【 摘 要】：土地利用规划是合理配置土地和安排土地空间结构的必要手段，是国民经济发展的基本保障。要以科学的发展观对待土地利用规划，做好土地利用规划中的环境影响评价，使资源可持续利用。本文阐述了现阶段的土地利用总体规划环境影响评价研究领域的基本情况，采用理论与实证相结合，综合考虑选定区域，运用指标法对选定区域进行环境影响评价分析，通过建立土地利用总体规划环境影响评价指标体系，对各评价指标值进行标准化并确定各评价指标的权重，计算出综合评价指数，从总体上评价规划方案对环境的影响。
【关键词】：土地利用规划；环境影响；指标法
【前言】：《中华人民共和国环境影响评价法》中明确规定在土地利用总体规划编制过程中进行环境影响评价，结合我国的土地利用现状，运用指标法对土地规划进行环境影响评价。采用指标法对土地利用总体规划实施区域进行环境影响评价，通过建立土地利用总体规划环境影响评价指标体系，对各评价指标值进行标准化并确定各评价指标的权重，计算出综合评价指数，从总体上评价规划方案对环境的影响[1]。
1有关概念
1.1土地利用总体规划的概念
土地利用体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。
1.2土地利用总体规划环境影响评价概念
土地利用规划环境影响评价（简称规划环评）是指对土地利用规划实施后可能造成的环境影响进行分析、 预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施， 进行跟踪监测的方法和制度， 其核心在于评价指标体系的构建[2]。
2评价指标体系的构建
2.1环境影响评价指标的建立
根据规划环评的原则和目的，建立环境影响评价指标体系。该评价指标体系从农用地保护、建设用地保障和土地生态建设三个方面提出了12项指标。
2.1.1农用地保护。选取了农用地增长适宜度（正向型）、耕地综合变化度（正向型）、基本农田变化度（正向型）和补充耕地集中度（逆向型）4个指标，分别用农用地对人口的弹性系数、标准农田面积、人均基本农田面积和补充耕地县级行政区个数来表征。
2.1.2建设用地保障。选取了建设用地增长适宜度（逆向型）、城乡建设用地变化度（逆向型）、城镇工矿用地集聚度（逆向型）和基础设施用地合理度（正向型）4个指标，分别用建设用地对GDP的弹性系数、人均城乡建设用地、新增城镇工矿用地片数和基础设施用地布局吻合率来表征。
2.1.3土地生态建设。选取了生态服务功能变化度（正向型）、自然景观变化度（正向型）、退化土地整治度（逆向型）和生物多样性保护度（正向型）4个指标，分别用生态系统服务价值、自然景观保存面积、退化土地面积以及自然保护区和湿地面积表征。
2.2环境影响评价方法
通过建立规划环评指标体系，对各评价指标值进行标准化并确定各评价指标的权重，计算出综合评价指数，从总体上评价规划方案对环境的影响。
2.2.1 指标值的标准化
指标值的标准化方法如下：如果用ai、amax、amin分别对应指标值、最大指标值、最小指标值，对于正向型指标，标准化值（Ai）可以表示为：Ai=ai/amax，（i=1、2、3、……12）。对于逆向性指标，标准化值（Ai）可以表示为：Ai=amin/ai，（i=1、2、3、……12）[3]。辽宁省锦州市的指标值标准化见表1。
2.2.2权重确定
采用特尔斐法确定指标值的权重，辽宁省锦州市各项评价指标权重见表2。
2.2.3 综合评价指数计算结果
用M表示综合评价指数，Ai表示各项表征指标的标准化值，Ki表示各项二级指标对应的综合权重，则M=∑（Ai×Ki），（i=1、2、3、……12）。辽宁省锦州市综合评价指标见表3。
3评价结果分析
从表3可以看出2005年、2010年、2020年综合评价指数是逐年增大的，说明土地利用总体规划方案的实施总体上有利于促进锦州市的生态环境建设。综合评价指数反映规划方案对生态环境的影响是正面的，因此，该规划方案的实施有利于锦州市生态环境的不断改善。
【参考文献】：
[1]冯春涛.构建土地利用规划环境影响评价的指标体系[J].资源开发与市场，2004，20 （6）：416-420.
关键字：低碳；气候；城市规划；绿色
中图分类号：TU984文献标识码： A
1. 低碳城市的概况
1.1低碳城市的概念
由于当前全球气候变暖，环境持续恶化，低碳理念深入人心，全世界越来越多的国家开始注意到城市的规划和发展要以低碳环保的方式。我国许多城市在城市规划与设计时候也开始注重遇低碳概念相结合。其实，低碳城市的本质是一个城市的生产和消费实行低碳方式，建立资源节约型、环境友好型的可持续能源体系的城市。具体包括：在城市化进程中通过调整城市的空间布局、产业结构和转变城市的发展模式，以低排放、高能效和高效率的绿色环保方式来进行低碳城市的规划设计与建设。如果一个城市要发展一种可持续的低碳城市模式，应该注重对城市作出科学地规划与设计，并对城市的空间布局、交通模式、产业结构和土地利用进行科学规划是十分重要的。
1.2 我国城市规划与设计和低碳理念相结合的现状
当今，全世界对低碳城市的认识已经达到了一定的高度，并且越来越多的国家开始探索并实施在城市的规划与设计中和低碳概念相结合，一些低碳城市的空间布局、产业结构、绿化覆盖率以及交通秩序等有了较好发展，二氧化碳排放量也明显减少。我国对低碳发展的热情和积极性也很高，许多城市都明确提出以低碳发展为目标，一些城市也先后提出健康城市、园林城市等发展口号，更有地方政府以低碳方式对城市进行规划，把低碳发展写入了每年的政府工作报告中。我国目前已有16个城市提出以低碳、生态城市的目标规划和建设，其中天津中新生态城、北京长辛店纸碳社区等已经完成了规划设计，并将进入实施阶段。可见，低碳生态城市的规划与设计在我国已成为新型城市化发展的战略之举。虽然低碳城市化得到各国的广泛关注，但是在低碳与城市规划与设计相结合方面，还存在许多不足，主要表现在：首先，我国在城市规划与设计中对引用低碳理念的意识不高。虽然我国有16个城市提出以低碳、生态城市为目标的规划与建设，但是总体来说，我国还有很大一部分城市仍然沿用传统模式对城市进行规划设计，对低碳城市的发展和规划不够重视，导致环境持续恶化，能源浪费，二氧化碳含量仍然很高，市民生产生活环境依然受到严重影响。其次，低碳城市规划与设计缺乏专业人才。由于我国对低碳城市规划设计的引用较晚，城市规划与设计中和低碳理论相结合还处于初级阶段，理论和实践研究成果也不够全面，各高校不能培养出这方面的专业人才，而且这方面的从业者需要有长期的理论学习和实践经验才能对低碳城市规划设计有一个科学合理的定位与实施。第三，我国还没有形成一个完整的低碳城市规划与设计的理论体系、定量的评价标准，以及可操作的政策措施，在这个领域中还面临很多问题和难点。
1.3城市规划与设计中引用低碳概念的意义
城市规划与设计和低碳概念相结合，给城市的发展带来的好处是毋庸置疑的。这不但能使城市拥有一个科学合理的空间布局、更加节能高效的产业发展、更加规范的交通运行秩序、更加有效的土地资源利用以及更加适宜市民生产生活的健康环境，而且也能增强城市的碳汇能力和对自然灾害的抵御能力，使人与自然和谐相处，能进一步控制二氧化碳的排放量以及全球气候变暖得到进一步改观，从而为全球气候的改善和环境的美化作出一份应有的力量。
2.我国低碳城市规划与设计存在的问题
2.1我国城市人口数量大与控制碳排放量总量之间的矛盾
由于我国处于快速城市化建设过程中，城市人口总量每年仍然持续增加。据调查显示，我国很多城市每年的人口都在增长，而且许多大城市每年还聚集了大量的周边城市打工者，人口数量的增长，导致了住房紧缺、对城市交通需求量大、城市污染加剧，对空调使用量加大，直接导致了城市的热岛效应，与规定的控制碳排放总量相矛盾，完成碳减排任务十分艰难，并且导致许多城市的碳排放总量仍然是上升趋势。
2.2低碳城市发展模式与市民理想的生活之间的矛盾
低碳城市规划的相关学者们普遍认为高密度的城市发展模式有利于碳排放总量的减少。但这就意味着人均建筑用地面积、人均居住面积的减少。由于我国人口多、土地等资源少，加上碳减排的任务艰巨，使得低碳城市规划设计与市民人均理想居住面积存在矛盾。例如目前北京总体规划中提出人均居住面积是35平方米，若实行低碳城市规划，可能就难以达到这个目标。另外，发展低碳城市，必然要求市民在出行的时候，更多的采用绿色环保的交通方式，这也和市民出行的便捷出现了矛盾。这就不但要求市民调整好心态，而且原有的城市规划目标可能也要作出相应的调整。
2.3传统的城市开发模式和物业管理模式与低碳小区要求之间的矛盾
由于房地产开发商注重项目开发的运作成本，他们更加倾向于进行大规模的项目开发，这导致城市的土地资源没有得到科学规划，用地布局不合理，导致对土地资源造成巨大的浪费，城市布局也多限于城市高楼建筑，从而与低碳城市规划相矛盾。同时，大多城市物业管理也倾向于节约管理成本，以及传统的产权界定方法和物业管理模式也决定了居民更愿意采用封闭的小区管理模式。若城市中增加路网密度、减小地块，这意味着更多的空间成为公共空间，比如小区道路、健身设施、绿化地等，而不是全体业主共有的半私有空间，这与市民目前的居住习惯之间存在一定的矛盾。
2.4城市规划要素与碳排放量的关系研究存在难题
城市规划与设计中的要素如城市空间结构、用地混合性、产业发展、交通规划、绿化面积等与每个城市自身的文化和发展历史等有很大关系。由于每个城市有着很强的独特性，很难用具体的、统一的标准对这些要素进行量化分析。另外，目前这些要素与碳排放量之间的关系还不明确，还不能准确的进行衡量，使得在预测城市规划设计中不同情景下的碳排总放量带来很大的困难。
3. 低碳概念下的城市规划与设计的对策
3.1科学规划城市空间布局
针对我国目前城市的现状，科学规划城市空间布局是低碳城市规划与设计的关键一步。建立科学合理的城市空间结构，不但可以减少空气污染和城市热岛效应，防止交通拥挤，还可以提高城市的运行效率，减少城市能源消耗量。由于我国不同城市的社会经济发展水平和环境资源等条件存在着比较大的差异，对于不同发展水平的城市应该采取不同的城市空间布局，从而更有利于低碳城市规划与设计的实施和推广。比如针对我国大城市的人口数量大并且集中的现状，要科学规划城市空间结构，应该加强对人口密度过高和城市功能过分集中的主城区进行适当的疏散，可以通过规划合理的城镇空间体系，调整大城市的空间布局，减少二氧化碳的排放量，降低大城市的热岛效应，也能够减少城市空调所消耗的电能源。相对于我国中小城市和小城镇而言，则可以采用紧凑布局，以便减少交通能源消耗。另外，建设城市公共空间时，应该尽可能采用均匀分布的格局，并且尽可能考虑到与交通枢纽相结合来布局，这样可以减少市民出行次数，也可以减少交通能源的消耗。
3.2大力推行绿色交通，注重交通运输的有序规划
一个城市的建筑与交通是现代城市能源消耗最主要的两个因素，在我国，据统计这两个因素占总能源消耗的百分之七十以上。比如，我国北京小汽车出行比例每降低1个百分点，每年则可以减少二氧化碳的排放高达20万吨以上。因此，大力推行绿色交通运输模式，实施以公共交通为主体的交通运输模式是低碳城市规划与设计中非常重要的一项举措。目前，我国城市的公交出行比例为40%左右，而发达国家大城市公交出行比例已达到50%~60%。因此，在我国的城市规划与设计中，还应该合理规划交通运行，对城市倡导使用低排放和低能耗的低碳出行方式，合理地规划公交出行的比例。大城市应该尽可能地增加地铁、公交车、出租车和机场等公共交通为一体的绿色交通网络，并保留或者扩大城市道路上的步行道和自行车道，鼓励人们采用步行，骑自行车或者是乘坐公共交通工具等绿色交通方式出行，另外，大城市也可以出台限制私家小汽车出行的政策，或者是发明并推广新能源公交车，以减少城市交通能源的耗费和对环境的污染。
3.3大力发展低碳环保产业
目前，我国使用的众多产业对能源消耗较高，产生的污染比较多，不利于我国对节约能源、可持续发展的要求和总体部署。在低碳城市规划与设计中，我国各城市应该紧紧围绕科学发展观为指导思想，产业发展以实施节能减排为战略目标。一方面应该减缓高碳产业的发展速度，加强对会产生污染的工业和企业的排查力度，规划和制定关于建材、钢铁、化工和有色金属等高耗能污染源行业的高准入条件和生产准则。另一方面我国应该加强对低碳产业的研究和发展，制定低碳产业的详细规划和战略，将高新技术产业和可再生资源产业作为今后我国城市产业发展的重点，并且大力发展现代服务业、现代物流、高新技术产业等低碳环保产业，力图节约资源，减少生产带来的污染。
3.4科学规划土地资源，大力推行绿色建筑
我国许多城市的房地产开发者因为考虑到节约土地开发成本，对土地资源进行大规模的的项目开发，在建筑设计和建设过程中，也采用传统的标准进行。这不但导致了我国土地资源的浪费，而且对我国生态环境起到破坏作用。低碳城市规划与设计中应该加强对土地资源科学规划利用，综合开发土地资源，具体可以从以下几方面着手：首先，土地开发商在对土地开发规划设计中，应该把生态理念引入到规划中，严格保护城市城区内的自然山体和水体，促进自然生态的平衡格局。其次，在城市的旧城改造中，应该保留具有历史价值的建筑、街巷和庙宇，保护城市文化资源的同时，也给城市增添了多姿多彩的文化元素。再次，开发商应该推行绿色建筑规划设计，以绿色建筑替代传统建筑。比如可以在建筑过程中采用低能耗或者超低能耗的技术与产品材料，并且应该提高建筑设计的合理性，使其使用寿命得到延长，减少资源的浪费。同时，我国科研部门应该加强研究出减少房间装修所带来的环境污染的材料。最后，在大型居民居住区域内，应该规划大量的公共服务设施，以保障市民的生产生活等方面的需求，增添城市气息。
