关键词：金融资产；资产质量；区域差异；金融生态环境
中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2009）06－0007－03
一、引言
金融资产是指一切可以在有组织的金融市场上进行交易、具有现实价格和未来估价的金融工具的总称，从金融工具持有者的角度来看是其所拥有的资产。主要包括：库存现金、银行存款、应收账款、应收票据、其他应收款、股权投资、债权投资和衍生工具形成的资产。近年来，伴随着经济的发展，金融资产的数量急剧增长，特别是各项贷款，其增长幅度已超过了经济增长的幅度[1]。同时，国家改革政策的不断出台，给金融资产质量带来了不同程度的影响，金融资产质量的区域差异也随之产生。研究金融资产质量区域差异的原因对于改善金融资产质量具有重大意义。
现阶段由于我国是以银行为主导型的金融体系，而且商业银行占金融机构的比重很大，所以本文主要是研究商业银行的金融资产质量的情况。金融资产是商业银行通过有偿筹集社会闲散资金和借入资金后形成的。这种依靠负债经营的资产，其质量高低是从资产的流动性、安全性和效应性上予以体现的[2]。银行业金融机构不良贷款率是评价其信贷资产安全状况的重要指标之一。不良贷款率高，说明银行业金融机构收回贷款的风险大；不良贷款率低，说明银行业金融机构收回贷款的风险小。本文采用不良贷款率作为衡量金融资产质量的指标，先简单分析了中国银行业金融资产质量的总体现状，然后根据不同的标准对中国区域进行了不同方式的划分，并分别研究了中国金融资产质量区域间的差异。
二、中国银行业金融资产质量的现状
不良贷款是指在评估银行贷款质量时，把贷款按风险基础分为正常、关注、次级、可疑和损失五类，其中后三类合称为不良贷款。不良贷款率是指不良贷款占总贷款余额的比重。不良贷款率高则表示金融资产质量低，反之则表示金融资产质量高。其计算公式为：
不良贷款率=不良贷款/贷款总额
图1是2003-2007年全国主要商业银行不良贷款率情况。从图中可以看出，不良贷款率在2003-2007年是逐年降低的，说明过去这五年金融资产质量总体在取得了显著的进步。过去商业银行是在接近破产的临界点，能够承受的不良贷款水平远低于其实际不良贷款水平，商业银行系统资不抵债的程度很严重。现在情况完全发生了改变，商业银行的实际不良贷款降到了临界点之下，其信贷资产安全状况良好。
三、金融资产质量的区域差异分析
在对金融资产质量进行区域差异分析之前，首先需要对区域进行划分，确定区域的范围，从而进行不同尺度的区域分析。全国性的区域划分比较有代表性的有两分法、三分法、六分法、十分法等，还有一些按照产业集群、大都市地带、流域经济等标准来对区域进行划分。本文采用了如下三种分法，一是按31个省市区行政单位的划分法；二是划分为东部地区、东北地区、中部地区及西部地区四个区域；三是划分为长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济区三个区域。具体地说，东部地区包括（10个）：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；东北地区包括（3个）：辽宁、吉林、黑龙江；中部地区包括（6个）：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括（12个）：内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西。长江三角洲包括（3个）：上海、江苏、浙江；珠江三角洲主要是广东省；环渤海经济区包括（7个）：北京、天津、辽宁、河北、山西、山东、内蒙古[3]。
（一）各省、市、自治区
经济发展水平的高低对于金融资产质量有比较重要的影响。各地区金融资产状况并不是稳定的，它们比较明显地受到一些外在因素的影响。为了深入分析哪些是影响金融资产质量的主要因素，我们先计算出各地区商业银行的不良贷款率情况，然后以金融资产质量的状态为基点，进一步探讨造成金融资产质量区域差异的原因[4]。
表1归纳了我国31个省、自治区、直辖市在2005- 2007年各地区商业银行的不良贷款率。由于2007年各地区商业银行不良贷款率的数据统计不完全，下文所有的表和图中2007年的数据都是各地区主要商业银行的不良贷款率。
数据来源：根据国研网数据中心和2007年中国银监会年报数据整理得出。
根据上表我们可以看出，首先，在这三年中，浙江、上海、江苏、北京、福建和天津的不良贷款率较低，始终排名前六位，说明这几个省（市）的金融资产质量较高；而吉林、海南、黑龙江的不良贷款率较高，始终排名后三位，表明这几个省的金融资产质量低下；新疆、河南、青海等省的金融资产质量也始终排名后几位中。这种状况说明，经济发展水平的高低对于金融资产质量有比较重要的影响。其次，注意到云南、贵州、广西、内蒙古、宁夏等经济较相对落后的省、区的不良贷款率始终处于中等偏下水平，即金融资产质量中等偏上，而少数经济比较发达的省份的金融资产质量的名次却并不靠前。我们可以推断。其他一些非经济的因素，如金融生态环境的问题，即所谓体制性因素，诸如政府、法律、中介、诚信文化、地区经济基础的差异等等，也是金融资产质量产生差异的重要因素[5]。最后，我们比较这三年不良贷款率的排名次序可以发现：在31个省、自治区、直辖市中，占48.5%的地区的位次在这几年期间发生了变化。这说明，各地区金融资产质量的状况并不稳定，它们比较明显地受到一些外在因素的影响。
上述三个现象的存在，表明了各地区金融资产质量是由多方面复杂的因素造成的，因而在年度间表现出不稳定的状态。
（二）东部地区、东北地区、中部地区和西部地区
按照一般的理解,由于我国西部地区经济发展比较落后,其金融资产质量应该较其他地区差，但事实并非如此。本小节中将我国划分为东部、东北、中部和西部四个地区，根据不良贷款率的公式分别计算出这四个区域的不良贷款率，并画出相应的折线图，如图2所示。
数据来源：根据国研网数据中心和2007年中国银监会年报数据整理得出。
从图2中我们可以观察到，2005-2007年中，东北地区的不良贷款率始终排最高，中部地区其次，西部地区第三，东部地区最低。说明东北地区的金融资产质量始终是最低的，西部地区比中部地区的资产质量要高，东部地区的金融资产质量始终最高。这种状况与四大地带的经济发展水平并不完全相对应，这进一步证明了：经济发展水平并非是决定金融资产质量的唯一因素。
由于东北老工业基地以资源型、重化工产业为主导,长期以来以局部的经济利益的牺牲承担着国家执行非均衡区域发展战略的成本,历史包袱沉重。此外,在计划经济下逐渐成型的体制、机制以及文化心理等因素合成的“东北现象”,在该区域的金融领域同样表现明显。诸如重国有、轻民营,重行政手段配置、轻市场规则调配等多方面因素同时存在,造成该地区不良贷款率远高于全国其他地区[6]。
经济发展水平对金融资产的质量产生了直接的影响,经济发展的波动性也成为影响我国金融风险的重要因素。随着中部地区经济发展的波动性增大,其金融生态中的系统性风险也呈现扩大趋势。而西部地区的经济发展的波动性较小,其金融生态中的系统性风险相对较小。当然，也不排除西部地区的金融活动本身较少,从而违约率较小的可能。金融生态环境包括九大要素,分别是地区经济基础、企业诚信、地方金融发展、法制环境、诚信文化、社会中介服务、社会保障程度、地方政府公共服务和金融部门独立性。这些因素对于中部地区而言,大多比西部的弹性更大。中西部地区之间的金融生态环境差异正是中部地区金融资产质量落后于西部的根本原因。经济地理与文化的差异、地区发展路径的差异、中央政府主导的非均衡区域发展策略的影响都是造成这种差距的因素,而现行行政体制下各级政府行为方式的差异更是导致地区间金融资产质量差距的主要诱因[7]。
（三）长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济区
现在我们来分析长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济区的金融资产质量的情况。仍然根据不良贷款率的公式分别计算出这三个区域的不良贷款率，画出相应的折线图，如图3所示。
数据来源：根据国研网数据中心和2007年中国银监会年报数据整理得出。
分析图3我们可以得出：一直得改革开放“风气之先”,发展领先于全国的珠江三角洲地区,其经济发展水平虽然与长江三角洲地区不相上下,但金融资产质量却显著低于长江三角洲地区,而且2005年和2006年还低于环渤海经济区；长江三角洲地区的金融资产质量则始终最高。
导致珠江三角洲地区金融资产质量低下的原因有:其一,20世纪90年代以来的相当长一段时期,广东省和海南省受泡沫经济、金融机构粗放经营、金融监管不力、社会信用环境不佳等众多因素影响,金融风险问题比较严重,支付风险一度蔓延,成为全国的高风险地区,严重地影响了金融业的稳定。其二,区域法治环境欠佳,金融债权没有得到充分、有效的法律保护,破坏了金融资本的正常循环。从历史原因分析,这种状况与我国房地产业的发展有着密切联系。珠江三角洲是我国房地产业发展比较早的地区。由于市场初建,为房地产业正常发展所需要的法律基础和制度环境几乎是空白,这造成当地的金融风险大多与房地产业有着很大的联系。而长江三角洲地区信用环境的建设相对超前，上海市、江苏省、浙江省等地政府对社会信用体系的建设相当重视,近年来在社会征信系统建设、打击逃废银行债务及建立信用担保体系建设方面做了大量富有成效的工作[8]。这也说明:经济发展水平并非是不良贷款形成的唯一因素。
四、结论
本文对我国区域进行了不同标准的划分，通过计算得出了各地区商业银行的不良贷款率，分析了不同标准划分下各区域间金融资产质量的差异，得出了经济发展水平的高低对于金融资产质量有一定的影响，但是经济发展水平并非是决定金融资产质量的唯一因素。决定金融资产质量的因素是相当复杂的，且各地区金融资产状况并不是稳定的，比较明显地受到了一些外在因素的影响，诸如政府、法律等金融生态环境的非经济因素。因此，我们有必要研究并加强对金融资产质量的管理，以便提高金融部门的内、外经济效应。■
参考文献：
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[7]姜业庆，唐玮.中部地区金融资产质量为何落后西部[N].中国经济时报，2005-11-07.
