创造财富的欲望。正是由于市场化改革和企业的发展壮大，中国经济保持了三十多年的快速增长，当然在任何一个国家，政府也是市场经济的参与者，政府对市场经济的干预或强或弱，在任何一个国家，市场由于自身的缺陷都会产生市场失灵，这就需要政府对经济进行干预，使经济平稳持续增长，当然，如果没有政府有效率的干预，要实现经济稳定发展也几乎不可能，但政府在干预的过程中需要合理界定政府的职能，必须保证干预的有效性。
就中国目前的市场经济而言，政府过度的强大或已成为中国经济进一步发展的最大阻力，市场失灵是主张实行政府干预经济的强有力理由，市场失灵产生了政府干预的必要性，但政府干预的必要性并不能保证政府行为的合理性和干预的有效性，市场机制不能解决的问题，政府不一定都能解决，可能解决得好，也可能解决得不好，甚至很差，所以说政府失灵则是实行更为彻底的市场经济的基本依据。政府干预产生的寻租和腐败与政府控制着过多的资源是密不可分的，在现代市场经济国家中，政府失灵是一种普遍现象，这意味着市场失灵并不必然导致政府干预的合理性，即市场本身的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。
二、关于政府基本职能几种观点的介绍
要推进政府职能转变，必须把不是政府承担的职能统统归还给企业，转交给中介组织和行业协会，这需要政府还权于民，还权于社会，需要培育中介组织和行业协会。当然，政府职能及其作用是随着经济社会的发展不断变化的，关于政府基本职能有以下的几种基本观点。
第一，在市场经济条件下，政府职能的主要内容一般可以概括为以下几个方面：（1）提供政治秩序，促进民主发展；（2）提供公共物品；（3）进行宏观经济调控；（4）保护共有资源和自然资源；（5）保障和促进社会公共利益的公平分配；（6）维护稳定的市场秩序；（7）调节和解决社会冲突[1]。
第二，世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”包含了五种基本的角色。这些角色是：（1）确定法律基础；（2）保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。这些角色并不是那些最小化政府的必然角色，而是保证市场运行的必然选择，它包含着对政府积极作用的肯定，这与西方世界学者们在20世纪70年代和80年代所持的仅仅强调政府应最小化的简单观点不同[2]。
第三，亚当·斯密于1776年写了《国富论》一书。他在书中指出，除了促进国家间的自由贸易外，政府的角色应大幅度地削减。亚当·斯密认为，“统治者的责任”，换言之，也就是政府的角色应是如下所述：首先，保护社会免受其他社会的暴力与侵犯的职责。其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的不公平对待和压迫的职责，或者建立一套严密的司法制度。最后，建立并维护某种公共事务和公共机构的职责，此种建立和维护从来不是为了任何人或者少数人的利益[3]。因为对于任何人或者少数人而言，收益永远无法补偿其支出，尽管对广大社会而言，其所做的常常要大于其所得的补偿。除了这些最低限度的职能外，亚当·斯密认为政府的理想角色就是尽可能地远离经济生活之外，市场进程本身比政府干预能产生更好的整体效果，其观点时至今日仍持续产生根本性的影响，尤其值得中国借鉴。
三、当前中国合理界定政府职能需要注意的问题
中国受传统的计划经济体制的影响，政府的职能还没有明确的界定，政府的定位还不明晰，政府还处在越位、错位、缺位之中。对于市场经济下政府的职能问题，争论的焦点在于政府到底应该管什么，不应该管什么。国外学者对政府职能的论述对中国合理界定政府职能有着很多的启示。