3.5立足城市绿色立体规划，提高城市绿地覆盖率
我们知道绿化较好的城市的碳汇能力较强。在低碳城市规划与设计中，要想增强城市的碳汇能力和生态系统功能已经抗灾害能力，就要求在城市的规划与设计中，结合城市的实际情况，提高城市绿地覆盖率，净化城市空气、降低城市的热岛效应，从而调节城市气候。具体而言，可以采取在城市规划与设计中，限制建设人工瀑布、喷泉等高电耗设施，而多建造有利于户外健身、增加氧气的公园、绿地、林阴地等。也可以在城市规划与设计之时保留城市本来拥有的自然山景和河湖水景，把城市有机地融入周边的自然生态系统之中，增强城市整体的绿化功能和吸碳能力。另外，也可以提高城市绿化覆盖率，立足于立体绿化规划。传统绿化多采取的是在地面种植草坪或树木的方式，由于城市的绿地面积是有限的，想要最大限度提高城市的绿化面积，增强城市的碳汇能力并降低惹到效应，可以充分利用在建筑的墙上和屋顶上种植植物。据调查，这种立体绿化所营造的城市绿色环境更能起到防风滞尘、净化空气、、吸收二氧化碳、降低噪音、减弱太阳辐射以及调节建筑物室内温度的作用，尤其适合人口密集、建筑物拥挤的大城市主城区。但是，在我国，城市规划设计者常常把立体绿化忽略。据测算，假如一个城市的全部屋顶实行绿化，城市中的二氧化碳将减少80%左右。可见，把城市中的建筑屋顶实行绿化，不但可以使建筑物隔热保温，降低建筑能耗，又可以节约土地资源而扩大绿化面积，美化城市空间环境。因此，低碳城市规划与设计不妨研究把立体绿化规划纳入到我国城市规划中来。
4.总结
建设低碳城市是我国经济发展长期的目标，也是一个艰巨的任务，任何一个城市建设低碳城市都是一项综合系统工程，需要各行业、各部门的通力协作与配合。科学的城市规划与设计作为建设低碳城市的第一步，应把低碳理念、低碳做法贯穿到城市建设与管理的各个环节中去，通过低碳城市规划实现最大限度的节能降耗、资源节约和环境友好，探索出符合我国发展特征的低碳发展新模式和新路子。将低碳概念融入城市规划与设计中，促进城市规划的不断完善和发展创新，是发展低碳城市得以有效实施的关键，而在总体的城市规划与设计中，应该切实注重科学规划城市空间布局，大力推行绿色交通，鼓励市民使用公共交通出行，在产业的发展方面，力求发展低碳环保的产业，科学规划土地资源，立足于城市立体绿色规划，真正让低碳城市规划与设计为我国城市的发展、市民的生产生活方式、我国气候条件的改善起到作用，更为重要的是为我国在国际减少二氧化碳含量的众多国家中拥有重要的地位。
参考文献
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[3] 陈群元，喻定权.低碳城市建设的规划手段[J]. 现代城市研究.2009（11）
“三旧”改造概念在历史文化名城城市更新中的应用存在部分的局限性，这是因为历史文化名城的城市更新总是会遇到各地方所特有的情况，这常与“三旧”改造概念的假设前提不相一致。
关键词：“三旧”改造；历史文化名城；老城区更新；局限性；佛山岭南天地（祖庙―东华里）
中图分类号：TU984.11+4
文献标识码：A
文章编号：1008-0422（2014）06-0067-03
1 引言
“三旧”改造概念，最早是由佛山市人民政府于2007年7月出台的四个文件0提出的，文件将“三旧”界定为“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”。从“三旧”改造概念的理论渊源来看，属于城市更新的探讨话题，是在中国城市更新研究在经历旧城改造，城市中心区改造和城市结构调整等研究阶段之后，因应佛山城市发展的客观需要而产生的新概念。在城市更新和城市复兴的理论框架下，我国不同背景和尺度的城市都开展了相应的理论和实践探索，然而由于城市的性质和功能存在一定差异，城市更新实践和概念引入必须和城市性质和功能相适应，“三旧”改造概念的引入和运用也理应遵循这一思路。就佛山来说，基于城市空间发展和土地利用的压力、老城区发展衰败的现实而展开的“三旧”改造，自然有着其内在的合理逻辑，但对佛山老城这样一个国家历史文化名城核心区来说，仅仅关注土地利用效率、商业发展和房地产利润的改造导向显然是存在缺陷的，因此，具有国家历史文化名城身份的城市及其核心文化保护区域进行“三旧”改造概念的引入和运用，应在理论和实践方面进行何种界定和明晰，正是本文思考的立论基点。
2 研究设计
2.1 研究对象
祖庙―华里片区则是佛山老城区现存最为完整的、具有典型岭南民居建筑风格的清代及民国时期居民街道建筑组群（图1）。该街区面积约30hm2，东西宽约1公里，南北宽约500-600m（图2），是佛山历史文化名域中历史街巷和建筑保存最为完好的区域，集中了大量的文物保护单位，其中部级重点文物保护单位2个（祖庙建筑群、东华里建筑群），省级文物保护单位1个（简氏别墅），其他市级文物保护单位27处。
2.2 研究方法
在对岭南天地项目的跟踪研究过程中，我们提出更为详尽的问题：包括为什么要把“三旧”改造概念应用到岭南天地（祖庙―东华里街区）的老城区更新中，应用这一概念的动机是什么？其次，地方政府和社区管理机构究竟引入了哪些特殊机制以确保该历史文化街区的发展？第三，这个规划与发展项目中，究竟是“三旧”改造概念的哪些层面得到了重点强调，哪些层面又被忽略不计？通过案例分析，我们可以更深入地认识到作为历史文化名城的快速发展城市地区究竟能以何种方式将“三旧”改造概念（在某些特定主体的设想中，它具有极广泛应用前景）的能量和弱点都暴露出来。
3 岭南天地（祖庙―东华里片区）引入“三旧”改造的历程、动机和保障机制
3.1 历程和动机
2007年，香港瑞安房地产有限公司经过挂牌出让的形式，获得祖庙一东华里片区土地使用权（旧城区改造权）。改造发展至今，可以看出，更新改造使片区土地价值（房地产开发价值）得到了倍数的提升，但从土地价值升级的获益主体来看，主要获益者是地方政府（获益主要通过土地转让金的形式体现，祖庙一东华里片区的土地转让金高达75.1亿元，创造了当时旧城区开发土地转让的记录）和片区开发地产商（瑞安公司）（其获益主要通过房地产价值的巨幅溢价未体现）。对片区的拆迁安置居民来说，拆迁补偿和居民安置方案的确在部分意义上改善了生活居住条件，但无论是领取补偿款还是接受拆迁安置，片区原住居民大部分被迁离出本片区，而流散于禅城区的其他空间地域，这种原住居民的被动驱离，使得该片区长期以来发展形成的传统地方性和人文特性，也逐渐消散，新的“岭南天地”不再是具有浓郁小镇情怀和传统地方意义的“祖庙一东华里”，而是一个浓缩着政府意志和地产价值的新的城市商业地标和现代街区。
在老城区风貌改造和提升方面，政府和开发商几乎都不省笔墨的加以渲染；而在祖庙东华里地方性保护，历史文化街区原真性保护方面，地方政府的出发点则站在了更高的岭南文化视角来看待改造目标，试图以岭南文化的植入来取代佛山本地原真性和地方文化特性的弘扬（当然，部分意义上来说，岭南文化和佛山本地文化元素并不冲突，之所以用岭南文化来取代祖庙一东华里所代表的佛山地方性文化，更大的原因在于，地方政府对佛山城市发展的定位，已经从传统含义“佛山镇”的小佛山地域范围提升到打造“广东省第三大城市”的岭南地域意义之上），因此，此时的“岭南天地”在祖庙―东华里历史文化街区改造上，凝聚了更多政府在城市发展和区域竞争方面的意图，从而部分牺牲了祖庙一东华里所蕴含的佛山本地意义。
3.2 保障机制
3.2.1 行政力量和新闻舆论
实际上，除了主导对片区发展的总体意图和思路导向之外，行政力量在祖庙一东华里片区旧城改造中发挥的具体作用，在于其对片区改造动迁工作的主持和推行，为此，成立了祖庙―华里片区改造工程指挥部（改造动迁指挥部）总体负责和协调片区的拆迁安置工作。新闻舆论对祖庙一东华里片区“三旧”改造概念的宣传和报道，主要是通过各种专题报告、领导访谈和记者观察等形式未体现，主要以正面报道为主。
3.2.2 发展规划文件
2007年，佛山市启动“三旧”改造，出台《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及三个相关指导意见》，该决定及指导意见开始将老城区的核心区不再看作历史文化名城的核心保护区，而是将其看作更加通识层面的旧城镇范畴，纳入到“三旧”改造概念的适用范围。为此，委托广州市规划院编制了《祖庙一东华里片区控制性详细规划》来对发展商的概念规划进行监管和配套。这种名称上从“祖庙―东华里历史文化街区”到“祖庙一东华里片区”的变化，实际反映的是地方政府和规划部门对该片区整体认知和改造意愿的变迁。
3.2.3 祖庙―东华里片区改造概念规划
开发商依据地方政府和规划部门对片区发展的总体构思和目标指向，以《祖庙一东华里片区控制性详细规划》为导则，委托美国SOM设计公司编制《祖庙―东华里片区改造概念性规划》（图3），方案利用山谷形态的设计概念，在片区中心区保留历史建筑，在边缘区则进行高密度和大尺度的城市建筑，构造“山丘”（图4）。这项概念性规划的目的，是要在项目地区保留历史文化要素的基础上，重点发展片区的商业价值（建设14万m2的地下商业街）、城市地标（规划建设415m高楼及其周边高楼群）、高端房地产（东华嘉苑、东华轩等楼盘）凸显岭南天地在佛山城市发展的中心地位。
4 对历史文化名城老城区更新运用“三旧”改造的几点讨论
可以看出，在“三旧”改造概念与案例研究地区的地方环境及历史文化名城老城区更新的当前进程之间，存在一些矛盾之处。
4.1 对佛山来说，在城市更新和发展的牵引下，如何对老城区和这些核心文化历史街区进行改造发展，一直是困扰佛山地方政府和市民的难题。
“三旧”改造概念提出后，为了因应“三旧”改造概念，地方政府将佛山老城区从之前的“历史文化核心区”降格为“旧城镇”，实现了从“历史文化名城核心保护区”向普通老城区的“旧城镇”概念转换，为老城区核心区的“三旧”改造扫清了理论障碍。但是，这种简单的概念转换显然是存在“内伤”的，突出表现在对历史文化核心区“名城”要素的忽视和伤害，使历史城市的内在文脉和历史文化肌理遭受部分程度的损坏、异化或灭失，失去历史文化名城的原真性和延续性。
4.2 对地方政府及其行政首脑来说，实现城市发展，培育城市认知度、优化城市综合环境和提升城市的区域竞争力等是体现其执政能力和“政绩”的主要依据，尽管历史文化名域的保护、核心历史文化街区的存续也会成为他们关注的内容，但一旦城市保护话题和发展的执政与政绩压力相冲突的时候，地方政府及其首脑多会选择解决城市的发展问题、打造政绩工程（从最近十年来佛山的地方长官言行及其政策选择，就能很好的看出这点），而对城市的保护话题进行一定的扬弃（扬其可用者，弃其难办者），体现在“三旧”改造概念应用上，地方政府通过“扬”老城区“三旧”改造之后可能达成的城市商业提升、面貌改良和环境优化等外在可见的改善和优化来争取民众的支持和理解，而对“三旧”改造可能涉及到的对历史城市核心区风貌的改变、老城区地方性破坏、地方传统、地方氛围和文化传承性割裂等问题则有意规避。
新加坡受资源约束，但它仍然取得了很成功的发展。土地是最大的约束，因为这个国家的一切都要在641.4 平方公里的土地内获得。这其中包括过滤水的提供、污水处理、焚化工厂、发电厂、军事设施、机场以及住宅、工业、商业和娱乐设施等。因此新加坡的规划对于国家的生存尤为重要。
新加坡的城市规划管理者面临着两个重大的挑战:第一是使土地的利用最优化，使有限的土地满足所有的需求;第二是保持经济增长与城市发展的平衡，提供一个很好的生活和工作环境。由于有很多发展限制，规划者必须很好地协调土地的各种利用，以创造一个有特色的、绿色而美丽的多功能城市。
要达到一个平衡非常困难。尽管如此，通过良好的规划以及政府强有力的支持，新加坡的自然环境和生活品质在过去30 年内得到了飞跃提高。它的自然环境高度城市化，但它仍是一个典型的热带花园城市。调查显示，新加坡居民的生活质量已经达到世界最高水平。
过去30 年的自然开发，特别是城市中心区实质开发的过程,作为一项关键性的要素和重要的政策方针，对新加坡城市规划和再开发做出了巨大贡献，它的城市战略规划目标,简而言之,就是使新加坡成为一个“怡人的热带城市”。
开发阶段
现代新加坡的实质性城市开发分为四个阶段。
令人窒息的拥挤时期
上世纪50 年代末到60 年代初，新加坡的城市问题已经到了难以解决的地步。过度拥挤、住房短缺以及不卫生的生活条件在城市中心区随处可见,到处拥挤，满是贫民窟。1 / 4 的居民挤在岛上1 % 的地区里。生活条件更令人震惊，常常是50 多个人挤在一个二、三层楼的商铺房间内。过度拥挤很大程度上来自出租人对房间的随意无序划分。
1958 年第一个总体规划诞生。这标志着全方位持续改造时代的到来。1958年的总体规划提出了一个行动计划，强调要通过土地规划来实现合理的土地利用。所有的城市土地逐步分区，划出了绿色地带和新城镇区域。稳扎稳打的发展构想和减少公众对规划干预的设想已经证明，并不足以应付城市快速发展的步伐。1959年新当选的新加坡政府把提高生活质量和解决拥挤问题列为政治议程上首需解决的问题。
现代城市的初步形成
