[论文摘要] 随着我国高等教育改革的不断深入及高校扩招，频发的高校危机事件突显出高校危机管理能力的不足，也反映出我国高校安全教育的不到位。笔者认为，高校公共安全教育机制与危机管理计划是一种互补的关系，通过二者的有机结合，可以提高高校的危机管理能力，完善公共教育机制，本文将就这一问题展开论述。
引言
近年来，随着我国高等教育改革的不断深入及高校扩招，一个学校多个校区、一个校区多个学校已成为普遍现象，学校规模不断扩大，但办学条件、教学及生活设施建设却远跟不上学校扩招的步伐，校园公共安全需求与资源紧缺之间的矛盾日益凸显，加上高校公共安全教育体制还存在很多不完善的地方，发生在高校校园内或以高校学生为主体的突发事件接连不断，影响着高校正常的教学、工作秩序，也考验着高校的危机管理能力。目前频发的高校危机事件突显出高校危机管理能力的不足，而危机事件中高校师生暴露出的安全意识淡漠、缺少自我保护技能等问题，又反映出我国高校安全教育的不到位。如何提高高校的危机管理能力，完善公共教育机制，是值得我们探讨的问题，本文的论述也将就这一问题展开。
一、高校危机管理的概念及内容
高校危机通常指由于高校内外部自然或人为的因素影响，使高校正常的运行秩序被打破，从而不得不面对和处理这一紧张事件的状态。危机的形式多种多样，除了高校常规安全教育提到的火灾、地震、食物中毒等以外，还包括了安全事故、自杀自残、校园暴力、师生冲突、社会性事件影响等，随着社会的不断发展，新的不平衡因素也会越来越多，校园环境会越来越复杂，新的不确定因素的增加也会使危机的形式发生新的变化。
高校危机管理就是高校调动各种可利用的资源，采取各种可能或可行的方法和方式，预防、限制和消除危机以及因危机而产生的消极影响，从而使危机得以解决的方法和行为。根据国际经验，当代的危机管理一般都是由危机预防、准备、应对、恢复四个阶段构成的。前两个阶段重在预防，减少危机发生的机率及降低危机产生时可能产生的危害程度；后两个阶段重在应对，采取措施消除危机及恢复因危机带来的声誉损失、重塑自身形象。
二、目前高校公共安全教育及危机管理存在的问题
结合危机管理理论来审查高校实际情况，可以发现目前高校公共安全教育及危机管理存在以下的几个问题：
1.重视危机应对，轻视事前预防。目前我国高校危机管理理念和制度还存在很多空缺，主要表现为学校管理的危机意识淡薄。不仅学校的各种管理培训、安全教育中很少涉及危机管理的内容，就连日常工作制度中也缺少一套完整的危机管理计划。往往是危机发生时才动员一切力量去应对危机，使危机的应对带有较大的随意性，而且付出的代价很高。
2.危机的事前准备不足。最主要的体现是思想准备不足。长久以来，由于高校一直被称为“社会的一方净土”、“象牙塔”，认为人际关系简单、环境稳定，因而高校师生普遍缺少危机意识。再加上高校公共安全教育不到位，存在着很多“走过场”的行为，师生普遍缺乏安全意识，缺少危机应对的常识与技能。事前准备的不足，使危机造成的损失加大。 转贴于 3.危机发生时缺少统一的指挥、缺乏迅速及时的信息沟通。目前高校中普遍缺少一个独立和常设的危机管理部门。常规做法是，每次危机发生后，根据危机发生的原因、地点、性质等成立临时的危机处理小组来进行危机处理工作。这种做法的缺点是：临时小组成员分别是来自不同的部门，而且都是各部门主管，彼此之间没有上下级管理权限，因此每次都需要花费很多的时间去相互协调工作，此外部门之间的信息沟通也不够迅速及时，因而容易错过危机处理的黄金时间，致使危机升级。
4.不注意危机后期评估总结。由于高校危机处理的领导机构大多是临时成立的，危机结束后各部门就回归日常工作轨道，因此危机结束后各高校往往不注意危机损失的评估及经验的总结，也不注意利用危机事件对全体师生进行思想教育、增强师生的安全意识。使危机处理后的经验不能有效保留，也无法建立起危机培训和教育的机制。
三、高校危机管理机制建设的途径
1.成立高校危机管理的常设机构。高校应该认识危机管理的重要性，重视危机预防，成立危机管理的独立常设机构，从上至下的形成合力。危机管理机构中领导层的参与是保证危机统一管理、有效实施的关键，危机管理中十分强调领导层的作用，就像丘吉尔曾谈到的经验那样：“在危机中，人们希望目睹领袖的容颜，直接接受他的指挥。”学校领导层必须起到带头作用，成立以学校领导为首的危机管理小组，统一协调各部门主管，才能真正建立起强有力的合作关系，提高应对危机的能力。
2. 制订并不断完善危机管理计划。危机管理的一个关键就是能够迅速从正常状态转变到紧急状态，这种转变的实现需要建立在危机管理计划的基础之上。制订危机管理计划不仅是为了处理危机，而是尽可能不要让危机发生。通过危机管理计划让危机不发生，才是危机管理的最高境界。通过危机管理计划，高校可以对各类可能发生的危机事件做出预测和评估，制订应对的策略并做好危机的预防工作，一旦危机发生，高校就可以按照事先制订的危机管理计划迅速转变为紧急状态，为处理危机取得主动权。此外，每次危机结束以后，及时评估危机造成的损失，总结经验，在此基础上不断完善危机管理计划，就能让危机管理计划更具有科学性、合理性、针对性，保持时效性。
3.根据计划加强对全体师生的安全教育，增强危机意识。高校危机管理的一个关键环节就是预防，预防是应对危机的最好策略，因为预防可以减少危机发生的可能性，降低危机带来的损失，而增强全体师生的安全意识、提高自我保护能力是预防的基础。高校在制订危机管理计划时客观的评价分析自身的公共安全状况，分析各类危机发生的强度、频率、范围、特征及危害等，通过公共安全教育机制，将危机管理计划内容纳入公共安全教育环节。要加大宣传力度，设置课程及特定的危机训练，使校园中的每个人都熟悉自己在危机中的行为方式，培养师生的忧患意识，使师生在公共安全教育环节里增强自我保护的能力。
4.建立畅通公开的信息网络平台。危机的发生往往带有突发性、严重危害性等特点，因此建立畅通的信息网络很重要，首先它能够让高校各部门第一时间了解危机发生的相关情况，彼此互通信息，形成合力应对危机。其次，危机的发生也伴随着舆论的高度关注，危机发生时通过畅通公开的信息网络，向事件相关人员、媒体通报事情的发生、处理的进展等情况，可以抢占舆论至高点，能减少不利于学校的消息、传闻、报道等的传播，同时争取有关方面的同情、支持，为高校顺利处理危机提供一个良好、轻松的环境。
综合来看，通过制订一套完整的危机管理计划，建立危机管理常设机构，可以使高校各部门形成合力应对危机，提高危机处理能力。而高校公共安全教育机制与危机管理计划又是一种互补的关系。公共安全教育与危机管理计划的有机结合，可以使公共安全教育的目标更明确，内容更充实，更具有针对性。而通过公共安全教育的大力宣传，可以提高师生的危机意识，增强师生自我保护能力，从而有效减少危机发生的可能性、减小危机发生带来的损失，为高校正常、有序的运行提供一个良好的环境，为社会稳定贡献力量。
参考文献：
[1] 朱晓斌. 美国学校危机管理的模式与政策[J]. 比较教育研究， 2004，(12).