The Research of Banking Financial Assets Quality’s Regional Differences in China
ZHANG Dan，WU Yan
(Southwestern University for Nationalites,College of Economics,Chengdu 610041,China)
【关键词】非正规金融机构 合会 钱庄 法律规制 必要性 建议
非正规金融是与民间金融、地下金融不同的概念，非正规金融与正规金融相对，指尚未被国家法律法规认可的个人、金融组织及其资金融通行为。民间金融的内涵和外延很大，包括非正规金融和地下金融，而非正规金融和地下金融的主要区别在于是否具有为法律认可的可能性。[1]非正规金融机构是促进民间金融发展的强大力量，其在引导民间资金、缓解个人以及中小企业融资困境、弥补正规金融机构的不足等方面发挥着重要作用。目前，我国的非正规金融机构主要包括三大类型：一是以标会、抬会、摇会等形式表现出来的合会；二是小范围存在于闽浙一带的钱庄；三是具有农村集体经济组织性质的农业合作基金会。[2]由于农业合作基金会属于合作金融，不是本文讨论的重点。本文立足于在研究我国对非正规金融机构主要是合会和钱庄的法律规制的现状的基础上，参考国外的经验，提出对我国非正规金融机构进行法律引导的建议。
一、我国非正规金融机构的发展现状
（一）合会
合会一般是由发起人（会首）邀请亲友若干人（会员或会脚）参加，约定每隔一定的时期举会一次，每次收集一定数量的钱款，轮流交由一人使用的互助组织。据史料记载，我国合会的雏形出现于汉代，起源于于中国古代的民间互助习俗，这种互助习俗后来逐步发展为古代的民间互助团体，然后经过长期的演变，才发展成为以民间储蓄、财产增殖和经济互助为目的的合会。[3]因此，我国古代社会长期存在的互助习俗和互助精神，是合会产生的前提和基础，合会在我国也长期依据民间习惯存在和发展。
但是，现代的合会已经发生了部分质变，表现在：从经济功能上看，合会传统的互助合作功能日渐趋弱，以前用于日常生活消费的合会资金现在有了商业用途，人们参加合会也具有了投机的目的；从参会人员上看，过去通常是满足生活消费需要的农民居多，而现在不仅仅包括解决了温饱问题的家庭，还有众多的富有家庭、企业主甚至国家工作人员，而且他们之间的乡邻和亲友关系日渐淡薄，合会已不具有明显的血缘性；从合会的规模上看，会金从20世纪上半叶的几千元上万元发展到现在的几千万元甚至上亿元，由原来的月会变成了半月会、周会、日日会甚至一天开几次会；从利率上看，现代合会的利率具有多样性，其中，用于投机和的会款利率很高，成为获取暴利和投机的工具；投资于企业的会款的利率与银行相当，具有明显的商业赢利性。[4]
（二）钱庄
钱庄、票号和银行是近代中国的三大金融机构。钱庄起源于货币兑换，其业务以银、钱兑换为主，其性质和作用不过是货币经营业最原始的形式，是传统的封建金融机构之一。目前，闽浙一带仍然小范围地分散着一些钱庄，其经营方式也还是简单地以吸收存款和发放贷款为主。但是，实践中，钱庄在发展的过程中，有很多走向了“地下”，从事非法金融活动如洗钱、非法买卖外汇、变相吸收公众存款、非法集资等，此种“地下钱庄”是需要国家进行严厉打击和取缔的，根据国务院颁布实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，“地下钱庄”属非法金融机构，其行为可能触犯非法经营、逃汇、洗钱等多个刑法罪名，在政府取缔打击之列。
笔者认为，尽管我国存在扰乱金融秩序的“地下钱庄”，我们不能将目前存在的所有钱庄“一棒子打死”，因为某些以非正规金融机构形式存在的钱庄，是对民间金融发展起促进作用的组织，也是本文所要讨论的主体之一，其优点和作用体现在：一是可以融通社会资金，调剂民间资金余缺，弥补银行和信用社的资金不足，促进民间经济的发展；二是经营方式灵活多样，发放的贷款不受贷款用途、贷款指标、贷款项目、贷款金额以及自有资金比例的限制；三是借贷手续和程序简便等。这一部门钱庄属于非正规金融机构，具有被法律认可的可能性。
二、对我国非正规金融机构进行法律规制的必要性
合会和钱庄作为我国当前重要的两种非正规金融机构，其产生的历史都比较悠久，但由于我国目前还没有专门规定非正规金融机构的法律规范，非正规金融机构的运作和管理基本上还是依据民间习惯。司法机关在处理相关纠纷如合会倒会所引起的纠纷时只能参照《民法通则》、《合同法》、《刑法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《商业银行法》等法律法规，立法上的缺失使得非正规金融机构的设立、经营和退出无法可依，这不仅导致非正规金融机构的法律风险无法控制，更使得众多民间融资的投资人和融资人的合法权益遭到侵害，最终损害了民间金融秩序。具体来说，对非正规金融机构进行法律规制的必要性有以下几点：
（一）对非正规金融机构进行法律规制的现实必要性
我国的非正规金融机构在发展的过程中发生了很多变化，同时面临新的挑战，不管是完善自身发展还是适应外部变化，单纯依据民间习惯和自治规则所产生的问题已经越来越明显。
1.合会商事化需要法律进行引导和规范。由上文可知，合会在发展过程中已经了发生了质变，从民事合会发展成为商事合会，两者在管理、会员的信用度、风险、规模、期限等方面都有很大区别，这一方面使得合会有能力积聚数量足够大的资金，其商业盈利性增强，有可能成为我国的大规模经济建设贡献力量；但另一方面，合会在法律上依然没有得到认可和保护，缺乏正确的引导和有效的监管，其运行的隐蔽性和风险性仍然很大，特别是出现了会套会的类似于高息揽存的现象，使其风险性更加突出。合会的会金用于投机和，甚至是被某些不法之徒当作骗钱的工作，更是危害巨大。所以说，合会是一把双刃剑，相关法律的缺乏成为现代合会充分发挥其融资实力和其他正面作用的一根软肋。
2.钱庄的发展困境需要法律引导转型。钱庄在我国是一个历史产物，随着民间金融的发展以及其他民间金融机构的产生，钱庄的组织和管理制度已经不能适应现代金融机构发展的要求，表现在：近代钱庄多采用合股形式，这类组织形式具有很大的保守性，股东人数极为有限，这影响着钱庄资本的积累和在社会中信誉的巩固，也妨碍着钱庄的进一步扩展；在管理方面，经理专权是钱庄的一大缺陷，钱庄的员工和股东无权参与钱庄的日常营业事项和事务管理，股东监督的缺失也变相鼓励经理投机营私；钱庄的股东为了分散投资风险，往往投资于多家钱庄或兼营其他行业，这使得钱庄极容易受到人事变动的影响，某一家钱庄股东个人生意的失败，常牵连到其他钱庄，演变为一连串的钱庄倒闭风潮等。虽然钱庄目前只小范围地存在于闽浙一带，但是如果对其进行正确的法律引导，不仅可以避免钱庄因落后的组织和管理制度带来的负面影响，而且能够使其更好地为民间金融服务。
（二）对非正规金融机构进行法律规制的法律必要性
非正规金融机构的组织和运作具有特殊性，现行法律规范无法解决与非正规金融机构相关的某些重要问题，需要专门的法律规范进行规定。我国的非正规金融机构从事的是与货币相关的业务，其不同于现行法律规定的公司和合伙企业，经营业务的特殊性决定了非正规金融机构的产生、组织形式、风险管理等的特殊性。同时，作为非正规金融机构，其与银行、信用社等正规金融机构的区别在于不受国家信贷计划以及利率的限制，在具体的业务方面如贷款的对象、条件和程序等也有差别。[5]非正规金融机构组织和运作的特殊性决定了无法依据现行的法律对其进行规范，需要制定专门的法律对非正规金融机构进行引导和规范。
法律规范的缺失所引起的问题是值得关注的，最重要的体现是非正规金融机构的合法性尚未得到确定，这使得非正规金融机构在发展中处于尴尬的境地，而这是却法院在处理相关纠纷时面临的前提性也是最重要的问题。例如，各地法院在处理合会成员之间因倒会、无力支付会款等引发的合会纠纷的时候，主要有三种方式：一是认为合会是一种违法行为，不予受理或者驳回；二是认为合会是一种违法行为，应按无效民事行为进行处理；三是认为合会是一种合法的民间借贷活动，应当予以保护。[6]这种立法的缺失导致各地法院的裁判思路和法律依据存在很大差异，影响司法公正，其所造成的危害是显而易见的。此外，非正规金融机构的管理和运作具有特殊性，需要法律予以专门规范。非正规金融机构的退出包括自行解散和倒闭也需要专门的法律规范，特别是涉及债权债务的清算。
三、国外经验启示
纵观各国对非正规金融机构的法律引导，可以总结出以下几种主要方式：一是通过金融自由化的发展使得非正规金融机构自然消失；二是对非正规金融机构进行严格的管制，限制其发展；三是承认非正规金融机构的合法性。在这种思路下，又有两种引导方式，第一种是对非正规金融机构进行监管和规范，第二种是对非正规金融机构予以正规化，用正规金融机构取代非正规金融机构。[7]
（一）台湾合会的发展经验
台湾的民间金融很发达，对战后迅速发展的台湾经济起到了功不可没的作用。合会在台湾是重要的民间金融机构，其发展也不是一帆风顺的，经历了自由发展、受压制、规范化的发展历程。台湾地区的民法债法篇中有9条关于合会的专门规定，主要内容包括合会的类型、会首及会员的资格、会单、合会金的取得、会首和会员的权利和义务、会份让与及退会、倒会等。[8]台湾地区合会法制的发展虽然也是摸着石头过河，其中也有许多不足之处，但至少其给我们提供了一种合会发展的思路、方向及路径。由台湾地区合会法制的发展历程，不难发现，台湾地区合会法制的核心思想是私法自治，经历了由习惯司法化到习惯法典化的过程。合会法典化既能指引、规范当事人的合会行为，同时也为合会问题的司法统一了标准。[9]
（二）美国社区银行的经验
美国的社区银行主要是指资产规模较小、主要为经营区域内中小企业和居民家庭提供金融服务的小型商业银行。社区银行在美国银行体系中居于重要地位，主要表现在美国银行体系中90%以上的银行仍然是社区银行。同时，社区银行在服务实体经济、支持小企业和农业发展方面继续发挥着重要作用。
美国社区银行的两大特点对我国非正规金融机构的发展具有重要借鉴意义：首先，社区银行以服务当地社区为总体市场定位，其主要专注于为有限区域内的企业和居民提供服务，其资金主要来源于社区，也运用于当地；其次，社区银行主要从事传统银行业务，盈利来源以净利息收入为主。社区银行主要从事存款、贷款和结算等传统银行业务，较少从事高风险的复杂业务，基本不做衍生产品业务，资产证券化业务占总资产的比例更低[10]。
四、对我国非正规金融机构进行法律规制的建议
目前，我国非正规金融机构处于依据民间习惯的自由发展阶段，随着民间融资活动越来越频繁，立法的缺失所导致的弊端也显现出来，由此，笔者建议参考国外的经验，对非正规金融机构进行法律规制，考虑到我国非正规金融机构的现状，笔者建议对合会和钱庄进行区别对待：
第一，对合会进行专门立法，可参照台湾的做法，在民法中增设关于合会的章节或者条款。
由于合会目前在我国是重要的非正规金融机构，其对我国民间金融的发展起了重要作用，但是，法律规范的缺失使其发展面临困境。所以，笔者建议借鉴台湾地区的做法，在民法中增设关于合会的章节或者条款。台湾地区是将合会作为隐名合伙进行法律规制的，我们可以借鉴，也可以单设一个章节，将合会作为单独一种民事组织体对待。在具体内容上，可结合我国合会的具体发展情况以及长期形成的习惯，对合会的法律性质、类型、合会的形成和退出、会员的权利义务等内容进行规定，使合会的运作有法可依、人们的民间投融资行为也有了法律规范的指引，由合会引起的纠纷会随之减少，合会的参与者包括会首和会员的合法权益也相应得到了法律的充分保障。
第二，引导部分合适的钱庄向村镇银行等微型正规金融机构转型，促进钱庄的科学、可持续发展，弥补正规金融机构无法满足个人及中小企业融资需求的缺陷。