上世纪60 年代到70 年代，公共住房计划迅速解决了城市的拥挤问题。在第一个五年计划里，共完成了5.4 万套公寓，这比由新加坡殖民当局建造的2.3 万个单位超过了一倍还多。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人拥有自己住房的政策推动了建筑的快速进展。
上世纪60 年代中期，城市经济恢复工程也活跃地开展起来。1 9 6 7 年由城市重建局（u r a ）负责的一项独特的土地出让程序，需要各私营单位和公众部门协作完成。概念规划1971 年得到了联合国开发计划署的援助，以指导其长期的城市开发。这项规划设计用于指导基础设施的开发，其针对的目标依次是促进经济增长、满足住房需求以及人们的基本社会需要，通过一项周密的分散政策，将市中心的居民人口和工业人口逐渐转移。与此同时，市中心通过城市复兴逐渐成为了国际金融、商业和旅游中心。
品质和特色的增长
新加坡上世纪70年代的标志是市中心拥挤问题的解决和现代城市建造的开始，80 年代的中心转向了城市形象的塑造。更多的重点转向了生活质量，其中重点包括环境品质。 重心在于建造一个现代金融中心，利用自己与众不同的建筑风格成为一个有特色的热带城市。
对品质和特色的格外重视甚至波及到公共住宅领域。住宅开发部试图改变延续至今的房屋设计标准，以实现每个城镇都有自己与众不同的特色。
21世纪初的新景象
在八、九十年代的交替时期，新加坡处在新一轮社会经济改革的浪尖。首先是人口控制改革。政府现在所面临的已不仅仅是人口过剩，政府的人口政策已经转向通过各种发明和有选择的移民来鼓励人口增长。其次是经济结构和科学技术改革。政府希望经济增长的速度更加适度，到2000 年每年的增长速度为3％～5%，到2030 年每年的增长速度为2.5 % ～3 % 。商业、贸易和工业仍是经济重点，将有充足的土地留出来满足这些需求。道路、港口和机场等基础设施将得到进一步开发。三是经济发展和环境保护的平衡。很多重要的公共设施（如焚化工厂、垃圾倾倒区、污水处理站）是土地的主要占用者，在它们周围的土地开发也受到限制。现行的规划策略是将这些地点尽量设置在一起或者与其他的污染区设置在一起，这样受限制的地方就会减小。随着环境技术的改变，技术解决将被用于开发建设，以减少对开发区周围的限制。四是财富的增长。富裕使人们对环境改善和生活质量提出了更高的要求。新的城市发展战略必须适应人们对住宅、娱乐、交通、文化以及其他方面的需求。
与此同时，新一代领导阶层将目光瞄准21 世纪——新加坡将成为独特的、怡人的热带城市。到21世纪末，新加坡的目标是达到瑞士的生活水准。
规划修编后的概念规划
所有这些变化使新加坡诞生了一项长期发展规划——概念规划，这项规划于1991 年完成。修订后的规划憧憬了新加坡未来的生活:那时新加坡人口将达到或超过400 万，人们享受着更高品质的生活，住着宽大舒适的房屋，享受着工业、商业、娱乐、休闲和文化带来的良好的环境。概念规划的主要目标包括:a) 满足所有对环境和生活质量改善的需求; b) 暂缓同其他主要城市在经济增长上的竞争; c) 保证城市货物供应和经济开发的灵活性; d) 充分利用地理、历史、气候和文化资产的优势，创造一个持久、美丽、独特的亚洲城市。
成功的关键要素
新加坡城市开发成功的主要原因在于有一个明确、清晰和强有力的政府控制机制，它创造了坚定的政策环境，针对开发采取了建设性的方法，使专业规划者与企业能够很好地合作。
三级规划系统推动执行
在战略层次上，新加坡的自然开发规划中就采用了富有远见的步骤。
概念规划只是一个广泛的战略规划，在广泛的构架和长期战略的指引下，第二级更详细的计划出台，并将新加坡划分为55 个更小的规划区域。在概念规划结束后，就要开始详细的“开发指导计划（dgps）”。它能提供一个地区的规划前景，并能提供指导开发的控制参数，如土地利用情况、强度和海拔高度等。
到了第三级，“开发控制”作为行政机构，是“开发指导计划”实现目标所需借助的工具。新加坡的规划系统具有规划法所赋予的法定效力，在进行开发之前，所有的开发提议必须获得主管部门的批准。“开发指导计划”将对这些提议的价值做出指导性评估。环保局等其他相关政府部门也要经常商议，以保证工程在获得批准之前符合政府相关的政策方针。
多部门协作途径
由于有了清晰的前景，所有计划和执行措施都是围绕规划来开展的。在地区规划中，相关的部门要进行商议，并且他们的观点要进行综合。于是多部门委员会成立，并承担起调整不同需求和解决冲突的特殊作用。总体规划委员会就是这样的例子。
总体规划委员会(mpc)是城市重建局的主要规划者，代表着不同的政府部门，如国家发展部、环保部、贸工部、国防部、土地办公室、建屋发展局、社会工作部、经济发展局和城镇合作社。总体规划委员会还承担着保证国有土地得到最佳和最适当利用的任务。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有权，并且是基础设施、公共设施、住宅和工业开发最大的开发商，因此总体规划委员会提供了重要的机构，能保证土地开发按照概念规划要求进行。它还提供了一个论坛，供规划和执行部门解决争端。
公开透明的规划系统
近年来，政府在制定规划和政策方针时更加公开和透明，并鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见。“开发指导计划”就被公开展示，并且鼓励公民针对这些建议提出自己的意见。部长经常召开国有开发交流会，并从公众的反馈意见中作出选择，专业组织、开发商、企业家、利益集团、社会领导以及公众代表等都被邀请并发表自己的观点。通过这些公众代表，所有有用的意见都将被整合进最终的“开发指导计划”。
未来的展望
新加坡过去30 年的规划给所有的开发行动提供了一个良好的环境，并避免了城市发展中缺乏控制的问题。政府对重要规划的高度负责在某种程度上成了国家开发成功的关键因素。
关键词：句容；规划理念；公园新概念
1. 概况
本案作为某地产总部大楼，占地300亩，项目位于句容市黄梅镇，规划地段处于新旧S122省道两条城市道路之间，用地较为方正。用地现状主要为闲置土地，整个地形从北到南逐渐降低，但是高差不大，地势平坦。建设园区的基础条件优越。相距南京约45公里，毗邻句容市经济开发区，拥有优良的自然生态资源。
2. 区位分析
句容在行政区划上属于镇江市，但是相距南京只有45公里左右，距仙林大学城30公里左右，句容市人口65万左右，在本项目有效范围内人口密度较低，难以支持这样大规模的总部商业办公楼，那么在句容周边地区是否有支持的机会存在？
道路关系： “省道S122快速路、G42公路直接与南京相连；沪宁高速、宁杭高速可直达上海、杭州等长三角各主要热点城市。其中省道S122拓宽工程正在施工中，2012年通车，将由项目地直达南京主城区，车程在20分钟以内。
从以上分析可以看出，这样的道路关系难以形成过境人流。本项目区域潜在的支撑能力低，如果本项目仅仅作为区域性配套商业办公项目运作，短期内将难以创造较高的商业办公价值。如何才能将本项目的商业办公磁场的吸引力范围扩展更大，甚至融入苏锡常经济轴？甚至影响到整个江苏地区？
3. 规划理念
新概念公园=购物公园+生活公园
为了增强总部商业办公辐射能力，需要增强总部商业办公的主题性，设计师希望规划成新型的商业办公，打开混凝土围护结构的束缚，设计出体验式商业办公，将商业办公空间从室内释放出来，与室外景观结合，赋予其体验性。
4. 自然资源分析
句容区域有良好的绿化资源，水库和纵横的水道，第一种可能性可以考虑开发亲水主题商业办公。也可以利用汤山温泉，第二种可能性开发温泉旅游项目，本项目紧邻国家温泉度假胜地汤山，两个国家4A级风景区宝华山和茅山。利用仙林大学城，第三种可能性考虑开发高科技主题广场。建成区域内工作及居住者的主要休闲娱乐场所，仙林新城及南京城区的周末游玩体验公园，以吸引消费者停留。
以自然资源为基础，适应现代信息社会的智能发展，把本地块作为整体的复合结构加以规划和建设，重视对本项目的多层次生活活动区域的设施环境的作用，营造一个新概念的公园。
5. 商业界面分析
设计师试图以理性的分析研究方法，寻找本地块的隐在秩序，尝试各种建筑设计的可能性。希望通过建筑设计引导人的行为方式，创造最高价值的商业办公空间。
一级的商业界面，必须拥有适宜的尺度，双侧的商业气氛，设计师认为是在本地块的规划1#路两侧。
二级的商业界面，必须拥有潜在的商业逛街环路，设计师认为是在本地块的规划S122省道和新S122省道路的两侧。
弱商业界面，缺乏主力商业，无目的延伸，设计师认为是在本地块的边缘。
基于经上的分析，设计师在容易发生消费竞争与流失的节点设置标致性入口，导入客流。用景观或导向牌等导入设计手法，连接人流输入点，形成内部商业主动线，并且在基地内部形成回路，让消费人流停留，利用品牌优势结合怡人的景观，留住消费者。
6. 建筑群形态探讨
S122省道南侧为二至三层低层住宅，新S122省道北侧为高层住宅，夹在这两个道路中间的地块的建筑形态从低到高逐渐升起。
传统的建筑体型是矩形的，我们称之为蛋糕体块的建筑，而切割后的蛋糕体块可以最大限度的延长商业价值界面以获得建筑的最大利润。
传统的建筑利用土地是平直的，我们以三维立体的利用土地，使土地创造的价值最大化，并且增加顾客的趣味性与观赏性。
本设计以三种设计语汇来进行的，一是，期望成长和发展的“台阶”，二是相互作用的“透明感”，三是脱离思考框架的“动态”。其结果，因此“台阶”来规划的平面设施使人们置身于柔和气氛包围中，成功地提高了环境的舒适感，连接各商业区的墙面采用了具有“透明感”的玻璃幕墙，营造出商业的空间延伸感和整体感。外露的各种功能包含在几何图形中，不但表现了身在其中的人的动感和活力，而且能凭借能从外面鉴赏的玻璃幕墙与植物绿化，密切了建筑物和人们的关系。
现在的城市是为经济而存在的，而不是为人而存在的。这种闭合的、封闭的自我天地成为体现自我存在意义的方式。本项目设计师希望建筑也有开放的方式，试图打破原有封闭的混凝土盒子，打破对空间的限制，达到室内外空间的完全开放。在现代城市里，希望设计这种大规模的、模式化的商业办公建筑中也可以达到开放的形态，也可以追求自由的形态。
7. 结语
1、耕地保护
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的三大基本国策之一。
（1）土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
（2）耕地总量动态平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”
（3）耕地占补平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”
（4）耕地保护目标责任制度。根据《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。2007年我们在落实耕地保护目标责任制上做了大量工作，并得到了省联合考核组的肯定，但是还有许多方面需要完善。
（5）土地开发整理复垦制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡、镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”
2、基本农田保护
（1）基本农田保护制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。“基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区制度、占用基本农田严格审批、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。基本农田五项规定：禁止破坏和闲置、荒芜基本农田制度禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田；禁止任何单位和个人擅自占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
（2）基本农田标识。2008年1月15日国土资源部了基本农田与土地整理全国统一标识。基本农田标识：由红色衬托下的五星、绿色的田野和金黄的稻穗创意而成，图案上标有国土资源.基本农田字样，蕴含着我国基本农田是确保国家粮食安全的重要基础，是保护和提高农业综合生产能力的主要载体。主要用于基本农田保护区标识牌和基本农田保护界桩。今后每个基本农田保护区应设立基本农田保护区标志牌。
（3）我县基本农田保护状况。我县耕地保有量指标为35437.63公顷，其中基本农田面积31891.32公顷，基本农田保护率达86%以上，2007年我们顺利通过了省耕地保护责任目标落实领导小组的考核并获得了好评。
二、规划管理
1、土地利用总体规划
（1）概念。土地利用总体规划是指各级人民政府为了贯彻国家的土地利用的政策，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较为长期的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。
