时间：2023-08-28 16:54:35
导语：在行政调解的方式的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
对于行政复议中能否进行调解的问题，争论一直比较大。在《行政复议法实施条例》出台之后。还有很多人不理解或者不能正确理解行政复议中的调解制度。这种不理解主要是出于两种认识。一种认为，行政权的自身性质决定了行政复议不适用调解制度。调解制度以双方当事人能够自由处分权力(利)为基础。而行政复议中作为被申请人的行政机关行使的行政权，来源于国家权力机关的委托，而并非行政机关本身所固有的权力。因此不能像处分私权一样。不受限制的随意处分。加之行政权的职权与职责相统一，非强制性的行政行为不能进入行政复议程序。另一种认为，行政复议调解的实际效果不尽如人意。由于一些行政复议机关受片面地追求高调解率、部门保护主义等因素影响，采取“和稀泥”式的调解方式，为达成调解协议，不惜放弃公平，使行政复议调解的效力受到质疑。
行政复议调解效果不尽如人意，并不是调解制度本身的问题，而是由违背调解规则和调解程序造成的，可以通过规范调解制度、加强对行政复议的监督予以解决。如何看待调解以自由处分权力(利)为基础和行政权不能自由处分的关系，才是认识能否在行政复议中适用调解制度的关键。不可否认，行政权具有不可随意处分和职责与职权相统一这两个特点，可以导致行政行为不能适用调解。但因此认为行政权完全不适用调解的观点也有失偏颇。这是因为。不可随意处分并不意味着不能处分，调解也并不必然导致职责的放弃。行政行为分为羁束性行政行为和自由裁量行政行为。对于羁束性行政行为而言，由于该行政行为受到法律的严格约束，行政机关没有自由主张的空间，因此也就不可能存在调解的余地。而对于自由裁量行政行为而言，在坚持公平、合理原则下。行政机关总有一定的裁量空间。这种自由裁量的空间，就是行政复议的调解空间。可以说，正是自由裁量权在各行政执法领域的广泛存在，为行政复议调解制度的建立提供了可能性。也可以说，行政复议调解制度的适用范围，就是行政机关在公平、合理原则下，可以自由行使裁量权的范围。
二、行政复议调解应遵循的原则
调解制度基于其本身固有的特点，在实施调解时应遵循以下几个原则。
(一)自愿原则
自愿是调解的基础。调解的全过程始终贯穿着各方当事人的自愿。调解就是在当事人自愿参加的前提下，在自愿处置可以自由处分的权利(力)的基础上达成的一致意见。而调解协议就是当事人就行政争议自愿达成的解决方式。行政复议调解中的自愿主要体现在四个方面：第一，启动调解程序自愿。调解的意思既可以由任意一方当事人提出，也可以由行政复议机关提出，但启动调解程序。则需要各方当事人的共同同意。第二，结束调解程序自愿。调解是各方当事人对权利(力)的自由处分，因此。在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序。第三。权利(力)处分的自愿。调解的过程，就是行政复议机关作为中间人，通过向各方当事人提供正确信息，或者帮助各方当事人交换意见，促使当事人达成合意的过程。行政复议机关在调解中起沟通、协商、说服的作用，但并不能代替当事人处分权利(力)，也不能利用自身的优势，强迫当事人处分其权利(力)。第四，达成调解协议自愿。调解协议是当事人处分自己权利(力)的书面表示，调解协议书虽然由行政复议机关作出，但具体方案应征得各方当事人的完全同意。
(二)合理性原则
由于调解是对行使自由裁量权行为的调和，实质上是对该项自由裁量权的二次行使，因此，在调解过程中必然要遵循行政行为的合理性原则。行政复议调解中的合理性原则。主要表现为调解的结果与当事人的违法行为或者受到的损害相适应。具体的说就是：在行政补偿或者赔偿中，综合考虑行政机关对当事人实际造成的损害和可预期的利益损失确定补偿或者赔偿的数额，不能畸高或畸低：在行政处罚案件的调解中。综合衡量当事人违法的事实、性质、情节以及社会危害程度确定调解的结果，不能为了实现调解而不适当的减轻行政处罚。
(三)不涉及第三方利益原则
由于任何人都不能处分他人的权利和利益，因此，调解中当事人处分的权利(力)，应当仅限于自己有权处分的权利(力)。对于行政复议申请人而言。就是只能放弃、部分放弃自己有处分权的权利或者增加自己的义务：对于行政复议被申请人而言，就是避免对社会利益和公共利益产生不利影响：对于行政复议机关而言，就是在审查双方当事人达成的合意时，应当充分注意各方当事人处分权(利)力的界限。以避免争议双方达成损害公共利益、社会利益或者他人利益的调解协议。对于涉及其他公民、法人或其他组织合法权益的，调解过程需要涉及到的第三人参加：调解协议中涉及到第三人的部分，应当经第三人同意。
三、行政复议机关在调解中的地位和作用
在调解过程中，行政复议机关不可避免的会将其意志和影响渗透到调解的全部过程和最终结果。由于调解以当事人的自愿为基础。因此，行政复议机关需要将其意志和影响力限制在必要的范围，即只能是在当事人之间充当中立的召集者、主持者和推进者，为调解进行提供一个平等协商的平台。而不能作为纠纷的介入者，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分权利(力)。更不能将自己认为公平的解决方案强压给当事人。行政复议机关在调解中的这种地位，决定了行政复议机关在调解中的作用主要体现在以下几个方面：
(一)沟通、解释和缓解情绪。(1)在当事人之间进行有效沟通。行政复议中，当事人一般只掌握部分案件信息。其中，申请人往往非常了解案件的来龙去脉以及相关的背景情况，而被申请人往往全面掌握具体行政行为的法律依据和各种证据。进行调解时，行政复议机关需要在当事人之间沟通案情和证据使用情况，使各方当事人都能够全面掌握案件情况，实现信息对称。(2)向当事人做好解释工作。行政复议中，当事人特别是申请人。有时候会对法律、法规和行政机关的内部工作程序等问题不很了解，或者是对案件事实的理解有偏差。此时，行政复议机关就要向当事人解释法律、解释行政机关内部工作程序、解释规范性文件的情况和案件的实施情况。(3)缓解当事人的对抗、
排斥情绪。一方面由于对调解存在着误解和疑虑、担心调解能否公正的实现其权益，另一方面由于行政机关坚持认为具体行政行为并无不当，或者部分行政执法人员简单粗暴的执法方式引起了申请人的强烈抵触情绪，行政复议中，部分当事人会对调解存在排斥情绪，对对方当事人存在对抗情绪。此时。行政复议机关就需要疏导当事人的情绪，引导当事人理智的对待和解决行政争议。
(二)控制调解进程。调解过程中，各方当事人为争取最大的利益，一般会站在自己的立场上进行辩论，有时候甚至会纠缠个别的细枝末节问题反复提交证据或者重复进行陈述。此时，对当事人的行为不予控制。必然会导致调解无限制的延长。鉴于行政复议有严格的期限，并且效率也是调解中需要考虑的重要因素，因此，调解中就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦点和分歧、指导当事人集中地对争议问题提交诉辩理由和证据、限定当事人按时提交相关证据材料、对有关法律、政策作出解释等方式，有效地控制调解进程。在案件事实清楚、但当事人之间难以达成调解协议或者当事人主动要求行政复议机关提供调解协议，行政复议机关可以先行提出调解建议，供当事人参考。
(三)审查调解意见。虽然调解协议由行政复议机关最终制作，但该调解协议实际上仍是建立在各方当事人达成的调解意见的基础上。而当事人为了达成一致，有可能在调解意见中添加违法或者不当的内容。因此，在制作调解协议的过程中。特别是在当事人自行提出调解意见的情况下，行政复议机关应当按照合法、合理、不损害他人利益等调解原则，对调解意见的内容进行审查，即审查调解协议是否违反法律的禁止性规定、是否属于行政机关合理行使自由裁量权、是否损害了他人的合法权益。对于合法、合理的调解协议，行政复议机关可以根据双方的一致意见制作行政复议调解协议。
四、行政复议调解的方式选择
在行政争议的调解过程中，有两种调解方式可供选择。一种是“背对背”的调解方式，即在整个调解过程中，行政复议机关始终只与一方当事人进行单方面接触，而不同时召集各方当事人当面辩论和协商。另一种是当面调解方式。即虽然在调解过程中，行政复议机关可能会单方面接触一方当事人，但最终的调解协议。仍是在各方当事人共同在场的情况下，在就案件事实、法律适用、行政程序等问题进行陈述、辩论的基础上，由行政复议机关主持，经各方当事人面对面地协商而最终达成的一致意见。
实践中，行政复议机关更多地选择“背对背”的调解方式。这是因为：在“背对背”的调解过程中，通常只有行政复议机关掌握各方当事人的全部情况和案件的全部信息。在这种情况下，行政复议机关只需片面的强调对一方当事人不利的因素，或者预示不实现调解可能对当事人产生的不利后果等，就可以促使各方当事人达成调解。与当面调解方式相比，“背对背”的调解虽然更容易实现调解的目的，促使当事人达成调解协议。但是，“背对背”调解的最大弊端，就是全部调解过程的不透明。这使得最终达成的调解协议，往往建立在当事人对案件事实、法律规定等片面了解之上，因此，最终达成的调解协议也极有可能不是当事人的最优选择。同时，与申请人相比，做出具体行政行为的机关无疑具有更大的讨价还价能力，因此，调解的结果往往不利于申请人。而一旦当事人全面了解案件情况之后。通常会认为行政机关存在欺骗行为，必然不会认同调解结果。而选择要么对已经生效的调解协议不予执行，要么以调解违反自愿原则为由继续提起行政诉讼。即使行政复议机关在调解过程中，已向各方当事人说明了案件的全部相关情况，但由于程序上的不透明。当事人特别是申请人。仍然会对调解结果持有较高的疑虑，从而影响到调解制度的社会认可度。
与“背对背”的调解方式相比，当面调解看起来似乎更难成功。但实际上。在行政复议中，绝大部分当事人都会理性地权衡各种利弊得失。因此，如果行政复议机关改变单纯依靠说服教育和利用行政威慑力进行调解的传统手段。充分了解当事人的利益需求，为当事人深入分析调解和行政复议决定的利弊、各种不同调解方案可能产生的结果、对当事人可能产生的影响、曾经的行政复议案例等。当事人自然会在物质利益和精神利益、眼前利益与长远利益、调解和做出行政复议决定之间。以及达到不同调解结果花费的金钱成本、时间成本、人力成本之间进行衡量，选择以最小的代价获取对自己最为有利的结果，这种调解方式的最大好处就在于，当事人因为对调解的程序参与较多、对案件的情况全面掌握，因此。会对调解结果十分认同，从而彻底解决行政争议。
五、行政复议调解的具体程序
在与私权利的冲突中，公权力具有先天的优势，不但在资源、信息等方面处于明显的强势，甚至会利用行政相对人对行政权的敬畏感，或者对行政机关将来采取报复性行政行为的预期，而对行政相对人造成巨大的心理压力，直至迫使其放弃行政复议权或其他实体权利。同时。由于行政复议机构尚不具有中立的地位，使得调解很容易成为规避行政复议正当程序的一种方式。为了避免上述情况影响调解公正的结果，就需要规范调解程序。
(一)调解机构和人员