关键词：城市管理 世纪论坛 抗灾减灾 应急机制
2011年5月26日，主题为“城市公共安全的常态防范与突发应对”的第十二届城市管理世纪论坛（夏季会议）在上海隆重举行，来自交通大学、同济大学、规划设计院、环境科学院、外经贸集团、《上海城市管理》杂志等的专家学者纷纷就现代城市的公共安全问题从诸多方面进行了探讨和论述，上海电视台、上海人民广播电台、文汇报、新闻晨报、东方网、上海科技报等新闻媒体相继作了报道。论坛的演讲嘉宾就各自的研究专长，向与会者展示了大量的城市灾害的珍贵图片和相关成果，对综合城市各种灾害和诱因的减灾防灾，提出了科学管理、理性干预、及时预警等的防治策略。这次论坛聚焦城市的公共安全，对诸多城市被动应对灾害的状况，提出和突出了构建良性运行、常态防范的体制机制问题，以前瞻的理论探索和成功的实践经验，将城市的公共安全研究推向规避城市灾害的城市发展大背景中。归结起来，这次论坛嘉宾的演讲观点主要体现在如下两个方面：
一、缺乏综合应急系统已导致严重的城市病，并成为城市发展的软肋
上海城市规划设计研究总院林伟明副总工程师在题为《现代城市应急避难场所的科学布局》的演讲中，归纳了当前特大城市所面临的城市安全问题，诸如土地资源匮乏、人口建筑密集、道路交通堵塞、绿化面积减少、环境污染严重、防灾能力薄弱，提出了开展城市综合防灾规划、建立城市综合防灾减灾体系等解决现代城市安全问题的有效途径，并认为城市应急避难场所规划建设是城市防灾减灾的当务之急。对于应急避难场所，他指出，要根据灾害防治性质和城市综合因素，分长期、临时、紧急、特定等若干类型。应急避难场所的用地一般不低于2000平方米，其中Ⅰ类服务半径为5000米，Ⅱ类服务半径1000米，Ⅲ类服务半径500米。规划原则是均衡布局，就近安排；安全可靠、因地制宜；平灾结合、综合利用。规划用地主要是绿地、学校操场、体育场及其他符合标准的开敞空地。连接Ⅰ类场所的应急疏散通道最少四条，Ⅱ、Ⅲ类场所的应急疏散通道最少两条。应急避难场所对物资储备、供水、供电、排水、医疗、消防、环卫、指示标志等设施均有严格的配置要求。对于上海中心城应急避难场所的建设，目前已形成中心城应急避难场所体系框架，远期目标是到2020年初步形成中心城应急避难场所系统。林伟明还强调，由于上海市中心城的开敞空间资源匮乏，规划方案中所提供的人均面积属标准的低限，因此需要通过对体育馆、宾馆、学校等大型公共设施建筑结构的加固，把符合抗震要求的建筑作为应急避难场所的补充。
上海环境科学院副院长、总工程师林卫青博士作了题为《上海饮用水水源地现状与安全保障的综合举措》的演讲。他以上海水源地存在的主要安全问题为例，分析了上海这一领域的现状，指出，近年来，由于水体富营养化，藻类过度繁殖，导致黄浦江、长江口水污染事故频繁，严重影响自来水水厂水质净化过程和水质净化成本，也威胁到饮用水安全，必须高度重视常态防范和突发应对。林卫青认为，上海水源地存在的主要安全问题有三个：一是黄浦江上游饮用水源地位于太湖流域下游，水上运输繁忙，船只众多，运输过程极易发生污染事件；二是淀山湖是上海最大的天然湖泊，但是，近年来水体富营养化导致蓝藻水华频发，水质污染威胁到黄浦江上游水源地水质安全；三是青草沙饮用水源地水体富营养化，藻类过度繁殖，严重影响自来水水厂水质净化过程和成本。为此林卫青提出，要借鉴水源地安全防范的国际经验：一是科学划定饮用水水源保护区；二是严格依法管理饮用水水源保护区；三是把水源安全纳入反恐体系；四是建立水源地水质预警系统（EWS)，提供水中污染物的事先预警，识别低概率、高风险水源污染事件；五是采用先进的水质在线监测技术和设备，包括常规指标在线监测、石油类自动在线监测、摄像监控，并配备生物报警系统、先进的化学分析仪器等。
上海市消防学校校长朱耀辉作了题为《国际化特大型城市消防趋势研判与受控策略》的演讲，就近十年上海各类火灾的走势进行了分析。他认为，上海各类火灾走势总体可控，但相对而言，市郊区域火灾多发，第三产业火灾比重较大，且导致火灾事故的主要原因呈多元化、复杂化。朱耀辉认为，上海速度快、总量大、产业集中的经济社会发展使消防工作面临诸多现实考验，而人口规模大、密度高、老龄化、素质参差不齐的现状，又使诱发群死群伤性灾害事故的风险增大。朱耀辉还认为，城市的消防安全问题反映了城市灾害的多样性、复杂性、放大性，反映了灾害事故的处置难度及巨大影响，因此完善“后世博”、“后危机”时期上海消防的受控策略十分必要。具体策略可概括为九个方面：大力构筑社会消防安全“防火墙”工程；切实加强公共消防站建设；及时更新消防装备，包括执勤消防车辆、特种消防装备、水域消防装备、空勤消防装备等；加强消防水源建设；加强消防通道建设；加强建筑消防设施建设与维护；加强综合应急救援体系建设；加强消防信息化与科技建设；加强消防人文环境建设。
同济大学交通运输工程学院周雪梅副教授在论坛上作了题为《大城市客运交通应急指挥的决策支持与系统技术》的演讲。她分析了大城市轨道交通网络的应急事件，包括城市轨道交通网络突发事件及大客流事件，并举例说明了这些事件对人民生命财产安全和正常社会秩序与生活节奏的严重威胁。周雪梅还介绍了国内外城市客运交通应急指挥研究所经历的两个发展阶段：一是应急指挥系统的建设，包括应急指挥平台、框架、流程的设计、建设和运营；二是应急指挥决策支持技术的研究和运用，主要用于提高应急指挥水平，改善应急处置效果。同时介绍了国内外城市客运交通应急指挥的研究内容，包括：突发事件应急处置理论（指不可预知事件，包括提高站点、路网层面的应急疏散能力研究）、城市客运交通应急指挥系统理论、城市客运交通应急指挥决策支持技术（即可预知城市客运交通应急指挥决策支持技术、不可预知城市客运交通应急指挥决策支持技术）。针对上海这样的特大城市的交通问题，周雪梅认为要制定完善的客运交通应急指挥对策：首先是构建大城市客运交通的应急指挥目标、应急指挥原则、应急指挥任务、应急指挥流程；其次是科学构建不可预知事件的应急指挥对策、可预知事件的应急指挥对策，以使城市交通的安全运行得到最大保障。
上海市城科会副理事长、同济大学地下空间研究中心副主任束昱教授提交了题为《城市地下空间的灾害事故与公共安全管理》的书面报告。他认为城市地下空间资源的开发利用，已经成为各国城市有效解决交通、防灾、市政、环保、能源和土地集约化利用等问题的重要途径，是实现可持续发展的必由之路。但城市地下空间的快速发展，也使地下公共安全成为关注的焦点，如火灾、水灾、恐怖袭击、停电、空气污染、爆炸、施工事故、突发意外等，所有这些的发生，都有可能对不确定人群的生命财产造成极为严重的后果。其中火灾是地下空间的第一大灾，约占到1/3以上，往往造成巨大的人员伤亡和经济损失，是最不容忽视的地下空间灾害，其发生次数是地面高层建筑的3-4倍，死亡人数是5-6倍，直接经济损失是1-3倍。此外，地下空间在防洪防汛方面处于“先天弱势”，所以水灾也是其公共安全的关注重点。地下空间另一公共安全关注重点是恐怖袭击，包括人为纵火、炸弹爆炸、投毒、使用核生化武器等，其中核生化武器，特别是“脏弹”已经成为世界恐怖袭击的新趋势。为此，城市地下空间防灾减灾与公共安全管理要从四个方面进行努力：一是搞好人、机、环境平衡协调的安全保障；二是建立高度信息化的网络平台；三是建章立制，完善法律法规；四是开展公共安全教育与风险评估，编制应急预案，强化演练，增强意识。
二、我国已开始对城市公共安全进行综合减灾防灾体制、机制和法制的建设
上海交通大学国际与公共事务学院刘霞教授在题为《现代城市应急联动体系构建的中外比较》的演讲中，详细论述了我国国家与城市应急联动体系、美国国土安全体制下的联邦与地方城市应急联动体系、英国应急事件分级的城市应急联动体系、德国危机预防信息系统为基础的城市应急联动体系、日本大规模灾害综合应急联动体系、美英德日中五国城市应急联动体系的跨文化比较，以及多国比较之后的问题发现与借鉴启示等七方面内容。刘霞还对发达国家的城市应急联动体系构建进行了比较分析。美国政府应急管理体制由联邦政府层（国土安全部及派出机构）、州政府应急管理办公室、地方政府应急管理机构这三个层次组成，因此美国应急管理体系是自下而上进行的，实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行，这既是一种全风险管理，也是一种全过程管理，能调动政府、市场、第三方的各种力量，实现全社会的共同参与。而相比较之下，英国建立灾害应急管理体制已有很长的历史，在灾害处理过程中，一般灾害应对以地方政府为主，实行属地管理，当发生较大规模的灾难或紧急事件时，中央政府根据需要提供协调和支持；重大灾害则由中央政府直接进行应急处置和管理，并建立了完备的应急组织机构和运作流程，以及相配套的法规政策、物资储备和救援理念等。德国作为联邦制国家，政府体系分为联邦政府、州政府、县（市）政府和乡镇政府四个层次，而把应对突发事件分为两个层次，即联邦政府主要负责战争状态下的民事保护，16个州政府负责和平时期的灾难救助工作。2004年5月，联邦政府设立联邦民事保护与灾难救助局(简称BBK)，作为中央一级负责民事保护、优先统筹所有相关任务及信息的机构，协调联邦政府各部门以及与各州政府之间的合作。
同济大学上海防灾救灾研究所罗奇峰教授作了题为《城市防灾减灾常态管控的中外比较》的演讲。他认为，中外地震灾害管控的异同在于：中国重视地震预报基本烈度和一般抗震设防，日本重视烈度速报和地震预警，美国重视强震观测、抗震设计理论和地震保险。在我国“九五”时期，首都圈建立了一套数字强震台站组成的地震烈度速报系统；“十五”时期在北京、天津、兰州、昆明、乌鲁木齐五个大都市建设以强震动观测台网为基础的地震强度速报系统；2004年金星等编制了一套实时地震速报软件，对网内地震，处理时间缩短到30-50s；2007年福建省地震局研制的实时速报系统能在震后1分钟内自动给出地震参数。目前中国建有数字强震动台网1160个，有398个台站在汶川地震主震中获得记录。因此建立地震预警系统非常重要，但需要注意五大环节：一是数字地震监测台网的建设；二是地震参数确定；三是潜在震害快速估计；四是预警决策及预警信息的；五是应急处置。罗奇峰还着重提到了地震预警系统的全民运用问题，如地震预警信息的及时传播，政府、企事业单位对地震预警作用的充分认识，普通百姓通过手机、电脑、电视、广播、网络等方式对地震预警系统的熟练运用。