我国目前的钱庄包括有利于民间金融发展的和从事非法金融活动的地下钱庄两种，对于后者，是国家明令打击和严厉取缔的，而对于前者，由于其存在的区域比较集中和有限，所以笔者建议对其仍然依民间习惯规范，而对于一些规模比较大、管理比较良好的符合条件的钱庄，可以出台相关政策，引导其向村镇银行等微型正规金融机构转型，将其纳入到正规金融体系中来，一方面可以使其发展更加规范，另一方面，可以弥补正规金融机构的不足，完善正规金融体系，另外，国家也可以更好地实现对其监管。
我国目前已出台《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》引导我国小额贷款公司的转型，这说明我国已经开始探索村镇银行等微型正规金融机构的发展之路，对于微型正规金融机构的发展，我们可以借鉴美国社区银行的发展经验，走出一条与现行商业银行发展不同的微型金融机构的发展道路，充分发挥微型金融机构的优势，完善我国的金融体系。
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关键词：合作金融；金融服务权；金融教育
中图分类号：DF438文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.05.12
一、问题的提出社员组建或者参加合作金融组织的目的，是为了获得便利的金融服务，而不是资本收益的最大化。从合作金融组织产生的社会环境来看，商业金融组织基于成本和收益的考虑不愿意向低收入群体提供金融服务，造成低收入群体转而根据自治和互助的合作制原则建立属于自己的金融企业，以更为便利的条件获得自己所需的金融服务。因此，合作金融组织的社员兼具投资者和消费者双重身份。社员从合作金融组织中获得的存款、贷款、教育培训等金融服务，成为社员权利的核心内容。如何在法律制度层面上保障社员金融服务权利的实现，因此成为合作金融立法的焦点。有关社员金融服务权利的界定，最早出现在中国银监会于2004年4月21日的《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》。该意见第18段在规定农村合作金融机构社员享有的权利之四确立了社员享有“获得农村合作金融机构金融服务的优先权和优惠权”。但该意见界定的合作金融机构只包括农村信用社和农村合作银行。关于新型农村合作金融组织，中国银监会于2007年1月22日的《农村资金互助社管理暂行规定》第22条规定：社员有权“享受该社提供的各项服务”。但在这两部规范性文件中，关于社员如何实现金融服务权利却语焉不详，导致实践中社员金融服务权利的实现没有坚实的制度基础。本文结合域外有关社员金融服务权利立法实践的比较研究，试图厘清社员金融服务权利实现的制度安排，并为我国合作金融立法的完善提供政策建议。
二、社员存款权利及其制度安排从合作金融组织的宗旨来看，社员享有的金融服务权至少应当包括社员存款、社员贷款和社员接受金融理财教育等内容。在合作金融组织开设存款账户，有利于社员的家庭生活和生产活动，降低因携带和保存现金而带来的不稳定性因素。合作金融组织在这一方面具有比较制度优势。基于营利的经济目的，商业银行往往不对低收入群体提供金融服务，拒绝为低收入者开户。尽管法国等国家的银行立法允许被排斥的消费者向中央银行投诉，并由中央银行指定的金融机构提供开户服务，但中央银行指定的金融机构多为邮政储蓄银行等公有制组织。对于合作金融组织来说，其设立的宗旨就是鼓励社员在银行设立账户、进行存款，为社员提供基本金融服务，并把存款作为合作金融组织主要的资金来源之一。
另外，社员在合作金融组织进行存款还能获得利息收入。根据存款的性质不同，社员可以获得不同的利息收入。相比较商业银行来说，社员在合作金融组织获得的利息收入要比把款项存在商业银行获得的利息收入高，这也是合作金融组织制度优势的基础。对存款利息的确定，属于合作金融组织理事会的职责范围。爱尔兰《信用合作社法》第31条、第55（c）条对此作出了明确规定：信用合作社理事会根据存款的类别不同确定有差别的存款利率，但对于同一种性质的存款实行无差别的利率。当然，有些国家的信用合作社立法中没有对社员存款利率作出明确规定，但是，这已经引起部分国家政府部门的重视。英国1979年《信用合作社法》没有对社员的存款作出明确规定，这导致信用合作社与其他储蓄金融机构相比处于不利的竞争地位：第一，信用合作社在吸引新社员加入和社员存款方面处于不利地位，限制了信用合作社的资金来源和社员的发展；第二，存款利率规定的缺失限制了信用合作社的生产效率，弱化了信用合作社为社员提供新型金融产品和服务的激励；第三，制度的缺失也限制了信用合作社的营利能力，在信用合作社资金短缺的情况下导致收入大打折扣。因此，英国财政部于2008年7月的《信用合作社和互助协会立法改革建议》要求信用合作社立法应当明确规定以下事项：信用合作社在满足特定条件下为社员提供存款利息[1]。
西南政法大学学报孟飞：社员金融服务权保护与合作金融法律制度设计由于合作金融组织是社员自治的组织，存款账户的管理相对灵活。在有些国家的合作金融立法中，允许设立联合账户和信托账户。社员可以指定其中一个人或者数人共同作为联合账户的所有权人。世界信用社理事会（WOCCU）提供的《信用合作社示范法》第6.40段规定：当联合账户的某一社员死亡时，其他存在的社员自动成为账户的所有权人。信用合作社向任一联合账户的社员支付利息，均视为履行了法定义务。这种联合账户设立的制度优势在于：第一，降低了合作金融组织的运营成本。合作金融组织的基础是社员之间的合作互助精神。在社员死亡时，需要将其在合作金融组织的股金进行处置，其处置成本相对较高，还要注意继承者的社籍问题，而联合账户是以相对简易的处置方式降低了交易成本。第二，鼓励社员存款，解决了信用合作社融资的问题。社员的股金有别于股东的股份，不存在外部资本市场对股金进行自由转让，因此，社员的存款就成为信用合作社资金的主要来源。联合账户的设立可以扩大吸收社员的存款，在不允许未成年人成为社员的国家和地区，也可以吸收未成年人作为联合账户的成员之一，将日常款项存入信用合作社。
另外，世界信用社理事会（WOCCU）《信用合作社示范法》第6.45段还规定了信托账户。社员可以为受益人的利益设立信托账户，但是，受益人没有投票权，也不得参与信用合作社的经营管理活动以及获得贷款。当然，对于信托账户的设置这一规定，世界信用社理事会也承认这是一项任意性条款，各国和地区可以根据自己的法律体系决定是否采用，毕竟部分国家和地区至今还没有信托法律制度。
三、社员贷款权利及其制度安排获得信贷资金是社员组建或者参加合作金融组织的经济目的之一。社员从合作金融组织获得贷款的条件要比从商业银行获得贷款的条件更为便利，否则，合作金融组织就失去了存在的市场基础。但从合作金融组织的资金来源上看，社员获得的信贷资金主要来源于其他社员的股金和存款。合作金融组织不得发行股票和债券进行规模化融资，而社员低收入群体的特点意味着社员从合作金融组织获得的信贷资金必然受到某种程度的限制。这些制度限制实质上是在保障社员获得信贷资金的基础上促进合作金融组织的可持续发展。社员获得信贷资金受到的约束主要包括贷款目的、贷款利率、贷款比例和信贷条件等。
（一）贷款目的
基于社员的身份特点，社员获得贷款的前提条件是：贷款的目的必须是为援助或者生产的目的（for provident or productive purposes），这在部分国家和地区的立法中有明确的规定。界定的方式主要有两种：第一种是在贷款的部分专门作出规定，第二种是规定在信用合作社的法律定义中。前者以我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》和爱尔兰《信用合作社法》为例。香港特别行政区《储蓄互助社条例》第39条规定了贷款的目的：非为援助或生产的目的，不得根据本条例贷款于储蓄互助社的社员。爱尔兰《信用合作社法》第35（1）条规定：信用合作社为社员提供信贷资金必须基于援助或者生产目的。后者以美国立法为例。美国《联邦信用合作社法》第1752（1）条规定：联邦信用合作社是依法成立的合作制组织，其目的是促进成员间的储蓄并创造为援助或者生产目的而提供信贷的源泉。这种对贷款目的的规定实际上是防止内部人控制信贷、保障处于弱势地位的社员能够获得信贷资金以满足其家庭生活需要。
（二）贷款利率
社员获得信贷资金必须支付相应的贷款利息，这是保障合作金融组织可持续发展的财务基础。但在确定贷款利率方面，合作金融组织必须具有市场竞争力，否则，社员会从具有相对优势的商业银行获得贷款，从而剥弱其存在的社员基础。因此，合作金融立法会对贷款利率作出特殊的规定。我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》第41条规定：储蓄互助社借给社员的贷款的利率，不得超过按该笔贷款的未清偿余额加上储蓄互助社作为该笔贷款的所有费用（如有的话）总额计算的月息一厘。爱尔兰《信用合作社法》第38（1）条要求信用合作社提供给社员贷款的利率不得超过每月1%。日本综合农协则规定，凡是投资入股成为组合成员后，不但可以优先申请贷款，而且在投资股的额度内，可以不支付贷款利息[2]。
（三）贷款比例
合作金融组织作为金融机构还须进行有效的风险管理，在确定社员贷款比例上有两种限定方式：总量控制和单个社员信贷量控制。对于信贷总量控制，我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》第43（3）条规定：任何储蓄社不得借取会导致总负债超过股份结余的50%的借款。对于单个社员贷款的限制主要是最大贷款额的规定。基于合作金融组织自治性的特点，部分国家和地区的信用合作社立法把对单个社员贷款最高额的限制权授予信用合作社的理事会。爱尔兰《信用合作社法》第55条规定：理事会决定对单个社员最高的贷款额度。美国加利福尼亚州《信用合作社法》第14952（a）条也规定：由理事会确定对不满18周岁的未成年人的最高贷款额。
（四）特殊群体贷款的限制
许多英美法系国家和地区的信用合作社立法对理事、高级管理人员、监督委员会成员、信贷委员会成员的贷款进行了更为严格的限制，如美国加利福尼亚州《信用合作社法》第15050条和第15051条、伊利诺伊州《信用合作社法》第305/52条、我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》第42条、爱尔兰《信用合作社法》第36条等。大陆法系国家也有对管理人员的贷款进行严格的程序和最大贷款数额的限制，如波兰《合作储蓄与信用合作社法》第25条等。之所以要对这些管理人员获得信贷进行特别规制，其原因在于：防止这些管理人员内部控制权的滥用。管理人员的身份具有特殊性：一方面，管理人员具有社员的身份，具有与其他普通社员相同的权利，当然包括获得信贷资金的权利，这是不能因为从事管理职务而被剥夺的；另一方面，这些管理人员在合作社内部拥有实际的控制权，自觉或者不自觉地会产生利用职务的便利获得优惠信贷的天然倾向。