根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构，具体负责行政复议事项。由于目前调解只是行政复议审理方式中的一项具体制度，是在行政复议受理之后启动的、可选择的审理程序，因此，行政复议机构理应成为调解机构。此外。考虑到行政复议人员通常是在受理行政复议案件时就已经确定，并且在调解过程中，已经深入地了解案件情况，在调解不成的情况下由其继续进行审理可以提高行政复议的效率。因此，可以由行政复议机构具体负责该案件的人员具体负责调解事项。
(二)调解的启动
调解程序的启动可以分为两种方式：一是由申请人或被申请人单方面或者共同以书面或者口头形式请求行政复议机关进行调解。在这种情况下。对口头提出的调解请求，行政复议机关应当记录在案，并由提出调解请求的申请人或者被申请人签名或者盖章。对于一方当事人提出调解请求的，行政复议机关在收到请求后。应当征求另一方当事人的意见，经明确表示同意后，可以启动调解程序：另一方当事人明确表示拒绝的，或者不做表示的，不能启动调解程序。二是由行政复议机关提出调解建议。行政复议机关在受理行政复议申请后，根据案件的具体情况，比如事实情况、法律适用情况等。认为符合《行政复议法实施条例》规定的调解条件的，可以向申请人和被申请人建议进行调解。调解建议应当说明各方
当事人的考虑时间，经当事人同意后，可以进行调解：超过调解建议的考虑时间当事人不做表示的，视为当事人拒绝接受调解。
(三)调解的时间
调解是行政复议案件的一种审理方式，因此，进行调解的时间应当在行政复议申请受理之后、行政复议决定做出之前进行。从理论上讲，在决定受理行政复议时就可以决定进行调解。但是考虑到在调解进行之前，行政复议机关应当全面掌握案情。因此，行政复议机关最好在全面了解案情之后启动调解程序；同时。由于调解存在失败的可能，因此，行政复议机关应当视案件的复杂、难易等不同情况，留出合理的时间，以备调解不成时转入正常的行政复议程序。考虑到目前绝大部分地方的行政复议决定书仍是按照机关办文方式。经层层审批后制发，是否终止行政复议调解的决定最好在行政复议到期前10～15日内决定，以留出充足的时间制作行政复议决定书和审批行政复议决定。
(四)调解的步骤
调解程序启动后，行政复议机关可以初步拟定调解方案，包括调解的方法，案件的重点、难点，解决问题的基本意见等等。在此基础上，行政复议机关可以分别与各方当事人进行沟通，以全面掌握案件情况，了解当事人对调解结果的期望和可以调解的程度。在与当事人初次进行沟通时，调解人员应当向当事人表明身份并告知其在调解中享有的权利和承担的义务。如要求调解人员回避的权利、进行陈述申辩和按时提交证据材料的权利、终止调解程序的权利、自行处分权利(力)的权利、提交真实的证据材料的义务、陈述真实事实的义务等等。当事人需要补充提交证据材料的，行政复议机关可以指定合理的期限。在全面了解案情的基础上，行政复议机关可以召集各方当事人当面进行协商。为了避免人为制造紧张、对抗的气氛。当面协商可以采取非正式的会谈形式。协商中各方面意见应当记入笔录，并由当事人或者其人签字、盖章。
(五)制作行政复议调解书
行政复议调解书可以包括以下内容：(1)当事人是自然人的，应注明当事人的姓名、住址：当事人是法人或者其他组织的，应当注明法人或者其他组织的名称、地址、负责人或者法定代表人姓名。(2)行政复议申请人提出的行政复议请求。(3)经查明的案件事实和支持案件事实的相应证据。由于调解结果并不以案件事实和各方责任分担为唯一依据。因此，调解书中的案件事实一般仅限于客观叙述，通常不必确定责任承担的问题。(4)调解结果。调解结果是调解书最核心的部分，其内容相对比较简单。只需要清晰、明确地写明当事人达成的各项合意，而不需要做过多说明。需要当事人履行一定义务的，还可以写明当事人履行义务的时间或者期限。(5)调解书的生效时间。根据《行政复议法实施条例》第50条的规定，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。(6)调解成立的时间、行政复议机关盖章、当事人签名或者盖章。
六、行政复议调解书的履行
20__年5月29日，国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）。该条例适应司法实践的需要，在行政复议审理中引入了调解制度，并对调解应遵?的?则、适用范围、调解书的效力等重要问题进行了规定，使调解制度成为有法可依、有法必依的一项法律制度。这一制度的建立对于化解行政争议、保障公民合法权益、实现社会公正、促进依法行政有着十分重要的意义，必将促进我国行政复议审查方式的进一步发展和完善。
（一）行政复议调解的概念
行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和d调下，依法就有关行政争议进行d商，从而达成合意、解决行政争议，终结行政复议的行为。行政复议调解既是当事人行使处分权的体现，又是行政复议机关准司法权行使的体现。复议人员不但要给当事人各方提供和解的便利条件，还要通过讲法理、分析案情，指出各方当事人将复议进行下去可能面临的风险，让当事人各方自愿进行利益衡量，以便达成和解d议；必要时，复议人员还可主动提出解决争议的具体和解方案，供双方参考。
（二）行政复议调解制度的意义
1、能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突出了“以人为本”的行政管理理念。行政复议调解制度是一项体现着“以人为本、复议为民”精神实质的制度，在调解中，行政机关不再是居高临下的管理者，申请人也获得了与行政机关平等对话的机会，体现了行政管理的人性化。
2、节约行政成本，提高行政效率。通过调解解决行政争议，可以使行政复议程序大大简化，减少了行政复议机关对人力、物力和资金的投入，节约了复议成本，提高了复议效率。在复议案件中，作为被申请人的行政机关由于接受调解而改变违法或不当的行政行为，避免了败诉所带来的负面影响；相对人撤回复议申请，可以节约解决争议的成本，减少因司法有限变更权所带来的诉累。
3、彻底解决行政争议，减少诉讼、上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。在行政复议中，受复议范围和复议决定种类的限制，复议机关只能就事论事，在很多情况下不能彻底解决当事人之间的对立和矛盾。但在调解过程中，复议机关可以不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的多种矛盾和问题统筹进行调解，调解的结果可以不受行政复议法规定的复议决定的种类的限制，并可以调动复议机关可以调动的各方面因素，多方面多途径地对行政争议予以彻底解决。
4、有利于构建和谐社会，减少了行政复议申请人和被申请人之间的对立情绪。调解可以使双方在不伤和气的情况下解决争议，有利于d调双方关系，也有利于以后行政管理的顺利进行。对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大的现实意义。
（三）行政复议调解应遵?的?则
1、自愿?则。行政复议调解，首先要自愿。调解的全过程始终贯穿着各方当事人的自愿。在行政复议中，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能够进行调解；只有申请人和被申请人都自愿接受调解结果时，行政复议机关才能够以调解结案。在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序，依法作出复议决定。
2、合法?则。行政复议调解必须贯彻合法?则，调解应当在查清事实、分清是非的基础上进行，不得就被复议的具体行政行为的合法性进行调解。调解结果和调解程序不得违背法律的基本?则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。贯彻合法?则的调解能?得起考验，能起到好的示范效应。
3、公平公正?则。行政复议调解应在对立的各方当事人地位平等的基础上进行。坚持双方地位平等是d商的前提条件，只有平等地d商，心平气和地交换意见，求得对方的宽容和谅解，才有可能形成共识。行政复议机关作为主持行政复议调解工作的第三方，要做到客观、公正、公平，给申请人与行政主体同样的陈述理由的机会。不论是弱势的一方还是强势的一方，都要一视同仁，不偏袒任何一方。
4、不涉及第三方利益?则。由于任何人都不能处分他人的权利和利益，因此，调解中当事人处分的权利（力），应当仅限于自己有权处分的权利（力）。为避免争议双方达成损害公共利益和社会利益的调解d议，涉及公共利益的行政复议案件以不适用调解为宜。有些行政复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及确定的第三人的利益。这类案件可以适用调解，但为确保第三人的利益不受损害，调解过程第三人有权参加，并且调解d议应当?过第三人同意。
二、行政复议调解的案件类型
（一）不服行政机关的自由裁量行为申请行政复议的案
行政自由裁量权是行政机关在法定的权限范围内就行为条件、行为程序作出作为与否和作出何种行为方面做合理选择的权利。行政自由裁量权是现代行政权的核心，其实质是行政机关自由处分职权的表现。对某一特定事实来说，在法律、法规、规章赋予行政自由裁量权的范围和幅度内，行政主体通常有多种处理方式可供选择，只要未超出自由裁量的范围和幅度，应当说每一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，在这些合法的选择中存在着最合理的选择。如果行政机关依据自由裁量权对职权的处分仅仅存在合理性问题，就存在通过调解，使争议双方达成和解的基础。通过行政复议调解，行政管理相对人对改变的具体行政行为可以接受，就能够降低成本，彻底地消除矛盾和纠纷。因此在行政处罚幅度、选择行为方式、对事实性质认定、对情节轻重认定等自由裁量权上，行政复议机关都可以运用调解的方式促使复议当事人达成合意。
（二）行政赔偿纠纷案件
行政赔偿纠纷是指行政机关及其行政人员违法行使行政职权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。行政赔偿纠纷包括单独请求行政赔偿的纠纷和附带请求行政赔偿的纠纷。根据《行政诉讼法》第67条第2款、《国家赔偿法 》第9条、第1 3条的规定，行政复议中的行政赔偿纠纷仅指附带请求行政赔偿的纠纷。行政赔偿虽在本质上体现为一种行政责任，但在形式上却与民事赔偿有很多相似之处，且行政赔偿一般以支付赔偿金为主要方式，虽然《国家赔偿法》对赔偿金额的计算标准作出了详细规定，但行政赔偿情况复杂、类型多样，因赔偿金额计算错误或赔偿方式不当等问题，?过复议机关的调解往往双方能够达成和解d议。
（三）行政补偿纠纷案件
行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平?则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。行政补偿往往是由于国家征收自然资源或公民法人或社会组织的财产引起，比如征用集体土地补偿、行政拆迁补偿等等。行政补偿纠纷的焦点问题也往往源于补偿金额，是适于调解的案件。
