关键词：**年；农村社会养老保险制度研究；综述
一、建立农村社会养老保险制度必要性问题探讨
学者苏颖从构建农村社会保障制度的整体角度出发，认为“由于中国农村人口老龄化快于城市”，加之“土地和家庭养老保障养老功能的弱化，应该创造条件，逐步建立农村社会养老保险制度。”劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙从中国农村的养老现状出发，强调农村社会养老保险迫切需要发展。因为：一是农民养老不完全是个人问题，而是社会问题，其对社会稳定会产生重大影响；二是农村传统养老方式功能弱化，迫切需要建立农村养老保险制度；三是农民的生产生活越来越依赖市场，迫切需要建立适应市场经济的农村社会养老保险制度。学者赵慧洁，周田宇从构建和谐社会和党的十六要求出发，认为“建立农村社会养老保险势在必行”。学者鲁晓明从构建和谐社会视角，论述了我国农村构建社会养老保险制度的必要性。学者秦建文，石文伟从社会发展的微观和宏观层面指出：“随着中国农村老龄化进程的加快，以及中国经济市场化程度的深化，建立健全农村社会养老保险体系已成为当务之急。”福建省福州市社会科学院张忠松通过对山区65岁以上老年农民养老问题的样本分析，发现山区老年人口面临经济供养总量低等诸多问题，呼吁山区社会养老保障体系亟待建立。
二、农村养老保险制度建设中政府责任问题
关于中国政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，学者赵建萍认为“政府应该承担起农村社会养老保险制度建设的职能”。关于政府在个人账户基金组成方面的作用，学者刘汉屏，李英娟认为政府应该成为农村社会养老保险制度建设的主体之一，“在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多种方式进行补贴”。学者汪柱旺认为：“从社会养老保险的特性和政府的职能来推演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制定保障农村养老保险发展的法律规范，推进切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度，并强化其对农村养老保险的监控管理，从而促进农村社会养老保险事业的健康、快速发展。”学者廖煜娟，潘怀明认为，国家应该“加大农村社会养老保险的推行力度，建立个人养老金账户、最大限度地发挥家庭养老保障功能、提高土地保障功能、大力推行社区养老、逐步建立省级农民养老保险基金管理机构、构建和不断完善农村养老法律体系。”黑龙江省社科院社会学研究所赵瑞政认为，公共财政应对农村社会养老保险进行直接投入，建立起农民、集体、政府三方出资的新模式。黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，政府应承担建立农村养老保险的必要资金投入，对基金运营采取兜底措施，基金管理层次下移，养老金核定、保值、增值、安全运营以县为单位进行管理，并有责任制定相应的法律法规。
三、农村养老保险模式选择问题
关于中国农村养老保险模式选择，学者刘汉屏，李英娟提出分层分类式农村养老模式的理论，认为可根据农村的现状将农村社会养老模式分为四类：对于外出务工人员的养老保险制度，可以以县或市为单位，直接在这些务工人员所在地设立个人的养老保险账户，农民在外打工时可以定期向家乡的账户注入一定的资金，数额以个人承受能力或选择为准，前提是政府对养老保险的缴费标准设立级次，以满足不同收入层次人群的需求；对于失地农民的养老保险，可以采取以‘土地换保障的形式’；对于贫穷落后地区农民的养老保险，应该以政府为主；对于普通农民的养老保险，可以根据各地GDP层次的高低分为三小类，逐步增加国家财政补贴，适当减少个人的缴纳比例。学者廖煜娟，潘怀明认为，根据中国的现实国情和养老保险制度存在的问题，我国应该选择“多支柱多层次的农村社会养老保障模式”。张忠松建议在山区要坚持以家庭养老为主并探索多种社会养老的办法，以满足不同年龄、不同层次的老年人口养老需求；山西省忻州市委党校的王申堂提出了农村养老保障制度改革“过渡模式”的设想，指出要多途径解决现阶段我国农村的养老问题。
四、农村社会养老保险基金管理问题的探讨
（一）关于农村社会养老保险基金筹措问题
学者涂余华认为“我国农村养老保险基金筹集存在着保费筹集原则与参加自愿原则的矛盾，农民参保缺乏积极性；预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差；保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障；保费投资形式单一，缺乏增值的有效途径等问题。应该通过各级财政补贴、土地资本化、税收等渠道完善我国农村养老保险基金的筹措问题”。学者秦建文，石文伟则认为农村养老保险基金的筹措应该“委托商业保险公司运作”。
（二）关于农村社会养老保险基金保值增值问题的探讨
为了确保农村养老保险基金保值增值，学者涂余华认为，应该“设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金；在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域。”学者邹德新，曹旭杰认为，应该“提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。学者王令耀认为“必须加强对基金的监督管理，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，将农村社会养老保险基金逐步纳入规范化、制度化、法制化管理的轨道。从开始收缴到存储及投资，均由专业对口银行运营，民政部门负责调控与监督，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制，定期向各方面公布有关情况，增加透明度，提高干部和工作人员的管理水平和业务素质，以确保基金安全”。建议“在保证养农村社会养老保险基金安全的基础上要逐步放松投资管制，允许养老基金进行适当组合，同时可以放宽投资的领域，选择投资回报较高而且稳定的大型基础设施建设领域进行投资，进一步提高盈利能力”。
五、地方农村社会养老保险制度建设问题
学者宋斌文，张琳结合浙江省宁波市农村养老保险的现状，分析农村社会养老保险制度的主要问题，提出农村养老保险的改革设想。学者胡婷婷也对宁波市农村社会养老保险的发展进行了思考，建议“积极稳定和规范现行农村养老保险；加紧研究和建立新型农村社会养老保险。”学者高民庆探索推进成都农村社会保险工作的对策：“逐步建立统一新型的农村养老保险制度，分层推进全市新型农村养老保险试点工作，建立新型农村社会养老保险政府资金筹集机制，建立新型农村社会养老保险集体资金筹集机制，推出土地承包经营权享受政府社会补贴政策，农民工应享受政府社会保险补贴政策。”
学者史维良运用实证分析的方法，对陕西省的农村社会养老保险制度进行了研究，认为陕西省农村居民的养老宜采取“以家庭养老为主、同时与社区（集体）保障、国家救济相结合”的保障形式：家庭保障仍然是该地区农村养老的保险的主要方式，同时应赋予农民最低生活保障制度：坚持“低水平，广覆盖”的进入原则，本着“先易后难、由点到面、逐步推进、重点突破”的方针，有计划分步骤地抓好农村养老保险制度建设工作：本着被征地农村养老保险制度先行和具备条件的地方先行的“两个先走”的原则，推进农村社会养老保险制度工作的进行。
六、农村社会养老保险制度存在的问题
在农村社会养老保险存在问题方面，黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，由于农村保险费完全靠农民个人积累，公共财政没有投入，国家规定农村养老保险金只能存银行和买国债，但国家并没有同时提供优惠的利率和特种的定向国债，影响农民眼前的资金周转，致使农民没有参保积极性；
学者彭嘉圣认为我国农村社会养老保险制度存在的最大问题是：各级政府对农村社会养老保险制度的建设重视不够；理论研究滞后于实践要求；国家和集体的财力有限；传统的、落后的保障方式禁锢了人们的思想；农户对参保缴费顾虑较多。学者朱红瑾，吴昊认为：“现行的农村养老保险制度已经呈现‘盛世危机’的迹象，及时而妥善地解决农村养老保险问题是构建和谐社会的当然之举。新型农村社会养老保险制度应该以政府财力为后盾，借鉴城镇职工养老保险制度和被征地人员养老保障制度的先进经验，让广大农民群众充分享受到改革开发和经济发展的成果，从而成为正真意义上的社会保险”。
学者孙涛认为我国农村社会养老保险制度运行低效的原因是：农村人口多，老年人比重过大，农民收入水平低，缴费压力大，缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费，养老基金的运营及管理不合理，银行利率持续递减，养老保险金发放标准过低，缺乏法律、法规的保护；所以，国家“财政支农费用中应该增加农村社会养老保险的补贴资金；把减免的部分农业税转变为农村社会养老保险基金；允许农民以产品或劳务抵支养老保险金；建立农民养老保险的动态账户；允许农民实行土地权投保；建立赞助基金”。学者邹德新，曹旭杰在指出我国农村社会养老制度发展中存在“制度覆盖面小，缺乏共济性；政府责任模糊，保险缺乏社会性；保障水平低，难以保障基本生活；基金管理水平低，难以防范金融风险；缺乏强制性，参保率低”问题的同时，提出完善我国农村社会养老制度的思路：“坚持低水平、广涵盖、可持续、强制性的原则；建立多层次的养老保险体系；坚持个人缴费、集体补助、政府支持三方共同负担的筹资模式；提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。
学者李永成认为现行农村养老保险的困境是：“农村人口的老龄化；现行的农村社会养老保险不是正真意义上的社会保险；国家对农村养老保险重视不够；在农村采取完全是积累型的养老保险模式带来了参加养老保险的农民大部分是收入较高的居民，而其即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决；农村养老保险基金的管理存在着严重的问题”。与此同时，李永成也提出农村社会养老保险困境的解决之道：“破除在相关管理部门那种以土地养老的观念；结合各地区的经济发展情况，建立不同层次的农村社会养老制度；开拓资金来源，促进农村社会养老保险事业发展；建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，政府适当为农村养老保障提供相应的财政补贴；尽快开展进城农民工养老保险工作。”学者鲁晓明认为：“层次低、不统一是我国农村社会养老保险制度的现状；多重制约、破解难度大是建构我国农村养老保险制度需要解决的问题；立足实际、制度创新是构建中国特色农村养老保险制度的可行思路。”