华东理工大学商学院董大旻副教授在论述《现代城市面临的恐怖隐患与防恐举措》的演讲中，针对恐怖袭击瞒天过海、声东击西、暗渡陈仓、明枪暗箭、釜底抽薪的特征，提出建立规范化的城市应急处理机制，即防恐资源集约化利用、先进技术手段应用、一元化应急体制建立。为此董大旻分析了城市各区域遭恐怖袭击的风险，认为可以表述为恐怖袭击的吸引力指标A与城市防恐脆弱性指标B的函数：R=F（A，B）。其中R——城市各区域遭恐怖袭击的风险；A——恐怖袭击的吸引力指标；B——城市防恐脆弱性指标。A的定义：区域作为恐怖袭击目标的吸引力指数；公式A=e×f×g×h×n，其中：e——区域的人口密度因子；f——区域的财产密度因子；g——区域的功能系统重要性因子；h——区域的政治意义重要性因子；n——人群心理因子。B的定义：城市防恐脆弱性指标；公式B=P×C，其中：P——恐怖事件发生的概率；C——恐怖事件造成的后果。P的定义：恐怖事件隐患率角度的脆弱性指标；公式为：P=F（A）=N/M，其中N为检查出来的恐怖事件隐患数（1：29：300），M为监督检查单位数。
上海建工集团股份有限公司童继生副总裁作了题为《国际总承包工程项目安全的常态防范与突发应对》的演讲。他通过海外工程承包项目的复杂经历，强调了国际总承包工程项目安全风险识别的问题，认为不同国家有不同的制度、意识形态、风俗习惯、、生活方式、自然环境等，因此在不同国家总承包项目安全防范的对象与措施不尽相同。此外中外安全风险管理存在明显差异，中国重形式、重硬件建设、重个人技能、重教育、重领导亲自抓、重有形硬安全、重环境安全设置、重突击检查、重配置方案、重阶段安全、重各工种质量安全；国外重个人意识、重软件建设、重个人保护、重检处惩罚、重操作与管理人责任、重有形硬安全与无形软安全、重个人安全工具、重常态定期查抓、重上岗就业与职业操守、重全过程安全、重工地全面安全。因此要加强国际总承包项目可控安全风险的规避：一是建造全过程的生产操作安全风险规避（按中外安全规程操作）；二是食品卫生安全风险规避（专人管控、完善硬件、保障食品从购、洗、烹、储等全过程安全）；三是医疗保健安全风险规避（设立保健室、配备足够药品、与当地医疗机构建立联系）；四是防火保卫安全风险规避（成立项目防火安全保卫小组、对施工现场和生活驻地实行封闭式管理）；五是生活环境安全风险规避（选择安全的工程地点、选择安全的生活区域）。同时要加强对国际总承包项目的不可控安全风险的突发应对：一是自然灾害安全风险的突发应对（对所在国自然灾害情况进行调查、提高设施抗灾能力、制定紧急预案、开展防范演练）；二是恐怖袭击安全风险的突发应对（做好各国恐怖袭击安全风险分析与评估、对恐怖袭击多发国家进行标定和分级、尽量不涉足与承接恐怖袭击多发国家的项目）；三是政府更迭、政治动荡、战乱安全风险的突发应对（听从使馆安排、密切与国内总部联系、减少经济损失）；四是其他突发事件安全风险的突发应对。
上海市城市科学研究会秘书长、上海城市管理杂志主编王震国的书面交流题目是《现代城市地铁安全隐患及其防治的制度完善》。他论述了地铁隐患和灾害存在与发生的原因，其中30%左右来自机械故障、30%以上是由于恐怖袭击、30%左右在于管理不善。我国地铁虽然尚未真正遭受重大恐怖袭击，但恐怖袭扰的苗子已经出现；我国地铁机械故障虽然在总的比重上与国外相差不多，但深层次因素不是机械的自然老化、功能落后，而是管理缺失、操控不慎，所以完善体制、机制和技术，是我国地铁防范安全隐患、减少灾害发生的关键。王震国还分析了上海地铁管控的现状、制度以及存在的主要不足，如：有关体制机制，虽有法定而明确的规范要求，但未真正落到实处，实践中运行的体制机制与规定有较大位移，这中间既有不得已的善意创新，也有人治惯性思维下的违规；关于保障技术，规定不少，也很全面，但覆盖程度、实行力度还有待强化；关于安全防范的宣传教育，形式与内容不能说不新，但普及面、常态化、持续化尚嫌不足。为此，完善上海地铁未来安全隐患防治与管控的多元优化对策非常必要，必须关注四方面的优化：一是管控的体制优化——机构分列、职能分离、平动、前置沟通、横向协调；二是管控的机制优化——完善法律法规、优化标准预案、明确岗位职责、严格操作规范、细化管理程序、实行目标问责、搞好多元保障；三是管控的技术优化——按需完善各类设施、适时更新各种设备、及时维修设施设备、科学进行设计布局、逐步提高管控标准、不断规范引导标识、日益精确调度驾驶、切实搞好现场管理；四是管控的宣教优化——大力普及地铁知识、认真抓好技能培训、经常开展各类演练、努力进行探究前瞻。
专家的分析和建言，让与会者共同感觉到随着城市化进入加速发展的阶段，各种公共安全风险愈发明显，城市生命线可谓危机四伏，诸如城市水资源的严重污染、造成群死群伤的火灾事故、城市各类交通事故、城市恐怖袭击的隐患等等。由于城市空间狭窄、道路纵横交错、人口高度集中，城市一旦发生灾害，会对社会建设、社会发展和社会转型带来特殊的挑战，甚至激化社会矛盾，恶化城市生态环境。此外像突发性的地震、水灾、瘟疫等自然灾害，往往造成不可控的特大城市灾害。这一切都使得对城市灾害的综合研究、城市防灾减灾的制度完善具有了极为重要的意义。
为此，论坛闭幕式上，上海城市管理学院谢卫平院长作了耐人寻味的学术总结。他指出：人类对灾难的最大恐惧在于事先没有建立充分的防灾意识，因此在当今——灾害已成为全球问题的时代，树立全社会民众的防灾减灾意识、建立城市抗灾消灾的应急机制、完成城市公共安全的常态管理，关系到现代化城市的可持续发展，关系到全人类的根本利益和共同福祉。当3・11东日本大地震成为人类共同的灾难时，本届“城市管理世纪论坛”可以说是赋予了未来任重道远的重要意义：
一是科学确立解决城市各类灾害问题必须要有长远的战略性减灾防灾思维，要尽可能地保障人及人所创造的财富在灾害中少受或不受损失，保障经济社会的顺利发展。
关键词：公共危机；常态化；认识与责任
一、公共危机相关概念的界定
近年来，国际范围内危机事件的发生频率呈明显上升趋势。20世纪90年代以来，各种公共危机事件在我国也不断出现，其频发度和危害性亦呈明显上升趋势。"9·11"事件及"非典"事件的发生，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。
1、公共危机概念探析
近年来，各类危机事件频繁发生，"9·11"事件，SARS病毒，印度洋海啸,中国汶川地震，日本"3·11"事件。这些都在告诫我们，一系列危及人类生命财产、共同利益和稳定性的公共危机，正以一种常态化趋势呈现。对于危机的理解，学界们各抒己见，其中被普遍接受的是美国学者罗森塔尔的观点，他认为危机是一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出的关键性决策的事件。与危机相比，公共危机是主要以公共领域为主，以公共利益为目标，需要以政府为核心的公共部门或者公共组织甚至公民个人参与应对的突发的紧急状态。由此我们知道，公共危机是一种突发的、非常规出现的造成或者可能造成公共利益受到极大损害，需要以公共部门为核心，非公共部门甚至公民个人广泛参与应对的紧急状态。
2、对公共危机常态化的认识
迄今为止，我国基本上形成了初步的危机应对体系,从突发事件应对条例，到预案的出台，再到法律的出台，这一系列的危机管理法律法规的出台，大大加强了我国应对突发事件的能力和效率，但也从另一个侧面反映了公共危机正以一种蝴蝶效应般态势进行着一系列的活动，其变化日趋于常态化。为此，作为应对主体的政府、媒介与公众，更应该明确公共危机常态化的含义。从公共危机常态化形成因素上讲，我们认为公共危机常态化是指由于全球化、风险社会、社会转型、非传统安全等因素的存在与常态化发展，危机管理理论与实践的不断健全与完善，孕育而生的一种常态化的公共危机状态。
二、公共危机常态化趋势的形成因素
自"9·11事件"及SARS疾病至今，尤其是进入21世纪以来，各种公共危机事件如蝴蝶效应般，牵一发而动全身，一扇而不可收拾。无论是自然原因，还是人为所致，公共危机常态化已经成为一个不争的事实。从理论视角分析，公共危机常态化趋势有其必然性因素，全球化、风险社会、非传统安全、社会转型以及危机管理等因素促成了其常态化的发展。
1、风险社会催生了公共危机的常态化
1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克提出了"风险社会"，此后，许多学者在论述公共危机时很自然地将其与风险紧密联系在一起。事实上大量的风险都是在讨论可能发生的危机，所以风险社会主要是在讨论可能发生的公共危机。现今，我们进行着各种科技创新性的活动，不断取得着前所未有的成果，创造着不可预知的新社会，向着更高的要求迈进。但与此同时，各个领域的风险也纷纷涌现，危及着人类整体利益。种种的风险将不可避免地孕育着危及人类整体利益的公共危机的到来。风险的常态化趋势也就催化着公共危机的常态化趋势。
2、全球化加快了公共危机常态化的蔓延速度
随着各种电子媒介的出现，各种现代交通工具的飞速发展，人与人之间的时空距离骤然缩短，整个世界紧缩成一个"村落"：地球村。全球化趋势不言其中。它是一种广泛、深入的变革，涉及在政治、经济、文化、科技、军事、教育等几乎人类活动的所有领域。其影响的全球性，波及着整个人类。全球化是公共危机常态化的基础，全球化的连接，促进了风险社会的形成，并且促成了风险社会的规模，从而进一步演化为全球性的危机。为应对危机，国际之间的合作进一步加剧全球化的进程，这也为危机的全球化蔓延做好了铺垫，这种循环往复已经成为一种常态化趋势。
3、非传统安全奠定了公共危机常态化的量的积累
非传统安全问题所涉及的领域众多，除军事武力安全之外，包括自然灾害、经济、文化、社会、生态环境等多方领域，自20世纪60年代开始至今，各国关注的焦点一直在变化，但人口，粮食，环境，经济的安全一直是关注的焦点，这也是而非传统安全关注的焦点所在。这些问题一旦处理不当，便会引发连锁反应，形成全球性的公共危机。它们并非间断性发生，而是长期性存在的问题，呈现着常态化的发展趋势。可见，非传统安全理论下不断涌现的个案发生为公共危机常态化趋势做好了铺垫和量的积累。
4、社会转型奠定了公共危机常态化管理的时代背景