三、行政复议机关在调解中的作用
在调解过程中，行政复议机关不可避免的会将其意志和影响渗透到调解的全部过程和最终结果。由于调解以当事人的自愿为基础，因此，行政复议机关需要将其意志和影响力限制在必要的范围，即只能是在当事人之间充当中立的召集者、主持者和推进者，为调解进行提供一个平等d商的平台。而不能作为纠纷的介入者，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分权利（力），更不能将自己认为公平的解决方案强压给当事人。行政复议机关在调解中的这种地位，决定了行政复议机关在调解中的作用主要体现在以下几个方面：
（一）沟通、解释和缓解情绪
1、在当事人之间进行有效沟通。行政复议中，当事人一般只掌握部分案件信息。其中，申请人往往非常了解案件的来龙去脉以及相关的背景情况，而被申请人往往全面掌握具体行政行为的法律依据和各种证据。进行调解时，行政复议机关需要在当事人之间沟通案情和证据使用情况，使各方当事人都能够全面掌握案件情况，实现信息对称。
2、向当事人做好解释工作。行政复议中，当事人特别是申请人，有时候会对法律、法规和行政机关的内部工作程序等问题不是很了解，或者是对案件事实的理解有偏差。此时，行政复议机关就要向当事人解释法律、解释行政机关内部工作程序，解释规范性文件的情况和案件的实施情况。
3、缓解当事人的对抗、排斥情绪。一方面由于对调解存在着误解和疑虑、担心调解能否公正的实现其权益，另一方面由于行政机关坚持认为具体行政行为并无不当，或者部分行政执法人员简单粗暴的执法方式引起了申请人的强烈抵触情绪，行政复议中，部分当事人会对调解存在排斥情绪，对对方当事人存在对抗情绪。此时，行政复议机关就需要疏导当事人的情绪，引导当事人理智地对待和解决行政争议。
（二）调控行政复议调解过程
行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，通过复议机关办案人员直接、深入、细致的沟通、教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解d议的纠纷解决过程。然而，在调解过程中，各方当事人为争取最大利益，一般会站在自己的立场上进行辩论，有时会纠缠个别的细枝末节问题反复提交证据或重复进行陈述。这样，必然会导致调解无限制的延长。此时，就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦点和分歧，从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，使当事人从实现自己利益的角度综合考虑进行d商，有效地控制调解进程。在案件事实清楚、但当事人之间难以达成调解d议或者当事人主动要求行政复议机关提供调解d议时，行政复议机关可以先行提出调解建议，供当事人参考。
（三）审查调解d议
虽然调解d议由行政复议机关最终制作，但该调解d议实际上仍是建立在各方当事人达成合意的基础上。在制作调解d议的过程中，特别是在当事人自行提出调解意见的情况下，行政机关应当按照合法、公平公正、不伤害他人利益等调解?则，审查调解d议是否违反法律的禁止性规定，是否属于行政机关合理行使自由裁量权、是否伤害了他人的合法权益。对于合法、合理的调解d议，行政机关可以根据双方的一致意见制作行政复议调解d议。
四、行政复议调解的程序
如果行政复议调解缺乏必要的程序约束，其灵活性就容易被滥用，从而导致结果的不公正。同时，由于行政复议机构尚不具有中立的地位，使得调解很容易成为规避行政复议正当程序的一种方式。为了避免上述情况影响调解公正的结果，就需要规范调解程序。
（一）调解机构和人员
根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构，具体负责行政复议事项。由于目前调解只是行政复议审理方式中的一项具体制度，是在行政复议审理之后启动的、可选择的审理程序，因此，行政复议机构理应成为调解机构。此外，考虑到行政复议人员通常是在受理行政复议案件时就已?确定，并且在调解过程中，已?深入地了解案情，在调解不成的情况下由其继续进行审理可以提高行政复议的效率。因此，可以由行政复议机构具体负责该案件的人员具体负责调解事项。
（二）调解程序的启动
复议调解的启动一般可分为两种方式：一是申请启动，指由行政复议申请人或被申请人或双方共同以书面或口头形式请求行政复议机关进行复议调解。对口头提出的调解请求，行政复议机关应当记录在案，并由提出调解请求的申请人或者被申请人签名或者盖章。单方提出调解请求的，行政复议机关在收到请求后，应当征求另一方当事人的意见，?明确表示同意后，可以启动调解程序；另一方当事人明确表示拒绝的，或者不做表示的，不能启动调解程序。二是职能启动，行政复议机关受理案件后，在审查分析案件事实和法律的基础上，认为符合《行政复议法实施条例》规定的调解条件的，可以向申请人和被申请人建议进行调解。调解建议应当说明各方当事人的考虑时间，?当事人同意后，可以进行调解；超过调解建议的考虑时间当事人不做表示的，视为当事人拒绝接受调解。
（三）调解的时间
调解是行政复议案件的一种审理方式，因此，进行调解的时间应当在行政复议申请受理之后、行政复议决定做出之前进行。从理论上讲，在决定受理行政复议时就可以决定进行调解，但是考虑到在调解进行之前，行政复议机关应当全面掌握案情。因此，行政复议机关最好在全面了解案情之后启动调解程序；同时，由于调解存在失败的可能，因此，行政复议机关应当视案件的复杂、难易等不同情况，留出合理的时间，以备调解不成时转入正常的行政复议程序。
（四）调解的方式与步骤
调解程序启动后，行政复议机关可以初步拟定调解方案，包括调解的方法，案件的重点、难点，解决问题的基本意见等等。在此基础上，行政复议机关可以先分别与各方当事人进行沟通，以全面掌握案件情况，了解当事人对调解结果的期望和可以调解的程度。当行政复议机关认为双方面对面d商的时机成熟时，可采用非正式的会谈形式当面d商， 以避免人为制造紧张、对抗的气氛，同时也避免当事人恶意串通或行政机关对相对人施加压力。当事人可以就争议的事实情况和法律问题进行陈述、辩论和d商，如果双方犹豫不决、举棋不定，复议人员可以提出一个对双方均有利的调解方案，供双方参考。在调解过程中，行政复议机关要始终遵?中立?则，让双方当事人心悦诚服。在双方接受上有差距时，应明其道理，在双方间传递信息，促成和解。同时也要防止当事人滥用调解程序作为拖延纠纷解决过程和向对方施压的手段，如果有此类情况发生，应给予相应的制裁措施。
海关认为，鼎信公司将保税料件制成品“复合橡胶”办理转厂手续后，实际送货与结转企业不相符合，其行为已经构成《海关法》第八十六条第（十）项所规定的“未经海关许可，擅自转让海关监管货物”的违规行为。2005年11月9日，海关制发了《行政处罚告知单》，根据《海关行政处罚实施条例》第十八条第一款（一）项之规定，拟对鼎信公司罚款人民币120万元，约为案值的10%，并于2005年11月10日送达鼎信公司。2005年11月14日，鼎信公司向海关提出了书面申辩，请求海关不对其罚款。经复核，海关认为鼎信公司的违法行为事实清楚，证据确凿充分，该关适用法律正确，处罚适当，决定维持原处罚意见。2006年1月5日，海关制发了《行政处罚决定书》，以与《行政处罚告知单》相同的事实、证据和法律依据对鼎信公司罚款人民币120万元。
行政复议情况
鼎信公司不服海关作出的行政处罚决定，向其上一级海关申请行政复议，并称：1、该公司在主观上没有逃避海关监管和偷逃国家税收的故意；2、该公司在客观上没有从中赚取差价谋利；3、该公司积极配合海关调查且在海关调查期间积极整改，并已补办了全部海关手续。综上，该公司不否认海关行政处罚决定认定的违法事实、理由和依据，但仅就行政处罚的罚款幅度提出异议。
复议机关经审理认为：1、海关对鼎信公司擅自转让保税进口料件的违法行为进行处理，事实清楚，证据充分，适用法律正确。2、鉴于本案案值和罚款数额巨大，且当事人的违法动机不明显，在办案期间配合海关调查，案发后主动补办了涉案货物的相关海关手续，消除违法行为的危害后果，没有对许可证件管理和国家的税款征收造成实质影响，在维持本案按违规定性处罚意见的前提下，通过调解适度降低原行政处罚幅度，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关复议调解的规定，有助于妥善化解行政争议。因此，复议机关向鼎信公司提出了以复议调解方式处理本案的建议。鼎信公司明确答复同意复议调解。此后，复议机关组织涉案海关与鼎信公司进行了复议调解，双方最终达成了调解协议：海关对鼎信公司的违法行为按违规定性处罚不变，但处罚幅度由案值的10%调整为案值的5%。
法律提示
行政复议调解是发生行政纠纷的双方当事人，在复议机关的主持下，依照法律的规定，对双方当事人进行思想排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此解决行政纠纷的一种活动。2007年5月23日，国务院出台的《中华人民共和国行政复议法实施条例》已于8月1日起正式施行。该条例第一次将调解制度明确列入了复议纠纷解决的方式之一。在此情况下，海关及时出台了《中华人民共和国海关行政复议办法》（海关总署令第166号），该办法对海关行政复议纠纷的调解制度的建立进行了进一步的细化规定。但是，由于复议调解对广大当事人来说是一项崭新的制度，其涉及的法律问题亦存在一些较为模糊的界限与标准。
是否所有的复议案件都可以通过调解方式解决
并非所有的复议案件都可以通过调解方式解决，海关复议案件的调解范围是有明确限定的。根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，只有两种情况下，复议机关可以进行调解：
公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的。
自由裁量权是指法律、法规对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定,或虽有明确规定,但留有一定自由行使职权的幅度,由行政机关依照立法目的和公正合理的原则,结合具体情形自行判断并做出处理的权力。自由裁量权是法律赋予行政机关的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。具体到海关，最典型的包括行政处罚方式的选择范围、量罚幅度，还包括海关审价中对同时或大约同时的价格资料的选取等等。海关自由裁量权存在一定自由度，这种自由度意味着经双方协调，海关对自由裁量行为做出一定程度的改变是合法的，这是复议调解的第一个法定范围。
当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。