从上述国家和地区的立法例来看，解决管理人员利益冲突的方式主要有以下几种：第一，明确规定管理人员有权获得信贷，但是，获得信贷的条件不得优越于其他社员，如波兰《合作储蓄与信用合作社法》的规定。第二，明确规定单个管理人员获得贷款的最高限额，如我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》第42条规定：任何董事或监察委员会委员或贷款委员会委员向储蓄互助社取得的贷款，不得超过其所持股份的价值，但如董事会、监察委员会及贷款委员会过半数成员在联席会议上一致表决批准，则属例外，而该董事或委员在表决时应避席。第三，明确规定管理人员获得贷款总额的限制。波兰《合作储蓄与信用合作社法》第25条规定：对管理人员提供贷款的总额不得超过信用合作社总资产的20%。美国伊利诺伊州《信用合作社法》第305/52条规定：对理事和委员等管理人员的贷款额不得超过信用合作社未损资本和剩余的20%。第四，管理人员获得贷款应当经过特别委员会的批准。爱尔兰《信用合作社法》的作法值得借鉴。爱尔兰《信用社合作法》第36条规定：管理人员获得贷款需经特别委员会2/3的成员无记名投票通过，而该特别委员会的成员来自理事会的大部分成员、信贷委员会至少一名成员、监督委员会至少一名成员，但是不得包括贷款的申请人。我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》第42条实际上也规定了管理人员获得超过所持股份的贷款的特殊程序：需经董事会、监察委员会和贷款委员会联席会议一致通过。
四、社员金融理财教育权利及其制度安排低收入群体之所以很难获得金融服务，除了金融市场和金融机构的外部原因之外，还有自身的“自我排斥”，即缺乏个人和家庭财务管理的能力。在英国，提升金融能力（financial capability）和获得资财管理服务（money advice）是金融包容的关键部分。英国财政部在有关解决金融排斥的政策中，把金融能力和资财管理服务、获得银行服务（主要是账户和存款）、信贷资金作为金融包容的3个基本内容。对于这些政府政策的实施而言，信用合作社是一个主要的实施途径。（参见：HM Treasury. Promoting Financial Inclusion[R]. London： HM Treasury， 2004： 41-46.） 作为合作金融组织的投资者和消费者，社员还享有从合作金融组织获得金融理财教育的权利。在爱尔兰，“没有教育就没有信用社”的信条自1950年代信用合作社运动时起，就成为信用合作社发展的基础。但信用合作社获得较快发展后，对社员的教育和培训往往弱化，甚至消失。这会产生许多问题，如信用合作社的商业化等。信用合作社对社员的教育和培训是信用合作社的基础，不应随着时间的变迁而消失，但教育和培训的内容应当随着社员需求的变化而变化[3]。与合作金融组织提供的其他金融服务不同，为社员提供金融理财和教育服务是合作金融组织的一项法定义务，并不完全遵从市场交易机制。具体而言，主要包括以下几个方面的内容：
第一，为社员提供金融理财和教育服务是合作金融组织的法定目标之一。世界上不少国家和地区的合作金融立法明确规定合作金融组织的目的之一是为社员提供金融理财和教育服务。英国《信用合作社法》第1（3）（d）条规定：信用合作社的目的是对社员进行培训和教育，以有效率地使用资财和财务管理。新西兰《互助协会和信用合作社法》第101条规定：信用合作社的目的是促进社员的储蓄互助，为互助的目的而使用和控制社员的储蓄，培训和教育资财的有效使用和财务事项的管理。坦桑尼亚《合作社法》第4条规定了合作社的法律定义：合作社按照合作原则进行民主管理和运行，以满足社员的文化要求、增加社员社会和政治意识，以及促进社员间的合作教育。斯里兰卡《合作社法》第3条规定：合作社依据合作原则提供特定的服务以促进社员的经济、社会、教育和文化福利。爱尔兰《信用合作社法》第6（2）条规定了信用合作社的目的，其中，第（d）项规定：信用合作社的目的是对社员进行培训和教育以更好地进行财产管理；而第（e）项则进行扩展性界定：对社员进行作为社区成员的经济、社会和文化福利的教育。
从上述国家的立法例可以看出，合作金融组织存在的基础之一就是为社员提供金融理财和教育服务，这也是社员的基本权利。随着社员个人和家庭财务状况的改善，社员不再满足于存款和贷款等金融服务，如何进行有效的理财管理和提高金融能力，逐步成为社员急需的金融服务。
在经济法和社会法中，受教育权是弱势群体的一项基本发展性权利[4]，政府负有为弱势群体提供教育的义务。在实践中，英国也为弱势群体的金融能力教育作出了积极探索。自2003年起，英国金融监管局负责实施和协调《国家金融能力战略》（National Strategy for Financial Capability），并成立了金融能力创新基金。但英国下议院库务委员会（House of Commons Treasury Committee）于2006年的《金融包容：政府、金融监管局和金融能力的角色》报告指出：国家金融能力战略没有强化对被排斥的金融消费者的金融需求。金融能力的教育应当与特定事件结合在一起，如在开设银行账户、获得信贷以及其他债务项目时，进行金融教育和培训是有效率的[5]。也就是说，金融能力和教育应当与其他金融业务结合起来进行。从英国金融监管局的实践和经济效率的角度而言，金融能力和教育同其他金融服务一起共同构成了社员金融消费权的内容。
第二，社员金融理财和教育权有机构设置上的保障。部分国家的合作金融立法要求合作金融组织设立独立的教育委员会，专业化地为社员提供金融教育和培训。南非储蓄和信贷合作社局于1998年10月法令，要求信用合作社设立理事会、信贷委员会、监督委员会以及教育和促进委员会。伯利兹《信用合作社法》第27条则要求理事会下设立由3名成员组成的教育委员会。我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》第33条中规定的董事会职责之一，就是委任某些人根据董事会的指示行事，以推动教育，使人认识储蓄互助社的宗旨及运作。这些委员会的设立有力地保障了社员金融能力和教育权的实现。
第三，社员金融理财和教育权有资金上的保障。合作金融组织在特别准备金的提取上会设立专门的教育和培训基金作为对社员金融理财和教育权保障的资金基础。伯利兹《信用合作社法》第45条规定：理事会在每年的净收益中提取不超过5%的资金设立教育基金，并由理事会决定。开曼群岛《合作社法》第36条规定：经注册的合作社每年提取不超过10%的剩余净收入的资金为教育或者慈善的目的。斯里兰卡《合作社条例》第43条规定：经注册的合作社应当按照注册官的要求每年提取特定的资金作为合作基金。合作基金适用于合作教育和发展，以及扶助合作社的发展。孟加拉国《合作社条例》第32条规定：合作社在提取准备基金后，还应当提取不少于财政年度剩余利润的5%作为合作教育或者其他合作目的。菲律宾《合作社法》第87条则要求在每年度的净剩余中，应当提取不超过10%的资金作为教育和培训基金。其中，资金的50%由合作社用于对社员的教育、培训和其他目的。
第四，合作金融组织作为社员时，享有合作金融组织联合社为其提供的金融培训和教育服务。在合作金融组织的层级架构中，基层合作金融组织成为上一层级合作金融组织联合社的社员。联合社也负有对基层合作金融组织进行金融教育和培训的义务。菲律宾《合作社法》第87条规定：提取10%的资金作为教育和培训基金，其他50%的资金由合作社联合社用于对社员合作社的教育和培训。我国香港特别行政区《储蓄互助社条例》第64条规定：香港储蓄互助社协会的宗旨之一，是向储蓄互助社提供教育和咨询服务。《香港储蓄互助运动研究报告书》显示，在“对香港社会及经济环境的变化，令不同储社分别对储运有不同的需要”的挑战和建议时，被调查者认为：协会的抱负是促进储社成为香港市民专业个人理财的非牟利团体。按照协会的抱负，建议定期提供理财服务的专业课程。《香港储蓄社协会2007年年报》中“财经及保险事务委员会报告”亦明确说明有需要加强在财资管理方面的教育工作。该报告由张健儒博士主持进行，并于2009年5月1日。
在有的国家和地区，政府部门还专门设立基金为合作社提供教育和培训项目。肯尼亚《合作社法》第90A条规定：合作社发展与营销部（Minister for Cooperative Development and Marketing）设立合作社发展基金，其宗旨就是促进合作社的教育、培训、研究、咨询和其他相关活动。
五、社员金融服务权利立法的新近发展经典意义上的合作金融组织只为社员提供存款和贷款服务，非社员不得在合作金融组织中进行存款或者获得信贷资金。但现代部分国家和地区的合作金融立法却打破了这一束缚，出现了非社员向合作金融组织存款，甚至非社员也可以从合作金融组织获得贷款的现象，使得社员与非社员的区别日趋模糊。从现代合作金融的发展来看，合作金融组织为非社员提供金融服务的立法模式主要分为3种：第一种立法模式仍然秉承合作金融组织只得为社员提供金融服务的作法，非社员不得从合作金融组织获得金融服务；第二种立法模式是合作金融组织可以接受非社员的存款，但不对非社员提供信贷资金服务；第三种立法模式是合作金融组织可以同时为非社员提供存款和贷款服务。
（一）合作金融组织为非社员提供存款服务，但禁止贷款业务
允许合作金融组织吸收非社员存款但不得对非社员提供信贷资金的立法模式在发展中国家存在，在发达国家也是存在的。博兹瓦纳、喀麦隆、肯尼亚、新加坡、斯里兰卡、巴拿马、巴巴多斯、伯利兹、立陶宛、加拿大爱德华王子岛省、美国佛罗里达州等国家和地区的合作金融立法已经明确规定了信用合作社可以吸收非社员的存款，为非社员提供存款业务。这些国家和地方的合作金融立法允许非社员向信用合作社进行存款，扩大了信用合作社的资金基础。即使是允许吸收非社员存款，合作金融立法都坚持一个根本性的原则：合作金融组织不得向非社员提供贷款。
允许合作金融组织吸收非社员存款在某种程度上淡化了合作金融组织自治的性质，把合作金融组织提供的金融服务扩展至非社员。如果把合作金融组织提供的贷款服务也扩展至非社员的话，那么，合作金融组织的制度优势就会大打折扣，社员的人数和参与合作金融组织的经济激励就会弱化。因此，合作金融组织提供的贷款服务仅仅限于社员，同时允许非社员的存款，就会在最大程度上满足社员资金的需求。在我国合作金融发展的历程中，合作金融立法也存在过相同的规则。民国时期的国民政府于1939年11月17日修正的“合作社法”第5条规定：信用合作社经过主管机关的核准可以接受非社员的存款。该部“合作社法”1949年后在我国台湾地区适用。有关接受非社员存款规定的第5条直至2002年12月21日才被我国台湾地区“立法”部门所废止。 允许非社员存款的制度设计对于解决我国金融排斥的问题具有重大意义。我国农村地区还存在着金融机构服务网点空白的严峻状况，尤其是县级和乡镇级的金融机构严重短缺。以乡（镇）和行政村为地域战略的农村资金互助社可以最大限度地吸收非社员的存款，解决居民持有现金所带来的风险，同时，非社员的存款也可作为一种理财方式，获得存款的利息收入。
（二）合作金融组织向非社员提供存款、贷款业务
部分国家和地区的合作金融立法已经把对社员提供的全部服务扩展到非社员，芬兰和德国的合作金融立法即采取了这一制度模式。德国现行《合作社法》第8（1）条规定：如果合作社为非社员提供服务，应当在合作社章程中给予明确规定，否则是非法的。从制度演进来看，这会使得合作社的制度优势大为减损，但这是德国合作金融长期发展的产物。德国第一家农村信用合作社建立于1864年，在1871年，德国信用合作社就已经从非社员中吸收存款，但是禁止为非社员提供贷款，并为1889年制定的《合作社法》所确认。禁止为非社员提供贷款的制度实施了100多年，直到1973年，德国对《合作社法》进行修改，才允许合作金融组织向非社员提供信贷资金。
六、我国现行制度安排及其完善路径（一）现行合作金融制度的基本结构及其特点
我国现行法律制度对社员金融服务权利的保护是非常不完善的，法律规定存在很大的缺陷，制度环境有待优化，具体表现在以下4个方面：