学者张献认为，我国“农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性；保障水平过低；基金保值增值困难；忽视了农民养老的文化因素；忽视了农民养老的心理因素；忽视了必要的法律基础”。同时认为，应该积极总结和分析苏南模式和广东模式的成功经验和不足之处，在有条件的地方逐渐推广。学者秦建文，石文伟认为我国农村社会养老保险制度存在的问题是“村民的思想意识跟不上社会的发展；农民的收入普遍很低；缺乏政府财政支持”。应该通过“完善农村社会养老保险法律体系；加大财政对农村社会养老保险的支持力度；明确基本保障标准；委托商业保险公司运作”等措施予以完善。学者蔡鸿铭认为我国农村养老保险制度存在着“法律层次低，缺乏约束力；国家重视不够，养老保险滞后；自给来源不足，吸引力小；基金增长速度慢，入不敷出；违规存放基金，造成巨额损失”等问题。其原因是“传统观念依旧，现代保险意识尚未形成；集体经济薄弱，农民收入增长缓慢；管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性；改革措施步配套，束缚养老保险制度发展”。蔡鸿铭建议采取“加快法制建设，真正体现公平与效益；强化政府责任，加大扶持力度；发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力；理顺管理体制，提高基金统筹管理层次”等方法予以完善。
而学者杨翠迎、张晖等人在对我国农村社会养老保险的经济可行性进行分析后认为：目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，西部的大部分省分则不具备开展农村养老保险的条件。学者任保平认为：在建立全国城乡统一的社会保障体系时应坚持城乡接轨、地域与职业相结合、发达地区先行一步、分类设计和分类实施的策略。
学者肖云，文莉运用实证分析的方法，提出完善我国农村社会养老保险制度的建议：“提高政府和集体的出资比例，强化青年农民的投保意愿；提供发展多种收入途径的有利环境，促进传统养老向社会养老转化；实行三种保险多重结合逐步过渡到社会养老，不断改变青年农民的养老观念；提高政府信誉，增强农民投保信心”。吴承平、吕世辰学者认为，要建立农村社会保障，立法要先行，即首先要制定和颁布《农村社会保障法》。在此基础上，制定《农村养老保险条例》《农村合作医疗保险条例》《农村社会救济工作条例》等规章制度，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，最终建立起与农村经济发展相适应的、具有现代意义的农村社会养老保险体系。
在**年老年学学术高峰论坛上，中国社科院社会政策研究中心唐钧指出，目前，我国农村养老问题突出：享有退休金的老人仅占5.5%，享有集体养老补贴的仅有0.4%，认为自己经济没有保障的农村老人高达45.3%；农村老年人中这些深层次的问题并没有得到政府和社会的充分重视，政府对农村老龄化程度已经大于城市且有继续发展的趋势的问题，至今没有研究专门的应对策略。唐钧认为，国家应重视老龄化问题的真正难点——农村的养老保障问题，应建立一个“可持续、求适度、行得通”的有自我发展潜力的养老保险制度。在中国新农村建设一周年论坛上，刘从龙指出，我国农村社会养老保险普遍存在的问题是：一是参保率低，覆盖面窄，保障不足和保障程度低；二是政府责任特别财政扶持没有到位；三是基金保值增值存在较大困难三方面的问题。刘从龙认为应该采取如下的对策：一是把建立农村养老保险制度制度纳入国家和各地经济社会发展规划，作为政府工作的重要内容；二是进一步完善农村养老保险制度制度配套政策，理顺管理体制，规范业务管理；三是落实政府责任特别是加大各级财政对建立农村养老保险制度制度的投入，积极引导农民参保，逐步扩大覆盖面和保障水平。刘从龙认为，对于新型农村社会养老保险的试点地方，则应该：一是加大政府财政对农村社会养老保险制度建设的投入；二是建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的稳定的筹资机制；三是完善各项管理制度，规范业务管理，提高管理水平。
贾立春认为，农村社会养老保险之所以会陷入进退两难的尴尬境地，是由于原有的农村社会养老保险制度设计模式本身存在缺陷；城乡二元结构体制决定了公共财政更倾向于投向城市，农村社会养老保险完全靠农民个人积累，集体补贴微乎其微，保险金的增值幅度与银行利率大致相当，缴纳保险金影响到农民眼前的资金周转，所以农民没有参保积极性。其建议国家必须形成统一的农村社会养老保险基本政策，否则会给农民的流动造成障碍。赵瑞政建议：尽快建立和推行强制性和激励性相结合的农村社会养老保险制度；经济较好的乡镇可优先发展；分阶段推行强制性储蓄积累，充分调动农民的参保积极性。学者胡婷婷针对传统农村养老保险的弊端，提出构建新型农村社会养老保险的构想，并对新型农村社会养老保险的基本原则、参保范围对象、保险费缴纳、养老金给付以及与现行农保衔接问题进行了深入的探讨。
参考文献：
［1］苏颖.浅谈我国农村社会保障体系建设的必要性及措施［J］.山东省工会管理干部学院学报.**，(09).
［2］赵慧洁，周田宇.建立农村养老保险势在必行［J］.劳动保障世界.**，(01).
关键词：农村社会养老保险立法制度变迁
一、我国农村社会养老保险制度变迁及路径分析
1.制度变迁。我国农村社会养老保障制度已经经历了50年的发展历程。新中国成立后，我国在建设城镇社会保障制度的同时，对广大农村人口也实行了一定程度的社会保障。然而，由于我国是人口众多的发展中国家，城乡二元经济结构的长期存在，使得我国社会保障制度长期以城镇居民为核心，对农民实施的社会保障主要立足于农民自我保障。农村社会养老保险制度尚未建立。改革开放以来，联产承包责任制的实施瓦解了集体经济体制，动摇了传统的农村社会保障制度的经济基础，导致农村社会保障制度大面积滑坡。农村老年人养老主要靠家庭养老。从20世纪80年代中期开始，中国在农村经济比较发达的地区进行了建立农村社会养老保障制度的探索。到1998年底，全国有2123个县，65%的乡镇开展农村社会养老保险，参加人数达到8025万人，全年收取保障基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元。1998年国务院决定农村社会保险业务管理由民政部移交到新成立的劳动与社会保障部。同时由于1991年开始建立的农村社会养老保险计划在各地实施的不统一，出现了混乱状况，而且计划承诺的8%～12%的年投保利率在银行利率连续降低与缺乏投资渠道的情况下根本无法兑现等原因导致了中央决定暂缓农村养老保险。各地参保人数下降，基金运作困难，社会保障工作人员积极性受到很大挫折，工作几乎陷入停顿状态。中国农村社会养老保险制度下一步改革的重点和政策走向是：坚持家庭养老和社会养老相结合，逐步提高社会化养老的程度；坚持政府引导和农民自愿；发展多种形式的养老保险。农村养老保险模式的选择应以社会统筹和个人账户相结合为主，资金的筹措应以个人缴纳，集体补助和国家扶持相结合，缴纳标准与养老金标准都不宜过高。
2.变迁路径分析。纵观中国农村社会养老保险制度的变迁，可以看出，我国在建立农村社会养老保险的过程中采取了渐进中带有反复和试点先行的路径选择。中国农村社会养老保险制度从20世纪80年代开始从无到有逐步建立，在实践中不断探索。从农村生产力水平较低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步，坚持分阶段、逐步完善的原则，自上而下，由点到面等。所有这些都说明我国农村社会养老保险制度是渐进建立的。然而，我国农村社会养老保险制度的建立又不是完全渐进式的，而是不断出现反复。政策的不稳定性不仅挫伤了广大农民的积极性，具体工作也都无所适从，而且损害了农村社会养老保险制度的威信和吸引力。选择这一变迁路径主要基于以下几点：（1）对中国基本国情，尤其是农村实际情况的认识。我国农村经济发展水平较低且不平衡，决定了我们只有低标准起步，具备条件的地区优先发展，由点到面，逐步扩展的渐进式道路。（2）受到我国整个改革事业，尤其是城镇社会养老保险制度改革的影响，渐进改革和试点先行是富有中国特色的改革方式，且被实践证明是成功的。我们不免对这一路径产生偏好和惯性，而且再去寻找另一路径总是有风险，成本较大。因此，农村社会养老保险制度的建立一开始就沿着整个改革事业的路径前进。（3）对农村社会养老保险制度缺乏明确的目标定位和统一的科学认识，只有“摸着石头过河”“走一步看一步”，从而导致政策缺乏连贯和稳定性，不断出现反复。
二、中国农村社会养老保险制度变迁的路径创新探索
（一）创建新型的农村社会养老保险制度变迁路径
在以上分析的基础上，笔者提出新型的农村社会养老保险制度变迁路径，其主要特点是：立法先行的渐进式道路。
1.立法先行。国家应该从总体上把握农村社会养老保险制度的发展规律，以立法的形式对农村社会养老保险制度进行准确目标定位，明确建设原则，规范农村社会养老保险的性质，国家、集体、个人的权利和义务，根据各地不同的经济发展水平提出原则性意见，为农村社会养老保险制度的发展设立总体框架，指明方向。在此基础上，各地再根据本地区发展的实际情况，制定较为具体详细且与地区发展相适应的法律规范，来推动我国农村社会养老保险制度建设的进程。统一的立法保证了制度的稳定性、独立性和连贯性，避免政策反复造成的不利影响。
2.渐进式推进。渐进式道路从总体上符合我国农村经济发展水平不高且发展极不平衡的基本国情，也符合我国整个改革事业和社会保障制度改革的要求。不同的发展水平导致不同的发展需求决定了在国家层面上难以建立统一的社会保障制度，应按经济发展水平逐步推进，具备条件的地区优先发展。但渐进式道路存在着路径依赖阻碍了制度的创新，容易引进制度意识的刚性滞阻不利于人们对制度理念、总体目标的清楚认识，因此我们在坚持渐进式道路的前提下，必须走出路径依赖，实现制度创新。渐进式推进过程中，农村社会养老保险制度要与其他各项改革相适应，科学合理的社会保障制度设计还可以推动其他各项改革的进程。建立农村社会养老保险制度，立法先行会在法律上保障农民的权益，是帕累托改进；渐进式道路是指不同地区养老保险制度发展水平上的渐进。立法先行与渐进式并非矛盾。立法并不要求对各方面都有完整的规定，可以是不完善的法律，只包括对农村社会养老保险制度最基本的规定性，国家仅提供宏观指导和规范，各地再制定实施细则，根据原则性意见不断发展。在立法中体现渐进式，按照法律规定渐进式发展。
（二）新路径的理论和实践依据
1.从我国社会经济发展的宏观层面上看，经过20多年的改革开放，市场经济体制基本确立，经济改革目标日益明确，虽然整个社会保障制度在管理，制度创新，发展模式等许多问题上认识不一致，但总体方向已经确立，全面、协调、可持续发展观同样可以作用于社会保障事业。新型的社会保障制度不仅要进入定型发展阶段，而且要推动各项改革事业的发展。
2.经济全球化带来的风险以及政府行政干预的减弱要求用法律保护农民的权益。WTO深刻影响是全面的、总体的。农业必然要参与国际竞争，而我国农业基础薄经，生产力水平较低，随着国际市场农产品价格的下降，农民利益将受到损害。为了有效地推进农村社会养老保险制度的发展，避免重蹈政策多变的历史覆辙，增强农民抵御风险的能力，我国农村社会养老保险制度需政府以立法的形式提供宏观指导和规范。