其中行政赔偿纠纷是指行政主体及其工作人员违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。如海关在行政处罚、扣留中有违反有关法律的情况给当事人造成损失的。行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。如海关在实施查验中给当事人造成了货物的损毁等损失。
这两种纠纷都可以适用调解，原因是上述纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予赔偿、补偿，以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题。而权利具有自由处分的性质，当然也就存在着进行调解的基础。
本文所述案例，就属于上述第一种情况。《海关法》第八十六条和《海关行政处罚实施条例》第十八条规定的对当事人鼎信公司进行处罚的幅度是案值的5%到30%。在法定的幅度内，法律授予海关根据当事人的违法情节等情况，综合考量确定行政处罚的幅度。在本案中，处罚幅度为10%，这属于海关的自由裁量权。当事人对此幅度不服，应该属于行政复议调解的范围。
行政复议调解应遵循什么原则
海关行政复议纠纷可以调解，并不是说调解在所有方面都正当化了。无论是从目前《行政复议法实施条例》的立法还是从《海关行政复议办法》的具体规定来看，海关行政复议调解制度都是一种有限的调解制度，即应受这么几个原则的制约：
自愿原则。自愿原则包括自愿通过调解途径解决争议和自愿达成调解协议两个方面。自愿通过调解途径解决争议是指调解必须在争议双方自愿的基础上进行。行政复议的涉案海关与申请人双方可以主动申请复议机关进行调解，复议机关也可以主动询问双方是否愿意调解。但复议机关不得以任何方式进行强行调解，调解也不应当成为行政复议程序的必经阶段。自愿达成调解协议是指虽然涉案海关与申请人愿意通过调解途径解决争议，但当双方达不成调解协议的，或是达成调解协议但在送达前任何一方反悔的，复议机关应该及时依法做出行政复议决定。
合法原则。合法是海关复议调解的另一项基本要求，调解不遵循合法原则，只能导致被法律否定。合法原则主要是指调解协议内容的合法性，即调解协议内容不得违反法律规范的规定。但此处需要注意的是，复议调解的特点决定了此处的合法性不同于以往的严格合法性要求，而是一种相对宽松的合法原则。具体而言，纠纷当事人在接受调解时，可以处分自己的实体权利，在不违反实体法禁止性规范的前提下，达成双方所满意或可能接受的调解协议。这种相对宽松的合法原则，决定了复议调解与复议决定所遵从的截然不同的制度设计理念，赋予了调解制度在法定框架下的旺盛生命力。如本案中，涉案海关在行政复议调解中从高效及时化解行政争议的角度出发，根据当事人违法的主客观因素和情节，适当地调整了行政自由裁量权，将处罚幅度降低为5%，达到了良好的执法效果。
当然，除了上述《行政复议法实施条例》和《海关行政复议办法》明确规定的原则限制外，由于海关复议调解是争议双方在复议机关主持下进行的协商和解，因此仅限于对社会利益和公共利益没有影响的案件。一些涉及国家政治经济政策的进出境管理秩序问题、危害广大人民群众权益的严重走私行为的处理等，在行政复议过程中不能适用调解。此外，海关执法有其自身特点，特别是在一些进出境通关过程中，货物的所有人与办理海关手续的当事人常常不同一，造成有些行政复议案件涉及的关系很复杂。如近年来对海关针对收发货人进行的行政处罚提出异议的申请人往往是涉案货物的实际货主。在这种情况下，海关如直接与申请人达成调解协议，往往会对第三人的权益造成影响。这些复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。应该说这类案件是可以适用调解的，但为确保第三方的利益不受损害，调解过程必须有第三方参加，且调解协议应当经第三人同意。
行政复议调解协议对双方都有约束力吗
（试行）
第一条 为加强和规范生态环境行政调解工作，及时化解社会争议纠纷，促进社会和谐稳定，根据《平顶山市法治政府建设领导小组办公室关于进一步加强行政调解工作的意见》（平法政办〔2021〕2号）要求，结合本机关工作实际，制定本制度。
第二条 本制度所称行政调解，是指市生态环境局机关在生态环境行政管理和行政执法过程中，对与本机关职权相关的各类矛盾纠纷，或按照有关法律、法规、规章等规定对环境污染纠纷，以当事人自愿为原则，依照法律、法规、规章及政策规定，通过说服、疏导等方法，促使当事人平等协商、互谅互让，达成调解协议，妥善解决矛盾纠纷的活动。
第三条 本机关负责的行政调解具体范围包括：
（一）与本机关实施生态环境行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制、信息公开等行政行为相关的争议纠纷；
（二）法律、法规、规章规定由生态环境部门负责调解的污染赔偿、生态损害赔偿等民事纠纷；
（三）其他应当由生态环境部门负责调解的争议纠纷。
第四条 重大复杂的争议纠纷，行政机关负责人应当参与组织行政调解；一般争议纠纷，由具体业务科室按照各自职责进行调解。
办公室负责协助各科室、各直属事业单位处理信息公开引发的行政争议和纠纷的行政调解工作。
法规科负责作出行政处罚、行政强制后涉及履行相关的争议纠纷的行政调解工作。
水生态环境科、固体废物与化学品科、核与辐射安全监管与应急管理科、环境影响评价与排放管理科负责职能范围行政许可相关的争议和纠纷的行政调解工作。
其他科室、直属事业单位负责职能范围内行政管理行为相关的争议纠纷的行政调解工作。
第五条 生态环境行政调解工作应遵循合法合理、平等自愿、属地管理、优先及时原则，不得损害国家利益、公共利益以及公民、法人和其他组织的合法权益。
第六条 各科室、各直属事业单位在行政管理和行政执法过程中发现争议纠纷时，应当告知当事人可以要求行政调解；当事人也可以就争议纠纷主动提出行政调解要求。
充分尊重双方当事人的真实意愿和诉讼权利，不得强迫当事人接受调解方式和调解结果。对调解不成功的，应当及时告知当事人其他救济途径。
第七条 生态环境行政调解程序主要包括以下步骤：
（一）收件。当事人申请行政调解的，由行政调解委员会办公室（即法规科）统一收件，并对申请材料进行初步审查。
（二）受理。行政调解委员会办公室收到调解申请后，根据申请调解的事项内容，及时指定具体办理行政调解的科室，并将当事人的申请材料转交相关科室。办理科室依法提出受理或不予受理的意见，报分管领导同意后，书面通知当事人，并报行政调解委员会办公室进行备案登记。
（三）调处。办理科室受理行政调解后，应及时告知当事人依法享有的权利、遵循的程序及相关事项。经各方当事人同意，对事实简单、争议不大且能够即时履行的纠纷，可以当场组织调解。
（四）制作行政调解协议书。当事人达成调解协议的，除当场调解（并履行）的案件外，应当制作调解协议书，载明当事人情况、调解请求、基本事实、争议焦点、调解结果（包括履行内容、方式、期限等）、救济方式等事项，交由各方当事人签名确认，调解员签名并加盖我局印章。
（五）归档。行政调解案件具体经办部门要按照档案管理规定和规范，及时归档编号，做到一案一档。归档文书材料应包括：目录、调解申请书、调解告知书、调解协议书、送达回证等。
第八条 在处理与生态环境行政管理职能相关的民事纠纷时，应首选调解、协商处理模式，做到行政管理和调解并重。
第九条 对不愿进行调解或经调解无法达成协议的争议，办理科室要积极引导当事人运用行政复议、行政诉讼等方式进行解决；对进行行政复议、行政诉讼程序的争议纠纷，要积极配合司法机关做好诉前、诉中调解工作。
第十条 积极探索化解生态环境领域社会矛盾纠纷的新途径，拓展人大代表、政协委员、律师等第三方参与矛盾纠纷化解，发挥法律顾问、公职律师在调解矛盾纠纷中的作用。
第十一条 加强对生态环境行政调解人员的法律和业务知识培训，提升行政调解技能，加快提高行政调解队伍的整体素质。
开展行政调解应当以“和为贵”为核心，把行政调解文化建设贯穿于生态环境行政机关文化建设中，把化解矛盾纠纷贯穿宣传法律法规、践行行政调解文化全过程。
第十二条 各科室、各直属事业单位每半年要统计行政调解工作数据和情况，报送局法规科汇总；加强对重点领域和重点行业的社情民意和争议纠纷的收集排查工作，对行政调解案件数量、争议纠纷类型、调解结案方式、群众满意度等进行分析研判，为本机关科学决策、维稳及和谐社会建设提供依据。
第十三条 各科室、各直属事业单位收到当事人有关争议纠纷的诉求、申请等，对依规定属本机关职权范围内的事项，不得推诿，落实办理人员及岗位责任。
第十四条 本制度由法规科负责解释。
第十五条 本制度自之日起施行。
附件： 平顶山市生态环境局行政调解文书模板
附 件
平顶山市生态环境局行政调解文书模板
一、行政调解申请书
申请人：（自然人姓名、性别、年龄、身份证号码、电话、地 址；法人及社会组织名称、地址、法定代表人）
委托人:姓名、电话、职务
被申请人：
行政调解请求：
事实与理由：
××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××。
特申请予以调解。
申请人（签名）：
申请日期：
二、口头申请行政调解笔录
申请人：（自然人姓名、性别、年龄、身份证号码、电话、
地址；法人及社会组织名称、地址、法定代表人）
委托人: 姓名、电话、职务
被申请人：
行政调解请求：
事实与理由：
××××××××××××××××××××××××。
（申请人确认）以上记录经本人核对，与口述一致。
申请人（签名）：
申请日期：
记录人（签名）：
三、行政调解征求意见书
. （调解其他当事人）：
你（单位）与 （申请人） （纠纷案由）一案，现 （申请人）向本机关申请调解。如你（单位）同意调解，本机关将择期举行行政调解会（时间和地点另行通知）。
当事人意见：
签 名：
年 月 日
四、行政调解受理通知书
。 （申请人）:
你因于 年 月 日申请本机关（单位）进行调解。经审查，该申请符合受理条件，本机关（单位）决定予以受理。
特此通知。
年X月X日
（调解单位章）
五、行政调解不予受理通知书
。 （申请人）:
你因于年月日申请本机关（单位）进行调解。经审查，不符合受理条件，请向（指出解决路径）。
特此通知。
X年X月X日
（调解单位章）
六、行政调解会通知书
:
你（单位）与（申请人或被申请人） 之间（纠纷案由），经你们双方同意，本机关（单位） 决定于年 x月日分在（地点）举行行政调解会，由（调解员）组织调解。请你（单位） 准时出席。不按时出席调解会，且事前未说明理由。视为放弃调解。
申请调解员回避的，应当在调解会举行前向本机关提交回避申请。
委托人参加调解的，应当在调解会举行前向本机关提交委托书。
联系人： ；电话：
联系地址：
X年X月X日
（调解单位章）
七、行政调解终止通知书
。 （申请人）:
你因于年月日向本机关（单位）提出的行政调解申请。本机关（单位）受理后，经多次调解，双方未达成协议，现本机关（单位）决定终止调解。根据规定，请向（指出解决路径）。
特此通知。
X年X月X日
（调解单位章）
八、行政调解协议书
编号：
当事人（甲方）：
当事人（乙方）：
现已查明：
本机关（单位）按照自愿、合法的原则进行调解，当事人达成如下协议：
1.