第一，需要合理界定政府的核心职能。政府职能界定不清会导致政府的越位、错位、缺位，所谓越位，是指管了相当一部分不该管的，也管不了的，管不好的事情，一些本该由市场来承担的职能，应该由企业自主决定的事情，应该由社会中介组织管理的职能，政府采用行政手段直接干预，甚至包办代替[4]。政府职能的错位，通俗地讲，就是，该管的不会管，是指政府部门对于自己该管的事情，却没有能力去管好，乱用权力、乱搞一通，也就是乱权。政府职能的缺位，通俗地讲，就是该管的不去管，是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好属于本部门的事务，也就是失权。这是在合理界定政府职能时最需要注意的问题，只有合理界定了政府的核心职能，才能防止府的越位，错位，缺位。
第二，要确立以服务为中心的管理理念，政府的职能服务于为民服务，要更好地为民服务对中国而言需要建立小政府的管理模式，建立公开透明的政府办事程序和规则，建立全方位的政府管理方式。
第三，建立法治政府，政府必须建立在法治的基础之上，政府干预必须有法律依据，法治政府能防止政府的干预冲动，市场经济是法治经济，需要用法律来保护产权，同时也要把政府权力关在制度的笼子里，要依靠宪法和法律，要把宪法和法律作为政府的工作准则[5]。
第三，要正确处理政府与市场的关系。正确处理政府与市场的关系需要厘清政府与市场的边界[6]。在现代市场经济中，政府与市场是两种基本的制度安排，是经济运行的两个调节主体，有些学者形象地称为“两只手”。市场经济模式需要考虑中国的国情，但同时也不能忽视市场经济的普遍规律，只有进一步改革，完善市场经济体制，规范政府的基本职能，让市场发挥应有的资源配置的基础性作用，激发企业的创新力，继续推动中国经济向前发展。
四、合理界定政府职能是当前中国进一步深化市场化改革的关键
市场经济其实质就是政府放权，把那些本属于市场的配置资源的权力归还给市场，让市场在资源配置中起基础性作用，因此，要进一步深化市场化改革需要合理界定政府的职能，只有把政府职能合理界定了才有利于中国当前进一步深化市场化改革。中国当前的改革已经进入了深水区，中国经济的增长，社会稳定都离不开进一步深化改革，就中国经济改革而言，中国仍然应该致力于塑造真正的市场主体的努力，仍然需要界定政府的基本职能，进一步拓宽企业和市场的权力边界，政府应该进一步退出对微观经济领域的干预，还权于市场，释放市场的活力，激发企业家的创造力，让政府回归到公共产品提供者的地位。当前中国政府的角色定位应该是：限制“掠夺之手”，强化“无为之手”，多伸“援助之手”。在进一步深化市场经济发展的今天，需要进行顶层设计：建立有效市场，建立法治经济，造就有限政府，深化行政体制改革，释放企业和市场活力，激发企业的创新力，创造各市场主体公平竞争的环境，保护产权，让市场充分发挥作用。政府职能在下一步的改革中有两个根本转变：一是从与民争利的强政府向公共利益的服务型政府转变，建立服务政府；二是从行政干预过多的全能型政府向让市场充分发挥作用的有限型政府转变，建立有效的有限政府[7]。这两个根本性转变关系到下一步市场化改革能否取得成功。
总之，一个有活力的市场经济必然建基于一个良好的制度环境，但形成一个良好的制度环境是一个渐进的过程，可能需要不断的试错。在此过程中，出现问题在所难免，但决不能停止市场化改革的脚步，唯有靠进一步深化市场导向的改革和制度创新，才能使问题得到根本解决。可以断言，中国要实现今后长期的增长和可持续发展，必须合理界定政府职能，进一步加快推进政府行政体制的改革，促进政府向有限政府和服务政府的本质归位，进一步深化市场化改革，让市场发挥其最好的最有效的作用，这是中国经济今后要持续增长的根本保障和基本价值取向。
参考文献：
[1] 汪大海.公共管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2009：77-78.
[2] 世界发展报告[R].1997：42.
[3] [英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].王亚南，郭大力，译.北京：商务印书馆，1974.
[4] 李森.合理界定政府职能是深化市场化改革的关键[J].发展论坛，2003，（11）.
[5] 乔惠波.经济体制改革的核心是正确处理好政府与市场的关系[J].理论研究，2013，（8）.