3.从我国十年农保的实践来看，旧路径成效不大，这其中可能有政府不重视，部门意见不统一等人为的原因，但制度建设所采取的政策主导、试点先行等路径选择的不合理性占相当的比重，它使政策决定者随意性增大，不重新考察路径选择的科学性，而对原有改革路径产生了依赖。
4.有关学者对几个典型国家养老保险制度从城市延展到农村这一变迁路径的规律研究结果表明：一方面，从整体上看，大约15-20年之后，我国才具备建立全国性的、真正的农民社会养老保险制度所需要的社会与经济条件；另一方面，我国经济发展地区差异很大，部分经济比较发达的地区，如苏南地区，现已具备了建立农村社会养老保险制度的条件，而西部地区大多数省份尚不具备这样的条件。以上两方面为“立法先行”和“渐进式推进”的道路选择提供了条件，两者必须相互结合，在统一立法的前提下渐进地推进并逐步提高保障水平。前者为我们深入探讨农村社会养老保险的性质、发展规律，总结经验教训，不断改革和完善现有制度等提供了时间，但这并不意味着我们可以延缓步伐，在这段时间内，应该先就基本的问题进行全国性立法，设立总体框架，指明方向。后者为逐步实施以上立法，细化法规提供了依据。各地区根据不同的经济和社会发展水平，以立法形式确定本地区的农村社会养老保险制度。
三、农村社会养老保险制度变迁路径的要求
从经济学的观点来看，新路径之所以比旧路径优越，主要在于前者产生的效益较大或成本较小，因此要保证“立法先行的渐进式”道路的成功可以从两方面努力：一是使新路径产生的效益增加；二是尽量减少制度变迁过程中产生的成本。新路径产生的收益大小与制度的适应程度密切相关，如果制度立法适应程度较高，则路径在指导中国农村社会养老保险事业发展中产生的效益是递增的，因为立法保证了制度的稳定性、连贯性，指明了发展方向和目标，调动了广大农民和社会保险工作人员的积极性。因此，无论从成本或收益来分析，保证制度立法的科学合理性至关重要。我们在实施过程中，要注意以下几方面：加强对农村情况的研究和对农民需求的了解；深入探讨农村社会养老保险的基本理念；加强政府与学术界的对话和交流；农村社会养老保险制度的设计要力求促进我国城镇化和现代化的发展，还要与经济全球化的趋势相适应；做好新制度与现有制度的衔接。
参考文献：
1.陈佳贵。中国社会保障发展报告（1997—2001）[M].北京：社科文献出版社，2001
关键词:农村社会养老保险;制度供给;分类保障
2007年8月,劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理,理顺管理体制;对农保基金进行全面审计,摸清底数,并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象,探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。
一、农保低参保率的直接原因:制度供给不力
以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比,前者得到了农民的普遍拥护,参合率达到90%以上,基本实现了全覆盖;而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的,但制度供给的匮乏无疑首当其冲。
第一,《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家,不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来,乡镇企业大多改制为民营企业,这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话,“国家予以政策扶持”也没了载体,结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5000多万参保农民大多具有集体补助也可反证,仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。
第二,《基本方案》未及时修订,制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性:当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值,乡镇企业等集体经济也可以适当交费,因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久,我国的存款利息率不断下降,物价上涨,原有的乡镇企业也大多私有化,加之管理中的漏洞,资金难以保值,更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进,最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。
也许有人会说,制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的,但同时也要强调,当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑,相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整,农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改,不能不说是一种遗憾。
二、农保制度的新选择:分类保障
当前,农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际,《基本方案》已不能适应其变化的需求,根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。
第一,“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国,纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入,则东、中、西部纯农户收入分别为2522.2元、1903.96元、1704.39元,东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局,2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式:即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上,鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险,这一模式可表示为:“基础养老保险”+“附加养老保险”。
“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上,应是经济发达地区的地方政府多出资,中央政府少出资,甚至不出资;而经济欠发达,特别是落后地区的地方政府应该少出资,甚至不出资,完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任,也符合“国际惯例”,因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计,有129个国家由政府出大头,农民出小头,政府在其中的责任不可或缺。
“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入,以及集体经济发展状况不同,对于农民收入较高,或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”,以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同,“附加养老保险”的参保是自愿的,其筹资主体主要是农民自身,以及(或)集体经济较好的集体经济组织,且这种保险采取完全积累的个人账户,谁参保,谁受益。
第二,“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处,而目前,我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式,所以对于农民工,特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择,可依然借鉴这种模式,但又有区别,其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。
1.缴费主体的具体安排。事实上,随着就业的复杂化,农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以,与城保相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。
农民工的“个人账户”可完全由个人(个体劳动者、业主)出资,或由个人(雇工)与雇佣者(无论是单位,还是个人)共同出资构成。之所以个体劳动者与业主的“个人账户”完全由其个人缴纳,是因为他们自身占有了全部剩余劳动成果;而雇工的“个人账户”由其本人与雇佣者共同出资,是因为雇工得到的仅仅是劳动力价值,其剩余劳动由雇佣者占有,因而雇佣者有必要以剩余劳动的一部分贴补雇工的“个人账户”。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者,因为他们已合法纳税),或政府与个人(针对业主,因为他们除纳税外,又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资,或政府与雇佣者(针对雇工,因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。
2.提高社会统筹账户层次,促进农民工社会养老保险发展。在方案设计上,农民工社会养老保险统筹账户与城镇职工社会养老保险统筹账户存在重大区别:前者仅限于市、县统筹,而后者则分属省级统筹。这种区别是改革的着力点,但又不是向城镇看齐。
(1)农民工社会养老保险统筹账户必须实行全国统筹。因为农民工的跨省流动性较强,已占41.11%(李强,2004)。如果统筹仅限于省内,甚至市县内,且不能随农民工的流动有效转移,其结果只能是农民工在A地被扣除的一部分必要劳动因其流动到B地而无法获得,这显然是对农民工劳动的剥夺。而实行全国统筹,农民工无论在何处谋职,都能获得由社会统筹账户提供的基础养老金,有利于提高农民工的保障水平。
(2)在全国统筹基础上,实行缴费年限累计,只要在退休前累积或补齐15年,就应享受相应保险待遇,而不是如《关于完善城镇职工基本养老保险有关问题的通知》(劳社部发[2001]20号,简称《通知》)规定“凡重新就业的,应重新参加养老保险”。如果在全国统筹基础上,实施缴费年限累积或补缴,可大大提高其参保积极性。