第一，我国目前缺乏一部《合作金融法》，相关的规则多体现在中国银监会的规范性文件中。合作金融组织在实践发展中涉及到的金融监管部门除了中国银监会外，还涉及到中国人民银行等。因此，由中国银监会主导的合作金融制度设计不可避免地存在很大的局限。已经获得中国银监会审核批准并取得金融许可证的大部分农村资金互助社至今仍然没有取得中国人民银行审核的联行行号，无法通过银行间结算系统开展日常业务，极大地限制了农村资金互助社为其社员提供金融服务的能力。
第二，现行规范性文件已经确立了社员在合作金融组织存款的权利，但是缺乏相应的、具体的法律规则。从我国的发展实践来看，社员股金和存款是合作金融组织的基本资金来源。农村信用社正处于改制进程中，吸收民间资本参与扩充资本基础、优化公司治理机制，已经成为其发展趋势之一。农村资金互助社则普遍面临着资金不足的发展困境。因此，在坚持经典合作社原则的基础上，如何扩大合作金融组织的资金来源，成为亟待解决的问题。在合作金融组织股金来源受限的情况下，扩充存款资金的范围成为可行的制度选择。我国现行制度对自然人社员的资格条件有严格的要求，未成年人不得加入合作金融组织，也不得设立联合账户，这就在很大程度上限制了社员基础及其存款来源。
第三，现行规范性文件已经确立了社员在合作金融组织贷款的权利，但缺乏相应的、具体的法律规则。我国现行制度集中于信贷风险管理方面，对社员如何有效地获得信贷资金缺乏明确规定。更为重要的是，农村信用社和农村资金互助社为社员提供贷款的利率必须遵守中国人民银行有关利率的规定。在一般情况下，农村信用社和农村资金互助社实行和其他商业金融机构相同的贷款利率，如果没有简便的贷款程序和优惠的贷款条件，合作金融组织的制度优势无法体现出来。
第四，现行规范性文件没有明确规定社员享有的金融理财和教育权利，也缺乏有关组织机构、资金来源等方面的规则。合作金融实践也鲜见有关为社员提供金融理财和教育服务的案例。这可能与我国经济发展阶段有关，但从可持续发展来看，合作金融组织可以借助社会公共力量为其社员提供金融理财和教育服务，提升社员的金融能力，降低自我排斥的可能性。
（二）我国合作金融制度完善的基本路径
按照LLSV法与金融学的理论逻辑，社员权利的法律保护是合作金融发展的制度基础，而社员享有的权利束是以金融服务权为核心的。社员金融服务权利法律制度完善的基本路径分为相关政府部门的公共资源整合和法律文本设计等方面。
第一，社员金融服务权利的有效保护需要完善的合作金融法律制度。从推动合作金融法律制度完善的相关政府部门来看，这不仅仅是单一立法部门就能有效解决的。作为社区型草根金融，合作金融发展与中国银监会、中国人民银行、地方政府，以及其他相关财政、税务、农业、工商管理等政府部门存在密切的关系。我国在温州、丽水、梅州等地推行的金融综合改革试验（点）中，农村信用社和农村资金互助社的发展面临新的发展机遇，特别是与民间资本规范发展的结合，不仅提出新的法律问题，而且涉及到近10家相关的政府部门。这意味着原来由中国银监会规范性文件的模式必然由多部门联合合作金融政策的模式所取代。《合作金融法》也必然是在立法部门的主导下，由多个政府部门联合推进制定的。
第二，从合作金融法律文本的设计来看，应当明确规定社员获得存款、贷款和金融理财教育等权利，并规定具体的法律规则实现这些权利。在思考合作金融组织是否可以向非社员提供存款、贷款服务时，可以通过法律授权章程的方式由社员大会决议作出，并由金融监管部门审核批准，但是无论如何，法律必须禁止合作金融组织向非社员提供贷款服务；如果向非社员提供存款服务，政府部门提供的相关扶持优惠政策将会在某种程度上受到限制。值得注意的是，合作金融立法应当强化合作金融组织为社员提供金融理财和教育服务的义务。美国、英国、澳大利亚和加拿大于1990年生合作金融商业化浪潮的一个重要原因，是社员没有得到有效的金融理财和教育服务，合作金融组织的民主参与程度大大减弱，导致合作金融组织异化为管理层等内部控制人的企业。在现行合作金融组织治理结构下，在理事会之下设置专门的教育委员会，并提取一定比例的专项教育准备金，未尝不是一个可取的制度选择。
参考文献：
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关键词：区域金融非均衡发展；统一货币政策；货币金融政策区域差别化
文章编号：1003―4625(2006)05―0008―04
中图分类号：F832．0
文献标识码：A
一、转轨时期中国区域金融非均衡发展的成因
金融发展水平的区际差异从根本上讲是由经济状态的区际差异造成的。这是因为，按照内生金融成长理论的观点，不同的经济状态给金融成长所提供的成长条件和成长区间是截然不同的。格利和肖就曾经指出，如果离开实际经济发展的来龙去脉，金融发展将难以理解。
从制度变迁的角度来看，转轨时期中国经济制度变迁是中国区域经济发展差异产生与进一步扩大的重要原因。
中国作为经济转轨国家，在整个经济制度变革过程的前期，基本体现了政府推动和自上而下的供给主导型制度变迁特征。具体来说，始于20世纪80年代初的中国社会主义市场经济体制改革，从一开始就走上了政府主导的渐进式改革道路。在渐进式改革中，经济市场化的过程是分领域、分地区各个突破、分步推进的。
由于采取了局部推进的非均衡改革战略，因此，中国的改革特别强调改革的次序问题。为了具体地落实改革的先后次序，我国在“七五”计划中，根据各省市区的经济发展水平和阶段提出了东、中、西三大经济地带的地域划分及国土开发实施由东向西逐步推进的“梯度发展战略”。后来的经济发展证明，这一战略对我国的工业化进程和经济赶超做出了重要的历史性贡献，取得了举世瞩目的巨大成就。但这一区域差别发展战略所引起的负效应也是十分显著的。这主要表现在，改革开放以来，我国整体经济的同质性已被地区差异性所替代，传统的区域经济行政式人为平衡格局被打破，区域经济运行由均衡走向非均衡。
经济决定金融。改革开放以后，区域经济运行的非均衡打破了区域金融发展的均衡状态，区域经济发展水平的差异导致了金融资源的供给与需求在空间分布上的不均衡，而这种供求不均衡使得区域金融运行的差异性开始显现。
改革初期以政府主导为特征的强制性制度变迁为中国区域经济与金融的非均衡发展提供了动因，以此为基础，随着改革进程的推进而由弱变强的、非政府主体推动下的诱致性制度变迁则加快了区域经济与金融差异运行的进程。
20世纪90年代以后，围绕着放权让利而展开的20多年的经济体制改革，使国民收入分配格局发生了很大的变化，居民可支配货币收入占国民收入的比重逐年提高。国民收入的主要支配权由政府转向民间。这一转变为经济制度的进一步变革培育了必要的市场主体，为非政府主体参与制度变革创造了物质条件，使我国政府主导型的经济制度变迁呈现出了新的特征，即：经济制度变革过程不再由政府惟一地决定，基于已有的分权改革与国民收入分配格局的调整，非政府主体也较大程度地参与了制度变革与创新的过程。
由于诱致性制度变迁从根本上来讲源于经济市场化进程，因此，非政府主体基于追求自身利益最大化而积极参与的诱致性制度变迁的效力，也就取决于市场经济不断发育过程中所产生的激励机制作用的大小。由于改革初期区域非均衡发展战略的实施造成了不同区域经济市场化程度存在显著差异，从而对不同区域的非政府主体参与制度变迁提供了不同程度的市场激励，这样一来，在不同的市场经济环境下，不同区域非政府主体参与经济改革与经济建设的热情与动力明显有差异，由此决定了来自于非政府主体积极参与而实现的经济与金融成长绩效存在区域差异，即：在市场机制的作用下，源于经济市场化进程的诱致性制度变迁，使区域经济与金融发展的差距进一步拉大。
如果说改革以来中国区域金融发展水平差异是中国区域经济发展水平差异在金融领域的必然反映，那么，20世纪80年代以来中央政府与地方政府行政分权制下，由国家对地方政府财政利益的认可而引发的地方政府与中央政府、各地方政府之间的政治博弈，以及在博弈过程中所形成的各地方政府干预地区金融运行的能力差异，即各地方政府金融努力程度的差异则使业已形成的区域经济与金融发展差异进一步得以强化。
虽然，1979年开始的经济改革，与以往历次经济体制的变动存在着根本的区别，但是，从中央和地方关系的角度看，1979年以后的改革在很大程度上延续了行政分权的做法，即中央政府从计划、投资等各方面层层向地方政府下放权力，分解指标。中央与地方政府的分权制改革使地方政府的财力和财权大大增加，地方政府具有了相对独立的利益和权力。从资源空间配置的角度来看，从改革中获得大量权力和财政利益的地方政府，开始明确地追求地方利益，地方政府在资源空间配置和区域经济与金融运行中成为了一个举足轻重的行为主体。而在我国依然近乎是粗放型的增长方式中，发展速度则直接取决于要素的投入量和对资源的占有量。即：地方经济利益实现程度的大小取决于资源配置权的大小以及能否尽可能多地占有资源。在市场经济条件下，拥有资源的前提是拥有可作为购买力的货币。每个地区都想借助拥有更多的货币以获取更多的资源。这样，地区间对资源的竞争就表现为为本地区获取更多货币的竞争。“拨改贷”后，金融成为各地区资本形成与资本积累的主要渠道，地区金融资源的多寡越来越成为决定地方经济发展快慢的关键因素，地方关注的目标随即转向了金融部门。在金融以“条”为主、地方以“块”为主的状态下，“条块分割”的矛盾必然导致各地方政府对金融资源的争夺需要通过地方与中央的非合作博弈以及地方与地方之间的零和博弈来完成。由此，对金融资源的争夺成为了地方政府与中央政府以及各地方政府之间利益博弈的焦点，而金融资源在各地区的最终配置格局取决于博弈过程中各地方政府博弈能力的对比。
首先，就各地区政府与中央政府之间的博弈而言，各区域经济实力进而对国民经济影响力的显著差异，决定了不同区域地方政府与中央政府的博弈实力上的差异。发达地区强大的经济实力与其在国民经济中的突出地位，使其必然要求在政治上拥有更大的发言权，在整个国家经济发展和资源配置中所起的作用也就更大。而欠发达地区则恰好相反，较弱的经济实力和政治发言权降低了欠发达地区在包括资源配置权限划分等在内的各种谈判中的实力地位，削弱了这些地区向中央讨价还价的能力。
其次，就各地区政府之间的博弈而言，与经济更为发达的东部地区相比，中西部欠发达地区的政府在制度供给与制度的有效执行方面均处于竞争中的劣势地位。在区际开放经济条件下，这一劣势使欠发达地区的政府面临着执政的风险和政治租金丧失的风险，并最终使得这些地区在争夺经济与金融资源方面处于明显的劣势。
总之，地方政府与中央政府及地方政府之间的利益博弈能
力的区域差异是显著存在的，这决定了各地方政府占有或控制金融资源能力的差异，即各地方政府金融努力程度存在差异。在政府作为一个举足轻重的经济主体而存在的转轨经济中，地方政府金融努力程度的区域差异在很大程度上使得业已存在的区域金融发展差异变得更加显著。
综上所述，源于中国经济转轨时期特有制度变迁模式的地区经济发展不平衡，造成了区域金融发展环境的显著差异，不同的发展环境为不同地区金融需求的培育、金融供给能力的提升以及供需良性互动机制的形成等设定了不同的约束条件，各区域金融运行由此走上了非均衡发展的道路。在此基础上，20世纪80年代以来中央政府与地方政府行政分权制下，地方政府为了追求自身效用最大化，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府之间展开了以争夺金融资源为核心的利益博弈，东部发达地区凭借改革先进入者优势而占据了博弈竞争中的有利地位，金融资源的配置随即形成了有利于东部地区的配置格局，欠发达地区与东部地区金融发展水平的区域差距非但没有缩小，反而进一步地扩大，区域金融非均衡运行特征由此得以强化。
二、区域金融非均衡发展与统一货币政策的矛盾