（2）规划的编制和审批。土地利用总体规划按国家行政管理体系编制，分5级，并实行分级审批。①全国土地利用总体规划，由国土资源部会同有关部门编制，报国务院批准。②省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门会同有关部门编制，经同级人民政府审查同意后报国务院批准。③省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由该城市人民政府土地行政主管部门会同有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。如我省的合肥市（省会）、淮南市（人口在100万以上）必须报国务院审批。④上述规定以外的土地利用总体规划，由当地人民政府土地行政主管部门会同有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。其中乡（镇）土地利用总体规划，由上一级人民政府土地行政主管部门会同乡级人民政府编制，确定每一块土地的用途，逐级上报省级人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。如我县湾址镇由于是城关镇，其土地利用总体规划编制必须经省人民政府批准。而其他五个镇的土地利用总体规划可以由芜湖市人民政府审批。
（3）规划的内容。国家通过土地利用总体规划规定每一块土地的用途，并依照土地利用总体规划规定的土地用途实行管制。规划为耕地的只能用于种植业.规划为林地的只能用于林业。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。下级规划应当依据上一级规划编制，耕地保有量和建设用地量不得超过上一级规划确定的控制指标；省级规划还应确保本行政区域内耕地总量不减少；县、乡级规划应划分土地利用区，明确土地用途。土地利用总体规划还应兼顾社会、经济和生态效益，综合协调土地开发、利用、整治和保护，并要和城市、村镇规划以及江河、湖泊治理、开发规划相衔接。土地利用总体规划的规划期限一般为15年。其实质就是①新增建设用地总量控制；②耕地保有量不降低；③基本农田不减少。
（4）规划的近期要求。目前，全国的土地利用总体规划修编前期工作已经全面启动。根据《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（〔2005〕32号文件）的要求，本轮规划要做好“四查清、四对照”（即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查）工作。目前我县于2007年成立了新一轮土地利用总体规划修编领导小组，由于人事变动，今年将对领导小组人员进行调整，2008年会全面开展此项工作。
（5）规划预审。规划预审依据《建设用地预审管理办法》，规划预审是指国土资源部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依据对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。
遵循的原则：①符合土地利用总体规划；②保护耕地，特别是基本农田；③合理和集约利用土地；④符合国家供地政策。
规划预审时要注意的情况是根据项目由同级发改部门立项预审，上级立项的项目下级只能提供初审意见。规划预审受理期限最长是30天，规划预审文件有效期为二年。
（6）规划局部调整（修改）。针对一些不符合规划的单独选址项目（国家能源、水利、交通等重大项目）在用地报批时必须进行规划局部调整，该调整一般是对规划的局部调整。2007年，我们完成了芜雁高速公路、50万伏变电站、交司等不符合规划单独选址的项目的规划局部调整编制工作。
2、土地利用年度计划。土地利用年度计划的编制程序和土地利用总体规划编制程序相同。土地利用年度计划包括农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标、新增建设用地控制指标。值得注意的是，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。进一步明确了地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。
三、建设用地报批
（一）建设用地报批
1、农用地转用审批。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
2、土地征收审批。
（1）圈外用地报批：概念——在土地利用总体规划区范围外的建设用地。
①符合规划的单独选址项目的用地报批，直接组织材料先报批；②不符合规划的单独选址项目的用地报批，必须先进行用地项目局部规划调整（修改）后再组织材料先报批。
（2）圈内用地报批:概念——在土地利用总体规划区范围内的建设用地。
分批次建设用地报批，目前我省除合肥、淮南、淮北三城市批次用地须报国务院审批外，其他城市批次用地由省政府审批。
3、建设用地报批改革。
随着28号文件的颁布实施给建设用地报批带来了新的要求。一是首次提出严禁建设项目用地拆分审批；二是农用地转用年度计划实行指令性管理，并实行农用地和耕地计划、圈内与圈外计划指标双控管理；三是增加了征地报批前告知、调查确认、听证程序，并将其列入报批必备材料；四是实行占用基本农田论证、听证和建设占用耕地“先补后占”制度；五是加大征地制度改革力度，出台了被征地农民就业培训和社会保障的相关规定；六是明确了农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年。
另外，省厅针对各地建设用地、未利用地申报数量较大等情况，对报件也作了规定。非农用地（建设用地与未利用地）面积之和大于用地报件总面积的1/3或建设用地、未利用地面积大于150亩的必须提供土地利用现状图，并在图上标出位置、面积，加盖市、县国土资源局、地籍科印章。贯彻落实《安徽省人民政府关于加强土地节约集约利用工作的通知》（皖政[2006]111号），严格供地备案制度，凡是当年供地量未达到50%或两年内供地量达不到70%的，都要停止该地农转用和土地征收的审批。
4、置换报批。
概念——建设用地置换是指依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地进行调整的行为。
拟置换土地——指不适宜用于建设的建设用地。包括现状为建设用地，以及经过依法批准转用（征收），现状为农用地、未利用地的土地。
被置换土地——指适宜用于建设的土地。
置换报批的要求：（1）置换审批权限：①国有建设用地之间、集体建设用地之间的置换由市、县人民政府审批，②建设用地与农用地之间的置换由省人民政府审批，③国有土地与集体土地之间的置换由省人民政府审批。（2）时间期限：置换批准之日起2年内复垦为耕地；（3）报批费用：置换报批中只收取征地管理费，其他费用一概不收，但申请置换单位必须要保证耕地复垦资金的落实。
置换报批中注意事项：（1）各县每年上报省厅报件限制在6个批次以内，全年指标面积原则上不突破1000亩。（2）被置换土地将主要用于工业项目、“861”行动计划项目、新农村建设项目以及文教卫、城镇基础设施，控制用于商品房开发。（3）违法用地、占补平衡没有落实、已经上报的开发复垦项目，现状已进行整理的，均不能申报置换。
（二）征地程序
征收和征用的区别。征收和征用是两个不同的法律概念。征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有；征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产。征收和征用的主要区别在于：征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中取得了所有权，发生了所有权的转移；征用则是在紧急情况下对私有财产的强制性使用，在紧急情况结束后，要把被征用的财产归还给权利人。
征收土地程序。审批前的实施程序：（1）确定用地范围；（2）进行土地调查（勘测定界并确定土地面积、各地类面积、土地权属、地上附着物、土地前三年平均年产值等，填写《征收土地情况调查表》调查结果并与被征地的农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认；（3）下发征地告知书；（4）拟定建设用地报批有关方案；（5）征地听证；（6）编制《建设用地项目呈报说明书》；（7）上报审批。
审批后征地实施程序：（1）征地公告；（2）办理征地补偿登记；（3）复核登记结果；（4）制订《征地补偿安置方案》；（5）公告《征收土地补偿方案》、征询意见；（6）完善《征用土地补偿安置》；（7）将《征收土地补偿安置方案》上报县人民政府批准；（8）实施补偿安置。
（三）征地补偿安置。依据征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。近年来，各地补偿标准是一提再提，目前，省厅的最新的要求补偿标准芜湖市25000元/-35000元/亩不等，我县城关所在地湾沚规划区范围三项补偿费为26000元/亩，其他镇规划区内21000元/亩，之外的其他地区为19000元/亩；建设用地和未利用地不低于该标准的50%，该标准确定的最低年产值为1000元/亩，该补偿标准包括集体和个人用于社会保障费用。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入（土地出让金）中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。
（四）报批有关税费。（1）新增建设有偿使用费：2007年在现有基础上提高1倍，我县原来标准为14元/平方米，将提高到28元/平方米。专项用于基本农田的建设和保护、耕地开发、土地整理，遗迹直接补贴承包经营基本农田的农户。对违规减免和欠缴的要进行清理，限期追缴。逾期未缴的，暂不办理用地审批并加收滞纳金。（2）耕地占用税：我县原来标准分别为2500元/亩和3500元/亩，提高到12500元/亩和17500元/亩。（3）耕地开垦费：虽然标准7元/平方米未变，缴纳方式有了变化，原先实行“先占后补”，开垦费实行先缴省后返；但由于现在要求“先补后占”，所以开垦费直接全额缴入县级专户。
四、我县用地应注意方面
1、继续盘活存量，推行节约集约用地。用地量的不断加大与土地报批之间的矛盾日益突出，目前，仅芜湖机械工业园初步用地3万亩左右，已经批准征收9200亩，流转用地1550亩，市批农转用8500亩，尚有10750亩待批，再加上各镇工业集中区和城镇配套用地约5000亩左右，约16000亩用地有待解决。因此，在积极努力争取用地指标的同时推行节约集约用地。
2、新农村建设占用大量耕地。截至2007年，全县新农村建设点共计94个，规划总面积4152亩，实际用地面积已达2875亩，其中农用地约2034亩。占用大量耕地未报批，目前是个问题；
3、落实耕地保护目标责任制度。加强耕地保护特别是基本农田保护迫在眉睫，将耕地保有量和基本农田保护纳入各镇政府目标责任考核；
4、完善土地征收补偿。当前，我县现行征地补偿安置标准与政策规定差距较大，已成为焦点之一。目前各镇征地三项补偿费均在5000元/亩—9500元/亩不等，必须尽快出台相关规定，提高补偿安置标准；
5、积极争取2008年农用地转用计划指标，努力做好建设用地置换报批这篇文章。今年，我们将继续加大报批力度，积极做好建设用地置换报批工作。
五、2008年当前的几点工作
1、土地开发复垦整理项目要早摸底准备，确保项目尽早顺利立项；
2、将适合用于建设用地置换的拟置换的村庄项目区进行排一排，为今年置换报批做好准备；
【关键词】土地整理耕地保护背景意义
土地是万物之源,是人类活动的场所，是生存与发展的基础,是最宝贵的资产和资源。耕地是土地的精华,保护耕地就是保护我们的生命以及最广大人民群众的根本利益。确保耕地总量只能增加,不能减少,是党中央、国务院根据我国国情和经济社会可持续发展战略提出的目标,是贯穿于新《土地管理法》的一个基本准则。保护耕地总量的动态平衡,是在我国人口不断增长、耕地资源严重匮乏和土地粗放利用的现状下,确保国家粮食安全和可持续发展的唯一选择,而土地整理则是实现耕地总量动态平衡的必由之路,是我国耕地保护的重要举措[1]。
1．土地整理的内涵
土地整理的概念由来已久，由于世界各国的社会发展等其他实际情况存在着诸多差异，土地整理发展的历史也各不相同，因此，在各个国家，土地整理的概念与内涵也不尽相同，但总的来说，土地整理有广义和狭义之分。就广义而言,土地整理既包括农地整理,又包括市地整理(建设用地整理);从其方式而言,土地整理还包括土地开发和土地复垦。狭义的土地整理,仅指农地整理。随着时间的推移和时代的发展，目前各国开展土地整理的目的和初衷大致相似，各国开展土地整理工作的程序也大致相同，因此，对土地整理的概念和内涵的理解可如以下文字所述：土地整理即在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划确定目标和用途，采取行政、经济、法律和工程手段，对土地利用状况进行调整改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。