2.
3.
......
履行协议方式、地点、期限：
本调解书经当事人双方签字之日起生效。
本协议一式 X份，双方当事人、XXX行政调解单位各执一份。
甲方（签名或盖章）： 乙方（签名或盖章）：
在场人员（签名）： 调解员（签名）：
年 月 日
（调解单位章）
九、调 解 笔 录
时间：
地点：
事由：
当事人：
参加人：
笔录：
关键字:行政诉讼 调解 范围 合法性 程序性
中图分类号:D922.1 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)10-081-02
现行行政诉讼法第五十条明确规定:行政诉讼不适用调解。但在司法实践中,绝大多数的法院在行政审判工作中都或多或少地开展了调解工作。为了避免和法律直接相抵触,行政诉讼中的调解被变相称为“协调”、“和解”等。正如有学者指出的“将这种解决行政争议的新方法称为‘协调和解’,实际上与人们耳熟能详的诉讼法专用语‘调解’没有什么区别”。??由于调解成功的案件主要以撤诉的方式结案,各地法院行政诉讼案件保持较高的撤诉率这一事实也可以从一个侧面反映行政案件调解情况。这表明,行政诉讼调解制度在司法实践中已经委婉地得到较频繁地应用。
此外,最高法院也多次发文旨在对实践中的行政诉讼调解工作进行指导。最高人民法院于2007年1月的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出了“探索行政诉讼和解制度”的要求;在同年3月的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中又进一步指出,对行政诉讼案件,人民法院可以根据案件实际情况,参照民事调解的原则和程序,尝试推动当事人和解。人民法院要通过行政诉讼案件的和解实践,不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式,不断创新诉讼和解的方法,及时总结经验,不断完善行政诉讼案件和解工作机制。
这些现象表明行政诉讼调解制度事实上已经在司法实践中得以应用,其必要性与可行性已无需作过多的论证。当务之急是对如何构建完善的行政诉讼调解制度作深入的具体研究,确保行政诉讼调解制度在法治的轨道中发挥其“定纷止争”的积极作用。最高人民法院表示,“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释,为妥善处理行政争议提供有效依据”。??故本文意在对行政诉讼调解的相关实体和程序制度的构建作一番分析,并提出个人建议。
一、行政诉讼调解的范围
行政诉讼调解有别于民事诉讼调解,具有其自身的特殊性。首先,行政行为具有一定的公益性,撤销或变更合法且适当的行政行为和放任违法或不当的行政行为都会对公共利益产生不利影响。其次,无限制的协调可能会导致无原则地妥协,其结果是以牺牲法治秩序为代价,求得个别矛盾的解决。这种个案的解决方式,对法治秩序产生不良影响。再次,行政诉讼协调只能是行政诉讼裁判的一种必要的补充,不能什么案件都进行协调,否则将会严重削弱法院的司法审查功能,削弱行政审判作为行政权依法运行的监督制约机制的功能。在当前我国的司法体制下,为防止行政诉讼的权力监督功能受到过大的冲击,也必须在某种程度上限制行政诉讼协调的范围。虽然全国行政审判的总体司法环境逐渐改善,但政府的干预并未完全杜绝。如果不对行政诉讼协调的范围进行一定程度的限定,对合法的行政行为进行维持,对违法或不当的行政行为进行协调,长此以往,行政审判威信必将大大降低,行政审判的公信力将会受到严重影响。
基于以上因素的考量,行政诉讼调解的范围应当予以一定的限制,而不能容许原被告双方进行无限制的自由处分。可以从两个方面进行分析,以期对行政诉讼范围进行限定。
(一)行政诉讼调解是否仅针对诉讼标的而言
笔者认为,行政诉讼调解只能针对诉讼标的。
民事诉讼中的调解,双方调解的范围不拘泥于原诉讼标的和诉讼请求,可在不违背法律法规、公共利益或第三人合法利益的基础上自由达成合意。在行政诉讼调解中,由于行政被告一方恒定为行政机关,原被告双方的地位和力量实质上是不对等的。若允许原被告脱离原诉讼标的范围进行调解,行政机关有可能在既脱离法院审查又违背相对人真实意思的情况下进行调解。
由于行政机关拥有十分丰富的社会资源和强大的影响力,且行政主体与行政相对人之间往往具有持续的长期的管理与被管理关系,若允许行政机关脱离原诉讼标的的范围由行政机关就任意事项进行调解,这将很难对行政行为进行监督,行政机关便可变相扩大调解范围,在调解的合法外衣下将其意志强加于相对人,法院却无从知晓或无计可施。行政机关可以通过种种合法或不合法的方式,对行政相对人的行为进行干预,迫使其进行调解。这一问题在行政诉讼中表现尤为明显。在各地相继建立完善行政执法责任制后,行政案件的裁判结果直接影响到对行政机关依法行政能力的评价,有些地方党委、政府规定,对行政败诉案件涉及的行政执法责任人追究执法责任。为此,一些行政机关为防止败诉,甚至会在诉讼过程中广泛调动社会资源,采取各种方式迫使行政相对人进行协调或接受其并不愿意接受的和解协议。这将难以保障当事人的实体权利和诉讼权利,保障行政诉讼协调公正、合理。
(二)合法性问题可否进行调解
对于行政行为存在合理性问题的案件,由于现行行政诉讼法并未授权法院对被诉具体行政行为的合理性进行审查(行政处罚类案件除外),且行政机关对合理性问题具有自由裁量权。故被告在自由裁量权的法定范围内与原告就合理性问题进行调解并无不妥。这一点是毋庸置疑的。而对于行政行为合法性问题,我们在行政诉讼中可否适用调解呢?笔者认为回答应当是否定的。
首先,合法性问题不可调解。行政机关拥有自由裁量权的合理性问题涉及的是行政行为的定量问题,行政机关必须严格遵循依法行政原则的合法性问题涉及的是行政行为的定性问题。对于定量问题,行政机关可在尚未引发行政行为性质变化的量的范围内进行合理的处分。这既不违背依法行政原则,又发挥了行政行为的灵活性,可谓是合法合理。但对于定性问题,在我国的制度设计中并未赋予行政机关自由处分的权力,无处分权自然也就不构成调解的基础。行政诉讼制度设立的初衷就是由中立的裁判者――法院来对行政行为的合法性与否进行判断,从而实现对行政权行使的有效监督。若允许原被告就合法性问题进行调解,这事实上是将法院监督行政权的职能架空。行政诉讼法其中一个基点就是:法院仅对行政行为合法性问题进行审查,合理性问题不对行政机关加以干涉,由行政机关视情况自由裁量。因此,将合法性调解排除在行政诉讼调解之外是与行政诉讼制度的基点相吻合的。
其次,合法性问题不可调解是否存在例外情况。有些学者认为,考虑到行政审判的社会效果,对那些行政行为存在合法性问题,但撤销后将对国家利益、社会公共利益以及他人合法权益可能会产生重大影响的案件,如涉及到国家重点工程、重大基础设施建设以及可能引起社会连锁反应甚至引发的案件,也应当尽可能地通过协调的方式予以解决。但笔者认为这并不能说明行政行为存在合法性问题也可进行调解。因为对于此类重大案件所争议的行政行为的合法性仍需由法院作出裁判,该具体行政行为撤销与否的判决或裁定也需由法院作出。至于“应当尽可能地通过协调的方式予以解决”仅仅是针对因维持或撤销该具体行政行为影响了相对人的利益后进行的补偿或赔偿问题。这类似于行政诉讼中的情况判决。
由法院对此类重大案件争议所指向的行政行为的合法性与否进行审查,确认合法或违法,若确认该行政行为违法,但撤销该行政行为又会对国家利益、社会公共利益以及他人合法权益可能会产生重大影响时,由法院作出确认该被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施,造成损害的,依法判决承担赔偿责任。而对于具体的赔偿数额和赔偿方式可以进行调解。这说明,对于同一案件中涉及的合法性问题,只能由法院进行审查裁判,至于其中诸如赔偿等涉及行政机关自由裁量权的问题则可通过调解解决。但这两者不能混同。
综上所述,行政诉讼调解应当限定在原诉讼标的范围内,就行政机关具有自由裁量权和处分权的合理性问题进行调解。
二、行政诉讼调解的程序性问题
要将行政诉讼调解置于法治的轨道,其程序性制度的设立至关重要。笔者将就以下三个方面对建立行政诉讼调解程序性制度进行分析。
(一)行政诉讼调解的启动者
行政诉讼调解应当由谁来启动?是只需一方申请,或一方申请并需对方同意,或双方当事人都申请,还是法院提出并经双方当事人同意?笔者认为,调解的本质和内涵在于双方当事人基于真实的意思表示,并经自由合意就争议达成协议,从而化解纠纷。若行政诉讼调解的启动不能保证是基于双方当事人合意的,后果将极其严重。这将难以保证相对人的合法利益得以保护和行政权的行使得以监控。笔者认为,无论是相对人一方还是行政机关一方,甚至是法院提出申请,都应当在确认当事人双方是出于自愿。故行政诉讼调解的启动者应当是当事人双方,至于发起者或申请者可以是任何一方甚至是法院。
(二)行政诉讼调解适用的程序阶段
行政诉讼调解究竟适用哪些程序阶段?是在法院立案后判决前便可进行调解,还是需经庭审后判决前进行调解,甚至是后立案前就可进行调解?