中国经济体制由计划经济向市场经济转变这一历史性的制度变革，从根本上改变了中国经济成长与经济发展的既有路径与模式，中国的经济发展由此而呈现出一些新的特征。经济发展模式的变革必然对内生于其中的金融发展模式产生本质上的影响。市场化取向的经济体制改革决定了中国金融制度改革走上了一条从计划金融向市场金融转变的变迁路径。货币政策传导机制的变迁服从并内生于转轨时期金融制度由计划到市场的总体变迁路径。货币政策传导在宏观上呈现出由直接调控向间接调控的过渡，在微观上则更多地受到微观金融与经济运行状况的制约。
货币政策间接调控方式的确立对货币政策传导机制与传导效力产生了深刻的影响。在传统的货币政策直接调控方式下，中央银行使用直接性货币政策工具作用于商业银行的信贷规模，由于严格的规模控制，中央银行对货币政策的传导效力具有相当的控制力；而在货币政策间接调控方式下，货币政策的传导是通过中央银行使用间接性货币政策工具，借助于市场对政策信号的传递以间接地调节微观金融机构与其他经济主体的行为而完成的。这样一来，货币政策传导的效力就不仅取决于中央银行货币政策调控的完善性，而且也在很大程度上取决于微观金融与经济主体对货币政策有无反应和反应程度的大小。可见，在金融市场化改革方向既定的条件下，中央银行货币政策间接调控效力的提高不仅要求中央银行从宏观上不断完善货币政策调控体系，而且还要求中央银行应当更多地关注货币政策传导中的微观作用机制。
如前所述，在中国市场化导向的金融改革进程中，金融市场化改革由东向西渐次推进的改革秩序安排，人为地给不同区域的金融发展设定了不同的约束条件，使不同地区金融深化的速度与程度均存在明显差异。区域金融运行最终呈现出“金融抑制”与“金融深化”在空间和时间上并存的特征，即：在我国中西部地区“金融抑制”状态并无实质上的变化的同时，东部沿海地区却因其金融市场化进程的显著推进，而更多地表现出了“金融深化”的特点。
在微观金融运行显著影响政策效力的货币政策间接调控机制下，各区域“金融抑制”与“金融深化”状态的非均衡性，必然导致不同地区对统一货币政策调控反应程度的不一致，这种不一致与以区域经济与金融均衡发展为前提假设的全国统一的货币政策形成了矛盾。
(一)金融深化程度的区域差异与货币政策传导渠道单一的矛盾。
尽管中央银行货币政策调控方式已由直接调控为主逐步过渡到了以间接调控为主，但是，从货币政策传导渠道来看，目前，银行信贷渠道仍然是中央银行货币政策传导的主渠道，中央银行对利率、汇率以及财富渠道的驾驭能力仍然是十分有限的，在微观金融运行市场化程度较低，国家对金融拥有较强控制力的情况下，这一状态无碍于货币政策的有效传导。然而，随着金融市场化改革的不断推进，融资方式与融资渠道趋于多元化，银行信贷对微观经济主体的影响力减弱，单纯依赖银行信贷渠道传导货币政策的效果必然降低。中国金融市场化改革进程中所出现的区域金融发展差异集中表现为金融深化程度的显著区域差异，在欠发达的中西部地区仍然高度依赖于国有金融的同时，发达的东部地区金融市场化改革与金融对外开放的深化，极大地促进了市场金融的发展，经济主体的融资需求不仅能从传统的银行信贷渠道获得，而且，还可以更多地借助于资本市场筹资、民间借贷及引进外资等方式来满足。这样一来，融资渠道的多元化使得这些地区微观经济主体对经由银行信贷渠道传导的中央银行货币政策调控的反应必然弱于欠发达的中西部地区的反应，由此造成统一货币政策的传导效力出现区域差异。
(二)经济金融总量与结构的区域差异与统一货币政策调控的矛盾――货币政策扩张或收缩的区域不同步性。
首先，受经济发展水平的制约，中西部地区的存款增长能力远远低于东部发达地区，因此，按同一比率缴存准备金势必加剧中西部地区资金缺乏的状况；同时，受经济与金融扩张能力的影响，当中央银行提高法定存款准备金率时，中西部地区货币供应量减少的幅度要比东部地区大得多，而中央银行降低法定准备金率，中西部地区货币供应量增长的幅度却要比东部地区小得多。
其次，在统一存款准备金率的政策条件下，现金漏损率的区域差异会导致货币乘数效应的区域差异。货币乘数的大小取决于现金漏损率和存款准备金率的高低。现金漏损率的大小受信用发展水平、交易方式、经济发展水平等因素的影响。由于我国中西部欠发达地区经济发展水平和信用化程度与东部发达地区差距较大，现金交易比重较高，此外，东西部地区资金利润率的客观差异，使得中西部地区的资金大量流向东部地区。在这些因素的共同作用下，中西部地区现金漏损率比东部地区更高，货币乘数则更小，这样一来，统一的存款准备金政策在各地区所形成的货币乘数效应就是不同的，同样的货币政策措施在不同经济区域的扩张或收缩程度显然不同。
再次，从经济与金融结构来看，经济较发达的东部地区非国有经济所占比重较大、金融市场发育程度高、企业筹资渠道广，而中西部欠发达地区主要的经济成分仍然是国有经济。金融市场发育缓慢，企业融资主要依赖国有银行，这样，以商业银行信用渠道为主的货币政策传导，对经济欠发达地区企业的影响远比对经济较发达地区企业的影响要大，因为中央银行的紧缩措施通过国有商业银行首先传导给国有大中型企业，而对国有商业银行依赖程度小的非国有企业受到的影响则较小。同时，由于经济较为发达的东部地区金融市场化程度更高，国有金融与市场金融均更为发达，金融体系更为全面与完善，企业融资渠道较为广泛，地区内投资扩张回旋空间大、速度快，受国家宏观政策调控的影响更不显著。这样一来，同样的货币政策
调控就会在不同地区形成不同的扩张或收缩效应。
(三)经济金融对外开放程度的区域差异与统一基础货币投放的矛盾――货币投放效果的区域差异。
随着中国经济对外开放程度的加深，外向型经济对国民经济运行与政府的宏观调控的影响越来越显著。就中央银行的货币政策操作来说，自1993年末国家外汇体制改革以来，在新的外汇管理体制下，中央银行的“人民币外汇占款”资产取代再贷款，成为了中央银行基础货币投放的主渠道。货币投放主渠道的这一变化，使得地区出口及创汇能力成为了决定本地区货币资金宽松程度的关键因素。在东部地区(特别是广东省)几乎垄断中国进出口贸易的情况下，出现了东部地区基础货币投放量充足，而创汇能力低的中西部地区基础货币投放不足的非均衡格局。不仅如此，由于1994、1995年中国国际收支经常项目和资本项目大幅度的双顺差，导致外汇储备急剧增加，相应地以“人民币外汇占款”方式投放的基础货币也急剧增加，通货膨胀压力显著。对此，中央银行采取了收回对商业银行再贷款的方式来对基础货币的过快投放进行冲销。这对于经济已经过热的东部地区起到了必要的降温作用，而同样的货币紧缩政策对于资金已经并不宽松的中西部地区来说，无疑是雪上加霜。
(四)金融内生成长能力的区域差异与单一货币金融调控政策的矛盾――区域金融发展差异进一步强化的可能。
转轨时期中国经济市场化改革与金融市场化改革的区域不同步性，赋予了不同区域不同的经济与金融发展动力和活力，东部地区因为拥有了改革的优先权而表现出更大的发展活力，获得了强有力的改革初始推动力，从而拥有了改革“先进入者”通常能够获得的显著的经济增长绩效。“先进入者优势”赋予’了东部地区在经济市场化与货币化中的领先地位，使得与中西部欠发达地区相比，这些地区货币化程度更高，市场机制也更加完善，东部地区由此而走上了一条经济与金融自我成长的良性发展道路。这种经济与金融自我成长能力的获得，使其能够在国家诸多优惠或倾斜政策取消以后，仍能保持经济与金融持续稳定地增长。与东部地区相比，中西部欠发达地区市场经济改革的滞后，不仅限制了这些地区经济发展的动力与活力，而且，由于发达地区的相对发达，使其在与发达地区的区际生产要素流动与区际贸易分工中处于竞争劣势。中西部欠发达地区由此走上落后便更落后的恶性循环道路。在区域经济与金融内生成长能力存在显著差异的情况下，国家货币金融政策却基本上采取的是全国一刀切的调控措施(某些政策仍在向东部发达地区进行倾斜)。比如，金融机构市场准入条件的全国统一性，企业上市审批条件的全国统一性等。在中西部欠发达地区显著缺乏金融自我成长能力的情况下，不考虑区域金融发展差异的单一货币金融政策调控，必然使这些地区的金融深化与金融发展因为面临更多的约束条件而难以拓展。由此可能会使已经落后的中西部金融更加落后。
三、政策建议
论文摘要:据对内蒙古呼伦贝尔市民间融资情况的调查显示，民间资金融通规模日益扩大、渠道趋于多元、利率不断提高，且出现了融资与融物相结合的新形式。同时，因现京制度体系对民间融资的法律定位、监督管理和风险防范等方面存在着一定缺陷，业已影响到民间融资的健康发展。
一、民间融资的基本情况及特点
(一)通过民间进行融资的中小企业和自然人逐年增加
2009年1-6月，呼伦贝尔市有民间融资行为的中小企业186家，占被调查总数的46.5 %，分别比2006,2007和2008年同期提高19.3 ,12.3和7.1个百分点;有民间融资行为的自然人914名，占被调查总人数的30.5%，分别比2006,2007和2008年同期提高12.2,7.8和4.8个百分点。2006年初一2009年6月末，有民间融资行为的中小企业和自然人占比共提高了31.6个百分点。
(二)民间融资规模不断扩大
2006,2007,2008和2009年1-6月，所选中小企业样本月均民间融资额分别为1.5,1.8,2.0和2.3亿元，2009年1-6月月均民间融资额较2006年同期增长54.1 %;月均民间融资分别占同期月均融资总额的59.2% ,57.9% ,67.1和68.3 , 2009年1-6月较 2006年同期上升9.1个百分点。所选自然人样本月均民间融资额分别为0.03 } 0.02 , 0.04和0.05亿元，2009年1-6月月均民间融资额较2006年同期增长66.7%，月均民间融资额分别占同期月均融人资金总额的54.3% ,58.4% ,62.8%和63.8% , 2009年1-6月较2006年同期上升9.5个百分点。
(三)民间融资渠道日趋多元
2009年1-6月，186家中小企业通过内部集资人股、向关系企业借款、向社会民众融资、向典当行等中介组织融资及其他方式融人的资金分别占民间融资总额的26.1%、10.5%,38.8%,21.7和2.9%。同期，914名自然人通过向典当行借款、向合会等民间组织借款、向个人借款及其他方式融人的资金分别占民间融资总额的11.7% ,7.5%72.9%和7.9% o
(四)民间融资利率平均水平不断提高
2006年以来，呼伦贝尔市中小企业和自然人民间融资的加权平均利率均呈上升态势，且中小企业融资的平均利率高于自然人的融资平均利率。2006,2007,2008和2009年上半年，中小企业民间融资平均利率分别为12,4%、16.1%、14.8%和23.7%，提高11.3个百分点。同期，自然人融资平均利率分别为7.6% ,9.5% ,8.7%和13.2%，上升5.6个百分点。
(五)企业及自然人的融资风险意识普遍增强
2009年1-6月，有80.2%的中小企业和50.4%的自然人以书面合同方式进行民间融资，分别较2006年同期上升17和33.5个百分点;95.1%的中小企业和84.6%的自然人选择保证或财产担保融资方式，分别较2006年同期上升22.7和14.1个百分点。
(六)融资用途以生产经营为主
2006,2007,2008和2009年1-6月，所选中小企业样本用于生产经营的融人资金分别民间融资总额的63.6% } 64.1 % } 65.3%和66.7%;自然人用于生产经营的融人资金分别占民间融资总额的73.8% ,76.1 % ,77%和77.5%，融人的资金多数用于生产经营。
(七)融资方式出现新变化
融资形式已由过去单纯的资金借贷，转变为融资与融物相结合的方式，如以目前牧区逐渐形成的“羊贷”为例，此种贷款的特点是:放贷人员对牧民发放现金，但到期不收取现金，而是以羊抵债。放贷人员根据经验对当年的羊价进行预测，并以低于预测值的价格与牧民决定现金与羊的兑换比例，双方达成一致后签订协议，即便年末羊价出现上浮，而协议也不得更改，通常利率保持在30%-50%之间，放贷人员籍此获取暴利。