在我国，由于我国的具体国情以及社会实际发展情况与其他国家有所不同，因此，我国的土地整理具有我国自身的特色。现阶段我国国土资源管理工作中的土地整理基本涵义是,在一定区域内,依据土地利用总体规划,采用行政、经济、法律和工程技术手段,对田、水、路、林、村等综合整治,调整土地关系,改善农业生产结构和农民生产、生活条件,增加土地可利用面积,提高土地利用率和产出率[2]。
对于我国的土地整理，我们可以从土地整理的内容、原则、目的、任务这四个方面进行进一步的理解。
首先，土地整理的内容。现阶段土地整理主要为农地整理，其土地整理的主要内容一是调整农地结构，归并零散地块；二是平整土地，改良土壤；三是道路、沟渠水利设施、电力配置等综合建设；四是归并农村居民点、村办企业和乡镇企业用地；五是复垦废弃土地；六是划定土地权属；七是改善生态环境，维护生态平衡[1]。
其次，土地整理的原则。土地整理应遵循的原则，一是保护和改善生态环境，促进土地资源的可持续利用；二是增加有效耕地面积，促进实现耕地总量动态平衡与农业可持续发展；三是依据土地利用总体规划（土地开发整理专项规划），符合土地利用年度计划；四是以土地整理和土地复垦为主，适度开发未利用土地；五是采用先进科学技术，达到经济、社会和生态效益的统一；六是因地制宜，先易后难，调动社会各方面的积极性[1]。
再次，土地整理的目的。我国现阶段土地整理的目的，是依据土地利用规划，通过对土地利用状况的调整、改造，实现土地资源的合理配置，提高土地利用率，实现耕地总量的动态平衡，改善生态环境，保障土地资源的可持续利用，促进经济和社会可持续发展[1]。
最后，土地整理的任务。土地整理的主要任务是，在农村地区，通过对田、水、路、林、村的综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。在城镇，通过对闲置、存量等利用效率低的土地和按规划对农地转为建设用地的土地进行整理，提高土地利用率，解决城市发展用地问题，改善城镇生活、居住条件、减少城镇外延占地[1]。
通过以上的分析我们可以得出这样的结论：土地整理是一项旨在为老百姓谋福利的工作，通过开展土地整理，可以促进经济以及社会的发展，提高人民的生活水平，为国家、为社会、为人民带来不可估量的丰厚效益。
2.现阶段我国开展土地整理工作的背景
2.1耕地资源形势严峻
我国虽然幅员辽阔，拥有960万平方公里的土地面积，但是由于我国人口众多，导致了我国人均土地占有量很少，只有世界平均水平的1/3多一点。中国土地资源的基本特点可以概括为“一多三少”，即总量多，人均土地少，尤其是人均耕地少、高质量的耕地少、可开发的后备资源少[3]。即便如此，宝贵的耕地资源仍没有得到有效的保护。自1957年来，我国的耕地面积逐年减少，特别是进入80年代以来，改革开放的不断深入，社会现代化进程以及城市化进程不断加快，人们对土地的需求量也逐渐增大，这就在很大程度上对耕地资源造成了破坏，导致了耕地总量锐减的后果。现阶段，在我国各方面飞速发展的情况下，人们对土地的需求不但不会减少，反而会越来越多，这对本来就已不多的耕地资源来说是一个巨大的挑战，而且，这种挑战会持续相当长的一段时间，难以改变。
2.2人口与粮食问题严峻
我国自从20世纪70年代执行计划生育政策以来，虽然人口自然增长率下降，但由于人口基数太大以及旧的文化传统观念的影响，人口实际增长依然较快。随着人口的增长，未来居住建设用地占用耕地的比例是相当惊人的。面对着人口的增长和耕地减少的趋势，我国的粮食问题直接面临着严峻的挑战。随着历史的推进，我国的粮食与人口将出现两大不可逆转的趋势，假设全国每年净增1400万人，就要消耗粮食50亿公斤以上，人口规模扩大是粮食消费量增大的直接原因。要满足人们对粮食需求的日益增长，必须要有充足的粮食供给作为保障，然而，粮食供给的形式却十分严峻[3]。耕地面积的减少趋势已不可避免，土地单产水平的提高有限，挖掘农业自然资源潜力的难度大。面对中国人口众多，粮食需求量大的基本情况，一旦粮食供给发生危机，不可能依靠国际粮食市场就能得到根本保障，世界上没有一个国家或地区具有满足这种需求的能力。中国的粮食问题解决不好，就会严重影响到中华民族的自立与发展，给社会进步带来重重阻碍。
2.3加入WTO对耕地的影响
中国加入世界贸易组织，农业是受冲击最大的产业之一。现阶段我国农业劳动生产率低下，导致国内农产品价格高于国际农产品价格。根据WTO规则，国际地区间贸易壁垒消除，遵循比较利益原则，各成员尽可能发挥比较优势，其必然结果是：国外优质、低价的农产品将大幅度涌入我国。在粮食生产比较利益低下的情况下，农业生产结构、作物种植结构、粮食播种面积等将受到较大冲击。当农民发现生产劳动密集型的农产品，如蔬菜、水果、畜产品、家禽、水产品、园艺等较生产粮食的比较优势时，必然有相当部分农民在利益的驱动下放弃种植粮食作物，而改种劳动密集型的农产品，甚至弃耕抛荒，弃农经商，导致耕地总量的严重失衡[3]。
3.开展土地整理对我国耕地保护的重要意义
3.1开展土地整理可以实现耕地总量的动态平衡
实现耕地总量动态平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标。耕地总量动态平衡的基本含义是保持现有耕地数量不能减少,随着人口的增长,耕地数量还要增加;同时要保证随着经济的发展,各项非农建设占用土地的需要,还要充分考虑到生态退耕、自然灾害毁坏的耕地。显然,单依靠计划用地、严格控制非农建设占用耕地、查处非法用地等措施是不足以实现这一目标的;能否做到耕地总量不减少,在严格实行土地用途管制的同时,必须想方设法补充耕地。国家投资土地开发整理项目管理规定,土地整理项目中净增耕地面积不低于项目规划设计面积的10 %,其余 80 %～90 %是质量不高的中低产田。也就是说,土地整理是以国家和省补助建设资金的办法达到一是新增一部分耕地,另一是带动一大部分中低产田,使之共同达到高产田的要求,逐步提高整个农业现代化的水平[1]。因此,土地整理在耕地保护工作中起到了举足轻重的作用，可以实现耕地总量的动态平衡。
3.2开展土地整理可以提高土地利用规模效益
土地整理的过程是土地利用率提高的过程。它至少包括闲置的加以利用和利用率不高的加以提高两个范畴。我国大部分地区农田中不同程度地分散着一些闲散地、废弃塘渠、取土坑等，如通过土地整理，一方面调整合并细碎分散的田地，使农田趋于完整，增加耕地数量；另一方面通过兴修农村路、渠以及共建林网，可以改善农业生产条件，采用机械化技术以及降低农产品的生产成本。土地整理体现的是用地方式由粗放型向集约型转变;管地方式向用途管制转变[1]。因此，积极推进土地整理,可以提高土地利用的规模效益，确保耕地数量不减少，耕地质量不下降。
3.3开展土地整理可以提高土地利用集约化程度
土地整理的过程是土地利用集约化的过程。具体体现在城镇化建设方面。根据中国国情,实现现代化很大程度上要看广大农村现代化的水平,农村的城镇化正是农村现代化的主要标志。规范、引导农村居民向中心村、镇集中,这一集中的过程也是农村城镇化的过程,也是土地整理的重要内容之一。我国农村居民点的建设受传统习惯的支配太多,农村村庄建设缺乏规划约束,随着经济的发展以及农村人口的增加,出现了村庄外延式扩张,侵占耕地等现象,存在着不少“空心村”。进行村庄整理,村庄向中心村集中,不仅可以改善居住环境和条件,有利于农村精神文明建设和农民物质文化生活的提高,有利于小城镇建设、农村社会的长期稳定和全面发展，同时还可以节约土地、调整出耕地,从而起到提高土地利用集约化程度的作用，保证耕地资源的数量、质量[1]。
综上所述，开展土地整理不仅是统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的重要手段，可以改善人民的生活条件，促进社会的进一步发展，更是在新形势下确保耕地数量质量，守住18亿亩耕地红线的重要途径[4]。因此，在新时期新背景下，要积极开展土地整理，以达到生活质量的提高，实现社会、经济、生态等诸多方面的综合发展。
参考文献
[1]魏丹斌,尚凯.土地整理―我国耕地保护的重要举措[J].河南地质.2001,6.
[2]鲍海君.土地整理与耕地保护[J].中国地质大学学报.2007,11.
所谓土地使用权是指自然人、法人或其他组织按照法律的规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源享有的占有、使用、收益的权利，是用益物权的一种，是一种综合性、概括性的权利。[1]我国现行民事立法中土地使用权制度，按使用目的的不同划分为：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农地承包经营权，宅基地使用权等。然而，毋庸讳言，我国民事法律中的土地使用权制度同民法比较发达的国家和地区的土地使用权相比较还存在着诸如缺乏系统体系，划分过于繁杂，名称不规范等问题。[2]针对我国土地使用权制度的现状及存在的问题，在《民法典》起草过程中有关土地使用权制度完善的问题成为了学者们的争论的焦点之一，许多法学专家对此提出了完善的构想，目前已经公布最具有代表性的有全国人大常委会法制工作委员会起草的《中华人民共和国民法》（草案）（以下简称“民法典草案”）、中国人民大学法学院王利明教授主持编撰的“民法典草案”以及中国社会科学院法学所梁慧星教授主持编撰的“民法典草案”中的完善土地使用权的构想。全国人大常委会法制工作委员会起草的“民法典草案”中，将土地使用权制度构建为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基使用权、邻地利用权；王利明教授的“民法典草案”中规定土地使用权制度为土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权；[3]
梁慧星教授的“民法典草案”中规定的土地使用权制度为基地使用权、农地使用权、邻地利用权。在本文中，我们在评述现有的三部“民法典草案”中构建的土地使用权制度的基础上，试图对我国土地使用权制度立法的完善提出一些新的思路，以期能对我国《民法典》的制定有所裨益。
一、三部“民法典草案”构建的土地使用权制度评析
有学者认为，我国民法典中物权法律制度要以不动产为重心，[4]而在当今世界物权立法从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变的发展趋势下，土地使用权无疑成为了我国民法中物权制度的重中之重。正是基于此，法学专家在编撰“民法典草案”过程中纷纷提出自己的主张，从而使土地使用权制度的构建成为了争论的焦点之一。可以认为，现今三部“民法典草案”中的土地使用权制度的构建都是在对我国现行立法中土地使用权制度进行反思的基础上提出来的，各具特色。然而，毋庸讳言，这三部“民法典草案”中构建的土地使用权制度依然存在着诸多不合理之处。
（一）土地使用权制度固守着传统观念，缺乏应有的理论开拓性
首先，三部“民法典草案”固守着民法典物权编是固有法的观念，过分强调土地使用权制度的国家、民族特性，而忽视其趋同的趋势。所谓固有法是指保留了较多的国家、民族和历史的传统的法律。物权法的确具有固有法的特点。然而，我们认为，物权法的固有法特点主要表在所有权方面。[5]在用益物权方面，典权在我国古而有之，其内容、规则完备，且被现行司法实践所认可，其被认为是我国固有法的内容，许多学者认为应将典权在《民法典》中加以规定，亦有一定道理。但有学者认为农地承包经营权在我国实行多年，已为广大民众所接受，具有国家、民族特性，定入《民法典》是物权法的固有法特性的反映。我们认为，这种观点值得商榷。一方面，农地承包经营制是我国农民在实践中自发创造出来的，虽然其在一定程度上促进了农业生产效率的提高和农村经济的发展，但这种制度的产生既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织有计划实施的，加之对该制度一直缺乏系统的法律支持，因而其存在着诸多缺陷，在社会经济发展的今天，这种缺陷日益明显，已经成为了阻碍农村经济发展的因素之一。[6]
另一方面，农地承包经营权的性质一直有争议，有债权说、物权说、债权兼物权说，物权兼债权说、（复合）所有权说、田面权说等。[7]
在承包经营权尚未定性的条件下，过分强调其国家、民族特性，即固有性，而要将其在《民法典》中加以规定，无疑会影响《民法典》的稳定性。[8]此外，当今世界各国土地使用权制度表现出一定程度的趋同性，[9]而我国在完善土地使用权制度的过程中，有必要了解和适应世界土地使用权制度的发展趋势，使我国民事立法与国际接轨。物权法的固有化特点，并不意味着其规则是固定不变的，相反，物权法也应该适应社会经济条件的变化而不断地发展变化。[10]