(3)建立农民工返乡调整机制。据统计,80%的农民工要回到生他养他的故里,以城镇职工养老保险标准所保障的生活水平对返乡农民无疑是相对较高的。因而,一旦农民工返乡,而又没有完成15年的缴费,在缴费年限及支付水平上可作适当调整,如缴费年限降为10年,同时执行较低的支付标准。而对于那些缴费年限处于最低(10年)和最高(15年)之间的农民工,同样作适当调整,以与缴费年限相应的比例支付。
第三,“个人账户”+“基础养老金账户”+“储备金账户”——失地农民社会养老保险模式。与市民相比,失地农民的整体素质和在城镇的就业能力都相对较低,这就要求对失地农民建立相应的社会养老保险方案,以确保其安全养老。根据年龄,失地农民可分为三类,一是未成年人(18岁以下),二是年轻人(男18-45岁,女18-40岁),三是中年人(男45-60岁,女40-55岁)及老年人(男60岁以上,女55岁以上)。对于未成年人,其首要问题是教育,通过教育培训,增强其在城市的就业能力;对于年轻人,其首要问题是就业安置,通过就业,特别是纳入城镇就业体系,其他保障(含社会养老保险)也随之确立;对于中年人、老年人,因年龄与技术等原因,纳入正轨渠道就业,参加城保都比较困难。因此,失地农民的社会养老保险主要是针对中年人、老年人的,其社会养老保险模式为“个人账户”+“基础养老金账户”+“储备金账户”。
1.建立失地农民的“个人账户”,其费用以个人缴纳为主,为调动失地农民参保的积极性,集体可从土地补偿费(土地集体所有权权益的体现)中给予适当补贴。个人账户实行完全积累制,在参保者达到退休年龄后方可支取,且根据账户储存额与平均余命逐月发放。如参保人在达到退休年龄前就死亡的,其个人账户储存额由其指定受益人继承;如超过平均余命,其养老保险金则由储备金账户提供。
2.建立“基础养老金账户”,账户资金主要由土地补偿费构成。土地补偿费作为集体土地所有权权益的体现,其用途一方面可以由集体兴办实业,为失地农民提供就业机会;另一方面也可以用于公益事业,而为失地农民建立社会养老保险账户就是其一。
3.建立“储备金账户”,其资金来源有二:一是由集体从土地补偿费用中支付少部分,二是由地方政府提供大部分。因为按《土地管理法》规定,农村集体所有的土地只有经过国有“变性”后方可出让,而出让后的增值收益则主要由地方政府占有,这显失公允。农民理应享有工业化、城市化发展的成果,其形式之一就是政府从土地增值收益中拿出一部分补贴储备金账户。
三、强化政府责任,重塑农村社会养老保险制度
在农保制度建设上,政府起着至关重要的作用。只有强化政府相关责任,才能真正实现农保制度的变革,使农民真正老有所养。具体体现在农保制度中,一是要完善法律法规,二是强化管理与监督。
第一,完善养老保险法律。长期以来,尽管我国在社会保险领域已颁布大量的行政法规、规章和相关文件,但一直没有一部统一基础性立法,这也加剧了制度的波动性。在社会保险法的制定上,应由全国人大常委会颁布《社会保险法》,国务院据此制定《农村社会养老保险条例》,各地根据实际出台切实可行的政策。可喜的是,社会各界期盼已久的《中华人民共和国社会保险法(草案)》,历经长期酝酿后,终于在2007年12月23日提请全国人大常委会会议第一次审议后,2008年12月28日,全国人大常委会办公厅向社会全文公布社会保险法草案及关于草案修改情况的汇报,广泛征求各方面意见和建议,其内容涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种。可以预期,这一立法将为农保制度的制定提供法律依据,也必将推动农保事业的发展。
第二,强化管理与监督。在农村社会养老保险上,社会保险行政部门有权对社会养老保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查,发现社会保险基金管理使用存在问题的,应当提出整改建议,并定期向社会公布社会保险基金检查结果。财政部门、审计机关也应按照各自的职责,对社会保险基金的收支和管理实施监督。在社会统筹上,统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表,以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会,掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出咨询意见和建议,实施社会监督。社会保险经办机构应当按季度向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计,并向社会公开。
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摘要：社会保障的公共品属性决定了社会保障必须要由国家或政府统一管理，由财政承担主要的费用支出和兜底责任，但是由于政府财政职能的缺位，我国农村一直处于社会保障体系的边缘状态。随着经济的发展，农村传统的家庭保障和土地保障功能日趋弱化，以财政为主导构建农村社会保障制度的紧迫性日益凸显。因此，必须明确中央和地方政府在农村社会保障建设中的权责划分，增加农村社会保障的合理投入，健全社会保障法律体系，提高社会保障资金的使用效率，最终构建以财政为主导的新型农村社会保障制度。
关键词：财政；农村社会保障；土地保障
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，从社会发展的趋势来看，以财政为主导建立农村社会保障制度、将农村社会成员纳入社会保障体系之中不仅是每一位公民应享受的权利，更是政府应尽的职则。
一、现阶段农村社会保障制度构建中的财政缺陷
1.社会保障立法滞后导致财政政策缺乏稳定性、连续性
我国现有关于农村社会保障的政府法规主要包括：1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》、2003年民政部、卫生部、财政部联合的《关于实施农村医疗救助的意见》、2004年初国务院办公厅转发卫生部等部门的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。但层次低、稳定性差、权威性不高，甚至得不到相应的贯彻执行。20世纪90年代末,农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》,将医疗保障和养老保障缴费视为农民负担不允许征收,这与国家支持发展农村社会保障的法规政策相冲突，并在一定程度上阻碍了农村社会保障的发展[1]。
2.中央和地方财权事权划分不合理导致农村社会保障制度的供给缺失
从受益范围来看，社会保障，包括农村社会保障应该属于全国性公共品。根据公共产品理论，全国性公共品的提供应该以中央政府为主、地方政府为辅，由于我国农村社会保障实行的是县级统筹，农村社会保障的提供是以县乡两级地方政府为主。然而自从1994年实行分税制改革以来，各级政府为了保障各自的财政收入而层层下压，造成作为最基层财政的县乡两级预算内财政可支配收入的减少。加上分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，造成事权与财权的分离。现在农村社会保障主要由地方政府来提供不仅给地方财政带来沉重的压力，而且由于各地经济发展水平极不平衡，容易出现穷者愈穷、富者愈富的马太效应。我国现实已表明,地方财政实力越强，该地方社会保障水平越高；相反,地方财政捉襟见肘则该地方的社会保障水平越低甚至造成社会保障制度的缺失。
3.财政投入偏低制约了农村社会保障的发展
尽管从20世纪90年代初我国社会保障改革伊始，政府就逐步增加了对农村社会保障的投入，财政对农村社会保障支出的绝对数额亦呈逐年增加的趋势，但农村社会保障费用支出占全国社会保障费用支出的比重仍然一直在极低的水平徘徊。社会保障财政支出仍严重偏向城市，对农村投入水平偏低，不足以支撑农村社会保障的发展。有资料显示，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6%，农村仅支出126亿元；城市人均413元，农村人均14元（其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差近30倍。1991—2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受到的社会保障费用支出是农村的90倍之多（杨翠迎，2005）。同时，农民的社会保障需求随着市场经济的发展、社会风险的加剧等有了明显的提高，财政供给不足和需求增长的双重压力制约了农村社会保障事业的发展。
4.农村社会保障的多头管理导致社会保障资金的分散运行和效率低下
目前我国农村社会保障的现状是条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理立法。最低生活保障、优抚安置和社会救济归民政部门管理,养老保险归劳动和社会保障部门管理,医疗保障归卫生部门管理,形成了“多龙治水”的管理格局。与此适应,农村社会保障资金也分散于各种保障项目当中,由各具体职能部门分散使用。仅以政府财政为支撑的保障项目来看，主要包括五保户供养、特困户救助和社会救济等，目前各级财政、民政、扶贫、教育等部门都安排有一定规模的资金用于救济、扶助农村特困弱势群体。这种管理体制必然会导致机构重叠,执行成本高昂,有限的农村社保资金很难真正落实到急需的农民手中[2]。例如农村的五保户供养、特困户救助、社会救济、优抚救济等都会出现统计重叠的情况,不能真正做到公平公正,影响了保障的社会功能。
二、构建农村社会保障制度的财政对策
1.合理划分中央和地方政府在农村社会保障建设中的财权和事权
在我国现在地方各财力不足的现实状况下，中央财政应该处于农村社会保障支出的主导地位,统筹兼顾全国各地农村社会保障的基本需求。地方政府只能根据各地的经济发展实力对各地农村社会保障支出起到辅助作用。当我国经济实现城市化、一体化,农村经济有了极大的发展,与此适应,农村社会保障支出可以转变为以地方财政为主,中央财政支出为辅,并配以中央对地方的转移支付制度。就地方政府而言,省、市、县、乡四级也要合理划分在农村社会保障中的事权,建立与其事权一致的财权,尤其是要建立科学完善的地方转移支付制度,以保证农村社会保障的需要。
2.调整财政支出结构,统筹城乡社会保障事业发展
在农村社会保障严重滞后于城市、城乡收入差距很大的情况下,应尽快扭转社会保障财政支出的城市偏向，加大对农村社会保障的投入。首先，调整财政支出结构,减少建设性和竞争性支出，尽量控制和压缩一般性开支,增加对农村社会保障的财政支出比重。另外，由于部分省、自治区地方财力薄弱或者属于老工业基地,要完全承担起按照分税制划分的社会保障责任确实有困难，中央和地方政府有必要充分考虑经济发展的不平衡状态从而建立对贫困地区的社会保障专项转移支付制度；其次，从重点项目入手,逐步建立起城乡统一的公共卫生体系和最低生活保障制度。所谓的“统一”,是指统一的整体制度体系,不同的保障水平,灵活的保障方式；最后，从长远来看，要随着我国财力的增加适当增加财政对农村社会保障支持的深度和广度,逐步实现城乡社会保障体系的接轨[3]。