笔者认为,行政诉讼调解应当置于法庭庭审后判决前进行。持这一观点的并非笔者一人,有学者就主张,诉讼和解的时间应仅限于庭审阶段。??理由在于:
为确保法院对行政行为的监督,对受诉行政行为合法性的审查是行政诉讼这一制度的基本旨意,任何情况下都不可放弃。任何受诉行政行为都应当接受法院的庭审以确认其合法与否,而后才考虑对于依附于该受诉行政行为之上的一些赔偿、补偿或具体执行幅度和方式等可自由裁量的实施事项进行调解。
若允许在受理案件后未经庭审便进行调解,那么对于受诉行政行为的合法性由谁来审查。法院是否可以忽略或放弃对受诉行政行为合法性的审查。即法院对受诉行政行为合法性的审查是否必要。笔者认为,受诉行政行为合法性只能由法院来审查,且法院必须履行“审查”这一职责。否则,任何行政机关都可以与法院联手以调解之名掩盖受诉行政行为违法之实,行政诉讼制度保权利和控权力的两项基本职能如何得以保证。行政诉讼调解只能是行政诉讼制度的一项补充。若对调解的范围和适用阶段不加以限制,保证行政诉讼基本职能得以实现,行政机关势必利用其强大的行政权力,披上调解的外皮将吞噬保权利和控权力这一行政诉讼制度的精神内核。届时,行政诉讼制度就徒有空壳了!
(三)行政诉讼调解中的诉前调解问题
诉前调解,也即法院在收到状后立案前进行调解。笔者认为,对于诉前调解应当加以禁止。
现实生活中,被告动用其具有的实际影响力,对原告施加压力的情况时有发生。由于现行的司法体制等因素的影响,法院和被告一起做原告工作,动员其撤诉或接受和解协议的情况也并不少见。部分法院搞诉前协调,收到当事人的状后,并不及时立案,而是做诉前协调工作,变相地提高了受案的门槛,增大了当事人的诉讼心理压力。在案件基本事实尚不清楚的情况下进行诉前调解是不恰当的,有失公正的,且难以防止被告变相压制原告的真实诉求。
诉前当事人双方的协商应当被称为和解,是没有强制执行力的,若相对人一方对达成的和解不服或反悔的,仍可进入诉讼程序进行解决。
三、结语
在审判实践中,协调、和解这类带有调解实质的纠纷解决方式越来越频繁地出现在行政诉讼之中,大量的行政诉讼案件是通过协调、和解方式解决的,这一现状表明在行政诉讼中建立调解制度具有现实性,这是我国行政审判实践的需求,也是顺应司法为民的宗旨要求,这样将更有利于通过行政诉讼来维护国家权威和群众的合法权益。
在《行政诉讼法》明确规定行政诉讼不得调解原则的前提下,其毕竟是违背现行法律规定的非正式制度,其间可能牺牲了司法的公正形象、原告的合法权益或者公共利益,冲突只是在表面上得到暂时的缓和,其背后却潜藏着巨大的对抗,如果不加以正确合理的疏导会造成更大范围的社会冲突。而法院的实际调解工作处于地下状态,形成“公开的秘密”。一方面,对于法律法规的严肃性和权威性形成间接的否定,容易造成行政诉讼当事人对行政诉讼法律规范的信任危机,甚至对法院行为产生不信任的质疑,影响司法权威;另一方面,处于地下状态的法院调解,实际上处于法律约束的真空状态。与其让这种事实存在的诉讼调解成为规避法律的工具,不如从制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式,从而消解因制度空缺带来的不良因素。
参考文献:
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5.姜明安.“协调和解”:还需完善法律依据.法制日报,2007年4月4日第3版
6.王斗斗.肖扬:抓紧制定行政诉讼协调和解司法解释.法制日报,2007年3月29日第8版
7.张淑芳.行政诉讼和解问题探讨.行政法学研究,2004(3)
注释:
??姜明安.“协调和解”:还需完善法律依据.法制日报,2007年4月4日第3版
??王斗斗.肖扬:抓紧制定行政诉讼协调和解司法解释.法制日报,2007年3月29日第8版
??张淑芳.行政诉讼和解问题探讨.行政法学研究,2004(3)
问：是否所有的复议案件都可以通过调解方式解决？
答：并非所有的复议案件都可以通过调解方式解决，海关复议案件的调解范围是有明确限定的。根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，只有两种情况下，复议机关可以进行调解：
一是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的。
自由裁量权是指法律、法规对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定,或虽有明确规定,但留有一定自由行使职权的幅度,由行政机关依照立法目的和公正合理的原则,结合具体情形自行判断并做出处理的权力。自由裁量权是法律赋予行政机关的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。具体到海关，最典型的包括行政处罚方式的选择范围、量罚幅度，还包括海关审价中对同时或大约同时的价格资料的选取等等。海关自由裁量权存在一定自由度，这种自由度意味着经双方协调，海关对自由裁量行为做出一定程度的改变是合法的，这是复议调解的第一个法定范围。
二是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。
其中行政赔偿纠纷是指行政主体及其工作人员违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。如海关在行政处罚、扣留中有违反有关法律的情况给当事人造成损失的。行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。如海关在实施查验中给当事人造成了货物的损毁等损失。
这两种纠纷都可以适用调解，原因是上述纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予赔偿、补偿，以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题。而权利具有自由处分的性质，当然也就存在着进行调解的基础。
问：行政复议调解应遵循什么原则？
答:海关行政复议纠纷可以调解，并不是说调解在所有方面都正当化了。无论是从目前《行政复议法实施条例》的立法还是从《海关行政复议办法》的具体规定来看，海关行政复议调解制度都是一种有限的调解制度，即应受这么几个原则的制约：
自愿原则。自愿原则包括自愿通过调解途径解决争议和自愿达成调解协议两个方面。自愿通过调解途径解决争议是指调解必须在争议双方自愿的基础上进行。行政复议的涉案海关与申请人双方可以主动申请复议机关进行调解，复议机关也可以主动询问双方是否愿意调解。但复议机关不得以任何方式进行强行调解，调解也不应当成为行政复议程序的必经阶段。自愿达成调解协议是指虽然涉案海关与申请人愿意通过调解途径解决争议，但当双方达不成调解协议的，或是达成调解协议但在送达前任何一方反悔的，复议机关应该及时依法做出行政复议决定。
合法原则。合法是海关复议调解的另一项基本要求，调解不遵循合法原则，只能导致被法律否定。合法原则主要是指调解协议内容的合法性，即调解协议内容不得违反法律规范的规定。但此处需要注意的是，复议调解的特点决定了此处的合法性不同于以往的严格合法性要求，而是一种相对宽松的合法原则。具体而言，纠纷当事人在接受调解时，可以处分自己的实体权利，在不违反实体法禁止性规范的前提下，达成双方所满意或可能接受的调解协议。这种相对宽松的合法原则，决定了复议调解与复议决定所遵从的截然不同的制度设计理念，赋予了调解制度在法定框架下的旺盛生命力。如在某案中，涉案海关在行政复议调解中从高效及时化解行政争议的角度出发，根据当事人违法的主客观因素和情节，适当地调整了行政自由裁量权，将处罚幅度降低为5%，达到了良好的执法效果。
当然，除了上述《行政复议法实施条例》和《海关行政复议办法》明确规定的原则限制外，由于海关复议调解是争议双方在复议机关主持下进行的协商和解，因此仅限于对社会利益和公共利益没有影响的案件。一些涉及国家政治经济政策的进出境管理秩序问题、危害广大人民群众权益的严重走私行为的处理等，在行政复议过程中不能适用调解。此外，海关执法有其自身特点，特别是在一些进出境通关过程中，货物的所有人与办理海关手续的当事人常常不同一，造成有些行政复议案件涉及的关系很复杂。如近年来对海关针对收发货人进行的行政处罚提出异议的申请人往往是涉案货物的实际货主。在这种情况下，海关如直接与申请人达成调解协议，往往会对第三人的权益造成影响。这些复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。应该说这类案件是可以适用调解的，但为确保第三方的利益不受损害，调解过程必须有第三方参加，且调解协议应当经第三人同意。
问：行政复议调解协议对双方都有约束力吗？
一、指导思想、目标任务和基本原则
（一）指导思想。贯彻执行《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《省人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》和《省国土资源厅贯彻落实加强法制政府建设工作方案》,加快法治国土建设，推进依法行政，充分发挥行政调解优势，切实将行政争议化解在基层、化解在矛盾初发阶段，化解在行政程序中，为实现科学发展、进位赶超、绿色崛起创造良好国土法制环境。
（二）目标任务。以建设法制国土为目标，建立完善行政调解组织网络，畅通行政调解渠道，基本实现“小纠纷不出科室、大纠纷不出局”，越级上访和重复上访案件进一步减少，防止重特大和集体赴省进京上访案件发生，确保国土资源管理工作健康稳定发展。