二、需关注的主要问题
(一)规范民间融资的法律制度尚需完善
长期以来，我国有关民间借贷的法律法规建设相对滞后，民间融资参与各方在融资利率、期限、用途、收益分配、风险补偿等方面随意性较大，使其难以得到有效的法律保护。如2008年初至2009年6月末，中小企业样本民间融资最高利率42%，自然人样本民间融资最高利率36%，分别是一年期贷款基准利率的7.9倍和6.8倍。按最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中“民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率4倍”的有关规定，上述利率已明显超出规定标准，难以得到法律保护。因目前国家已放开对商业银行贷款利率上限的管理，民间借贷利率不超过基准利率4倍的规定应进行相应修改。
(二)对民间融资缺乏有效的监管
民间金融长期游离于国家金融监管体系之外，目前无一家机构主动对其实施监督管理，人民银行虽对其实施定期监测，但因缺乏监督手段，难以对其放款总量、风险隐患等做出准确的评估和判断，一旦引起债权债务纠纷，极易影响金融稳定，并波及社会安全。如2008年上半年，呼伦贝尔市因民间借贷发生民事案件26起，涉及借贷金额350万元，分别比上年同期增长23%和30% 。
(三)民间融资缺乏有效的风险保障机制
民间融资资金提供方可获得远超出同期银行储蓄的收益，但因缺乏有效的风险保障机制，也存在着较大的风险，一旦债务人的生产经营或生活状况不佳，资金提供方将承担全部金融风险。据对1000户自然人的民间融资情况调查显示.能按期归还、延期归还和无力偿还的自然人分别占被调查总人数的52.2% ,45.7%和2.1 %，资金回笼面临较大风险。
三、对策建议
(一)加强对民间借货的监管力度
制定出台《放贷人条例》等相关法律法规，明确民间融资的合法地位，为其构筑合法的活动平台。从法律层面明确民间融资的监管主体、监管责任及监管方式，消除监管盲区，有效化解民关融资风险。坚决取缔非法集资、高息揽存等违法违规行为，为民间融资合法、有序、健康发展创造良好的环境。
(二)加强对民间融资的监测和引导
尽快建立“系统监测、科学评估、打击违法、规范发展”的监测系统，定期采集有关数据。可在目前人民银行民间融资定点监测制度的基础上，根据民间融资的动向，增加监测点数量，提高监测代表性和准确性。重点监测民间资金规模、来源、投向、利率和风险状况等，为制定相应的政策法规提供依据。同时，适时出台民间融资投资指引，定期进行行业、区域风险提示，为民间投资者提供参考依据，引导其以国家产业政策为导向，为国家鼓励发展的行业提供资金支持，有效规避风险，加快利率市场化改革，引导民间融资合理定价。
(三)建立行业自律组织
组建民间投资服务商会、行业协会等自律性组织，为民间投资者提供政策、法律和市场信息等服务，组织开展投资理财业务培训，提高投资者经营管理水平。相关部门要加强对民间融资利率的动态监测，加大对非法“互助会”和非法集资活动的打击力度，净化民间融资环境，推进民间融资健康、有序发展。
扎实推进信贷投放，为全市固投提供有力支撑。我们扎实推进信贷投放，全年组织银企对接30余场。去年，全市新增贷款897亿元，同比增长17.3%。中长期贷款增加1027亿元，同比增长33.2%，信贷资金有力支持了我市重点基础设施和重大项目建设。特别在11月和12月，全市新增贷款连续两个月突破100亿元，信贷资金支持经济建设力度持续增强。
推进企业上市融资，推展直接融资渠道。对全市企业有计划、有重点地加强规划、培育、辅导和规范。落实了企业上市扶持专项资金。全年实现华讯安防等2家企业境外上市，9户企业在证监局备案，27户企业与上市中介机构签约，2户企业报中国证监会受理，1户企业在香港联交所备案，拟上市后备企业数量创历史最高水平。新三板试点准备工作取得积极进展，目前已有19户预备企业。经过积极推进，目前正在设立中的产业投资基金有3家。争取引进基金公司3家，约150亿元。已完成达锐股权投资基金有限公司的设立。
金融要素市场项目建设取得突破性进展。经过一年来的努力推进，金融要素市场项目建设取得硕果。我市已经成为跨境贸易人民币结算试点城市；文化知识产权交易所已正式挂牌，并已开展各类文化产权、知识产权交易；环境交易所注册成立；北京黄金交易中心已在金融街设立分支机构；上海期货交易所钢材期货交割仓库已进入审批程序；与天津股权交易所的合作已洽谈成功。
东北区域金融中心建设进入全新发展阶段。我们会同金融商贸开发区管委会及市政府有关部门，积极与发改委、商务部等有关部委联系、沟通、协调。利用经济区上升为国家战略的契机，把开发区优化金融生态建设纳入经济区申报部级新型工业化综合配套改革试验区框架方案中，把开发区发展上升为国家战略，进而实现搭车晋级。和平区金融街成功举办第三届金融服务交易会，以国际投融资交易和金融服务为切入点，实施与金融商贸开发区错位发展。依托金融商贸开发区和金融街，正在逐步形成金融机构集中、金融市场发达、金融信息灵敏、金融设施先进、金融服务高效的东北区域金融中心，为东北老工业基地振兴、经济区走新型工业化道路综合试验和建设国家中心城市提供金融支撑。
金融环境建设进展顺利。今年出台了《市人民政府关于促进金融业发展的意见》，政策环境建设取得突破性进展。与市财政局联合印发了《市金融业发展专项资金管理办法（试行）》。目前我们正着手制定《关于促进股权投资基金发展的意见》，从政策扶持、环境优化等方面，增强我市对股权投资基金的吸引力。完成了金融业“十二五”规划。对政府关联类不良贷款进行了梳理、甄别。核定6个政府关联类别共34笔不良贷款项目，本息合计21.6亿元。去年，已清理处置政府借款、政府担保、政府平台类政府关联类不良贷款2.64亿元，完成的清收绝对额位列全省第一。切实把为银行解决工作难题落到实处，提高了政府公信形象。
金融机构发展实现历史突破。华汇人寿保险股份有限公司已获中国保监会筹建批复，结束了没有法人保险总部的历史。日本三井住友银行、阜新银行、辽阳银行已在我市设立分行。新民富民村镇银行已经正式开业，目前我市已有2家村镇银行开业，辽中、法库2家村镇银行获准筹建。全市新增小贷公司19家。融资性担保机构规范整顿工作进展顺利，按照新标准已批准设立8家融资性担保机构，目前融资性担保机构34家。银通资本融资担保公司成为我市第一家外商独资设立的融资性担保公司。
【关键词】非银行金融机构 发展研究 现状分析
近年来，随着我国对市场经济的大力扶持，金融资产在我国国民经济中所占的比重越来越大，从金融层面上可以看出，金融结构与经济基础结构之间的关系越来越密切，而且银行的金融资产数额在金融结构总资产中所占的比重也越来越大，特别是近几年，在非金融机构的快速发展下，银行资产所占的比重都不足50%。一般而言，我国市场经济发展的一般规律是非银行金融机构在整个金融体系中所占的地位和所起的作用越来越重要。下面，本文从我国非银行金融机构的发展现状入手，对我国目前非银行金融机构总量不足、内部结构不合理等问题作深入探讨，进而给出了发展我国非银行金融机构的具体对策。
一、非银行金融机构的定义阐述
非银行金融机构是一种独特的金融机构，除了专业银行和商业银行以外的从事金融作业的机构体系，都称作非银行金融机构；一般而言，非银行金融机构包括各类保险公司、证券公司、信托公司、基金公司，此外，从事资金担保工作以及资产管理工作的许多公司也都属于非银行金融机构。与传统的银行金融机构相比，非银行金融机构最大的特点就是资金的来源不同，非银行金融机构主要是通过发行债券和股票来获取资金，很少经营存储款业务，而且资金运用主要是以非贷款的金融业务为主。在21世纪初期，我国非银行金融机构的放贷数额就已经达到了国家金融总数的一般，而且到目前为止，又经过了十多年的发展，非银行金融机构的放贷已经超过了金融总数的半壁江山，在促进金融流通、推动实体经济的发展等方面做出了巨大的贡献。此外，我国诸多的非银行金融机构往往具有很强的政策性，这类非银行金融机构都是由政府创立的，而且在创立之时往往具有专门为为贯彻、配合政府的社会经济政策与意图的功能，而且不具有较强的盈利目的，在特定的业务领域内，从而为政府的各项金融活动起到一定的辅助作用，从而促进政府经济的发展，同时带动社会的全面发展。最后，政策性金融机构往往还具有许多特性，该类机构是在特定业务范围内来从事相关业务，而且该机构一般都需要政府的财力支持和信用保证，而且整个非银行金融机构就能满足各种业务需求，所以不需要许多分支结构的设立。
二、我国非银行金融机构的发展现状与存在的问题分析
非银行金融机构是通过以股票发行、债券发行、提供保险等方式应用于长期投资的金融机构，西方发达国家早在18世纪就开始了非银行金融机构的发展，到目前许多机构体系已经发展的近乎完善。而我国的非金融机构体系则是从上世纪末期开始的，到目前为止其发展历程还不到半个世纪，所以在许多地方还有许多欠缺，我国非银行金融机构在发展中存在的问题如下所述：首先，外部监管机构过于形式，不能发挥其监管功能；许多非银行金融机构在各个地方都有设立，而不同地区对于不同地区的政府部门所负责地方非银行金融机构管理要求不尽相同，所以这就在管理上带来了一定的难度；其次，许多地方非银行金融机构一般都有审批准入、日常监管、政策制定、风险处置，而在工作中许多非银行金融机构往往对于管理者和监管者的界限不是很明确，特别是对于一些偏远地区，政府部门往往更加注重对地方非银行金融机构的审批和政策制定，从而在风险监管、检测分析等方面还具有很多欠缺。其次就是监管工作的不到位，目前许多地区的监管会分支机构对于小型贷款公司的违法违规行为没有实现更加有效的管理，而且当应对那些规模较小的违法违规行为时，甚至没有明确的处理规定，不能进行实时跟踪监测和查处。最后，随着具有融资功能的非银行金融机构的不断发展，许多违法违规且具有经营风险的行为和组织不断暴露出来；随着非银行金融机构的不断发展，许多金融案件或经济纠纷频繁出现，而且许多地方非银行金融机构的身影频频出现，如，融资性担保公司、小额贷款公司等，而这类公司的规模较小，而且可信度也不够高，经过出现一些非法集资以及非法担保的行为，而这类非法行为往往能使群众获得更高的利益，所以能够吸引更多人的眼光，而且在监管总体薄弱的情况下，随着具有融资功能的地方非银行金融机构的快速发展，这也给一些非法机构提供了发展机会，所以导致金融纠纷越来越频繁。
三、非银行金融机构规范发展建议及对策
首先，应该完善非银行机构监管体系，形成监管合力；各地区的政府部门应该为该地的非银行金融机构的发展做好科学规划，各地区应该根据其实际现状，制定出适合自己的地方非银行金融机构的监管实施细则和监测制度，进而保证机构与企业或其他用户之间的资金流动；而且要对地方非银行金融机构进行定期的检查，并且保证检查过程中的严谨度，从而更加合理有效的消除各种风险状况，对于非法违规的经营现象应该进行依法惩处；政府相关部门应该制定出更加健全和完善的体系，进而加强信息资源共享和政策措施互动，形成监管合力，保证非银行金融机构的健康发展。其次，要加强风险监测，提高风险防范水平；我国政府应该制定出统一的地方非银行金融机构的风险监测制度，从根本上提高风险管理水平，而且应该明确对于不同风险的判别指标，进而对于地方非银行金融机构体系进行科学的评估；再采用取风险提示、风险预警、高管约谈等方式加以强化，进而保证不同地区非银行金融机构的正常发展。
四、结语
综上所述，虽然我国的非银行金融机构再在整个金融机构中所占的比重越来越大，但是其内部结构和管理体系都需要不断完善，进而消除各种风险，保证该机构的健康运作。
参考文献
[1]王达.影子银行演进之互联网金融的兴起及其引发的冲击――为何中国迥异于美国？[J].东北亚论坛.2014（04）.