3.加强立法工作，健全农村社会保障法律体系
首先，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定。其次，国务院根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》等，使农村社会保障的法律规定具体化，增加可操作性。再次，由于我国各地区之间经济发展和社会结构等方面
存在不平衡，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律、法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，就地方财政拨款支持的额度和逐年增长的比例，保险机构的设置、资金的筹集、管理和发放等作出具体规定，形成制度，确保兑现。
4.理顺农村社会保障管理体制，提高财政投入资金的运行效率
农村社会保障的各项事业由于难以分割的关联性，因而适宜统一的机构集中管理，这有利于社会保障政策的相互衔接、配套，有利于所有农村财政保障资金统一管理和使用。财政资金的统一管理使用必然会要求保障措施的整合。有人提出，以财政为主导建立统一的农村居民最低生活保障制度并配合其他的社会保障措施将会是中国农村社会保障体系的发展方向[4]，传统农村保障体系中的五保户供养、农村特困户生活救济等都可以纳入到农村居民最低生活保障制度当中。相应地可以把现有针对农村贫困人员的各项财政救助资金,如税费改革转移支付中有关五保供养资金、农村特困户救助资金、部分农村扶贫资金等进行整合,统一用于农村社会低保投入,统筹安排,充分发挥各类资金的整体效益。
三、结束语
我国农村社会保障是以确保广大农民基本生活条件为宗旨和目标的，具有非营利性、普遍性和强制性的性质，政府应负起对农村社会保障的财政主导责任，但这并不意味着财政就是农村社会保障资金的唯一来源，财政一般只承担那些只能由财政支撑的保障项目的资金需求,例如社会救济、社会福利等，其他的资金可以通过多种渠道来筹措，如福彩公益金、社会捐助、村级组织、集体经济的其他收入、村民互助等，以建立健全农村社会保障制度。
参考文献：
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论文关键词:哈萨克族 传统养老文化 农村社会养老保障 新疆
论文摘要:在新疆农村社会养老保障体系的构建过程中，养老文化特别是哈萨克族养老文化有着非常重要的作用。哈萨克族人长期以来形成了敬老爱老、社区互助、邻里帮助、家族保障、牲畜保障和以孝为核心的传统养老文化。但是这种传统养老文化对于新疆农村社会养老保障体系构建也有一定的负面影响。因此，如何积极引导哈萨克族传统养老文化与社会主义社会相适应，构建符合新疆区情的现代养老文化是我们当前要研究的一个重要课题。
一、哈萨克族传统养老文化的内涵
文化是一个由习俗、传统、道德、信仰、仪式、礼节、礼貌、惯例、制度、理想与价值观相关联而构成的网络。在这样一个概念中理解养老文化主要是指家庭或社会为老年人提供物质赡养、生活照料、精神慰藉等养老资源方面的思想观念、社会伦理、价值取向和制度规范。其中民族养老文化是指由特定的民族或地区的生产方式、生活方式、宗教信仰、礼节、惯例、价值观、风俗习惯、伦理道德等文化因素构成的具有独立特征、结构和功能的文化体系，是代代沿袭、传承下来的针对养老问题的基本的看法、道德规范等文化积淀。笔者认为，所谓哈萨克族传统养老文化是指哈萨克族人长期受草原文化、游牧文化和中原文化的熏陶而产生并代代相传的关于养老观念、养老思想、养老理想、养老习惯和养老价值观的有机统一和总称。
哈萨克族文化得以吸收各种古老文化的精华，融东西方文化于一体，形成以家庭养老、家族互助、邻里帮助为主，社区互助为辅的多层次、多渠道的特殊的养老文化。其内容主要包括经济供养、生活照料、精神慰藉等三个方面。从内涵上看，哈萨克族传统养老文化既有养老方面的认识，又有关于老年人的伦理思想、价值观、养老传统和养老习俗，主要包括关于家庭、经济和宗教方面的理念。其养老体系主要包括家庭养老，社区养老和自我养老等三个方面。哈萨克族传统养老文化具有民族性、继承性、多样性、连续性、独立性及融通性等特点。其中，以孝顺父母和敬老爱老为基础的孝文化是哈萨克族传统养老文化的核心和支柱。如果说西方国家的社会化养老是一种制度安排，那么哈萨克族传统养老文化可以说是哈萨克族人的一种道德观念和行为规则。家庭养老、家族保障和社区互助是这种传统养老文化的必然选择，家庭和谐和代际传递是这种养老文化的直接体现。
二、哈萨克族传统养老文化的基本内容
(一)家庭养老
1.强调自力更生，以孝为核心。家庭养老目前是哈萨克族最主要的养老方式，也是传统的自然经济、封建伦理思想、宗教理念和民族文化相互融合的结果。家庭养老不仅是一种行为方式，更是一种文化模式。家庭养老的运行，主要靠的不是现实行为，而是源于文化的动力。哈萨克族特殊的人生观、价值观、伦理思想和草原文化对家庭养老制度的建立和发展产生了非常深刻的影响。首先，哈萨克族人世世代代生活在一望无际的草原中，人烟稀少，交通很不方便，基本上过着自给自足的原始游牧生活。由于生活相对原始、封闭，经济不发达，所以家庭成员之间，阿吾勒之间互补性和依赖性很强，氏族成员之间的关系比较融拾。其次，、哈萨克族人彼此相处很密切，同一阿吾勒、阿塔内的人经常在邻近的地方放牧，对方的脾气、好恶、生活状况，甚至其祖宗三代都了如指掌，虐待老人或对父母不孝者必然遭到周围人的谴责和唾骂。哈萨克族传统养老文化认为父母和子女的关系是上下、尊卑的关系，子女有为父母养老送终的义务。哈萨克族人生活环境造就了哈萨克族人深沉、勤劳、坚韧、独立自主和自食其力的性格。哈萨克族老人一般健康长寿，自理能力很强，经常从事力所能及的生产劳动，不是干家务，就是照顾小孩或养育后代，满足自己继续付出情感和享受尊敬的需要。哈萨克族家庭非常尊敬老人，家中大事由老人当家做主，这种敬老、爱老的传统对子女的养老行为具有极强的约束力和强制力。
2.“还子”防老。哈萨克族传统家庭是以父亲或丈夫为核心的封建家长制家庭。哈萨克族家庭一般规模较大，平均家庭人口为5. 94人，以两代人为核心的主干家庭居多。多子女的家庭，在儿子长大成婚后即与父母分家，另立门户(多在父母毡房旁边设一新毡房居住)，父母身边通常要留下一个最年幼的儿子，作为养老送终的依靠。独生子一般不分家，尽赡养之职。哈萨克族传统家庭中普遍存在“还子”习俗。所谓“还子”是指每对新婚夫妇，要把婚后生的第一个孩子送给亲生父母。祖父母把孙儿当作自己亲生的最小儿女看待并加以宠爱。祖父母和孙儿之间的关系被看作父母与儿女之间的关系。哈萨克族人的还子习俗增加了婴儿的存活率，减轻了年轻父母的生活负担，让孤独老人在孙辈的身上重温自己的童年梦，找到新的生活乐趣，驱散年老所带来的忧郁，真正享受天伦之乐;在抚育过程中，老人与孙辈结下了深厚的感情。还子作为促进代际关系的重要纽带，为家庭养老和社区养老提供了潜在的文化支持和社会基础。
3.知足意识强，老人养老需求不高，家庭养老成本低。在哈萨克族社会中自给自足的畜牧经济和自然经济处于主导地位，商品经济不发达，经商意识不强烈。自然灾害、战争比较频繁，物质资料不丰富，家庭经济收人微薄，养老能力十分有限，自足意识根深蒂固。人们普遍认为，不知足是人最大的耻辱，知足的人是人中豪杰，人只有学会知足，其品行才能完善，不懂得知足就是一切灾难的罪魁祸首。对现状不满，也被视为是一种贪婪的表现。哈萨克族人相信“荣华富贵和人生磨难”是命中注定的，不可改变，也不能怨声载道，只能容忍，满足现状。因此，哈萨克族牧民生活非常朴素，养老保障水平低，老人养老需求非常简单，只求吃饱吃好，心情舒畅，健康长寿，别无他求。
4.土地保障。草场和牲畜不仅是最基本的生产资料，而且是养老的可靠保障，也是人们赖以生存的基础。一般来说哈萨克族家庭都有植树造林和种草的传统。青草和树木不仅是一种防沙固沙的工具，更重要的是家庭经济和养老的基本收人来源，这为家庭养老和土地保障提供了良好的经济基础和文化支持。
5.祖先崇拜。由于哈萨克族是古代许多氏族、部落融合而成的，所以部落意识与祖先崇拜等观念紧密地结合在一起，其祖先崇拜意识远远超出对创世主迎萨甘的崇拜。哈萨克族人认为牢记自己七代祖先的名字，是每个哈萨克人的历史责任，给子女传授前辈的系谱，是哈萨克族父母应尽的义务。景教特别是佛教对哈萨克族养老文化都有深刻的影响，信奉佛教时期古代哈萨克人有这样一个习俗:如果老人去世，那么他的儿子、女儿或兄弟就会做一个与他相似的偶像，加以崇拜。伊斯兰教在9世纪初开始传人新疆，16一17世纪成为哈萨克族官方信仰的宗教。此后，哈萨克族传统养老观念就具有了浓厚的伊斯兰色彩。哈萨克人一般对自己祖先的灵魂和墓地特别崇敬，普遍认为祖先会把生命的力量赐予自己的后代。有些地区的人们在天旱时或灾年时，到祖先坟地求雨，祈求神灵保佑。这种宗教理念有利于孝顺父母、关心老人、尊重老人等养老习惯的产生和发展。
(二)社会互助
1.强调团结，热情好客。哈萨克族人主要生活在天山北部草原，地广人稀，自然环境恶劣，灾害频繁。因此，哈萨克人特别强调团结合作，认为团结是福，没有团结就不能生存。哈萨克族人作为热情好客的民族，把客人看成是真主的恩赐。哈萨克族民间有这样的话:“父母留下的财产一半是客人的”，“只要沿途有哈萨克，那怕你走一年的路，也用不着带一粒粮、一分钱，也不会挨饿”，“好客人来到，羊要下双羔”。哈萨克族人过去常常以登门客人的多少作为衡量一个人或一个家庭受人欢迎、爱戴的尺度。吝音或小气者是最为人们所鄙视的。
2.互助。哈萨克族传统文化特别强调和谐，一贯以帮助别人、热爱公共事业、团结乡亲、遵行礼仪、不侵占他人财务、珍惜友情，不做乡里乡亲所厌恶的事等为每一个哈萨克族人应具备的美好品质。在草原上老人一旦遭受水灾、火灾、风灾、雪灾等自然灾害而生活困难时，部落的人都要根据自己的经济情况尽力给以资助。如某出现拒绝资助的人，则会被全部落的人歧视或侮骂。如果老人欠了债务无力偿还，得了疾病无力医疗，全部落均会协助帮忙，有人出人，有物出物。互相帮助被哈萨克人看作是美德，如果谁拒绝帮助有困难的，那么他就失去了被别人帮助的权利，同时还会被同部落的人看作是破坏礼俗的人。哈萨克族人的互助思想还具有浓厚的宗教色彩。伊斯兰教教义普遍认为孝顺父母是子女的天职、虐待父母罪孽深重，人与人之间不应互相仇视、互相伤害，而应当相互同情、相互怜悯、相亲相爱，帮助老人功德无量，人应多多行善，尊老爱幼的人是最高尚的人等等。伊斯兰教教义还规定天课是每个富人的义务，富有者必须把纯收人的一部分拿出来帮助那些老人和穷人。民间关于互助的思想代代相传，这种思想至今在民间影响颇深。哈萨克族人的这种互助思想不仅增强了本民族内部的亲和力，而且也为老年人的生活提供道义力量、生活照料及物质保障。