其次，固守着现行民事立法中诸多“有中国特色”的土地使用权制度，而不论其存在是否科学合理，缺乏一种开拓精神和变法精神。新中国成立以后，我国民事立法受到前苏联立法思想极大影响，盲目照搬如“土地国家所有，部门无偿使用”等制度，过分强调民事立法的社会主义性质，拒绝吸收和借鉴西方国家民事立法中先进的、科学的制度与概念。并且建国后我国彻底废除旧中国的民法传统，以大量民事政策代替民事立法，扰乱了民事法律制度由低级向高级发展的历史进程，阻碍了我国民法与世界先进民法相衔接。既使在改革开放之后，这种思想的影响依然存在，表现为处处强调“中国特色”。这使得我国现行土地使用权的立法和研究都更多注重创设新的土地用益物权形式，出现了诸如城镇国有土地使用权，农地承包经营权，国有耕地、林地、草原使用权，宅基地使用权等，而将传统民法中的地役权、地上权等制度排斥在外。而且，我国现行民事立法中有“中国特色”的土地使用权大多形成于二十世纪八十年代计划经济和有计划的商品经济时代，在目前社会主义市场经济体制条件下，其存在是否科学、合理已经值得思索。三部“民法典草案”构建的土地使用权制度却仍然固守着我国现存的“中国特色”的土地使用权制度，试图在整理、汇编并消除其相互之间冲突的基础上完善之。诚然，物权立法的固有法的特征，要求包括土地使用权制度在内的物权法的制定必须基于一定的社会经济基础和体现一国的民族特色，但如果不顾已有的具体土地使用权的名称、体系、内容、适用范围等是否科学、合理，一味强调“中国特色”而排斥国外先进经验的吸收和借鉴，则只能认为是保守。以全国人大常委会法制工作委员会起草的“民法典草案”为例，其设计的土地使用权制度中亦保留了土地承包经营权，并且基于“土地使用权”概念，而构建出建设用地使用权、宅基地使用权、邻地利用权。这难免令人遗憾。对于法律工作者来说，现在最为关键的问题是：改革已经如此深入，以至于我们再也不能不考虑对基于传统观念和传统经济制度而设置的法律制度，特别是物权制度实行彻底的改造，否则，进一步的改革发展就没有法律制度的保障，就必然难以达到最终目的，就将功亏一篑。[11]因此我们认为，我国《民法典》的制定，其不仅仅是一种单纯的立法活动，在更深层次意义上应将其理解为一种变法，是将目前诸多带有计划经济色彩的法律、法规，在吸收和借鉴市场经济较发达国家立法经验的基础上，变革为符合社会主义市场经济发展要求的法律、法规。这其中最重要的是观念的变革。
（二）土地使用权制度的构建过分强调使用土地承包经营权来规范农村土地的利用
我国自西周以来3000多年的历史进程中，农地制度经历了三次大的变迁：一是终结于战国时期的井田制度（即国王-领主所有制）向土地私人所有制的变迁；二是终结于20世纪50年代中期的土地私有制向土地的社会主义公有制的变迁，三是在土地公有制的前提下，于20世纪80年代初期完成的农地集体经营向以家庭经营为主的变迁。我国现行的农地使用制度就是在农地制度第三次变迁的基础上逐步发展起来的。据农业部合作经济指导司经营管理总站的统计资料显示：至1997年止，中国实行农民家庭承包的村总计有717866个，占全国村总数的97.1%；家庭承包经营的耕地自实行家庭承包制以来就占农村耕地总面积的97%以上。[12]然而，随着改革的不断深入，在建立社会主义市场经济的条件下，农地承包经营制逐步暴露出诸多的问题，已经成为了阻碍我国农业社会化、现代化大生产和农村经济体制改革与发展的桎梏。例如我国粮食生产在1984年取得历史最好水平之后，一下跌入连续4年徘徊不前的窘境。[13]我们认为，农地承包经营制中存在的缺陷主要表现如下：
1.农地承包经营权主体具有身份限制。农地承包经营权是农地承包经营制在法律上的表现形式，我国《农村土地承包法》第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这一规定具有明确的身份限制。如果本集体经济组织以外的单位或个人需要承包农民集体所有的土地时，《农村土地承包法》第48条规定：“……，应当事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”并且本集体经济组织以外的单位和个人只能直接承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。[14]毋庸置疑，这种区别对待的方式在我国以往农业生产力发展水平相对落后，农业生产社会化、现代化程度较低的情况下，是符合农村大部分地区的现实状况的，是有利于保护本集体经济组织成员利益的。然而，我们还应看到，在我国经济较发达地区，一些农民依靠务工经商发家致富，放弃对土地的耕种蓄养。以广东省为例，据不完全统计，1996年来全省约有丢荒、闲置土地21780亩，占耕地面积的0.08%，其中耕地面积减少中丢荒比例曾一度高达4.1%.[15]这显然违背了《土地管理法》的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的要求。在这种情况下，对于本集体经济组织以外的单位与个人经营使用农民集体所有的土地仍然给予如此严格的限制，只会导致土地闲置，阻碍土地使用权的自由流转和土地资源效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。
2.农地承包经营制存在着土地划分零碎、经营规模偏小、承包地调整频繁的缺陷。由于农地承包经营制开始于“均田大包干”，各地在实行家庭经营时大都以平等为原则，按人口或劳动力平均分包土地，使土地依照好坏、远近、水旱田等搭配，一家农户拥有若干块土地、一块土地又被若干农户种植的现象非常普遍，造成土地地块分割零碎、农户经营规模过小、效益不高、机械化作业难以展开等问题。并且农地承包经营制其土地按人口平均分包、优劣搭配，具有明显的计划经济“平均主义”色彩。这也与我国建立社会主义市场经济体制的目标相背离。与此同时，在《农村土地承包法》出台之前，虽然1984年《中共中央关于农村工作的通知》提出：“土地承包期一般15年以上”、中共中央和国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长”，但各地的实际操作与中央规定往往有较大的差异。根据调查资料显示，自80年代初实行联产承包责任制以来，80%的村进行过土地调整，而且调整频率较高，调整两次以上的村占6.7%，7.08%的村甚至调整过五次。[16]众所周知，农地要保持其持续利用，就必须对其不断进行投入；农业生产的特点也决定了农地利用的投资多、风险大、周期长的特点。因此，必须使土地的使用者有一个较长的使用周期，才能使其获得对土地投入的期望值或在土地使用权转让时收回其投资。然而，对农民承包土地的调整过于频繁，使得农民不愿，也不可能对土地进行过多投入，而是进行掠夺式经营，出现土地使用短期行为，造成土地质量下降、生态环境恶化、农地基础设施建设落后等一系列严重后果，严重影响农业生产的可持续发展。目前，我国出台了《农村土地承包法》，但其依然没有克服农地承包经营制本身固有的土地划分零碎、经营规模偏小、平均分包、具有计划经济“平均主义”色彩等缺陷。[17]此外，虽然《农村土地承包法》第20条以立法形式确立了“耕地承包期为三十年……”的原则，但其于2003年3月1日实施之后，该规定能否得到很好地贯彻执行，还有待于实践的检验。
在世界上，与物权立法从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变的发展趋势相对应，世界各国农用土地使用制度也逐步发展，呈现出以农地租赁使用为主的利用趋势。世界上绝大多数国家实行的都是农地私有制，其农地使用除了自营外，就是租赁经营。例如，西欧国家现在出租农地比率高达30%到70%，美国大部分农场和耕地使用都是部分自有、部分租用或全部租用的。作为大陆法系的我国台湾地区“民法”，在其物权编修正草案中废除永佃权，而增设农用权，即“支付地租以农作，种植竹木、养殖或畜牧为目的，在他人之土地为使用、收益之权”，且农用权的期限不得超过20年。农用权的增设无疑与世界农地租赁制度的发展趋势相呼应。不仅是大陆法系国家或地区，英美法系国家财产法中亦有租赁地产权的规定，亦是租赁他人土地而为占有、使用、收益而产生的权利。
而全国人大常委会法律工作委员会以及王利明教授起草的“民法典草案”物权编在现行农地承包经营制的基础上坚持采用农地承包经营权的概念。梁慧星教授的“民法典草案”中虽然未使用农地承包经营权，而以农地使用权取代之。农地使用权是在总结我国农村经济体制改革的基本经验，并充分认识到农地承包经营制和农地承包经营权缺陷的基础上构建的。[18]这一点是可取的。但是农地使用权发展方向是传统民法的永佃权，“农地使用权类似于传统民法中的永佃权概念”，[19]却是值得商榷的。总的来说，三部“民法典草案”中的土地使用权制度的构建大都忽视了农地承包经营制度的缺陷，忽视了对其他国家和地区先进农用土地使用制度的借鉴。
（三）土地使用权制度的构建以“土地使用权”作为基础概念，这种作法值得商榷
在我国现行立法中，包括《宪法》中使用的“土地使用权”一词并非严谨的法律术语，其在三部“民法典草案”中大量使用无助于我国《民法典》中土地用益物权制度的科学与完善。其一，从实践来看，作为用益物权的土地使用权与作为所有权权能之一的使用权能往往容易混淆。[20]所谓使用权能指按照物的性能和用途对物加以利用，以满足生产生活需要的权利。行使使用权能，对物进行使用，是实现物的使用价值的一种手段。而由于所有权权能可以与所有权人发生分离，就产生了他物权形式的“使用权”。这种“使用权”在我国现行民事法律法规中不仅包括物的使用权能，
还包括占有权能和收益权能，这种“使用权”在传统民法中因有别于单纯的使用权能而称为用益物权。可见我国民事法律中规定的土地使用权是用益物权意义上的使用权。然而，这种“使用权”概念在字面上容易与使用权能相混淆，在内容上亦有失全面、准确。所以我国立法中“使用权”一词缺乏法律术语应有的科学性、精确性，不能在概念及内容上全面反映土地使用的权益所在。其二，“土地使用权”一词在各部法律中的含义各不相同，容易引起使用的混乱。《宪法》第10条第3款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第13条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，……。”不难发现，这些规定中是从概括性、综合性角度使用土地使用权的概念，是指依法对各类土地的占有、使用、收益的权利。而在《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中使用的土地使用权却仅限于国有土地使用权。例如《城市房地产管理法》第7条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”这样“土地使用权”在各部法律、法规中含义各异，无法形成统一的认识，这也是“宜粗不宜细”的民事立法指导思想在民事法律、法规中的反映。然而我国许多学者，一方面深刻地认识到“土地使用权”并非为一个严谨的法律术语，“现行法律和实务上的土地使用权概念，是一个笼统的概念”；[21]另一方面，却又固守着这个在“宜粗不宜细”立法指导思想下产生的“中国特色”的土地使用权概念，试图通过在物权立法中重新界定和修饰而予以保留。例如，王利明教授主持编撰的“民法典草案”物权编第三章用益物权第一节直接以“土地使用权”作为标题，并对“土地使用权”进行了重新界定：“土地使用权是指以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的，在国家所有或集体所有的土地上营造建筑物或者其他附着物并进行占有、使用、收益的权利。”由于此种“土地使用权”的客体范围包括国家所有和集体所有的土地，其既不同于《宪法》中的“土地使用权”，也不同于仅以国有土地为客体的《城市房地产管理法》中的“土地使用权”，那么，其如何协调与《宪法》和《城市房地产管理法》中的“土地使用权”的关系，是否在使用上述概念时以“民法典中的土地使用权”、“宪法中的土地使用权”和“城市房地产管理法中的土地使用权”相称以示区别呢？又如，梁慧星教授主持编撰的“民法典草案”物权编似乎对“土地使用权”一词更加的情有独钟，其构建的土地用益物权是以土地使用权概念作为基础概念，再依不同目的，分为基地使用权与农地使用权。梁教授这样设计的依据是“鉴于土地使用权这一概念，已经为现行立法和实务所接受”，并进一步解释说“现行法律法规中，土地管理法、房地产管理法和国有土地使用权出让和转让暂行条例，均采用土地使用权概念。”[22]
这样的表述无疑是在模糊和掩盖不同法律法规中“土地使用权”具有不同含义的现实，使法律的表述失去其应有的科学与严谨。全国人大常委会法工委的“民法典草案”物权编亦明显受到“中国特色”的土地使用权概念的影响，其依然是以土地使用权概念作为基础概念，而提出建设用地使用权、宅基地使用权、邻地利用权等。因此，我们主张在立法中彻底摒弃“土地使用权”这一概念，而以更为科学、合理、严谨与世界民事立法发展相衔接的概念和制度取代之。[23]
（四）具体土地使用权的构建缺乏科学性
我们以王利明教授主持编撰的“民法典草案”物权编中土地使用权研究成果为例。王教授设计的土地使用权制度包括以下内容：土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权，其许物权中养殖权、采矿权、林业权与土地利用有关。这个设计方案的优点在于：1.这种设计是在我国改革开放二十年来土地使用权制度立法的基础上通过重新设计和整合而形成的，忠于现行法律的规定，如果被我国立法所采纳，可以实现《民法典》物权编与以往法律、法规的平稳过渡。2.