长期以来，我国农村金融发展受到抑制，与农村金融相适应的配套设施的缺失，使得农村金融市场发展缓慢，供需矛盾凸显。本文 旨在通过对苏南农村地区非正规金融发展现状的调查和研究，探索出一条规范农村非正规金融发展的可行之路，从而优化农村金融市场，促进农村金融改革和农村经济发展。
其中，“苏南”主要指苏州、无锡、常州地区；“非正规金融”则泛指在现有正规金融体制以外，不被国家的金融监管部门监管、不受正规金融制度保护的资金融通方式。
二、苏南农村非正规金融发展现状
在调研期间，小组成员通过问卷、访谈、实地走访等形式，辅以文献资料、新闻报道等，对苏南农村非正规金融发展现状进行了全面的了解和分析。
（一）家庭借贷情况
从渠道来看，苏南农村家庭借贷主要有两个方面，一是通过银行、农信社等正规金融机构贷款；二是通过农村普遍存在的非正规金融途径获得借款，主要有自由借贷、以非正规金融机构为中介的融资活动等。调研发现，苏南地区农村家庭借贷主要以非正规金融形式为主，其中又以发生在亲朋好友之间的民间自由借贷最为普遍。
从用途来看，主要有生活消费、生产经营。从调研结果来看，在列出的多项借贷用途中，用于购房建房的消费性借贷最多，其次分别是医疗、子女教育、婚丧、购置汽车家电等；在生产经营借贷方面，因为做生意投资而向他人借款的情况最多，其次是农业生产借贷。
另外，借款渠道和用途之间也存在着一定的联系：从正规金融机构获得的贷款主要用于生产经营；而一般日常消费所需的借款，则主要通过民间自由借贷等非正规金融渠道获得。
对于像高利贷等广为知晓的民间借款，多数家庭表示没必要存在或者无所谓，问及原因，许多人表示，在当地因借高利贷导致家破人亡的事例屡见不鲜，高利贷在多数人的印象中就是一种利率极高、为等服务的比较极端、甚至对社会有一定破坏性的放贷形式，与正常生产经营有关的资金融通活动关系不大。
（二）中小企融资情况
改革开放以来，苏南地区经济快速发展，特别是以乡镇企业为特色的苏南县域经济，极大地带动了周边农村地区经济的发展。目前，苏南地区中小企业以民营企业为主，且多为劳动密集型的加工制造业，这些民营企业在刺激经济、促进就业、增加税收等方面发挥了巨大的作用。但另一方面，由于受内外部客观环境的约束，近几年苏南地区中小企业融资难问题日渐突出。
一方面，受大环境的影响，企业资金链明显抽紧。据一些民营企业负责人反映，近些年受国际金融危机的冲击，特别是一些依赖出口的行业，面临着产品外销受阻，资金无法回拢，而原材料价格却不断上涨，劳动力成本也呈现上升趋势，企业利润大幅降低，从而导致企业资金链紧张。
另一方面，从目前来看，中小企业现有的融资渠道比较狭窄、融资成本偏高。一是企业发行股票、债券的要求比较严格，短期内多数中小企业无法通过这类途径获得直接融资。二是以银行贷款为代表的间接融资方式并没有充分满足中小企业对资金的需求。由于中小企业在经营规模、风险承受能力、信贷抵押能力和信用水平等方面存在不足，无法获得银行的“亲睐”；尽管在相关政策扶持下，苏南地区一些中小企业确实能从国有商业银行、当地农商行等正规金融机构获得一定量的贷款，但是由于审批程序复杂、时间长、金额有限，不足以满足企业的资金需求；另有不少企业反映，大多数银行在放贷时采取了对央行基准利率上浮的政策，加上一些理财产品捆绑销售以及一系列类似的附加条件，企业向银行贷款的实际成本比预期要高出很多。
在这种供需矛盾之下，很多中小企业将融资渠道投向非正规金融领域，一批小额贷款公司、担保公司等非正规金融中介应运而生。事实上，苏南地区民间资本发达，民间借贷向来比较活跃。近年来实体企业资金短缺、正规金融机构融资不足现象日益严重，使得非正规金融迅速发展，民间借贷几乎已成为一个热门“生意”，苏南地区不少商会、小贷公司、担保公司、典当行、个人等纷纷参与其中以谋求高额利润，在多方推波助澜之下，市场上通行的借贷利息一度达到20%至30%，甚至30%至40%。
（三）非正规金融机构发展情况
在广大苏南农村地区，较为普遍的非正规金融机构主要有小贷公司、担保公司、典当行、商会等。一方面，这些非正规金融机构提供的资金借贷服务灵活、简便、快捷，在信息、成本等方面与正规金融机构相比具有明显优势，因此一定程度上与正规金融机构提供的金融服务形成互补，填补了市场缺陷。另一方面，这些非正规金融机构无论是在外部环境还是其内部发展方面，均面临着一系列的问题，例如缺少法律认可和保护、未受到有效监管、内部控制不到位、缺少规范性、风险防范能力较弱等，使其经营状况和发展前景堪忧。
下面以小额贷款公司为例分析其自身面临的经营问题：
论文摘要：金融发展差异、金融供给不足是形成区域经济发展差距的重要因素,但迄止目前,中央政府对实施差别化区域金融政策来促进经济发展,还没有提出切实可行的一揽子方案,学术界和决策层甚至对差别化区域金融政策促进经济发展所持观点各异。所以,研究实行差异化金融政策，从而促进经济发展具有实践意义。
区域经济发展不平衡是各国普遍存在的问题。由于自然条件、经济制度和文化背景的差异，经济发达国家也大都经历过地区经济由不平衡到相对平衡发展的历史过程，而且在这个过程中，政府实施的区域金融政策发挥了很大作用。
一、经济发达国家实行金融政策区域化的情况
（一）建立基于区域经济协调发展的金融组织体系
发达国家在建立金融组织体系时，都充分考虑区域经济的特点，适时地构建和调整金融体系结构，以促进欠发达地区的开发和发展。
首先,建立分散与集中相统一的中央银行制度。美国建立了具有本国特色的联邦储备制度，对全国金融业实施了分层次的管理。[1]在国家一级设有联邦储备委员会，相当于中央银行总行;而在地方则设有联邦储备银行，执行中央银行分行的职能。这种分权性中央银行制度决定了区域中央银行可以根据本地区经济金融发展需要制定有针对性的政策，以利于本地区金融和经济的发展。
其次,设置专门的区域性政策金融机构。区域性政策金融机构的设置一般都是适应特定区域开发而建立，目的是为欠发达地区开发提供专项服务。日本冲绳振兴开发金融公库是为开发边远地区——冲绳地区提供长期资金的金融机构，同时也兼办其它政策金融机构在冲绳的业务。这样的金融机构，经营中政策色彩重，对落后地区经济发展乃至一些基础设施建设都起到了重大作用。
最后,区域金融组织的优化。美国的银行注册双轨制度创造了数目庞大的地方性银行。美国的商业银行可以向联邦政府注册，成为国民银行。也可以向州政府注册，成为州立银行。不仅商业银行如此，其储蓄机构、信用社等也具有双轨的特征。
（二）实行有差别的金融政策
首先,制定有差别的金融管理政策。由于发达国家的金融调控是以各种间接控制为主，因此，这种差别性主要表现在各种间接金融控制手段的运用上。美国的贴现率由各区域联邦储备银行根据本区域经济和金融状况制定，有利于欠发达地区根据本地实际通过贴现率和贴现政策调整投资结构和投资方向，促进区域经济发展。这种有所区别的金融政策，对缩小地区差异、缓解民族矛盾、促进落后地区发展起了很大的作用，对促进经济落后地区的金融发展十分有利。
其次，制定倾斜性信贷政策鼓励资本流向欠发达地区。西欧、美国、日本等国都实行向欠发达地区投资的企业提供优惠低息贷款政策，如西欧的“公司软贷款”，不仅利率低、期限长，而且可以享受规定期限的归还宽限期。美国联邦政府规定，对在经济落后和萧条地区兴办企业的私营企业，通过经济开发署等机构为其提供长期低息或无息贷款，对固定资本提供的直接贷款可达该项资本总额的65%，流动资本可提供100%直接贷款。
（三）建立区域证券市场促进区域经济相对协调发展
美国自1792年5月17日建立第一家证券交易所，到20世纪90年代国内共有8家主要证券交易所，这些交易所分布在美国的主要经济区域，在经济发展进程中对美国经济相对平衡发展发挥了积极作用。[2]随着通讯设备和网络技术的发展，为股票交易所的集中化发展创造了条件。我们今天看到美国创业板市场对新经济和风险投资的快速发展发挥着强心剂作用，并且创业板市场在其他经济发达国家和地区广为传播，但更应该透视到创业板市场是建立在美国区域经济发展相对协调基础上的产物，具体讲是经历了“区域易所——集中易所——创业板交易与主板交易所并存”的发展阶段。
二、对中国差别化区域金融政策效果的回顾
本文以深圳特区为例，来回顾差别化区域金融政策的实施对经济发展带来的效果。
我国在某些地区也实施了区域化金融货币政策，但较为成熟的做法和经验主要体现在深圳特区。1980年5月国务院批准深圳经济特区创立。国务院、中国人民银行总行决定在深圳特区实施特区金融政策，赋予特区金融4个特权:一是信贷资金“切块”管理权。即资金方面，各专业银行深圳分行现有信贷资金和以后吸收的存款除中央国库款和向人民银行总行缴纳的存款准备金外，全部留给深圳特区，由中国人民银行总行直接给中国人民银行深圳中心支行下达信贷规模，并由它统一调配使用，同时允许深圳市各银行向国内外拆借资金。二是利率调控权。在利率方面，中国人民银行深圳中心支行可以参照全国的利率水平，结合深圳经济发展、资金供求与汇率变化等方面的情况，自行设立利率档次与利率水平。三是存款准备金率调节权。即在存款准备金率方面批准中国人民银行深圳中心支行制定特区内各专业银行人民币存款准备金率的自，并允许在5％-10%的幅度内自定外资银行各项外币存款准备金率。四是机构准入审批权。在机构设置方面，下放部分金融机构审批权，并赋予了一系列机构监管的灵活政策。
特区金融政策的实施极大地推动了特区金融的全面发展。到1996年，特区就已构建了门类最齐全、服务网点最密集、从业人员比例最高的多种类、多功能、市场化与国际化的新型社会主义市场金融机构体系，办理种类齐全的金融业务，提供最新的金融工具，特区金融业成为深圳经济的支柱和第三产业的“龙头”。到1996年止，为深圳提供了占整个基建投资1/3以上的流动资金，累计发行股票筹资300多亿元，金融创造的增加值占全市国内生产总值的11%，自身也形成了3500亿元的金融资产总规模。超常规的金融政策带来超常规的经济发展，金融对经济第一推动力得到了充分体现。[3]
政府在深圳特区采取的强有力的特殊金融政策，在深圳现代都市的建设过程中起到了不可替代的作用。
三、对建立区域化金融政策的基本构想
基于上述分析，笔者认为，要很好地发挥差异化金融政策促进经济发展的功能，应从金融发展的制度层面和货币政策角度来构想区域化金融政策。
（一）培育与区域经济发展相融合的区域金融组织体系
首先,确立统一金融法规下具有优先决策权的区域中央银行制度。中国人民银行九大区支行的组建，为实行区域金融政策提供了组织体系保证。在人民银行总行统一政策之下适当下放区域金融决策权，使九大支行能够根据本地区经济金融发展状况，制定相应的金融政策。总行只规定利率、贴现率、存款准备金率的一般水平及浮动幅度，各区域内的具体水平确定浮动区间后下放给主要大区分行，使国家金融宏观政策具有宏观的严肃性，同时，各区分行在区域金融决策上具有一定伸缩性。
其次,成立专门的政策性金融机构，支持区域经济发展。政策性融资的主要作用领域是交通、邮电等基础设施产业，其布局原则应该追求某种程度上的均衡布局，以保证每个地区的居民都有权利大体享受均质和等量的基础设施服务，而不论该地区的地理位置是怎样的。从我国实际情况看，东部地区财力雄厚，基础设施产业发展初具规模，相比之下，中西部地区则要落后许多。但我国还没有一家专门为中西部地区经济发展提供政策性融资的金融机构。为适应区域经济协调发展的需要，我国应建立专营政策性开发业务的金融机构。
最后,发展非国有金融机构和中小金融机构，引导股份制、外资银行在中西部地区设立分支机构。大型商业银行对中小企业贷款的预期收益和预期风险不对称，缺乏向中小企业发放信贷的动力。解决这一问题的长期对策之一是促进非国有金融机构和中小金融机构发展，鼓励股份制、外资银行等入住急需资金的地区，形成以国有金融机构为基础，政策性金融机构、股份制银行、地方中小金融机构、外资银行等多种金融机构并存的多层次、多元化的竞争有序的金融组织体系。具体实施上，需要金融监管部门实行有差别的区域金融管理政策。
（二）实行差异性的金融货币政策
首先,实施差异化货币政策。金融发展改革是一个长期过程，为促进中西部地区经济发展，须从货币政策层面解决各地区短期金融供给不足的问题。我国货币政策调控已实现了由直接调控向间接调控的转变，因此，我国差异化货币政策也必须表现在各种间接金融控制手段的运用上。实行差别的再贷款政策，在再贷款的规模、期限和再贷款的利率上向中西部地区倾斜。
其次,制定倾斜性信贷政策，鼓励资本流入中西部地区。中西部地区经济发展的瓶颈是资金短缺，资产负债比例管理的实施和商业银行市场化改革加剧了中西部地区的“资金瓶颈”，因此，引导信贷资金向中西部地区回流成为必要，坚持吸引多元投资主体参与西部大开发建设。
（三）积极发展中西部地区资本市场
目前中国证券交易市场在深沪两地，上市公司审批权在中国证监会，正如前述分析，中西部与东南部地区上市申请统一审核标准在管理制度上具有“公平性”，但在现实中不利于中西部特别是西部地区经济发展，应考虑在中西部地区建立一家证券交易市场，在上市公司范围、上市审核标准和交易活动监管等方面有别于目前的证券监管规则。在中西部设立一家证券交易所不仅有利于缩小中西部地区与东部沿海地区发展的差距，而且有利于为中西部重大工程建设和各项配套工程筹集资金，也有利于国有企业实现股份制改造和发展新的股份制企业。
（四）加快中西部地区经济发展需要经济改革和金融改革同步推进
中西部地区要实现产业结构优化调整，离不开金融系统的综合功能。中西部地区的经济改革需要经济所有制的调整，不发展非国有经济，仅依靠国家自上而下的强制性推动企图完成中西部市场化改革是不可能的事情。西部地区所有制的调整，需要非国有经济和外资企业的大力发展和引进，给中西部地区经济发展注入竞争因子，而这两类企业的资金匾乏的现状需要金融改革的支持。
基于上述分析，借鉴经济发达国家金融区域化政策，在统一的市场趋向和基本的政策框架下构建统筹、协调我国区域经济发展的区域化金融货币政策成为必然的路径选择。其具体构建需要从培育区域金融组织体系、实施差别化金融管理政策、构建区域金融市场和制定区域金融立法等方面入手。
注释：
① 李正友.区域经济协调发展中的金融政策［j］，金融研究，1998, （09）：26-33.
② 李成、李国平.区域金融:现实检讨与政策处方［j］.西安交通大学学报（社会科学版）,2003,（03）:6.
③ 殷孟波、王建.从区域经济发展看区域金融的政策选择［j］.西南金融,2001,（05）:46-48.
参考文献：
［1］ 谈儒勇.金融发展与经济增长:文献综述及对中国的启示[j].当代财经,2004,（12）.
［2］ 施雪清.经济增长中的金融因素研究[d].东南大学,2006,（07）.
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