从1992年开始，社会转型概念引起了学术热潮，体制转型，社会结构的变动，社会形态的变迁，很好的诠释着当时的社会转变。近年来，社会转型的表现更加深刻，如中国家加入了世贸，迎来了经济的全球化；社会结构不断进行调整，结构复杂；人口问题带来了一系列的环境和能源问题等等。在一个集中的时间段内如此多的重要转变同时出现，其难度之大和风险之高都是所有国家以往未曾遇到过的。转型期引发的问题有些可能已经在某些方面引发了公共危机，有些方面正潜在着公共危机。中国社会转型面临的危机是多层次的，无论哪一种，在中国出现都会是大问题。总体来看，转型期中国可能面临的公共危机是常态的，因此有必要建立常态的应对体系。
5、危机管理理论与实践的不断完善朝着常态化方向发展
自9·11事件和非典事件后，世界各国对公共危机的认识开始逐渐加深，我国也不例外。近年来国内外重大自然灾害接连不断，我们从中看到政府、媒介和公众的危机意识在不断加强，危机管理理论不断深入人心，并不断被实践所证明。从1976年的唐山大地震到2008年的汶川地震，从中我们看到公共危机的巨大破坏性，但从政府和社会的角度，我们看到了危机管理能力在不断强化，从日本的3·11事件我们看到危机应对体系的不断完善。危机不是单独存在的，它是应着全球化、风险社会和非传统安全等因素的存在而存在的，是与之紧密联系在一起的，近年来，各国危机管理理论与实践的不断完善从一个侧面也反映了公共危机的常态化发展趋势。所以这更足以说明伴随着公共危机的常态化趋势，危机管理理论与实践也在不断地朝着常态化趋势发展。
三、政府、媒介与公众对公共危机常态化的责任
公共危机事件从发生到解决的过程考验着政府的行政效率，处理问题的公信力；监督着媒介对公共危机事件报道的及时性、高效性和准确性；同时，面对公共危机事件的常态化趋势，作为备受公共危机影响的公众，更意识到其常态化趋势的严峻性，对公共利益造成或者可能造成的损害的严重性。为此，作为公共危机应对主体的政府、媒介与公众，应该树立起正确的危机意识，承担起应对公共危机常态化的责任。
1、政府转变观念，变应急管理为公共危机常态化管理
公共危机事件的发生严重考验着政府的行政效率，政府处理危机事件的能力关乎人民对政府的公信力，因此有必要重新理解一下当前的危机管理。
危机管理在我国得到重视并规范起来是近几年的事情，并逐渐模式化，但仍然存在些许不足。首先是政府在思维上主要是应对突发公共事件，并出台相应的应对条例与法规。虽然突发事件具有突发性和紧急性，但在发生的频率和规律上是有章可循的，是可以找到其共同点的，所以作为政府，应该积极建立危机预防机制，这样才能更好的减少危机发生的可能性与破坏性，更好的保证公共利益的安全性与稳定性。其次是缺少危机的常态化管理。在巨大自然灾害或重大人为事故面前，任何技术上的应对都是滞后的。所以，政府在进行预防后，要变应对管理为积极进行危机常态化管理，善于居安思危，用危机管理的思维进行常态化的管理。日本的地震预防危机管理体系给世人以深刻的印象，作为我国政府，应去粗取精，真正意识到预防危机常态化管理的重要性及其法制化的重要意义。
2、媒介基于公共危机问题的合理舆论导向
如何准确、及时、高效的报道公共危机事件，一直是媒介头疼的问题。以至于在危机爆发时，本应该是媒体大展身手的时候，却往往被坐了冷板凳，有时候甚至出现媒体集体性沉默。这其中的问题在于政府与媒体之间的关系。长期以来，媒体在危机报道方面存在着缺失甚至误导现象，这不仅造成了严重的社会后果，损害了国家的形象，甚至伤害了受众对媒体的信任。为化解这种情况，媒体必须通过加倍的努力，创新自身的报道，重塑媒体的威望和诚信，为建设和谐社会做出应有的贡献。为了承担自己的社会责任，媒体应在合理调节政府与受众的关系之下，准确、迅速、及时地向公众提供真实可靠的信息，成为危急时刻社会价值的塑造者与正确舆论的引导者。
媒介是政府重要的形象代言，真正的主角在于政府。政府能否做到既让民众正确了解相关信息，又能引导民众向有利于危机解决的方向发展是考验一个政府处理危机事件成熟与否的关键。因此，正确认识公共危机事件中政府信息自由与媒体舆论合理导向的关系，对于妥善处理危机事件意义重大。
3、公众正确认识公共危机常态化，并树立正确的国民危机意识
公众作为最广大的利益群体，其生命财产的安全性和稳定性是党和国家关注的重中之重，与此同时，作为利益群体的自身，公众自身也要树立起危机意识，正确理解公共危机常态化的含义。
从日本3·11事件公众应对地震的从容中，我们看到的不仅是政府预防危机体系的健全，也看到了公众应对危机时的从容与镇定，从另一个方面反映出公众对危机的认识比较深刻与透彻，并且处于常态化的预防状态之中。作为我国国民，应该具备危机意识。
首先，国家需要在全社会范围内建立起危机学习和教育机制，对国民进行经常性的危机意识教育和培养。我们应该居安思危，在平时就通过各种渠道，向民众普及各类危机应对知识，并定期组织危机演习活动，以提高民众的危机应对能力。其次，作为公众权利赋予者-各级政府要从关系党和国家生死存亡的高度来认识危机管理的重大意义。一方面，尽快开展在岗人员的危机应对情景训练，另一方面，及早开展对普通民众的危机应对教育和危机情势模拟，培养政府和公众的危机意识，了解各种灾难发生的科学过程，掌握一定自我保护的方法，时刻做好应对突发事件的心理和物质准备。总之，公共危机常态化趋势已经日趋明显，作为政府、媒介和公众，应认清现状，理好思路，各司其职，加强预防、应对和恢复等阶段的准备，为公共危机管理体系的完善打好基础。
参考文献：
[1]Rosenthal Uriel,Charles Michael T.ed.Coping with Crisis:Themanagement of Disasters,Roitsand Terrorism.Spring field:Charles C.Thomas,1989.p.10
[2]华斌.国外公共危机管理经验及对我国的启示[J]中国经贸导刊,2010(21)
[3]华斌.国外公共危机管理经验及对我国的启示[J]中国经贸导刊,2010(21)
当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。
1、自然灾害
新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震，2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。
2、事故灾难
随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。
3、突发公共卫生事件
新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突发社会安全事件
伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。
二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题
从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。
1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室(指挥部)的角色定位尴尬
作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。
2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化
乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。
3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性
乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。
4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分
提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。
三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系
从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。
1、突发事件应急管理预案
预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。
2、突发事件应急管理体制
整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。
3、突发事件应急管理机制
在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。
4、突发事件应急管理法制
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议
1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系
法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]
2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系
完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。
3、建立严格高效的危机管理信息支持体系
一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。
5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统
加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。
6、开展有效的社会公共危机文化教育
要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。
五、结语
与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。
作者:李玉轩 单位:新疆师范大学
【注释】
[1]傅勇.非传统安全与中国[M].上海人民出版社，2007.020-025.