这种设计基本上继承了现行法律中存在的具体的土地使用权的名称，只是对各具体权利的内容作了一些调整，以消除现有法律规定中的矛盾与冲突，并针对法律中规定的空白点予以补充（增加了地役权、空间利用权）。这种规定，有利于我国物权法和其他法律之间的衔接，不必因《民法典》的出台而对其他法律（如《土地管理法》、《农村土地承包法》等）作大的修改，节省了立法的成本。然而这种土地使用权的构造存在着以下几方面不足：1.从总体上讲，其对具体的土地使用权的划分过于琐碎，有六种之多。而实际上，在这六种土地用益物权之中，土地使用权、宅基地使用权、空间利用权都是在国家所有或集体所有的土地地表或上、下一定空间营造建筑物或其他附着物而享有的权利，实质上相当于传统民法中的地上权。土地使用权和宅基地使用权都是利用土地地表营造建筑物，唯一不同的是享有土地使用权而营造建筑物是以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的，而宅基地使用权是以居住为目的。为了弥补土地使用权、宅基地使用权仅对土地地表利用予以保护的缺陷，于是又增加了空间利用权，以保护地表上、下一定范围空间的利用。我们认为，这种分类和设计，是值得商榷的。一方面，这种分类很难说明三种权利之间有何本质的区别；另一方面，就土地权利登记而言，某人最初以居住为目的营造房屋，在土地登记机关就宅基地使用权进行了登记，那么是否其后来以生产经营为目的利用房屋时就要将宅基地使用权登记变更为土地使用权登记？其房屋之上再安装广告牌，是否还要再进行空间利用权登记呢？我们认为，对于在他人所有的土地上营造建筑物或其他附着物，包括对地表上、下一定范围内容的利用，以地上权一种权利即可包容，没有必要区分过细。这也是世界各国的通例。2.就具体权利而言，一方面，如前所述，土地使用权，无论名称、内容都有值得商榷的地方；另一方面，农地承包经营制存在诸多缺陷，已经成为了阻碍农村经济发展的因素之一。因此，在理论上，经济学界不断研究探索新的农地使用制度，如农地租赁制等；在实践中各地也都采取了诸如“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合作”和“四荒”土地租赁或拍卖等方式，以期能解决农地承包经营制的缺陷，以体制的创新推动经济的发展。而农地承包经营权是以农地承包经营制为制度基础的，且不说农村土地承包经营权性质本身存在着诸多争论并且其与国有企业承包经营权用语存在矛盾的问题，制度基础的漏洞就是其致命的缺陷。毋庸讳言，王利明教授设计的土地使用权制度的不足在全国人大常委会法工委起草的“民法典草案”中也多有显现，这些不足理应引起学者和立法者的重视。梁慧星教授主编的“民法典草案”中将土地用益物权分为基地使用权、农地使用权、邻地利用权，这其中也有一些内容是值得商榷的。第一，如前所述，以土地使用权概念作为基础概念构建土地用益物权，这本身就值得商榷。第二，“基地使用权”一语与现行法律中“宅基地使用权”容易混同，不利于人们区分、识别。第三，邻地利用权相当于地役权，虽然都是指土地所有人、基地使用权人或农地使用权人为使用其土地的方便与利益而利用他人土地的权利。但以“邻地利用权”相称，容易使人误解土地必须相互毗邻才能设立之。有学者认为，农地使用权发展方向是传统民法的永佃权，“农地使用权类似于传统民法中的永佃权概念”，[24]主张将农地承包经营权改造为永佃权，[25]这种观点亦是值得商榷的。虽然永佃权我国古已有之，但当代世界民法土地使用权制度中规定永佃权的仅有意大利、日本和我国台湾地区。就日本民法中永佃权而言，“日本民法物权编里的永佃权就是从封建的地主佃农关系沿袭下来的封建不平等关系……总之，永佃权人完全是一个无权者。这种不平等的关系是违反近代民法精神的，只能说它是一种变相的封建关系。”[26]而我国台湾地区的“宪法”规定“国家”对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则（“宪法”第143条第4项）。“国民政府”迁台后，积极推行，于50年代陆续实施“耕地三七五减租条例”、“耕者有其田条例”，征收地主保留地以外的土地，转放现耕农民承领。农民有田自耕，无于他人土地设定永佃权的必要，永佃权失去其存在的价值。因此，1999年台湾地区“民法”物权编修正草案已决定删除永佃权，其删除理由：永佃权之设定，将造成土地所有人与使用人之永久分离，影响农地之合理利用。且目前实质上各地政事务所几无以永佃权登记者，足见目前永佃权之规定已无存在之价值。[27]由此可见，永佃权制度已如昨日黄花，日趋没落，如果我国农地使用权的发展方向是传统民法的永佃权，显然是犯了方向性错误。而且永佃权是维护和巩固封建剥削关系的土地使用制度的观念，在我国民众心目中已经根深蒂固，立法中采用类似永佃权的农地使用权概念，民众的心理难以接受。
目前，我国建设社会主义市场经济体制的改革已经进入了攻坚阶段，土地使用制度的改革和社会经济的发展呼唤土地使用权制度的完善。通过《民法典》的起草和制定，在《民法典》中构建科学、完善、符合社会市场经济要求的土地使用权制度无疑具有重要的现实意义。然而我国现有的三部“民法典草案”中土地使用权制度的构建存在某些问题。因此，我们认为，在《民法典》起草的过程中通过争论及时发现问题，并集思广益提出解决问题的办法将有助于“民法典草案”的不断进步和完善。
二、完善中国土地使用权制度之立法构想
法律的制定必须立足于社会现实，又要高于社会现实，以引导和规制社会的发展。我们认为，我国目前最根本的社会现实是社会主义市场经济。“社会主义市场经济”这一概念所包含的制度取向是：首先是社会主义，即作为反映经济基础的上层建筑的物权法必须是在维护社会主义公有制的前提下制定；其次是市场经济，即在维护社会主义公有制的框架之内最大限度地提高财产的利用效率。[28]基于此，完善土地使用权制度，首先要坚持的是我国土地的社会主义公有制。我国土地制度是建立在国家所有或集体所有基础之上，国家对土地实行统一规划、合理利用的方针。表现在法律层面上，即物权立法中有必要明确规定土地的国家所有权和集体所有权。在土地国家所有或集体所有基础上产生的土地使用权既要维护使用人的合法权益，满足使用人生产、生活对土地的基础要求，又要维护土地的社会主义公有制、保证国家综合利用土地的政策得以贯彻实施，使国家宏观调控手段得以落实。其次，必须明确完善我国土地使用制度的目的在于为社会主义市场经济建设服务。一方面完善土地使用权制度有必要在结合我国国情的基础上吸收、借鉴其他市场经济较发达国家（地区）物权立法中的有益经验，使我国土地使用制度立法符合现代民法物权的发展趋势，与国际接轨，为我国市场经济建设提供良好的预期。另一方面，也是最重要的，就是要以变法的精神大胆剔除现有立法中具有计划经济色彩的法律术语、原则、制度，包括《宪法》和法律中已经规定并延用多年的一些内容，以符合社会主义市场经济发展要求的新的法律规则取而代之。我国制定的《合同法》，其虽取得了诸多进步，博得众多学者的好评，但毋庸讳言，《合同法》依然存在着不足之处。[29]我们认为，这些不足的根源即在于立法者缺乏一种变法的精神。因此，《民法典》的制定应当吸取《合同法》制定过程中的教训，以一种开拓精神和变法精神去制定并完善之。针对土地使用权制度及其研究存在的问题，并基于建设社会主义市场经济的现实，我们认为，我国土地使用权制度应当包括以下内容：地上权、用益权、农地租赁权、地役权，以及土地权利登记与流转制度。
依传统民法理论，地上权是指建筑房屋、隧道、沟渠等工作物及培植竹木、树木，使用他人土地之权。[30]虽然，我国现行民事法律中并没有地上权制度，但我们认为现行法律中城镇国有土地使用权和宅基地使用权是利用国家所有或集体所有的土地营造建筑物或其他工作物，并为占有、使用、收益的权利，实际上就是地上权，或相当于地上权。我们可以将它们与地上权稍作比较：首先，从取得方式看，地上权取得分为通过法律行为取得和通过法律行为以外的原因取得。通过法律行为取得包括地上权的设立与地上权的让与，就大多数国家而言，不论地上权的设立，还是地上权的让与，都以登记为有效要件。基于法律行为以外的原因取得地上权包括继承、取得时效和法定地上权。其中法定地上权是指土地及土地上的建筑物同属一人所有，而仅以土地或建筑物抵押，在拍卖土地或建筑物时，视为已有地上权的设定。而我国城镇国有土地使用权的取得方式也可以分为通过法律取得和通过法律行为以外的原因取得。通过法律行为取得包括土地使用权的出让、划拨和转让，这些在我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中均有详细规定。通过法律行为以外的原因取得只有继承一种形式。我国城镇国有土地使用权的取得无论何种方式都必须经过登记才能生效。但由于我国至今未确立取得时效制度且土地归国家、集体所有，禁止土地所有权的转让，因而我国城镇国有土地使用制度中也就不存在取得时效与法定地上权的实现条件了。其次，从权利义务看，地上权人的权利义务主要表现为土地的使用权、基于地上权的物上请求权、出租权、地上权的让与、地上权的担保、相邻关系的适用、地租的支付等。我国城镇国有土地使用权人和宅基地使用权人的权利义务与地上权人基本相同，也具有土地的使用、基于使用权的物上请求权、出租权、出让权、设定担保权、土地使用费的支付等。再次，从权利的消灭原因及法律效果看，地上权消灭原因包括地上权的抛弃、地上权被撤销、约定事由的发生、第三人因时效取得地上权等。地上权消灭的法律效果包括地上权人取回工作物、恢复原状、土地所有人的购买权、土地所有人的补偿义务以及土地所有人延长地上权期间的请求权等。而我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第39条规定了土地使用权消灭的原因，包括使用年限界满、提前收回以及土地灭失等。[31]由于我国未建立取得时效制度，所以没有第三人因时效取得地上权的发生。通过比较不难看出，我国土地使用权，尤其是城镇国有土地使用权和宅基地使用权与地上权在权利取得方式、内容、消灭的原因及法律效果等方面大同小异，都是为了调整土地所有人与在其地上营造不动产的土地使用人之间的关系，二者之间并无本质差别。并且地上权制度显得更为规范、完善，如基于时效取得地上权。所以笔者认为，我国城镇国有土地使用权、宅基地使用权完全可以改造成为地上权。
随着社会的发展，目前地上权除了地位在物权体系中逐渐强化之外，还具有客体扩大化，权利内容多样化以及其成为不动产市场的一种活跃而主要的权利形式的发展趋势。[32]在这些趋势中最主要的是地上权客体的扩大化，即一方面地上权之地上物的客体不仅有建筑物，还包括其他工作物和竹木；另一方面为传统民法所排斥的无体物-空间，也成为地上权的客体。我国地上权制度的构建与完善理所当然要注意当代地上权发展的动态，并结合我国国情，在立法中予以体现。就空间而言，已有学者注意到其在现代社会存在的价值，提出构建空间利用权的设想。我们认为，在我国物权立法中没有单独设立空间利用权的必要，而应顺应现代地上权的发展潮流，扩大地上权的客体范围，就可以对空间的利用予以规范，即将地表上、下一定范围的空间利用的规制认为是地上权延伸即可。而就竹木而言，由于我国现行立法中对于用于农林牧渔生产的土地利用以专门的权利规制，如农地承包经营权、林地使用权、草原使用权等，这一方面考虑到农用地不同于一般建设用地，具有一定的特殊性；另一方面也有利于贯彻《土地管理法》所有确立的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的原则。由此，我们主张，尊重现有的农用地和建设用地的划分，不将竹木列为地上权的客体，使地上权与我国现行立法有效衔接。我国台湾地区已有立法例，其“民法”物权编修正草案第832条：“称地上权者，谓以在他人土地之上下有建筑物或其他工作物为目的而使用其土地之权”，与台湾地区“民法”物权中地上权[33]的规定相比，其删除“或竹木”。修正后地上权之使用土地目的，仅限于有建筑物或其他工作物。[34]
综上所述，我们认为，我国《民法典》中的地上权可以界定为：地上权是在国家所有或集体所有的土地地表及上、下一定范围空间营造建筑物或者其他附着物而使用土地的权利。
[注释]
[1]土地使用权是与土地所有权相对应的一种权利，是一种综合性、概括性的权利。我们认为从严格意义上讲“土地使用权”本身并不是一项精确、科学的民事法律术语。且不说“土地使用权”的含义在各部法律中各不相同并与所有权权能中的使用权能概念容易混淆，单就我国法律中土地使用权基本囊括除所有权之外的其他有关土地利用的权利的事实而言，其已经失去了法律术语所应有的严谨与科学性。然而在本文中，我们又不得不采用“土地使用权”这一用语的原因在于：一方面，“土地使用权”在我国立法，包括《宪法》中大量使用；另一方面，“土地使用权”一词已经使用多年，被广大民众所熟知。但需要强调的是，我国民法典的制定，不仅仅是一项单纯的立法活动，而应理解为一种变法，一种观念的变革，应当敢于突破现有的概念，包括《宪法》中确立的，但并不符合现今我国社会主义市场经济发展和现代民事立法进步要求的概念。当然，这首先需要修改《宪法》中的规定。因此，我们在文中使用“土地使用权”一语并不代表我们肯定土地使用权在法律中的地位，其至多只能作为一种学理或不严格的意义上使用的概念。我们主张，在即将制定的民法典中摒弃“土地使用权”的说法，而以更科学、严谨，更符合现代民事立法发展趋势和要求的概念和制度取代之。
[2]参见彭真明、常健：《试论我国土地使用权制度的完善》，《河南政法管理干部学院学报》2001年第1期。
[3]王利明先生设计的特许物权中包括养殖权与捕捞权、采矿权与探矿权、林业权、取水权、狩猎权。这其中有关土地利用的权利主要是养殖权、采矿权、林业权。
[4]参见杨振山、朱庆育：《制定物权法的若干问题探讨》，《法制日报》2000年11月9日，第3版；王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第85页。
[5]我国是社会主义国家，我国宪法明确规定土地属于国家所有或集体所有，我国物权法理所当然应当坚持这一原则，明确规定土地的国家所有权和集体经济组织所有权，以维护我国的社会主义性质。
[6]针对这一问题本文将在后面部分作专门的论述。
[7]参见丁关良：《农村土地承包经营权性质的探讨》，《中国农村经济》1999年第7期。