(三)精神保障
敬老是新疆各民族的传统习俗，哈萨克族青少年从小就接受过尊老敬老教育。哈萨克族人认为不论你年纪多大，地位多高，如果你不尊重老人，便受到人们的谴责和唾弃而威信扫地。“不论在什么场所见到老人，都要边祝福边握手，吃饭、喝茶、开会、娱乐，都让老年人坐上席，请老年人先吃，然后其他人才能吃喝。进毡房门和行路，都必须请年长者先行。老年人骑马到别人家作客，年轻人必须出迎并扶老人下马，然后牵马、饮马、卸鞍、喂马，老人临行时必须把老人扶上马。晚辈不能当着自家老人的面抽烟，更不能喝酒。如果对老人不尊敬，则会受到人们耻笑和处罚。”对长辈的尊重还表现在:青年人不得直呼长者的名字，妇女不能从长辈面前走过，要从身后绕行;在过节的这一天，要把羊头奉献给老人。在宰杀羊只招待客人进餐时，主人将羊头献给客人。客人要用小刀割下一块面额肉捧献给在席的长者。哈萨克族传统伦理道德规定年轻人必须怜悯老人，对身体虚弱和年老多病的老人应严加关怀和帮助，裹读老人普遍认为是最不可饶恕的罪孽;无论老人有天大的罪过，都不能顶嘴，也不能还手，必须忍耐、礼让。这种尊老美德普遍存在，使老人心情舒畅、能够无忧无虑地安度晚年。
三、哈萨克族传统养老文化对新疆农村养老保障的影响
(一)在新疆农村养老保障体系的建立过程中，应当充分考虑文化因素，坚持家庭养老模式的主导地位
首先，家庭和社会的和谐是哈萨克族家庭养老文化的宗旨，敬老、侍老、助老、娱老是其精髓，是促进家庭幸福，代际和谐，社会稳定的基石。哈萨克族人代际关系相对融洽，家庭成员之间分工明确，家庭既是一个生产单位，又是一个保障主体，也是老年人的精神乐园。如今，北疆牧民总体收人比较低，个人养老能力较差，老人对家庭的依赖正在显著增加，哈萨克族老人在物质上并没有过高的要求，只要吃饱穿暖就行，但精神需求甚高。在现实中，如果忽视精神赡养，只重物质供养，往往适得其反。哈萨克族牧区普遍存在的敬老爱老、祖先崇拜和还子传统为牧区的家庭养老提供了一个良好的平台。因此，家庭养老的精神养老职能是任何养老模式不能替代的。其次，北疆地区集体经济基础薄弱，国家养老方面财政投入不足，牧民参保能力有限，对于经济极不发达的北疆农村地区来说家庭养老具有一定的群众基础和现实基础，有效减轻了政府和社会的养老负担，弥补了新疆农村养老保障体系不完善的缺陷，又为政府的养老行为提供了良好的社会基础，比较符合新疆的区情。
(二)坚持弘扬哈萨克族传统养老文化，取长补短
哈萨克族传统养老文化犹如一把双刃剑，影响着新疆农村社会养老保障体系的构建。一方面，哈萨克族传统养老文化把个人的养老、尊老行为上升到道德和宗教的层面，对个人养老行为进行约束和监督，从而促进家庭幸福、代际和谐及家庭美德的建设。哈萨克族绿色文化、社会互助、氏族保障、独立自主、自力更生理念为社会化养老创造了良好的经济基础和社会基础。行善，邻里互助、天课等风俗习惯为社会化养老提供了潜在的资金支持、组织保障，有利于向土地换保障、牲畜换保障等现代养老模式的过渡。哈萨克族人自古以来产生的草场公有制和团结合作、互利、互助传统以及部落、氏族意识向以合作经济为载体的农村养老模式的过渡创造了良好的文化氛围和舆论环境。另一方面，哈萨克族居住比较分散，家庭养老意识很强，这种家庭养老文化的强化不利于新疆农村社会养老保障的普及和发展。哈萨克族人的知足思想始终影响人们的积极性、创造性和进取心，最终会导致牧民收人的减少、家庭养老能力的弱化和牧民参保能力的下降。哈萨克族人因受封闭的游牧文化的影响，经常与世隔绝，思想观念比较保守，对社会养老保障认识不足，对于外来文化，新文化特别是现代养老文化产生一种由来已久的敌对心理，少数民族牧民普遍存在“四怕”思想，即怕政策变，怕不兑现，怕钱贬值，怕干部换，尤其害怕国家政策的大起大落，因而投保积极性不高。这种封闭保守思想严重阻碍了农村社会养老保障的顺利普及。因认识方面的误区，部分牧民总是把农村养老保障与乱收费混为一谈，甚至有些年轻人认为父母参加农村养老保障是自己不孝顺和软弱无能的表现，感到屈辱，怕别人说闲话，从而反对父母参加养老保障。哈萨克族人的大家庭、大家族观念严重影响农村计划生育工作的顺利进行和现代生育文化的普及，导致人口快速增长，牧民收入的急剧下降，牧民自保能力、投保能力的减弱和国家负担的加重，从而妨碍家庭养老模式向社会养老模式的转变。
(三)保证社会主义先进养老文化在新疆农村社会养老保障工作中的主导地位，促进传统养老文化与社会主义社会相适应
关键词:社会养老保险;农民;个人帐户;给付标准
目前,我国农村社会养老保险制度还没有真正建立起来。农村社会养老保险制度建设滞后,不仅对农民有失公正公平,而且严重制约农村经济和社会发展。而农村社会养老保险制度能否真正建立起来,关键在于能否建立农村社会养老保险个人帐户。只有建立农村社会养老保险个人帐户,农民的社会保障才能落到实处,农民才能和城镇职工一样享受社会养老保险待遇。
一、多渠道筹集农村社会养老保险基金是建立农村社会养老保险个人帐户的基本前提
农村社会养老保险基金是农村社会养老保险制度赖以建立、发展和完善的物质基础,它对整个社会劳动产品的分配过程和分配结构有直接影响,其规模决定着农村社会养老保险制度建立的进程和保障水平的高低。
1．国家财政预算中用于社会保障的支出是农村社会养老保险基金的主要来源。目前,我国各级政府只对城镇职工的社会保障承担经济上的责任,基本上没有考虑农民这方面的问题,这显然是不公平的。因此,为维护农民应享有的社会保障权利,必须打破传统的城乡二元社会保障体系,将国家财政用于社会保障的支出,按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配。以2005年为例,当年我国财政收入31628亿元,假定财政收支保持基本平衡。在这种情况下,若以财政支出的20%(发达国家平均为35%)用于社会保障支出,可筹集社会保障基金6326亿元。再按城乡人口比例进行分配,即使按2010年我国城乡人口各占50%的比例计算,也能筹集到3163亿元农村社会保障基金。考虑到农村社会养老保险是农村社会保障的主体部分,从3163亿元农村社会保障基金中拿出80%用于农村社会养老保险,可筹集到2530亿元农村社会养老保险基金。这是从静态上分析。如果进行动态分析,以2005年我国财政收入为基数,只要平均增长速度保持现有的20%左右的水平。到2010年,我国财政收入将达68702亿元。在其他条件不变的情况下,若将财政支出用于社会保障的比重提高到25%,届时可筹集社会保障基金17176亿元。若仍以50%的比例作为农村社会保障基金,可筹集8588亿元。再按80%的比例,筹集到的农村社会养老保险基金便是6870亿元,即使按那时6·5亿农村人口平摊,人均也有1057元。以2010年的68702亿元为基数,只要我国财政收入每年增加10000亿元,到2020年,我国财政收入将达168702亿元。按上述方法计算筹集到的农村社会养老保险基金可达16870亿元,以那时5亿左右的农村人口计算,人均约3374元。这笔巨额资金,是农村社会养老保险基金的主要组成部分,是支撑农村社会养老保险制度的经济基础。
2．实施“工业反哺农业”战略,直接从各类工商企业积累中提取农村社会养老保险基金。我国的工业化是建立在农业支持工业、农村支持城市基础上的,是农民作出了巨大贡献,是农业支撑了整个国民经济的发展。现在,农业发展水平仍比较低,农民生活还不富裕,应该说与农业“失血”太多有很大关系。因此,在对待农民的社会保障问题上,政府应充分考虑到这一点,不失时机地实施发达国家早已实施并被实践证明卓有成效的“工业反哺农业”战略,从工商企业积累中拿出一部分资金,弥补农村社会养老保险资金的不足。可考虑按一定比例每年从各类工商企业利润总额中提取农村社会养老保险基金。以2005年为例,当年第二、三产业国内生产总值为159603亿元,假定利润率为10%,全年各类工商企业实现利润是15960·3亿元,只要从中提取l%,就可筹集到约160亿元农村社会养老保险基金。因提取比例较低,不会给企业发展构成太大的影响,但对于农村社会养老保险基金来说,能产生涓涓细流汇成大海的筹资效应。
3．通过降低行政成本、堵塞漏洞、充盈国库来筹集农村社会养老保险基金。(1)降低行政成本,减少国家财政支出。降低行政成本,减少国家财政支出,除进一步推进政风建设、降低各种会议经费和出国考察等行政事业经费外,还应精简机构,裁减行政人员。我国现有4000多万行政人员,机构臃肿、人浮于事的现象仍比较严重。随着社会主义市场经济体制的不断完善和办公自动化的迅速发展,实行政府机构撤并、减员节支的条件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加财政收入。据统计,我国每年税收流失约4000亿元以上,公款吃喝和公费旅游费用也比较大。要堵塞税收漏洞,必须加快税收立法的步伐,实现税收征管的有法可依,依法治税,从而堵塞税收漏洞,确保国家财政收入的稳定增长。其次,要狠刹公款吃喝玩乐歪风。长期以来,公款吃喝玩乐之风屡禁不止,与几千万农民和城镇下岗职工没有解决温饱问题形成强烈的反差,必须坚决杜绝。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相应增加的财政收入的一部分作为农村社会养老保险基金,将进一步缓解农村社会养老保险资金不足的压力。
4．集体负担和农民个人缴纳。农村社会养老保险基金的集体负担部分,可在乡村所办企业的利润、公益金和管理费用中提取。虽然因地域的差别,农村经济状况差别较大,但凡有集体经济的乡村,必须承担为农民缴纳养老保险费的责任。没有集体经济的乡村,要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济,以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题。特别困难的农村地区,农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。为便于操作,集体缴费数额要有一个起码的标准,而且要求全国统一。农民个人也要承担一部分农村社会养老保险基金的责任。受保个人缴纳一定的保险费,这是各国社会保障制度通行的做法和原则。缴费比例应根据农民的收入水平确定。2005年,我国农民人均纯收入为3255元,并且在未来几年内将至少以5%的速度递增。因此,以农民人均纯收入4000元作为农民个人缴纳养老保险费的缴费基数比较合理。考虑到农民收入低于城镇居民,按农民人均纯收入确定的缴费比例不能太高,以3%为宜。这样,农民每年应缴纳的养老保险费是120元,这是绝大多数农民都能承受的。
二、建立农村社会养老保险个人帐户是解决农民养老问题的根本保障
为解决农民养老问题,必须建立农村社会养老保险基金的社会统筹和个人账户。农村社会养老保险基金的社会统筹,主要解决目前已达60岁年龄农民的养老问题,而个人帐户的建立,则是为解决农民未来的养老问题。从操作简便、易行的原则出发,可将基金中国家财政的补贴部分作为社会统筹,集体和个人缴纳的部分作为个人账户储存额。