[2]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[M].光明日报出版社，2009.98-107.
[3]唐钧，陈淑伟.全面提升政府危机管理能力，构建城市安全和应急体系[J].探索，2005(4)74-77.
[关键词]公共安全管理管理体制突发公共事件模式
一、公共安全管理概念
公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。在新西兰被称为“民防”(CivilDefense)或“民防紧急事态管理”(CivilDefenseManagement)，在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”(EmergencyManagement)。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防／减除、准备、应对和恢复，简称为“PPRR”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此西方国家又把四个阶段简称为“PPRR”或“MPRR”。虽然称谓与我国的“公共安全管理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别。
二、中国公共安全现状分析
20世纪下半叶以来，世界上天灾人祸频发，大众传媒、电子信息使之仿佛就发生在每个人身边。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，如2003年的波及全球的风险事件SARS，各地区煤矿安全事件的屡屡发生，2008年以来自然灾害，食品问题频频出现，使得人们不得不重视并且正视公共安全管理问题。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：(1)自然灾害；(2)事故灾难;(3)公共卫生;(4)社会安全。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
三、中国公共安全管理体制存在的问题
虽然中国在公共安全管理领域已经建立了一套比较有特色的管理体制，但这种体制是以分领域、分部门的分散管理为特点的，政府尚未建立统一的专业职能部门对突发公共事件实行专业化管理，而是沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由相应的职能部门承担。
1.公共安全管理主体缺失。目前，中国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间于是相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系不够健全。由于中国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，中国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成中国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前中国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。
四、中国区域综合公共安全管理体制模式改进对策
在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。这些国家在应对公共安全时做法虽然不尽相同，但总的看来都有一些共同的成功经验，借鉴国外经验，同时针对中国公共安全管理体制中存在的问题，本文提出新的区域综合公共安全管理模式，以及改进中国公共安全管理体制的对策。
1.借鉴国外经验，健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府对公共安全突发事件进行管理的依托和组织保证，同时也是政府对公共安全突发事件进行预警、决策和沟通的前提。不少发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。本文提出政府公共安全管理组织机构。首先，在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。其次，在地方设立“人员代替部门”的组织模式，即指在不扩大政府现有编制的前提下，在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能，可以解决因专门机构设置而带来的机构膨胀和费用增加等问题，同时也解决了地方政府缺少对突发公共事件进行专门管理的职能部门的现实。
2.建立中国区域综合公共安全管理新模式。在构建政府公共危机管理机制中，必须定位政府职能的界限，划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界，建立政府与社会合作互助，共担风险，共度难关的新机制。这里的社会主要是指国家或政府之外的所有民间组织。本文根据国内外专家在公共安全管理方面经过不断的理论创新和几十年经验积累，以及中国公共安全管理的复杂性，提出中国区域综合公共安全管理模式(见图1)，这一模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体。
3.明确公共安全紧急事务管理流程。正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言:政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。本文提出公共安全紧急事务管理流程（见图2）：注重事前的预防；事后的处理和总结；构建发达的信息管理系统。
4.建立公共安全突发事件应急法制评价制度。在中国现有突发公共事件管理措施中，对于工作人员的职能履行效果评价往往是以突发公共事件责任追究办法为载体来进行。因此，建立科学合理的突发公共事件应急法制评价制度，从以救助为主的管理方式逐渐转化到以预防为主的公共安全管理模式，与此同时，对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。建立健全公共危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制(例如保险方式)的各种救济制度等。
5.建设综合危机防范关键技术示范基地，提供人才保障。应针对中国经济和社会发展现状、城乡经济与社会发展的区域差异，配合行业生产与运行安全建设，开发满足主要行业的综合灾害危机防范所需关键技术，建成若干综合灾害危机防范关键技术示范基地，并形成促进这些典型关键技术推广应用的配套政策体系。为此应做好以下几方面的工作：应从总体上注重突发公共事件管理人员素质的全面提升；应出版一些相关的培训教材，建立各种分类的培训机构，对政府的应急部门和人员进行专业培训；加强“专家库”和“资源库”的建设。
6.提高学习能力，增强公众公共危机意识。首先要建立危机管理教育机制，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，就必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。因此，有必要将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，通过危机意识教育和案例教学，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。其次是加强公众的危机意识学习。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。
五、结论
作为当前中国社会一个紧迫的研究课题，公共安全管理问题既是一个理论问题，也是一个实践性很强的问题，任何政府都不可能免于各种各样的突发事件。区域综合公共安全管理模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体，为此，仍需做大量的科学研究和广泛的实践，推动公共安全问题进入政府议程、促使重新评估其行为，改进政府管理缺失的作用。
参考文献:
[1]夏保成:西方国家公共安全管理的理论与原则刍议[J]河南理工大学学报(社会科学版),2006,(01):35～38
[2]NationalCivilDefencePlan,Introduction,Amendment14,May2002,1:MinistryofCivilDefenceandEmergencyManagementGlossary,P4
[关键词]危机；政府；管理；应对
中图分类号：D623 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）34-0278-01
随着社会与经济的发展，公共安全的新问题不断涌现，这给政府的管理带来了前所未有的挑战。在经历了非典、禽流感、三鹿奶粉、东方之星沉船后的严峻考验后，虽然公共危机管理现在越来受到国家和政府的重视并逐渐成为全球化的崭新课题，但是就目前的状况而言，我国已经建立起应急管理体系仍然缺乏系统性，有待完善。不得不说，认识危机的概念特征及其分类，建立一套完备的危机预警、应急和完善处理体系实为必要。
一、正确认识公共危机管理
（一）公共危机管理的概念
“公共危机管理是政府或其他社会组织通过检测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危机转化成机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全的管理。”[2]
由此可见，政府危机管理属于公共危机的一部分。政府作为既定的区域范围内公共事务的管理者，对控制和应对自己管辖范围内突发事件导致的公共危机负有直接的责任。
（二）公共危机管理的特征
首先，危机管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品为目标。
其次，由于危机的发生存在一定的潜伏期，所以公共危机具有可预防性且公共危机管理的外部环境是开放的；另外，当危机突发时，政府及相关部门应及时做出应急处理，所以公共危机管理的处置时有应急性，而且要求政府在处理危机时遵循依法行政的原则，以强制力作为管理的基础。
最后，在突发公共事件和逐渐增多的趋势的当今社会，公共危机管理的对象和预测是有不确定性，相应地，其预控和预案也具有不确定性。
除此之外，公共危机管理还要受公众的监督和约束。就目前的现状而言，公共危机的管理还具有综合性和国际性。
二、公共危机的管理与应对
在危机频发的当今社会、政府必须时刻做好应急管理，应急管理是指政府依法对突发公共事件采取预防、处置及善后措施及时加以处理的活动。为了更好地解决危机，要求必须有一套完整的危机管理的体制与机制。
（一）公共危机管理的领导机制
目前我国公共危机管理主体是以政府为主的公共部门应对公共危机是各级政府、各部门的职责与责任。总的来说，“公共危机管理的领导体制可分统一指挥、政府职权划分、责任机制与监督机制几个方面。”[3]
政府做应急管理工作时，要切实履行其社会管理和公共服务职能，本着“以人为本，减少危害，居安思危，预防为主，统一领导，分级负责，依法规范，加强管理，快速反应，协同应对，依靠科技，提高素质”的工作原则，高度重视公共安全工作，在党中央，国务院的领导下，依据有关法律和行政法规，充分发挥专业应急指挥机构的作用，并采取先进的监测预警机制尽量把损失降到最低。
（二）公共危机的管理的机制
1.预警机制
关于突发事件预警机制，发达国家十分重视，而且有很多中国可以借鉴的地方。对于突发事件这类特殊情况，无疑早发现处理显得尤其重要。毕竟，预警是应对突发事件的第一步和主要环节。
具体内容分为：制定与建立相关的法律法规；制定健全预案体系；进行信息监测与分析；完善各项基本资源储备和加强公共危机应对的培训。
2. 决策机制
由于危及决策具有时间紧迫、信息和资源有限的特征，公共危机管理的要求在不确定性极高的情况下，迅速地做出正确决策。因此公共危机决策要遵循以下几个原则：权力集中原则、结果优先、短期目标优先原则、强制原则和勇于承担风险原则。
3.应对机制
可以说无论哪一种类型的公共危机，它的基本应对流程是相似的。第一，建立应急处理小组，作为突发公共事件处理的领导和协调机构；第二，迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础；第三，综合分析、果断决策、有序应对、控制和隔离。公共危机和应急处理是政府公共危机管理的核心部分。其实施目的，是为了及时有效地化解危机状态，尽快恢复正常的生活秩序。
4.善后机制
“恢复与重建，调查与评估，学习与进步；是公共危机善后机制的基本内容。”[4] 由于公共危机对社会正常秩序的破坏会持续一段时间才能消失，危机平息后，必须采取措施消弭其造成的威海，做好恢复重建工作，哲理的重建不仅包括物资方面，而且包括心理方面，使公众重燃对生活的希望，树立信心。
三、我国政府应急管理的现状和需要重点解决的问题
当前，我国中国特色社会主义建设呈飞速发展态势，相应的，政府的应急管理能力也需要有一定的提高。一般情况下，在短时间内造成大量的人员伤亡，其根本原因在于管理上存在缺陷。致使当时场内人员高度聚集，组织混乱、疏散不力，很多人盲目逃生，缺乏自我救助以及救援设备安装不合理。所以，政府加强危机管理仍有很长的道路要走，而且急需全方位、多角度的完善应急管理体制。
对此，政府可以采取如下几种举措：健全的应急体制，加强专业协作，应提高地方政府“属地管理，就地消化”的应急处理能力，并建立健全各级政府的应急管理责任制和责任追究制度，强化各级领导干部的应急管理职责；加强预警机制，完善应急预案。政府应抓紧建立综合性、多元化、全方位的信息集成网络，为做好应对和处理工作提供可靠基础。
此外，政府还应抓紧建立和完善部门间的有效沟通和协作机制，实现各部门间的资源的整合共享和综合利用；全面整合资源，加强应急保障。各级政府应合理地调整公共财政支出范围，做到专款专用，确保有效应对突发公共事件；加强宣传教育，构建社会应对网络。应充分利用广播、电视、报刊、网络等，广泛宣传应急管理工作的重大意义。
参考文献
[1][2]丁文喜.《突发事件应对与公共危机管理》[M].北京：光明日报出版社，2009.