[8]虽然2002年8月29日颁布了《农村土地承包法》，但这并不意味着农地承包经营制及农地承包经营权在制度设计、性质等方面已经成熟和完善。相反，我们认为，《农村土地承包法》在农地承包经营制诸多问题没有解决，物权立法正在紧锣密鼓地起草之时仓促出台，不仅难以有效地规范和保障农地使用制度的发展与完善，而且也制约了物权立法中我国农地使用权制度的重新设计与完善，影响物权立法的稳定性，增加立法成本。最重要的是，《农村土地承包法》将于2003年3月1日起实施，在此前我国绝大部分农村地区的第二轮土地承包工作均已结束，土地承包期为30年。依据我国“法无溯及力”的基本原则，也许《农村土地承包法》中的诸多内容要到30年之后才能有机会广泛适用。因此，《农村土地承包法》的制定和颁布依然是“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的计划经济条件下民事立法指导思想的产物，暴露了我国立法，尤其是民事立法缺乏应有的预期性。
[9]就土地使用权而言，各国尤其是大陆法系国家的立法却显现出趋同的态势。（1）各国土地使用权中一般都规定了地上权、地役权，而且规定的地上权、地役权具体内容并无本质差别。（2）各国对土地使用权的设立与变更都规定了明确的登记程序，其目的在于：一方面规范土地使用权的设立和变更，以维护土地权利流转的安全和秩序；另一方面，也是国家强化对土地权利设定变更的监督与控制的必然要求。（3）现代各国法律为加强土地资源利用，发挥土地的经济价值，无不将土地使用权作为物权法中重点的内容加以规定。一是不断扩大土地所有权与他项权能的分离、强化地役权、地上权等的规定，对土地使用权人的利益竭力加以保护。
[10]参见王利明：《物权立法的若干问题探讨》，《政法论坛》2001年第4期。
[11]米健：《用益权的实质及其现实思考-法律的比较研究》，《政法论坛》1999年第4期。
[12]中国社科院农村发展研究所，国家统计局农村经济调查总队：《中国农村土地制度变革评述》，载《1998—1999：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社1999年版，第21－46页。
[13]曹诗权、朱广新：《农地承包经营物权化建构的基础与思路》，《法商研究》2001年第3期。
[14]参见《中华人民共和国农村土地承包法》第44条。
[15]参见蒋海、时旭辉、齐洁、高卓然：《广东农地利用现状及其合理性分析》，《农业经济问题》1999年第5期。
[16]郑碧玲：《以体制创新改革完善农村土地制度》，《农业经济问题》1999年第3期。
[17]《农村土地承包法》中仅仅规定家庭承包和其他方式承包两种承包方式，且家庭承包的承包方只能是本集体经济组织的农户，而本集体经济组织之外的单位或个人承包土地不仅要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，而且只能承包不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。这种规定较以往而言，实质上是进一步强化了对本集体经济组织成员的保护，加强了对本集体经济组织之外的单位或个人承包土地的限制，显然这些规定进一步突出了农地承包经营制的社会福利性质，使得集体经济组织内部农户在农村社会保障制度尚未健全和完善的情况下，将承包的土地作为自己生活的最终保障。然而，我们也应当看到，这种规定在某种程度上又进一步加剧了土地划分的琐碎，使农业生产经营规模难以扩大，农业现代化、社会化工作难以开展。最重要的是，这种规定严格以身份作为承包土地的前提条件，排斥了社会主义市场经济竞争机制的运用，使得一些有能力又乐于从事农业生产开发的本集体经济组织之外的单位或个人难以承包到优质土地。相反，本集体经济组织的农户却可以因承包地不收租金、承包费用较低而不愿放弃对土地的承包，对土地进行低效经营、掠夺式生产，无疑这必然会影响到我国农业生产和农村经济的发展，不利于我国农业现代化建设。
[18]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
[19]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
[20]王兰萍：《论我国土地使用权与用益物权》，《山东师大学报》1997年第2期。
[21]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
[22]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
[23]我们主张在立法中摒弃“土地使用权”概念，但并不反对其继续作为一种学理或不严格意义上使用的概念或提法。正是基于此，在本文中我们亦使用了作为学理意义上的“土地使用权”概念。
[24]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。
[25]参见叶建丰：《在我国重建永佃权的构想-农地制度改革的思考》，《河北法学》2001年第3期；杨立新：《论我国土地承包经营权的缺陷及其对策-兼论建立地上权和永佃权的必要性和紧迫性》，《河北法学》2000年第1期；张红霞：《罗马法上的永佃权制度与我国农地承包经营制度的改革》，《法学》1999年第9期。
[26]谢怀轼：《大陆国家民法典研究》之第五节《日本民法典》，《外国法译评》1995年第3期。
[27]参见王泽鉴：《用益物权。占有》（民法物权第2册），中国政法大学出版社2001年版，第62页。
[28]杨振山、朱庆育：《制定物权法的若干问题探讨》，《法制日报》2000年11月9日，第3版。
[29]新合同法存在诸如：缺乏一些先进制度的规定，遗漏了一些具体的合同；某些规定地于墨守陈规，缺乏应有的超前性和广泛适用性；起草过程中受行业、部门利益因素影响较多，致使其有失全面和公允。参见常健：《新合同法存在缺陷浅议》，《改革》2002年第1期。
[30]史尚宽：《物权法论》，台湾荣泰印书馆1957年版，第169、186页。
[31]来小鹏、文介平、骆电：《试论地上权制度的存在价值》，《河北法学》1998年第4期。
[32]参见程宗璋：《我国地上权制度之研究》，《不动产纵横》1999年第2期。
提要： 土地公有制与私法理念的差异使我国的物权立法遇到前所未有的挑战，国家土地所有权集民事主体与行政主体为一身，便于政府对土地利用行为进行积极的干预以确保土地的可持续利用，但也可能因为过分的干预而土地的利用效率，干预的形式主要应该是对土地规划的严格执行。在主义市场条件下，与发达国家相比，我国的土地权利体系中缺乏土地下级所有权这样一个中间节，影响了土地的利用效率。
前 言
民法学界普遍认为，有关土地所有权的制度是我国物权立法的难点，因为我国的土地所有权不同于传统大陆法系民法中的所有权，传统民法中的土地所有权具有可让与性，而且还受到土地规划、相邻关系等诸多限制，是一种典型的民事权利，即所谓私权。我国的土地所有权只有两种，即国家所有和集体所有，根据我国《宪法》第10条的规定，土地所有权禁止转让，尤其是国家土地所有权主体具有唯一性，缺乏可让与性，集行政主体与民事主体为一身，可以限制任何民事权利而其自身不受任何限制，只有集体土地所有权多少有一点私法的色彩，但由于它缺乏核心权能（即处分权）而成为虚有权。而我国的模式总体来说又属于大陆法系，时值我国物权法制定之机，对我国土地公有制进行法律上的，从私法的角度做出相对合理的解释显然是非常必要的。本文试图从民法学的角度对我国土地所有权的概念进行分析，在国家授权各级地方政府行使国家土地所有权时，国家土地所有权应与其他所有权处于平等的法律地位；为提高土地资源的利用效率，有必要将国有土地使用权塑造成下级所有权。国家土地所有权作为上级所有权在行使时可能会体现为一种国家强制，如果这种强制有利于土地资源的可持续，那么这种强制是非常必要的，发达国家的经验也证明了这一点。另外，针对我国集体经济组织的互助合作性质，本文也想探索集体土地所有制在市场经济条件下提高农村土地利用效率的可能性。
一、
大陆法系民法中土地所有权的概念
由于民事权利的作用是通过其权能表现出来的，权能是从功能角度阐述的权利内容，所以传统大陆法系的民法一般都将土地所有权的权能概括为两个部分：积极权能和消极权能。积极权能是民事主体对土地的主动支配权；消极权能是指民事主体排除他人干涉其支配土地的权利。积极权能包括我们所熟悉的四项，即占有、使用、收益和处分，前三项权能合称为用益，第四项的处分是核心权能。所谓处分应该包括事实上的处分（如变沙漠为绿洲）和法律上的处分，但在民法中法律处分是最为重要的，如土地的出租和转让、在土地上设定用益物权和担保物权等。土地所有权的消极权能也包括两部分：一是对于他人的不正当干涉，依侵权行为法行使损害赔偿请求权；二是基于所有权的完全支配性，行使所有权的物上请求权。物上请求权又有三种，即所有物返还请求权、所有权妨碍除去请求权和所有权妨碍防止请求权。[1]由此不难看出，民法上的土地所有权制度是为市场经济秩序而设计的，其主要特征除一般支配性之外，还有可让与性。尤其是作为核心权能表现的可让与性，如果我们称之为建立市场经济的关键因素，那么是丝毫也不过分的。
在罗马法的中并没有所有权的定义，只有“对物的完全支配权”（plena in repotestas）一说，而意义上的土地所有权的概念则产生于公元前6世纪中叶，是随着土地由公有变为私有而产生的，在土地公有时期，土地还没有财产化，公地由同宗族的人集体所有、共同耕种、共同享用、不得转让。随着人口增长，这种公有制不足以奖勤罚懒，阻碍生产力的发展，于是土地由公有变为私有，于是才产生了土地所有权的概念。[2]给予所有权明确定义的是《法国民法典》，该法典第544条规定：“所有权是对于物享有的、绝对无限制地用益和处分的权利。”根据1789年法国《人权宣言》的基本精神，《法国民法典》的编纂者认为，所有权是一种天赋人权，个人所有权是社会的基础，一切财产权利的得、丧、变更都应根据所有权的作用来加以规定和。[3]
当然，我们并不否认所有权是个广义的概念，远不只是一种财产权的形式，它还有丰富的经济内涵和内涵。即使在作为大陆法系代表的德国，有时也将所有权（Eigentum）与财产权视为同一概念。在德国，所有权是一种宪法明确规定的个人权利，因此，《德国民法典》并未对所有权下个明确的定义。也正因为所有权是一项宪法权利，所以它为个人的自由发展提供了客观基础。这一事实同时意味着所有权不受国家的侵犯，尤其是在土地征用时显得非常重要。当然，由于所有权是个人权利，因而也必须受到限制。根据《德国基本法》（即德国宪法）第14条的规定，所有权人负有社会义务，也就是说在行使所有权时应考虑公共利益。[4]根据德国宪法法院的解释，《德国基本法》中的所有权是法律秩序依其本质授予权利人，允许权利人根据意思自治的原则为自己的需要而行使的其固有的权利。[5]可见，德国宪法中的所有权是一种抽象的、普遍意义上的基本人权。但需要注意的是，在德国因所有权产生的社会关系都要由私法来调整。因此，如果说德国宪法是根据私权的性质来规定所有权内容的，那么恐怕没人会表示反对。至于在《德国民法典》中出现的所有权概念肯定是私权应无疑问。德国人对于所有权私法功能的理解，一般是从《德国民法典》第903条引申出来的，该条规定：“物的所有人可以随意处分其物，并排除他人的干涉，但所有权人处分其财产的自由不得违背法律和损害第三人的利益。”即使在1990年两德统一后，德国也没有接受公有权的概念。
值得注意的是，德国有一种“公法法人的私有财产理论”。所谓公法法人是依公法而产生的法人，如中央政府、州政府、县区或镇政府以及各级政府的机关等，但不包括公有，因为公有企业在德国是根据私法成立的，是私法法人。这些公共权力机构可以是公共财产的享有者，公共财产包括为公共利益而使用的土地、街道、公路和政府办公楼等。虽然这些财产的取得主要是依据公法，但这种所有权是一种私有权，也就是说，这些所有权的主体只能以它们自己的名义享有和行使所有权，而不能以国家的名义享有和行使所有权。各公法法人的所有权都是独立的，上下级政府之间的行政关系与各自的财产所有权无关，上级政府无权支配下级政府所有的财产。这种因公法产生的所有权与因私法产生的所有权在法律保护方面并无差别，如果认为公法法人所有权优先于个人所有权，那么在德国是违反宪法的，是不能成立的。[5]
物权法的核心是不动产物权，而不动产的核心又是土地，依传统民法理论，土地所有权应该是最完整的物权，是他物权建立的基础，是典型的私权。私权的概念来源于公法与私法的划分，虽然各国学者对于公法与私法的划分有较大争议，但这种划分仍是目前国际上对法律的最基本的分类，是区分各部门法的基础理论，而且法学界对于民法是私法的观念也达成了共识，于是私法上的权利就成了私权，即民事权利。[6] 所有权为私权的观点源于市民社会的理论。
德国最伟大的家黑格尔最早从法哲学的角度阐述了市民社会的概念，他认为，哲学意义上的法，即自然法，而不是实定法。法的基础就是意志，而意志是自由的。法就是“自由意志的定在”。[7]此处所谓“定在”应该当实现或体现讲。他说，意志的发展经历三个阶段：一是抽象的法；二是道德；三是伦理。自由意志借外物（特别是财产）实现自身，就是抽象法。自由意志在内心中实现，就是道德。自由意志既通过外物，又通过内心，得到充分的实现，就是伦理。[7]抽象法是客观的，道德是主观的，只有伦理才是主观与客观的统一。黑格尔想以此表明，个人的权利与道德只有在社会性的伦理中才能均得以实现。伦理也有三个层次，第一个层次是家庭。个人在家庭内部意识到自身的统一，在家庭中，自己不再是独立的人，而是成员。但随着子女长大成人取得了独立的人格，家庭的使命也随之终止，从而过度到第二个层次，即市民社会。“在市民社会中，每个人都以自身为目的，其它一切在他看来都是虚无。但是，如果他不同别人发生关系，他就不能达到他的全部目的，因此，其他人便成为特殊的人达到目的的手段。但是特殊目的通过同他人的关系就取得了普遍的形式，并且在满足他人福利的同时，满足自己。”市民社会是单个人的联合，这种联合是通过其成员相互间的需要，以及保障人身和财产的法律建立起来的。伦理发展的第三个层次是国家，黑格尔此处所指的国家概念并不是我们平时所说的国家，而是一种绝对理性，在其中，人的自我意识从特殊性上升到普遍性，不再以自身为目的。[7]
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