关键词：行政体制 改革 路径
当前，我国正处于社会转型的重要时期，因此推进行政管理体制改革，实现政府职能转变，加强各级政府的社会管理和公共服务职能，对加快我国公共服务型政府建设，更好地保障和促进社会和谐具有十分重要的意义。在行政管理体制改革总体部署中，建设服务型政府和法治政府是深化改革的基本方向和目标。这就需要分析服务型政府和法治政府对深化行政体制改革提出了什么要求，两者之间的关系是什么，从而更好地把握改革的方向，选准改革的切入点。
1.改革方向：服务型政府与法治政府
1.1建设服务型政府对行政体制改革的要求
服务型政府的主要标志归纳起来有三点：从性质上讲，服务型政府是始终履行全心全意为人民服务根本宗旨的政府，诚心诚意为人民造福；从职能上讲，服务型政府是能够全面正确履行政府职能的政府，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务；从管理方式上讲，服务型政府是管理与服务有机结合的政府，寓管理于服务之中，在管理中体现服务。建设服务型政府，必然要求从以下方面深化行政体制改革。在转变职能方面，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管的事转移出去，把该由政府管的事管好；全面正确履行政府职能，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，更加重视社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。在机构设置方面，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，继续推进职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制，着力解决机构重叠、职能交叉、权责脱节、多头管理等突出问题。在管理方式方面，寓管理于服务之中，在管理中体现服务；推行信息公开、电子政务、简化办事程序，进一步提高政府服务的效率、质量和水平；推行以公共服务为主要内容的绩效管理制度和行政问责制度，完善行政运行机制，提高政府的执行力和公信力。
1.2建设法治政府对行政体制改革的要求
在十七大报告、十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》和《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)等重要文献中，都对深化行政体制改革、建设法治政府提出了要求。这里，主要以《纲要》为例，说明建设法治政府对行政体制改革提出的要求。在转变职能方面，《纲要》的规定包括“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位”；“强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。在机构设置方面，《纲要》规定应“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化”，做到“中央政府和地方政府之间、政府各部门之问的职能和权限比较明确。”在管理方式方面，《纲要》明确规定“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织”；“加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众”。
1.3服务型政府与法治政府相辅相成
就行政体制改革而言，建设服务型政府与法治政府的要求各有侧重，角度和途径也有所区别，例如服务型政府侧重从性质、职能和管理的角度提出改革要求，法治政府则侧重从立法、执法和监督角度提出改革要求；然而，从基本方向、价值取向、主要内容等方面看，两者的要求基本上是一致的，都着眼于深入贯彻落实科学发展观，全面正确履行政府职能，全面建设小康社会，建立人民满意的政府。所以，在行政体制改革过程中，建设服务型政府和法治政府是并行不悖、相辅相成的关系，在一定意义上说，建设服务型政府的过程也就是建设法治政府，反之亦然。
2.改革路径：横向推进与纵向推进
从改革的视角看，深化行政体制改革可从横向和纵向两个层面展开，其中横向行政体制改革主要涉及一级政府部门之间的职能和机构调整；纵向行政体制改革主要涉及不同层级政府之间的职能和机构调整。之所以需要从纵横两个层面推进改革，是因为不同层面行政体制改革的内容和重点有所不同、各有侧重。无论是职能转变，还是机构改革，都应做到有的放矢，措施到位，落在实处。党的十七大报告、十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)、新一轮《国务院机构改革方案》(以下简称《方案》)，不仅从总体上明确了行政体制改革的目标和方向，而且对如何推进横向和纵向体制改革提出了不同要求。例如，在横向上，《方案》将转变职能的要求，具体落实到合理配置部门职能和机构整合上，落实到明确部门责任，确保权责一致，从而使职能转变落实到实处。在纵向上，《意见》明确提出，“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务的重点”，如中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，地方政府要做好面向基层和群众的服务与管理；同时，《意见》对中央和地方政府的机构改革也各有侧重。所有这些，表明了新一轮行政体制改革将从纵横两个层面展开，使改革任务落在实处。
总之，当前要做好我国的行政体制改革，就要把握好行政体制改革的方向和视角，从横向和纵向两个层面，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，深入研究和解决推进改革中面临的新问题。
参考文献：
[1] 宋敏，徐明春，王海祥.中国新公共行政改革的问题和对策研究――基于公平正义的视角[J]. 陕西行政学院学报，2011,(03) .
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