1．农村社会养老保险的覆盖范围。建立农村社会养老保险个人账户首先必须确定哪些人应参加农村社会养老保险。(1)年满25周岁,在农村有固定场所,并在一个自然年度内累计居住达6个月以上的农村居民,必须参加当年的农村社会养老保险。确定投保的初始年龄为25周岁,因为达到这个年龄的农村人口的流动性相对要小一些,有利于农村社会养老保险个人帐户的建立。(2)农村居民外出务工达6个月以上者,原则上应由雇主为其办理社会养老保险;雇主未能为其办理的,只要能提供由雇主出具的相关书面证明,亦应纳入农村社会养老保险范围。(3)参加兴修水利、铁路、公路和国防建设等国家大型基础设施建设的农村居民,施工单位不能为其办理社会养老保险的,应参加农村社会养老保险。2．建立全国统一的农村社会养老保险个人账户。(1)农村社会养老保险账户应为实账户。实账就是账户实记,由农村养老保险经办机构对个人账户持有者的缴费及国家、集体按一定比例给予个人账户持有人的补贴情况,必须如实记录。(2)农村社会养老保险个人账户的规模。一是缴费年龄和年限的确定。凡年满25岁的农村居民,必须参加农村社会养老保险,投保时间为40年,按年度一次性缴纳个人养老保险费。二是个人账户基金水平的确定。个人缴费部分,可考虑以上年度公布的全国农民人均纯收入作为基数,按3%的比例确定。集体缴费部分,可考虑确定为个人缴费的50%。集体缴费确有困难的,可申请由地方财政解决。国家补贴部分,其数额可按个人缴费的50%确定,由中央财政转移支付。三是农村社会养老保险个人账户储存额应以5%的实际年利率递增。我国目前利率水平低,利率市场化将提升我国的利率水平,甚至不排除若干年后利率会提高。(3)个人账户缴费额随经济的发展而相应增加。随着国民经济的发展,个人账户的缴费额也应增加,这是提高农民养老金待遇的根本保障。为操作简便易行,农村社会养老保险个人账户缴费不实行按一定百分比递增的办法,而是采取每隔一段时间增加一定数额的做法。初步考虑可按每隔5年个人缴费部分增加10元,集体补贴和国家补贴部分也各增加10元的办法来操作。上述农村社会养老保险个人账户都是每年以农民人均纯收入4000元的3%为基数设计的,这只是一个参考数据。在实际操作中,如果每年以上一年农民人均纯收入的3%作为个人缴费的计算依据,养老金的积累额还要高一些。
三、合理确定农村社会养老保险金的给付标准是保障老年农民切身利益的重要措施
合理确定农村社会养老保险金的给付标准,关系到老年农民的切身利益。养老保险金给付标准,取决于缴费年限和领取养老金的年龄两个因素。在一般情况下,凡从25岁开始缴纳养老保险费的农民,缴费满40年,到65岁后,所领取的养老金为同一标准;在特殊情况下,缴费年限未满40年的,领取养老金的年龄愈低,给付的标准也就愈低。将农民领取养老金的年龄规定为65岁,是从以下两个方面考虑的:一是目前世界上一些国家为扩大养老基金的筹资规模和缓解养老金给付压力,都已提高退休年龄,如美国、英国和德国等。这些国家不分性别,都把退休年龄提高到65岁以上。其中以美国最高,为67岁。二是领取养老金的年龄应根据人口预期寿命的延长而提高。城镇职工现行退休年龄是在建国初期确定的,那时我国人口的平均寿命只有42岁,而现在延长到72岁以上,我国人口平均寿命延长,城镇职工和农民领取养老金的年龄也应提高。
1．投保时间满40年,且按时缴足了养老保险费,达到65岁的农民所领取的养老金标准。从25岁开始投保,缴费满40年,达到65岁的农民,个人账户累计余额为25231．90元。假定不存在通货膨胀风险(风险由政府承担,仍以5%的实际年利率递增),又假定养老金的平均支付年限为10年即120个月,按平均支付10年养老金计算,年资本回收额为3268．66元,个人账户持有人在达到65岁以后的10年内,每月可领取养老金272元,这与2005年全国农民人均纯收入水平相差无几,即使是全国农民人均纯收入达到5000元时,养老金替代率也高达64．80%。投保人领取养老金超过10年保险期后仍健在的,可继续按以上标准领取养老金直至身故;投保人未满65岁或领取养老金后不足10年身故的,个人账户中属于本人和集体缴费积累部分的余额,可由继承人继承,国家财政补贴积累部分的余额,归入农村社会养老保险统筹基金;无继承人或指定受益人的,由社会保险机构支付丧葬费,冲抵丧葬费后仍有余额的,一律作为农村社会养老保险基金统筹收入。
2．农村社会养老保险制度实施前已满65岁人员的养老金给付标准。考虑到农村社会养老保险制度实施前己达65岁的农村居民没有承担缴费义务并且社会对他们以前的个人收入分配作了必要的扣除这一点,已满65岁的农村居民,可直接从农村社会养老保险基金的社会统筹部分中领取相当于个人账户养老金标准的60%。这样规定基于以下两点理由:一是虽然社会对这部分人以前的个人收入分配作了扣除,但他们毕竟没有承担缴费义务,养老金给付标准应有所区别。二是为与越来越接近65岁的农村居民未来领取的养老金标准相衔接。
3．农村社会养老保险制度实施前未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准。在农村社会养老保险制度实施前未满65岁而参加了农村社会养老保险的农村居民,达到65岁领取养老金时,以个人账户养老金标准的60%为基数,再按缴费年限的长短确定养老金领取标准。缴费年限每增加一年,所领取的养老金在162元的基础上,按个人账户养老金标准增加一个百分点。这样,就恰到好处地解决了农村社会养老保险新老人员的衔接问题。
4．投保人因患严重疾病要求提前领取养老金的给付标准。在一般情况下,农村社会养老保险个人账户养老金不得提前支取。投保人因患严重疾病,完全丧失劳动能力,要求提前领取养老金的,必须有县级以上医院证明,并由农村社会养老保险机构做出鉴定并同意后,方可提前领取。领取标准应根据投保年限的长短,参照未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准来确定:一是投保时间未满15年的,不能提前领取养老金。二是投保时间满15年以上因病要求提前领取养老金的,以162元为基数,投保时间每增加一年,按个人账户领取标准增加一个百分点的养老金。
总之,按上述思路设计的农村社会养老保险个人帐户规模偏小,保障水平偏低,但维持农民起码的生存需要还是可以的。建立农村社会养老保险个人账户的重要意义不在于保障水平的高低,而在于它实现了农村社会养老保险从无到有的历史性突破。
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日本农村养老保险制度包括国民年金制度、农民年金制度和国民年金基金制度。多层次农村养老保险制度的设立可以满足日本农民对养老保险的不同需求。
1.国民年金制度1959年，日本政府颁布了《国民年金法》，并于1961年正式实施国民年金制度，将未纳入养老保险制度的广大农民纳入年金制度。1985年，通过对《国民年金法》的修改，使国民年金成为全体社会成员共同享有的一元化的基本养老保险制度。国民年金是指被保险者缴纳统一金额的保险金，并根据各自缴纳保险金时间的长短获得相应年金的一种缴费型年金制度。国民年金法规定凡是20~59岁的全体国民必须加入国民年金制度。国民年金的筹资机制为现收现付的待遇确定型(DB)，资金来源为农民缴纳的保费和国家财政。国民年金改革后的给付条件是，缴费满25年，根据各自缴费期间，65岁以后领取老龄基础年金。其中，农民的保险费继续实行定额收费，自1986年4月开始，每月缴费标准为6800日元，并自1986年起到1990年，每年将保费提高300日元。国民年金的给付水平较低，其目的是为了减轻老年人的生活负担，只起到补贴作用。国民年金由农民缴费和政府财政支持的筹资模式既激励个人提高参保意识，又能减轻政府负担。政府主导下的个人强制加入的国民年金与社会经济发展相适应，有利于日本的社会稳定和经济恢复。但随着日本老龄化的加剧，国民年金较低的待遇水平难以维持老年人的生活。因此，日本政府为农民建立了作为补充收入的养老金制度——农民年金制度以及国民年金基金制度。
2.农民年金制度为实现农业的现代化经营以及保障农民的晚年生活，日本政府于1970年颁布《农民年金法》，1971年正式实施。2001年日本国会对农民年金制度进行了改革，将现收现付制的保险方式改为固定缴费的完全积累制。农民年金制度是日本唯一以农民为对象，针对农业就业者设立的保证其晚年生活的公共社会保障制度，为日本农村养老保险制度的完善发挥了重要作用。农民年金制度由日本厚生省与农林水产省共同管理。开展的业务包括：农民年金事务；负责参保人农地的购买、出售以及贷款；向农民年金参保人离农时给予补贴。日本农民年金的保障对象为年龄在20-55岁之间的农业经营者，拥有5000平方米以上的农业经营主强制加入，拥有3000~5000平方米土地的农业经营者可自愿加入。农民年金的资金来源为参保者缴费和国家财政负担。2001年日本农民年金制度实行固定缴费的完全积累制(DC)模式，缴费标准由投保人根据不同的年龄、预期利率等自由选择，并设立缴费上限与下限，缴费下限为2万日元，缴费上限为6.7万日元。长期从事稳定且有效率的农业工作的农民，可缴纳不足下限数额的特别保险金，特别保险金与下限之间的差额，由国家财政承担。现行的日本农民年金制度采用两种方式支付：农民老龄养老金和特例附加养老金。已缴纳保费并开始领取农业劳动者老龄养老金的人，在年满65岁时，附加支付国民养老金；特例附加养老金的支付对象是年龄满65岁缴纳保费满20年以上并转移了农地所有权的非农业者。农民老龄养老金以其缴纳的保险金额为参照，特例附加养老金以国家补助额和运营管理收入的总额为准。
3.国民年金基金制度日本政府在基础养老金外设立了满足农民更高需求的国民年金基金制度，1991年制定了《国民年金基金法》，规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的日本农民均可自愿参保，每月另交附加保险费，参保农民65岁后，可享受基础养老金和带有税收优惠的附加养老金。但被豁免缴纳基本养老保险金以及加入农民年金者，不得加入国民养老金基金。
二、日本农村养老保险制度的主要特征
1.多层次的农村养老保险制度以满足农民的不同需求首先，依法建立了强制型的国民年金制度，并于1959年实现将广大农民纳入基础养老金的保障范围。20岁以上、60岁以下的全体日本农民强制参加国民养老保险，资金由农民和政府共同承担。日本政府在第一层次的国民年金之外，建立了属于第二层次的农民年金制度和国民年金基金制度。
2.农民养老保险制度的运行有严格的国家立法保障日本有关农民的各种养老保险制度都有法可依。如国民年金制度依据的是日本政府1959年颁布的《国民年金法》；1971年的农民年金制度基于1970年的《农民养老基金法》；国民年金基金制度则依照的是1991年的《国民年金基金法》。这使得农村养老保险制度有法可依，有效防止违法违规行为的发生，有利于农民养老保险制度的稳定性和可持续性。