（三）基本原则。行政调解是指行政机关在法定职权范围内，为更好地行使行政职责，以法律、法规、规章和政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议各方的说服和劝导，使各方当事人互谅互让、平等协商、达成协议，从而妥善解决争议的活动。行政调解工作，必须遵循以下原则：
1、自愿平等原则。行政调解应在自愿、平等的基础上进行，要尊重当事人自愿、充分、真实表达意愿和选择合法救济途径的权利，行政机关作为当事人一方，与管理相对人在调解过程中的地位平等。
2、合法合理原则。行政调解要依据事实、法律，释法明理，分清是非；调解方式和结果不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
3、公平公正原则。行政调解机关不得偏向任何一方，既要兼顾各方当事人的合法权益，又要说服各方当事人互谅互让，相互理解，公平公正的化解争议纠纷。
4、高效便民原则。行政调解应当提高效率，简化程序，尽快促成当事人达成调解协议，减少当事人的程序负担，妥善化解争议，防止久调不结。
5、谁主管谁负责、属地管理、分级负责的原则。各地各科室要对发生在本区域、本部门的行政争议按照“谁主管谁负责”的原则，充分运用各种有效手段切实予以解决。
6、分工协作、相互配合原则。要妥善处理好行政调解与、人民调解、司法调解等其他纠纷解决机制之间的关系，加强配合，努力形成化解争议纠纷的工作合力。
二、工作范围
以下情形纳入行政调解范围：
（一）土地权属争议；
（二）征地补偿、安置争议；
（三）矿区范围争议；
（四）法律法规规定的其他应当由行政机关调解的争议或纠纷。
已诉讼终结或者行政复议、仲裁、终结的争议或纠纷不纳入行政调解工作范围。
三、调解程序
（一）行政调解的启动。行政调解启动可以由一方当事人申请，也可以由局机关根据案件情况在征求当事人双方意见的基础上提出。但不论采取哪种方式，都必须征得双方当事人同意。
（二）行政调解的受理。行政调解双方当事人同意后，局机关应予受理，并应及时告知当事人所享有的权利、应当遵循的程序、注意的事项及调解起止时间。
（三）行政调解的实施。根据案件性质指定相关科室主持调解工作，积极引导当事人进行协商，对不同案件采取灵活多样的方式方法进行调解。争议涉及第三人利益的，应当通知第三人参加调解，如第三人不同意的，应终止调解。在调解过程中，行政机关应当做好调解笔录，并由参与调解的人员签名。
（四）调解协议书的签订。调解成功后，双方当事人应当签订书面调解协议。调解协议应当包括以下内容：
1．当事人的姓名或者单位名称，法定代表人姓名、职务；
2．争议的案由及主要情况；
3．当事人协议的内容和调解结果；
4．其他需要约定的事项。
（五）调解协议的履行。调解协议须经各方当事人认可并签字或盖章，加盖调解行政机关印章。调解协议签订后，当事人应当自觉履行。调解协议当事人各执一份，调解机关留存一份备案。
调解行政机关在征得当事人同意后，可以联系公证机构到调解现场对调解协议进行公证，赋予调解协议强制执行的效力。
（六）调解未达成协议的处理。调解未达成协议或者调解协议生效之前一方反悔的，行政机关应当终止调解，并及时告知和引导当事人通过行政复议、诉讼、仲裁等法律渠道解决。一方当事人为促成达成调解协议而在调解过程中或调解协议中作出的不利于本方的陈述，不能作为通过其他形式处理该纠纷的事实依据。
（七）调解结果的回访。行政机关对达成调解协议的争议，应当及时组织对各方履行调解协议结果进行回访，巩固调解成果，注意发现和纠正问题，督促调解协议的实现。
（八）归档。调解结束后，负责调解的科室应当及时收集、整理有关调解资料，装订成案卷归档备查。
四、组织领导
（一）加强组织领导，明确职责。为加强行政调解工作，局成立行政调解工作领导小组，组长由局长彭伟担任，副组长由各分管领导担任。行政调解工作由政策法规科牵头，相关业务科室、分局具体承办。
一、行政调解工作的重要意义
执法监察大队，各分局，机关各股室要从改革发展稳定的大局出发，充分认识推进行政调解工作的重要性和紧迫性，把推进行政调解工作作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的新举措，作为化解矿产资源矛盾纠纷、创新社会管理的新方法，把推进行政调解工作摆在重要的位置。
二、组织机构和工作职责
局成立行业纠纷行政调解委员会，其组成人员如下：
行政调解委员会下设行政调解中心于法规股，由法规股、执法监察大队、开发股、资源股、地质环境股、监察室、四个基层分局等部门组成。邱敏明同志兼任行政调解中心主任。
行政调解中心下设6个行政调解办公室，其各自职能如下：
1、法规股，负责受理行政诉讼、行政复议等方面的行政纠纷调解。
2、执法监察大队、四个基层分局，负责矿产资源违法违规案件查处等方面的行政纠纷调解。
3、开发股，负责矿产资源开采权属争议、矿产资源开发利用、矿产资源交易等方面的行政纠纷调解。
4、资源股，负责矿产储量、探矿权等方面的行政纠纷调解。
5、地质环境股，负责地质灾害方面等方面的行政纠纷调解。
6、监察室，负责等方面的行政纠纷调解。
行政调解委员会负责全局行政调解的组织、指导、检查和考核工作。
行政调解中心负责组织调解涉及多个业务部门综合性行业矛盾纠纷的牵头工作，收集整理有关调解工作资料。并负责研究制定行政调解规章制度，行政调解行为规范、文书的统一制作，牵头组织调解人员培训，收集整理调解资料，并负责与人民调解、司法调解等相关组织和部门的衔接工作等。
各行政调解办公室具体负责本部门的行政纠纷调解工作，争取将行政纠纷化解在萌芽状态，并收集整理调解工作资料。
三、行政调解目标
通过行政调解，及时化解争议纠纷，维护合法、公正、公平、合理、稳定的矿产资源管理秩序，预防行政责任过错，遏制侵权纠纷，化解与矿产有关的，维护社会和谐稳定。
四、行政调解工作的基本原则
1、坚持依法调解原则。行政调解要在查清事实、分清责任的基础上，在法律框架内开展调解工作，以事实为依据，以法律为准绳，不得背离国家法律、政策，无原则地调和，片面追求调解率。
2、坚持自愿调解原则。在调解工作中，充分尊重双方当事人的意愿，充分尊重双方当事人的诉讼权利，不强迫当事人接受调解方式和调解结果。
3、坚持公正公平原则。调解人员在调解中不得偏向任何一方，既要兼顾各方当事人的合法权益，又要说服各方当事人互谅互让，相互理解。调解员与双方当事人中的任何一方有关联的，要主动回避，另择调解人员，以保证调解的公平公正。
4、坚持积极主动原则。加强工作主动性和积极性，提高工作效率，对矛盾纠纷早发现、早调解，确保矛盾纠纷得到及时化解。
5、坚持“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”、“谁决策、谁负责”的原则。哪项业务发生的行政争议、纠纷，由该业务主管机构负责具体的调解工作。牵涉多个业务部门的，由行政调解中心牵头组织调解工作。
五、调解范围
（一）行政调解的范围
1、矿产资源权属争议；
2、矿产资源开发引发的争议；
3、涉及行政自由裁量权行使、行政机关不作为、行政行为程序上存在瑕疵但不足以撤销或变更的行政复议案件；
4、依法可以调解的其他争议。
（二）不予受理范围
1、当事人（被申请人）不愿接受调解的；
2、已向人民法院的；
3、已向仲裁机关申请仲裁的；
4、一方当事人不同意调解的；
5、申请人与申请调解事项无法律意义上的利害关系的；
6、调解已无实质及程序上的法律意义的。
六、调解工作流程
矿产资源行政调解可以根据案情复杂和调解难易程度，按照简易程序和一般程序进行。案情简单、当场能够解决的争议纠纷，适用简易程序，可以当场制作行政调解协议书，并交付当事人。适用简易程序的，可以由一名调解人员现场组织调解，达成调解协议的，在调解笔录中记录协议内容。适用简易程序的行政调解应当在10日内终结。案情复杂、当场不能解决的争议纠纷，适用一般程序。一般程序通常应当包括以下几个步骤：
（1）申请。行政调解可书面申请，也可口头申请。当事人口头申请的，应当记录申请人基本情况、申请调解的事项、理由、时间和争议纠纷对象等，并由申请人签名确认。行政调解申请可由一方当事人提出，也可由行政机关依职权提出，但必须征得当事人同意。
（2）受理。收到行政调解申请后，应当在三个工作日内进行审查。对不属于本机关行政管理职权范围的，应当书面告知申请人向有关行政机关申请；对已经签订行政调解协议，又重新申请调解等不符合受理条件的，应当书面告知申请人并说明理由。两个以上部门收到同一行政调解申请的，由具有相关管理职能的部门受理；属于两个以上部门有权管辖的，由最先收到行政调解申请的部门受理。对行政调解管辖权产生争议的，由局行政调解中心指定管辖。
（3）调解。进行调解，应当提前将调解时间、地点等事项通知当事人。根据需要可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件有关的社会力量参加调解；重大、复杂、群众关注度高的争议纠纷，应积极引导社会各方力量参与调解，保证调解的中立性和客观性。
在行政调解过程中可以采取协商座谈、现场调解、分别劝导、听证等多种方式。行政调解人员应当依据各方当事人提供的证据、在调解过程中收集的证据以及本机关调查核实的事实，找准争议纠纷的焦点和各方利益的平衡点，释法明理，开展耐心、细致的劝导协调工作，促使各方当事人互谅互让，消除隔阂，引导当事人意见达成一致，实现法律效果与社会效果的统一。
行政调解应当制作调解笔录，全面客观地记载调解的过程和内容，笔录应当由争议纠纷当事人、调解人员签名确认。