关键词：公共危机；预警机制
一、国外发达国家公共危机预警机制的特征
(一)完备的法律支撑体系。公共危机管理的首要工作是制定相关的法律法规，统一规定政府在处理公共危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机事件的法治原则。如，美国基本建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》、《斯坦福法》为核心的社会安全综合法制体系。这些法律相互补充，统筹兼顾，有效地引导美国政府建立法制化的危机应对体系。并且，完备的社会安全法制体系可加强危机预警机制的有效运行，防止政府人员，最大程度地保护人民群众的生命财产安全等。如，日本1978年颁布的《大规模地震对策特别措施法》，该法对地震的预防、应对措施、相关责任部门等都有详细规定。如该法规定一旦预测到大地震，在发生前两三天，首相即亲自发表《警戒宣言》，政府必须立即启动全面避难救援措施。通过该法案的制订，使日本各级政府部门进一步明确自身的权责，提高他们的公共危机管理能力，大大减小地震等自然灾害对社会造成的破坏。
(二)组织机构较为健全，社会力量广泛参与，城市公共危机管理队伍专门化与专业化。国外发达国家的公共危机组织机构一般都较为完备，设置了专门的政府危机管理机构。如，美国的联邦紧急事务管理局，该机构负责日常的公共危机预警工作，它在中央政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起非常重要的桥梁作用，是危机预警中的重要决策、协调、指挥和执行机构。这样的公共危机组织机构从中央到地方，层次分明，结构完整，可在危机发生时，迅速反应与决策，保证了常态下危机预警的顺利进行。除政府拥有完备的组织机构外，还能充分发挥社会各方面力量的作用，提高公共危机处理效率。如，日本建立了专门化与专业化的公共危机预警机构，其工作人员多数拥有在公共危机预警领域中某一方面的技术或专长，在城市公共危机预警中发挥其专业优势，指导城市公共危机管理的有效进行。
(三)完备的公共危机预警管理体系。如，日本为防备将来发生重大公共危机事件，由官房厅长官负责建立了内阁安全保障室，形成了日本政府的危机预警管理体系。内阁官房厅不仅建立了安全保障室，还设立外政审议室、情报调查室。在这一体系中，以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房(负责各省厅间的协调，相当于办公厅)来负责总体协调、联络工作，通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合，形成以官房长官为领导的高效率、立体式的危机预警管理体系。在这一体系中，根据危机种类的不同，启动的危机预警部门也不尽相同。再如，美国早在20世纪70年代就建立了以总统为核心的危机管理体系，组成具有针对性的中枢指挥系统。该体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机预警网络和成熟的社会应对能力包容在里面。谁收集危机信息，谁预警消息，谁制定应对计划以及众议院、参议院对总统如何授权，部门之间如何协调等，都有章可循。在美国危机管理体制的运作中，发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局、联邦调查局、中央情报局、国家安全委员会及一些辅研究机构。
(四)先进的公共危机预警设备，健全的公共危机预警网络。发达国家大多在公共危机预警设备上都配备先进的信息化设备，使政府能对危机做出迅捷、快速的反应，提高处置公共危机预警的效率。另外，信息传递更不易受干扰，确保信息的真实性，提高管理者对公共危机信息判断的正确率。为提高政府的危机预警能力，使公共危机预警工作高效进行，国外发达国家政府对预警设备的配置非常重视。以日本公共危机预警部门的信息化设备为例，许多大城市配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备，设有互联网、地图数据终端、气象信息终端等设备，能召开电视会议、传送图像、地图信息等数据。还设置被称为中央防灾无线网的情报通信网络。在美国，已基本形成覆盖全国范围的纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和各种社会资源(如志愿者组织、私人机构、国际资源等)充分共享、指挥协调有效的危机预警网络。以公共卫生方面的预警网络为例，在平时的传染病预防上，美国设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、保证及时了解各地传染病发生情况的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”及了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络。
(五)重视危机意识和危机应对技能的培训。国外发达国家都非常重视对民众危机意识和安全文化素质的培养，甚至不惜花费巨资对民众进行经常性的国民公共危机意识教育和危机应对技能的培训。还注重广泛应用各种现代化的手段和设施，来提高教育和培训的质量。国外在公共危机方面的宣传教育工作非常扎实，针对性和操作性非常强，并可看到各种形式的防灾和减灾自护的宣传，每年的消防日有众多的人参加消防训练和演习。如，联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计，并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众；电视节目设有专门的教育系列片，宣传一些基本的危机常识和自救技能等；互联网上设有专门的网站，用于登录危机预警、应急知识等；电台中设有专门的紧急信号，用于危机警报讯号，并随时通知灾害情况，等等。这些宣传教育工作的大力实施有效提高了民众的危机意识和危机应对技能，有利于降低危机的破坏程度。
二、启示
(一)完善我国危机管理的法律体系。完备的法律体系为国家危机预警机制的建设奠定了坚实的法制基础，为危机预警行为提供了法律保障和制度规范，有利于防止政府人员，保护人民群众的生命财产安全、加强危机预警机制的有效运行。危机管理的法律体系应符合两个标准：其一是法律体系的内涵。它囊括国家安全、新闻舆论等宏观领域的危机立法以及具体管理环节的微观领域的实施细则。其二是法律体系的协调统一。在法律体系建设的基础上，宪法、部门法、地方性法规等法律条文不得相互矛盾和冲突，发生问题能及时纠错和补救。因此，需根据我国危机管理法律建设的实践，对宪法进行修改，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，对国家实行紧急状态的条件和程序、紧急状态时权力的行使、对公民和法人及其他组织在紧急状态期间享有的权利及其受到不法侵害时的救济途径等都应作出明确规定。此外，针对危机发生的地域、种类、行业的不向，还需根据紧急状态法的一般法律原则出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，形成一个以《紧急状态法》为基础、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。有了这样的法律法规体系，我国的公共危机预警管理就会走上法治轨道。
(二)加强政府管理部门与公众的沟通，全面调动多方面的参与热情，形成公共危机预警机制的多元化、立体化与网络化。危机事件的突发性决定危机发生前，很可能不是一个部门可单独预测的，需要来自不同部门、机构的联合与协调努力。所以，我国应建立以多元化、立体化和网络化为主的预警机制来发挥作用。通过公共危机预警机制的建设，保证各部门间的联系顺畅，保证各部门协同作战，建立起纵向垂直协调管理和横向相互交流、信息资源和各种社会资源充分共享，从而覆盖全国的危机预警网络。危机预警网络可大大提升我国政府危机预警能力，包括危机信息的收集、危机的监测和预控等工作。
目前，我国公共危机治理的体制、机制、法制尚不健全，其治理面临不同程度的困境，一个系统、完善、科学的公共危机治理运行机制能够弥补体制的不足。要实现公共危机治理所预设的组织目标,应建立其治理的专门机构、规范其治理主体的权责、建立保障其治理体系运行的机制、完善其信息管理系统。
［关键词］