3.政府在农村养老保险制度中起主导作用第一层次的国民年金制度中政府对每位公民的基本生活予以保障，体现了公平性原则，将农民纳入国民年金制度，并发展了农民年金制度和国民年金基金制度，这充分体现了政府在推进农民养老保险制度中所发挥的主导作用。日本国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3.2004年在财政日益紧张的情况下，日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。[1]如此高的财政补贴有利于稳定农民的老年收入，缩小贫富差距。
4.农业协作组织发挥了重要作用日本的农业协作组织负责农民年金的管理，农业协作组织是一个非盈利性的民间组织。该组织主要负责保险费标准的确定、待遇条件以及发放年金等。它还具备保险功能，为农民提供养老保险，并委托投保人提供咨询服务。农业协作组织有成本优势，具体体现为管理成本低、退保人数少，农民对其信任度高。
三、日本农村养老保险制度对中国的启示
1.制度的设定应综合考虑地区差异，缩小贫富差距养老保险制度的设计应充分考虑不同地区间经济发展水平的差异，对贫困地区加大补贴力度，体现制度的公平性。这种公平不仅要考虑城乡差异，更应体现在广大农村地区。我国农村各地区间经济水平参差不齐，东、中、西部农民生活水平平差距较大，尤其要对贫困地区的农民加大补贴。此外，制度设计要与社会经济发展相适应，符合我国当前的经济发展水平。
2.建立健全法律法规以保障农村养老保险制度的发展日本是一个严格按照法律执行各项工作的国家，在农民养老保险制度推行前就已颁布了多项法律。我国需要在法律中明确规定农民享受基本养老保险的权利，并在具体制度的运行、缴费方面作出具体说明。还可以探索出台《农民养老保险法》《农民社会保险法》等专门针对农民的法律，明确参保范围、筹资模式、保障标准等内容。严格而完善的法律是新型农村社会基本养老保险的有效依据，以法律为依托能够引起相关部门和农民的重视，并保证相关政策的有效落实，。
我国农村养老保险制度存在的问题及对策 一、选题的背景与意义
农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民老有所养的问题，提高农村养老保障水平。
二、论文对立足于我国经济发展和制度现状，对现行农村养老保险制度存在的问题进行分析，在借鉴国外经验与启示的基础上，提出完善和建立我国新型农村养老保险制度的建议。
研究的基本内容与拟解决的主要问题：
基本内容：
本论文的主要内容包括四部分农村养老保险制度的概述、我国农村养老保险制度现存问题及原因分析、农村养老保险制度的国际经验及借鉴和完善我国农村养老保险制度的思路与对策。第一部分农村养老保险制度的概述包括养老保险制度的涵义及特征、构建农村养老保险制度的意义和我国农村养老保险制度的演进三部分。第二部分我国农村养老保险制度现存问题及原因分析主要包括我国农村养老保险制度存在的问题分析和我国农村养老保险制度面临困境的原因分析两部分。第三部分农村养老保险制度的国际经验及借鉴包括外国的农村养老保险制度及其特点和外国的农村养老保险制度对我国的启示两部分。第四部分完善我国农村养老保险制度的思路与对策包括建立健全我国农村养老保险制度的总体思路与基本原则和建立健立我国有中国特色的新型农村养老保险制度的措施两部分。 拟解决的主要问题：
1、具体分析我国农村养老金保险制度的现状及问题;
2、通过分析我国农村养老金保险制度的特点以及与国外的对比提出完善农村养老金保险制度的思路与对策。
三、研究的方法与技术路线：
本论文将主要采用理论分析和实证分析将结合的方法：从对我国农村养老金制度内涵的梳理、意义的分析、制度演进的说明，然后深入到剖析我国农村养老金制度现存的问题以及面临的困境，最后通过借鉴国外的经验提出完善我国农村养老金制度的思路与对策。
主要的研究方法有：文献研究法、实证研究法、定性分析法、个案研究法、比较法、经验总结法、描述性研究法、调查法等
四、研究的总体安排与进度： 一、2010-2011学年第一学期
1、2010年12月10日前：在查阅资料的基础上，完成文献综述和开题报告等工作。
2、2010年12月10日：开题论证 3、对文献综述和开题报告进行修改
4、收集资料，修改论文研究框架，撰写论文。 二、2010-2011学年第二学期
1、寒假：继续收集完善资料，继续撰写论文，完成初稿。 2、开学：提交初稿，收集资料，反复修改论文。 3、毕业论文定稿
4、答辩阶段(2011年5月22日前)：第一次答辩 5、答辩阶段(2011年6月5日前)：第二次答辩
五、主要参考文献：
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中国期刊全文数据库中近10年的篇名含有“农村社会保障”的文章，达1000篇有余。通过对上述文章的统计分析，可以发现，目前我国农村社会保障研究重点集中在两个方面：一是农村社会保障整体制度研究；二是农民工的社会保障研究；三是被征地农民的社会保障研究。本文着重讨论这三个方面的内容。
1．整体研究状况
1.1农村社会保障
关于农村社会保障问题的研究，主要是分析讨论农村社保制度。其观点如下几个方面：一是从总体上对健全或完善农村社保制度进行思考，二是提出了建立我国农村社保制度的基本思路或构想，三是关注西部地区和贫困地区农村社保制度的构建，四是分析了社会转型期和全面建设小康社会环境下的农村社保制度建设问题，五是从具体角度分析了立法、财政支持、土地产权制度对农村社保制度的影响和作用，六是讨论了农村社保制度的责任主体及其框架建设和现实选择问题。其他论文还涉及到农村医疗保障，特别是农村合作医疗制度和新型合作医疗试点，以及农村生育保障问题。此外，还有几篇是基于上海浦东、贵州贵阳以及福建的实证研究，不仅提出要建立城乡一体化的社会保障体系，还对供求关系进行了研究。
1.2农民工的社会保障
关于农民工社保问题的研究，是近年来社会保障的热点、焦点话题。归纳起来，有如下观点：一是从总体上对农民工的社保问题进行理性思考，提出要妥善解决好农民工的就业和社保问题；二是具体分析在解决农民工社保问题，特别是建立农民工社保制度时遇到的障碍和挑战；三是提出了构建农民工社保制度的基本思路或对策，如“以土地换社保”、“以实物换保障”等；四是强调农民工社保制度的建立要有法律作保证，关注农民工的权益保障和权益缺失问题的研究。www.133229.CoM
1.3被征地农民的社会保障
被征地农民（失地农民）是指因经济发展、城镇建设或公共事业需要被依法征占土地后，由于土地改变使用权而失去基本生活保障的农村居民。
被征地农民的社会保障是一个新的研究课题，目前还停留在呼吁阶段，即从总体上进行思考，强调为被征地农民建立社保是保障被征地农民权益的根本途径。由于土地是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础，因此，在没有建立起一套完善的保障农民就业、生活、医疗、养老等体系之前，土地必将是“农民社保的载体”和“农民家庭最基本的经济基础”。农民失去土地就意味着失去了最基本的生活保障，进而成为严重的社会、经济问题。被征地农民是我国城市化和工业化过程中必然出现的，而且也是一个正常的现象，如何解决被征地农民“种地无田，上班无岗，低保无份”的“三无”问题，是我国现代化过程中亟待解决的问题。卢海元基于党中央国务院出台的相关政策文件的分析，对被征地农民的安置与社保的政策选择和制度安排进行了可操作性构想。此外，也有人提出了建立被征地农民社保制度的原则以及被征地农民社会保障金的设立与管理问题。
2.简要评述本文由http://收集整理
2.1农村社会保障制度建设的研究
2.1.1现阶段农村社会保障建设重点的讨论
第一种观点，一种观点认为，改革开放以来中国农村的社保机制出现了一系列新的问题，农村原有的集体保障机制和土地保障制度受到冲击，农村家庭的保障功能被大大削弱，这将影响整个社会的稳定，加快建立和完善农村社会保障体系非常重要和迫切。第二种观点认为，根据中国农村经济发展水平，现阶段的社会保障基本模式是以农民家庭自筹保障为主、国家保障和集体保障为辅，首先把重点放在社会救助保险和福利服务的层面上，重点是救灾救济、养老保险和优抚安置、社会福利服务。第三种观点认为，现阶段中国政府在构建农村社会保障制度体系中的责任重点应当集中在强化政府责任、完善家庭保障，同时， 还可以考虑结合农村土地制度改革。
2.1.2农村社会保障制度模式选择讨论
对于现阶段怎样建立农村社会保障制度，以及当我国农村社会保障的最佳路径的选择问题大致可以分为三种观点。
第一种，分类分层。依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施，农村社会保障制度应该考虑到农村居民的分层，制度设计因分层化后对象的性质、需求不同而有所差别。第二种是建立城乡有别的社会保障制度刻不容缓。李迎生认为目前要做到社会保障体系完全实现统一是不可能的， 他设计了一个“ 有差别的统一”的城乡整合模式。第三种观点，建立弹性、创新制度。
2.2农民工的社会保障问题研究
2.2.1农民工社会保障的归口问题
农民工的社保问题作为城乡统筹社会保障制度的重要内容， 在一定时期内被排除在社会保障的安全网之外， 理论界关于农民工社会保障制度的讨论异常的激烈，存在着两种截然相反的观点——农民工社保的“统”与“独”。
“独”派基于农民工与城市居民以及传统农民的工作、职业性质和需求的区别，提出建立独立于城市和农村的不同社保模式。“统”派又有将其纳入城市社保体系和农村社保体系之分。
2.2.2农民工养老保障问题
鉴于农民工数目庞大和短期内其转移潮流不可能停下来的事实，农民工社会养老保险也成为学者们关心的焦点。卢海元（2005）提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想。徐赛嫦（2003）认为，应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。
2.2.3农民工的其他社会保障及保障权益问题
依照《劳动法》以及现有的各项城镇基本社会保险制度规定，农民工与其他类型的职工一样应当参加基本养老、医疗、工伤、失业和生育等社会保险项目，即现有制度并未排斥农民工参加社会保险。
2.3被征地农民的社会保障
卢海元（2007）提出以被征地农民为突破口，建立城乡统一的国民社会养老保障制度。对于为失地农民建立社会保险的问题，国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”、“以土地换就业”、“以土地换长期收入”的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系。但是，至于社会养老保险的制度设计，专家学者又持有不同的意见。李扬、陈文辉（2005）认为，现阶段在农村适宜推广政府主导、商业保险公司经办被征地农民养老保险模式。这种模式考虑我国农村和农民的现实情况，有利于将政府行政手段和商业保险优势有机结合起来。党国英（2004）提出，建立“国家失地农民保障基金”。
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