（4）结案。行政调解要充分尊重当事人意愿，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果。行政调解达成协议的，制作行政调解书，行政调解书加盖调解机关印章或行政调解专用章；行政调解书自各方当事人签字之日起生效，当事人应当自觉履行。经调解达成的具有合同效力或给付内容的民事纠纷，当事人可以依法申请司法确认或者申请公证机构公证。行政调解结果应当符合法律、法规、规章和国家政策规定，不得侵犯国家利益、社会公共利益和公民、法人或者其他组织的合法权益。
对60日内达不成调解协议或一方当事人不愿意继续调解的，制作终止行政调解决定书，并交付当事人。终止行政调解的，应当依法作出处理或引导当事人通过行政复议、仲裁或诉讼等渠道解决。
行政调解协议书应当载明下列事项：
1、各方当事人的基本情况；
2、争议纠纷事实、争议焦点；
3、当事人协议的内容和调解结果；
4、履行协议的方式、地点、期限；
5、调解人员、各方当事人签名和行政调解机关盖章；
6、其他事项。
调解协议书当事人各执一份，行政调解机关留存一份。
（5）归档。进行行政调解应当制作调解文书，全面、客观记载调解过程。行政调解结案后，局行政调解中心应当归档编号，妥善保管。
行政调解案卷应当载明下列内容：
1、行政调解卷宗目录；
2、申请书或口头申请笔录；
3、行政调解告知书；
4、有关调查资料或证据材料；
5、调解笔录；
6、调解协议书或调解终结材料；
7、送达回执。
七、行政调解工作要求
1、加强领导，提高认识。执法监察大队，各分局，机关各股室要认真履行行政调解各项职责。充分认识做好职能范围内行政纠纷调解的重要性、必要性和严肃性。加强对《人民调解法》等相关法律法规的学习。立足岗位，站在服务群众，稳定大局的高度做好行政调解工作。
（一）指导思想
坚持以党的十和关于建设平安中国的重要指示精神为指导，认真落实国家、省、市、县关于构建“大调解”工作体系的部署和法治政府建设的有关要求，建立健全行政调解工作机制，着力解决好影响经济法治和社会稳定的行政争议和矛盾纠纷，推行行政调解工作制度化、规范化，为实现发展，建设创业、宜居平安、生态、幸福创造良好的经济社会环境。
（二）目标任务
采取有效措施，建立健全局行政调解组织机构和网络。切实加强行政调解工作，依法化解矛盾纠纷，积极引导人民群众通过法定渠道反映诉求，基本实现“大小纠纷不出单位”的目标。
（三）基本原则
行政调解是由行政部门或上级机关主持或主导的，以国家法律法规、规章和政策为依据，以当事人为原则，以行政争议和与行政管理体制相关的民事纠纷为对象，通过说服、劝导，促使各方当事人平等协商、互谅互让、达成协议，实现案结事了、妥善解决争议纠纷的一种行为。加强行政调解工作，必须遵循以下原则：
1、自愿平等原则。行政调解应在自愿、平等的基础上进行，要尊重当事人自愿、充分、真实表达意愿和选择合法救济途径的权利；行政机关作为当事一方时，与管理相对人在调解过程中的地位平等。
2、合法合理原则。行政调解要依据事实、法律，释法明理，分清是非；调解方式和结果不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
3、公平公正原则。行政调解机关不得偏向任何一方，既要兼顾各方当事人合法权益，又要说服各方当事人互谅互让、相互理解，公平公正地化解争议纠纷。
4、高效便民原则。行政调解应当提高效率，简化程序，尽快促成当事人达成调解协议，减少当事人的程序性负担，妥善化解争议纠纷，防止久调不结。
5、谁主管、谁负责、属地管理、分级负责原则。要对发生在本部门的行政争议按照“谁主管、谁负责”原则，充分运用各种有效手段切实予以解决。
6、分工协作、相互配合原则。要妥善处理好行政调解与、人民调解、司法调解等纠纷解决机制之间的关系，各司其职，加强配合，努力形成化解争议纠纷的工作合力。
二、行政调解工作的范围
除已诉讼审结或行政复议、仲裁、终结的争议或纠纷外，下列情形应纳入行政调解工作范围：
（一）行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的部门产生的依法可以调解的行政争议；
（二）公民、法人或其他组织之间产生的行政管理有直接或间接关联的民事纠纷；
（三）其他依法应当由行政机关调解的争议或纠纷。
三、行政调解工作的职责分工与保障
（一）成立行政调解委员会。成立局行政调解委员会，局长为主任、分管领导为副主任、相关股室负责人为成员。
（二）设立行政调解室。建立案件申请、受理、调处、回访、登记统计、立卷归档和信息报送等制度，调解室具体工作由施亮明负责，确保行政调解工作常态化、规范化。行政复议机关要根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的调解原则，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，按照调解优先原则解决行政争议。
四、行政调解的工作机制
（一）建立行政调解工作制度
结合我局工作实际，建立健全行政调解的各项规章制度。要认真总结调研行政调解工作的成功经验，及时查找存在的不足，注意听取和吸收工作建议意见，不断总结提高，实现行政调解工作的常态化、规范化。
（二）建立行政调解培训制度
结合本部门调解工作实际，组织调解人员的积极参加业务培训，并加强日常管理，逐步使行政调解员达到“四懂”（懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、懂调解技巧）、“四会”（会预防、会调查、会调解、会制作调解文书），不断提高行政调解员对各类行政争议纠纷的化解能力、对重大行政争议纠纷的管控能力、对突发行政争议纠纷的应急能力，切实提高行政调解工作水平。
（三）规范行政调解工作规程
1、行政调解的组织和协调
（1）行政机关受理后，应当及时告知当事人享有的权利、应遵循的程序、注意的事项等，使当事人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确行使自己的权利。
（2）行政机关应当根据案件性质指派具有专业知识和调解经验的专门人员主持调解工作，调解主持人应当积极引导当事人进行协商。
（3）调解方式方法可灵活多样。对基本事实有争议的，可以采取听证、调解人员到现场实地调查了解等方式，既可邀请行政机关的经办人员、主管领导参加，也可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件处理有关的社会力量参与调解处理；重大、复杂、群众关注的案件，行政机关可邀请司法机关或其他相关专家参加调解。
（4）争议涉及第三人的，应当通知第三人参加行政调解。如果涉及第三人利益的，应当征得第三人同意，第三人不同意的，应终止行政调解。
（5）在调解过程中，调解主持人要认真听取双方当事人的陈述、申辨和质证意见，分析并归纳双方争议的焦点，据此对当事人进行说服、劝导，以引导双方达成谅解。
（6）在调解过程中，行政机关应当制作调解笔录，全面、客观记载调解的过程、内容。调解笔录应当由参与调解的人员签名。
2、调解协议的签订
调解成功后，双方当事人应当签订书面调解协议。调解协议应当包括以下内容：当事人的姓名或者单位名称、法定代表人姓名、职务；争议的案由及主要情况；当事人的协议的内容和调解结果表明；其他需要约定的事项。
3、调解达成协议的处理
调解协议经各方当事人认可并签字或盖章后，既对调解当事人具有约束力，当事人应当自觉履行。调解书应当各执一份，调解机关留存一份备案。
调解机关可以引导当事人到调解机关所在地基层人民法院进行司法确认，也可以主动邀请基层人民法院派人到调解现场进行确认。
调解机关可以征得当事人同意后，联系公证机构派人到调解现场对调解协议进行公证，赋予调解协议强制执行的效力。
4、调解未达成协议的
调解未达成协议或者调解生效之前一方反悔的，行政机关应当终止调解，及时通知和引导当事人通过行政复议、诉讼、过程中或调解协议中作出的不利于本方的陈述，不能作为通过其他形式处理该纠纷的事实依据。
5、制作、建档行政调解案卷和信息报送
调解室要建立行政调解台账，调解结束后及时收集、整理有关调解的申请、笔录、文书文件等资料，制作调解案卷，建立调解档案备查。同时，每次定期向县政府法制办报送调解信息。
6、调解结果落实的回访
行政机关对达成调解协议的争议，应当及时组织对各方履行调解协议结果进行回访，巩固调解成果，注意发现和纠正问题，督促调解协议的实现。
（四）建立行政调解与人民调解、司法调解联动机制
建立联合调解制度，对于法律关系复杂、一个部门不能调解决的矛盾纠纷，由最初受理的部门或涉及主要管理费用工作部门牵头，其他相关部门参与共同协调解决的办法。建立行政调解信息上报制度，每月一次定期向本级政府法制机构和上级主管部门汇总上报本单位矛盾纠纷信息和行政调工作情况。
五、行政调解的工作要求
（一）思想高度重视
要从落实科学发展观、创新社会管理方式、构建和谐社会的高度，充分认识加强行政调解工作的重要意义，切实增强责任感、紧迫感，把行政调解工作纳入重要议事日程，明确把加强行政调解工作作为当前和今后一个时期重点工作来抓，加强组织领导，按照职责分工，强化工作举措，使行政调解贯穿于建设工作的各个环节，切实促进各项工作平稳健康发展。
（二）坚持预防和化解并重
坚持调解优先，注重矛盾纠纷的收集排查工作，抓早、抓小、抓苗头，严防各类争议纠纷激化和升级，努力将事态化解在萌芽状态和初始阶段。在及时化解本部门的行政争议的基础上，要注重透过行政争议现象找准纠纷发生的原因，对带有普遍性的争议案件加以预防，加强行政监督和相关制度建设，从源头上减少行政争议的发生。