公共危机；治理体系；运行机制
当前，我国处于社会变革的关键时期，各种危机事件频发，为了增强我国政府和人民应对公共危机事件的能力，使人民的生命和财产安全不因公共事件而受到损害，国家安全、公共安全和环境安全不因危机事件而受到威胁，促进社会稳定发展，实现减少、降低和消除公共危机事件可能对国家对人民造成危害的目标，需要健全和完善一种能够灵活高效运行的机制。
一、公共危机治理体系的内涵与特征
（一）公共危机的概念和特征对于公共危机的概念国内外学者给出了不同的定义，罗森塔尔把公共危机定义为：“会对社会的正常秩序和行为规则产生严重威胁，必须在面临着时间紧迫和各种不确定的因素很高的情形下对它做出重要决策的事件。”[1]我国学者薛澜等人进一步解释了其定义，他们认为：“公共危机常常汇聚了种种不利的因素，如可能会对决策者的核心价值观念产生严重威胁或挑战、有关信息不充分，其发展的过程中产生各种不确定性和需要快速决策等。”[2]根据上述学者对公共危机的解释，可以将公共危机定义为：会对正常的社会状态产生严重的威胁和挑战，具有突发性、紧急性和不确定性，并且可能会引起重大的生命和财产损失，给组织带来严重破坏。公共危机事件包含三个层次：首先，对组织、群体或者个人的主要目标会构成威胁的重大事件；其次，对组织、群体或者个人产生重大影响的突发事件和紧急事件；再次，可能产生重大影响或损失的事件。由此我们可以得出以下结论：公共危机往往由突发事件引发，但又与突发事件有区别。在出台的《国家突发公共事件总体应急预案》（国发[2005]11号）中，对公共事件给出了这样的定义：“指那些突然发生的紧急事件，这些事件可能会对人民的生命安全、财产安全、环境资源以及国家安全带来危害，给组织和公众带来巨大损害，严重破坏了社会系统的正常运行。”从突发公共事件暴发及其发展的特点来看，可以将其划分为自然灾害（包括洪水、干旱、气象、地震等）、事故灾害（包括工业、矿业、商业等企业的各类安全事故及环境污染、生态破坏等）、公共卫生事件（包括食品安全、生命健康等）以及社会安全事故（包括民族问题、宗教问题、等）四种不同的类型。突发公共事件要在一定条件下才会转化为公共危机，如信息缺失、沟通断裂、决策失误等。
（二）治理的概念治理最先由世界银行使用，随后西方众多学者对治理做出了多种解释和定义，而全球治理委员会将其定义为：“治理就是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益主体得以协调并采取联合行动的持续过程。”[3]从全球治理委员会为治理给出的定义来看，首先，治理是一个过程，且这种过程是持续的；其次，它涉及到公共机构和私人机构，即主体多元化。为实现有效治理，客观上要求各主体彼此协调和配合，因此需要明确它们的责任和权力，同时要建立起自主自治的网络体系。
（三）公共危机治理的概念刘霞给公共危机治理进行了这样的定义：“是由政府部门、非政府部门、私营组织、媒体以及公众，依据法律、法规和特定的制度安排，采用合作网络的组织体系，针对可能出现或已经出现的风险、威胁、危机和灾害，采取共同合作、互相配合的减缓、准备、响应和恢复过程中风险管理、威胁管理、危机管理和灾害管理的全过程。”[4]该定义强调了在其治理过程中治理体系的重要性。在这个体系里，其治理的主体由公共部门、私人部门和公众共同组成，各方以维护公共利益为基础，以实现解决危机为目的，暂且将自己的一些权利放置一边，利用自己的长处与资源，以对话来促进彼此间的理解，以相互合作来形成搭档，以协商来确定共同目标的形式，最终构建起一种对公共事务的治理联合体。
二、我国公共危机治理运行机制的现状及存在的问题
改革开放以来,我国在应对公共危机方面积累了较宝贵的经验,在处置突发事件时,显示出了我国独特的组织资源优势,如1998年应对特大洪水灾害,2003年破解“非典”危机,2008年救援“汶川大地震”及攻克冰冻灾害,彰显出中央政府的高效统一指挥,各级党组织充分动员群众、发动群众的组织优势。但随着经济社会的不断发展,特别是由于我国当前正处于社会转型的关键阶段，各种社会问题十分复杂，危机事件呈现出了复合的特点，种种危机事件相互因果、相互交叉，不断传播和扩散，危机解决的难度不断增大。长期以来，因受科层制管理的影响，我国采用的都是分部门、分类别的危机管理模式（参见表1），当遇到单项危机时，这种管理模式能够快速反应，对危机进行有效地控制，但是面对复合型的危机时却显得效率低下，不能迅速有效地从各方面来控制和处理危机，容易出现治标不治本的现象。从上表可以看出，至今我们仍然缺乏一个专门针对危机治理的独立的、常设性的、具有统一决策功能的机构。因此，当面临危机时，各职能部门常常各自为政，为了应急,只得依赖中央政府统一指挥、统一管理，又因各机构在治理危机的过程中，权力与责任不清晰，故而容易出现相互推诿、扯皮的现象，没有一个整体的协作，降低了政府处理危机的效率。我国危机治理体系的各个节点分散于各个角落，当危机发生时，如何围绕应对危机的目标而组织起来，让这些分散的节点能够摈弃规避危机、追求自身利益最大化的目的而自发协作，很有必要健全公共危机治理体系的运行机制。特别是面对复合型的危机时，虽然各部门手中掌握着大量的管理资源但却难以有效而及时地协调利用，有可能错过危机治理的最佳时机，导致危机进一步扩散，造成更大的损失。
此外,我国公共危机治理体系还缺乏完备的法律保障制度。近年来，我国政府虽然十分重视应对公共事件的法制建设，也取得了一定的成效，但其治理体系的法治建设还有待提高，出台的《突发事件应对法》也只是一部应急管理的综合性法规，公共危机治理的运行机制还缺乏法律的制度保障。同时，我国公共危机治理体系还缺乏健全的信息管理系统。现阶段，我们还没有形成畅通的危机信息沟通渠道，公共部门间的信息资源共享与整合不足，还没有建立统一、规范的危机管理信息系统，政府作为主要的信息者不与社会、企业、公众共享、互动，危机的突发性、紧急性和不确定性特点要求政府部门在处理危机事件时要高效、快速、灵活，但政府职能部门这种自上而下逐级下达命令和自下而上逐级反馈信息的行政方式，不利于解决时间紧迫的危机事件，当这种体系运用到危机管理中便远无法适应危机应对的要求，影响了危机治理协作的有效性。最后,我国的公共危机的治理主体主要是以政府或公共部门为主，忽视了非政府组织、私营组织和公众等在危机治理中的作用，且缺乏有效的机制将这些力量整合起来以共同应对危机。以政府为单一主体的危机治理体系在治理危机的过程中容易出现“治理主体单一、社会资源难以得到充分有效的利用”等诸多问题，同时政府一家在危机治理中无法兼顾到各方面，因处置和反应不及时而为公众所诟病。
三、完善我国公共危机治理运行机制的对策与建议
公共危机治理是关系到国家、公众、人民生命财产和环境安全以及社会秩序的重大问题，但当前我国在治理危机方面的体系尚未健全，构建一个完善高效的危机治理体系运行机制，可以弥补体制的不足，并帮助和促进体制的完善，实现治理危机所预设的组织目标。
（一）建立公共危机治理的专门机构公共危机治理客观上要求多个部门共同协作，因此，要想实现对公共危机的有效治理，有必要建立起一个针对公共危机的专门机构来综合协调政府各职能部门共同应对。随着社会的不断发展，我们面临着社会、经济等一系列的不确定因素，公共危机日渐复杂，其治理不再局限于某个政府或者某个部门，常常需要多个部门共同参与治理公共危机。从纵向看，当公共危机发生时，一个专门的公共危机治理机构能够快速反应并果断采取行动，对各个治理主体命令以统一领导、指挥、协调各主体之间的行动；从横向看，在处置公共危机事件时，一个专门的治理机构可以负责资源整合，将分散在各部门的资源集中起来，发挥整体效应，以实现对公共危机的有效治理。
（二）规范公共危机治理主体的权责建立完善的法律法规，明确主体间的权责，并形成相应的机制，以实现对其有效治理。在治理公共危机的过程中，不仅需要政府的主导，同时也需要私营组织、媒体以及社会公众广泛参与协作，形成一个治理公共危机的组织体系，最大限度地利用各种资源、技术来维护公众利益，发挥对公共危机治理的整体功效。在这个体系中，需要明确各主体的职责，保障公共危机治理主体的合法权益，提高其治理的效率。然而我国目前尚未有相关的法律法规来规范社会力量在其进行治理中的主体地位，也未有相应的配套措施来保障社会组织参与其治理过程的基本权利，因而这些主体的权责并不明确，导致他们在对公共危机进行治理时困难重重。即使是政府内部各部门之间在治理公共危机时也常常出现相关部门因权责不清而相互推诿的现象，这大大地降低了政府部门治理公共危机的效率和效果。因此，建立健全完善的法律规范，明确所有参与主体的权力与责任，有效地动员社会组织参与公共危机治理，做到有法可依、有章可循，提高对公共危机治理的效率，维护公共利益。
（三）建立保障公共危机治理体系运行的机制建立有力的机制保障公共危机治理体系顺利运行，主要包括以下四个方面：（1）资源支持。在人力资源方面，储备救援人才，如公共危机治理专家，及其教育和培训方面的人才；在物力资源方面，整合公共危机治理主体的应急资源，统一资源调配，保障在应对危机时除政府以外的其他主体的治理行动能够顺利开展。在财力资源方面，在预算管理中，根据公共危机发生的频繁性和高成本性，提高总预备金，确保在公共危机治理的过程中不因财政困难而贻误时机。因此，建立一个保障公共危机治理主体都能够对资源进行利用，实现主体间资源互补互利的保障机制，有助于实现对资源使用的最大化，从而实现对公共危机的顺利解决。（2）技术支持。积极发展现代化的网络技术和信息技术，为实现公共危机治理体系的顺利运行提供技术支撑。建立先进的通讯系统和信息管理系统，以确保各主体之间联络的安全畅通，及各方主体能够准确地、全面地获取与公共危机相关的信息，为其治理主体的快速反应提供依据，增强公共危机治理决策的科学化，提高其效率，节约其成本，将治理过程中的损失降到最低点。
一、新时期公安边防工作中警察公共关系危机的特点
（一）危机发生突然性
危机事件一般都是突发性事件，即事出突然，猝不及防。一种情形是危机事件整体突然发生。另一种情形是常规事件突然演变成危机事件，即因为某些因素的出现而在短时间内迅速发展或者转变为危害巨大的危机状态。
（二）危机事件高危性
危害性既包括对边境地区公共秩序、政府形象、群众安全感等软性危害，也包括对生命和财产的硬性危害，尤其是对生命的危害是边防警察公关危机事件在危害性上的主要表现。
（三）事态发展不稳定性
边防警察公关危机事件的当事人由于非理性的思维和行为，导致事件可以朝多个可能的方向发展，造成警察公关危机事件事态发展的不稳定性，除了与事件行为人的主观愿望直接相关外，还受行为相对人和事件处置人应对措施的重大影响。
二、新时期公安边防工作中的警察公共关系危机处置存在的不足
近年来，公安边防机关与有关部门密切配合，充分发挥职能作用，及时妥善地处置了一大批边防警察公关危机性事件，并积累了丰富的经验，但在危机的处置过程中也存在不少问题。
（一）边防法制环境有待改善
一是个别边防警察自身问题。个别边防民警执法不公，执法不严，侵害了人民群众的利益，严重损害了公安队伍的形象，从而严重影响了边防警察公共关系危机的有效解决。
二是公众法制意识淡薄。从现实的情况看，法制素质不高的问题比较突出，边境地区执法对象法制意识不强，妨碍边防民警执法的事件时有发生，有时甚至使用暴力手段。
三是法律、法规对突发事件中边防警察职责的规定模糊。由于法律、法规没有明确规定公安边防机关在遇到危机事件时的职责，造成公安边防机关在突发事件防控中遇到阻碍，如指挥主体的不确定问题。
四是缺乏与公众的有效沟通和舆情引导。由于少数公安边防部门工作不透明或缺乏强有力的组织，特别是对媒体缺乏科学有效的管制，加上少数媒体在猎奇心理引导下以偏概全的炒作，使得危机发生后信息传递极易出现失真性、误导性的现象，不利于问题的解决和有效处置。
（二）边防部门执法监督职能有待加强
一是对执法监督的重要性认识不够。边防部门内部的法制部门工作中片面依赖地方公安机关审核审批，而部队法制部门监督检查时，往往睁一只眼闭一只眼，只要实体认定不出错就行，对执法监督工作的重要性和必要性缺少深刻的认识。
二是内部执法监督工作的效果不明显。从内部监督来看，各部门之间缺少联系和沟通，力量分散，没有形成合力，工作缺乏及时性，加之作为主管内部执法监督的法制部门缺乏应有的权威，使得执法监督工作落实不到位。
三是执法监督队伍的业务素质有待提高。法制部门的人员来源渠道主要是从基层民警中选拔，在知识结构和实践经验上都需要一个学习培养的过程。基层执法监督员用于学习法律业务的时间和精力十分有限，履行法律监督职责的能力相对欠缺。
（三）危机应对机制有待健全
主要表现为：一是缺乏科学预警防范机制。部分边防部门之间各自为战，收集到的情报信息又缺乏共享，导致处置力量缺乏共用，造成效率低下、效能受限。二是缺乏合理补救机制。三是缺乏警方与媒体沟通机制。由于缺乏同媒体打交道的经验，面对媒体的批评与指责，容易陷入与媒体沟通中的被动地位。
三、公安边防工作中警察公共关系危机处置对策的思考
危机处置是危机公关的重要一环，危机处置方法得当与否，结果将大相径庭。危机公关技术性、策略性强，必须依靠警察的主动行为，把公共关系学的基本原理、方法与公安边防工作的实践结合起来。
（一）构建和谐边防法制环境
一是提高执法对象的法制意识。加大法制宣传和教育力度，通过立法参与、法庭旁听、媒体传播等多种途径和方式，充分发挥普法对象的主体作用，不断提高执法对象的法制意识和素质。
二是加大民警正当执法权益保护工作的力度。为民警处置危机事件免去后顾之忧，使他们免受不法侵害。
三是健全警察执法监督制度。一方面给执法监督工作以应有的地位，切实把执法监督的位置前移并纳入议事日程，增强执法监督的实效；另一方面要建设高素质的执法监督队伍。
四是发动广大群众参与监督。依靠群众雪亮的眼睛使我们的干部少犯错误、少走弯路。
（二）加强边防执法队伍建设
一是增强边防民警的公共关系危机意识。每一名边防警察都是一个独立的公关主体，要坚持全员动员的原则，把塑造形象渗透到日常的、持续的、丰富的生活和工作中，把处置公关危机工作与公安边防日常工作紧密结合在一起。
二是重点提高边防社区警察公共关系危机处置能力。边防社区是警察组织与公众沟通最基层和最直接的场所，边防民警在社区开展预防犯罪、宣传法制、提供公众服务、构筑公安边防治安防控体系等方面的工作，既能增加边防警务工作的透明度，又能促进警民关系，赢得公众对边防警务工作的支持。要树立公安边防社区民警的形象，努力提高边防社区警察在实际工作中的执法能力。
三是加大组织边防警察进行公共关系危机培训与演练力度。通过多种形式的培训演练，使民警熟悉危机发生时警察组织内部的沟通系统和应急反应计划，掌握与公众、媒体有效沟通协调的技巧，吸收实际危机管理中的成功经验和失败教训。要开展预案演练，通过模拟危机事件，开展危机处置的实战演练，起到熟悉预案、磨合队伍的作用，确保一旦发生危机，能够临危不乱，按照预案处置。
（三）完善边防警察公共关系危机应对机制
一是建立健全边防警察公共关系危机预警和防范机制。预警和防范始终是处置危机事件的首要环节。要健全信息的收集机制。利用一切行政资源和社会力量，多角度广触角地收集各类情报信息，对重点地区、部位和重点对象加强多手段的监测、监控，尽可能多地掌握各类情报信息后，制定切实可行的各类预案，真正做到防患于未然。
二是建立快速反应、及时补救机制。及时预控、监测危机，采取措施免除危机造成的不良后果；及时采取补救措施，隔离危机险境，严格控制危机势态，不逃避责任，尽快纠正偏差行为，以防公众敌意情绪的产生和蔓延。
三是建立警察公共关系危机沟通机制。
笔者认为，沟通应贯穿于边防警察公关危机发生前后的整个过程中，边防部门应该树立“无处不在、无所不及”的沟通意识，要策略性地与媒体及相关利益公众沟通。要建立边防警察公共关系危机沟通的专门组织。危机一旦发生，危机沟通小组将立即根据危机发展进程，综合考虑多种因素，确定需要进行沟通的对象、范围、内容、途径、措辞等，向媒体、公众公布消息，由专人负责与相关当事人进行单独沟通。要坚持好态度、抢速度、讲尺度的原则。好态度，指边防警察组织在公布信息时必须真诚开放，时刻保持亲民形象，向媒体及群众传达乐意公开信息、接受评价的意愿，好态度是危机沟通的前提和基础。抢速度，指边防警察组织应在第一时间内公布相关情况，尽快抢占信息主渠道，杜绝各类谣言和猜测不胫而走，抢速度是危机沟通的关键。讲尺度，指有选择地公布信息，将利于危机解决的信息公布与众，并保证公开的那部分信息能够自圆其说，以满足媒体的报道欲和公众的知情权，讲尺度是危机沟通的精髓所在。
公安边防工作中的危机公关只是在危机发生后的一些解决技巧，处置危机的根本还在于预防。公安边防机关应认真研究新时期边防警务工作的特点，及时转变观念，树立以民为本、执法为民的思想，推进“爱民固边”活动的开展，以减少危机的发生。
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