【关键词】 GIS技术 公共安全智能监管平台 应用研究
一、引言
自“金盾工程”建设以来，信息化建设成果显著，为公安工作的发展提供了坚实基础，为公安工作机制转型变革提供了有力保障。但在目前公安机关工作任务越来越繁重、警力又相对不足的情况下，公安机关内的平台仍很多需人工录入，信息化、智能化程度较低，公共安全监管工作方式落后，民警重复劳动多，无法充分发挥信息化条件下的工作效率。另外，目前公安机关在公共安全监督监管方面仍采用人工方式处理较多，与当前迅速发展的计算机通讯技术严重不适用。
二、公共安全智能监管平台结构设计
平台基于PGIS平台软件进行建设，与现有业务系统进行数据及服务层面的对接，深化公共安全监管信息化建设，整合公安局信息化资源，满足公共安全O管工作中重点单位管理、安全防范检查、统计分析的需要。为基层民警提供统一的信息采集平台、工作提醒平台、综合信息查询平台、日常警务考核平台、统计分析平台。整个平台由门户系统、消防单位管理、易制毒企业管理、危化品管理、交通管理、信息查询、统计分析、监督考核、移动应用和运维管理等模块组成。
①公共安全监管工作门户：是公共安全监管工作的统一工作界面，是信息汇集的窗口，在此界面可以直观了解公共安全监管工作的总体情况，辖区概况，提供工作提醒功能，签收领导督办的任务。
②消防单位管理：数据的录入是最基础的工作，平台没有数据的支撑，达不到摸底的效果，所以平台提供了消防单位信息采集的入口，并可对信息进行删除、查询、修改功能。
③易制毒企业管理：通过对易制毒企业的采集录入，达到摸清青州市辖区内容易制毒企业的基本情况；通过日常的检查，保障易制毒企业的安全监管。
④危化品管理：危化品管理主要是对民用爆炸物品、烟花爆竹、剧毒化学品等进行监督检查管理。
⑤信息查询：对公共安全监管工作涉及的所有单位信息，通过PGIS电子地图独特的空间优势，实现各类单位数据空间查询分析，有效的掌握辖区内各类重点单位的情况。
⑥统计分析：是在在数据采集、整理汇总的基础上，往深处再进一步，做到电脑辅助人脑开展信息研判工作。对于我们的公共安全信息监管平台而言，我们力求打造成"先知先觉型”应用实战系统。 基层民警不仅仅可以将需要的基础数据采集进来，基于地图开展分析应用，同时，可以将工作中随时发现和感知到人或者物的信息加入进来，在地图上展现， 实现所有数据的常态化展现。 将各类安全隐患按照标准分类，然后结合条件开展分析，相信一来可以减少辖区安全事故的发案率。 同时，一旦发生事故，我们可以充分应用一切可以分析的数据加以处置，最大程度减少安全事故造成的危害，与所有可以基于地图展现的信息加以叠加， 最大限度的满足实战，服务研判。
三、平台关键功能的实现过程
3.1 图层空间数据的操作
在GIS平台中，我们采用互操作模式为基础，对平台中的图层空间数据进行操作，同时对图层属性数据进行操作；空间数据操作的实现基于采用Oracle 10g数据库版本，引擎技术采用SDE数据引擎。
3.2 缓冲区分析及其应用
在公共安全智能监管平台中，我们对辖区内安全监管单位的要素分析通过PGIS平台中的缓冲区分析功能实现，该缓冲区分析功能位于PGIS平台中的空间分析区。对安全监管单位的监管包括该单位附近任何范围内的信息，具体包括关注对象的数目、位置等详细信息。
3.3 网络数据通讯
公共安全智能监管平台的网络数据通讯分为2个部分，包括公共安全智能监管平台与PGIS平台的网络数据通讯以及公共安全智能监管平台与移动警务平台之间的网络数据通讯。公共安全智能监管平台与PGIS平台之间通讯过程中采用TCP协议能够提供稳定、可靠的地图服务，并将地图显示在公共安全监管平台大屏幕上。
铁路卫生监督所设置分布情况铁路卫生监督所设置了1个站车卫生监督科和5个综合卫生监督科，分布在乌鲁木齐、乌鲁木齐西站、哈密、库尔勒、奎屯等地区。个别监督科室管理跨度最大接近2000公里，其范围内的铁路旅客列车、单位食堂、铁路地区食品经营单位、沿线伙食团及生活饮用水等单位众多，但因其监管范围跨度大，距离远，交通不便，管理较为困难。铁路系统网络分布铁路局域网络系铁路企业内部使用的网络，该网络承担着铁路局各单位的铁路运营管理、办公、信息等基本任务，铁路公共卫生安全信息网络管理系统为全局的经营单位用户设置了多功能应用平台，卫生监督所为管理用户，负责网络维护，信息录入。铁路各单位为终端用户，各单位设立的公共卫生安全管理部门负责对本单位的公共卫生安全管理，对公共卫生安全信息网络的中录入的公共卫生安全问题进行督办整改反馈。
公共卫生安全信息网络管理作用
经营单位基本信息管理建立全局各单位的公共卫生安全管理组织机构的基本信息库，明确各单位公共卫生安全的第一责任人，并由各单位公共卫生安全部门负责基本信息库的日常维护，上传下达日常公共卫生安全检查的各类工作信息。大宗食品运输车辆管理全局各食品运输承运车站，将日常承运的大宗食品运输车辆洗刷消毒情况，通过《乌铁局公共卫生安全信息管理系统》录入到信息库，卫生监督机构可以及时了解全局食品运输车辆卫生状况，对出现的运输污染事件，也可通过《乌铁局公共卫生安全信息管理系统》调出承运该批食品时的车辆、洗刷、消毒、承运食品名称数量及经办人员等信息，为调查处理食品运输污染事件提供了第一手溯源资料。公共卫生安全日常监督检查管理在卫生监督机构对辖区经营单位的日常监督检查过程中，通过运用《乌铁局公共卫生安全信息管理系统》将日常公共卫生安全检查发现的卫生安全问题通过录入，卫生监督所领导审核签发，相关主管单位接收落实整改，反馈整改情况，卫生监督人员验收销号，最终卫生安全问题得到解决。《乌铁局公共卫生安全信息管理系统》应用起到了一个由发现公共卫生安全问题到督办追踪落实整改的一个闭环式管理模式的作用，达到了卫生监督部门与经营主管部门携手管理公共卫生安全工作的目的。铁路各单位公共卫生安全考核管理铁路食品安全监督管理办公室是铁路局设置的公共卫生安全管理机构，负责铁路局公共卫生安全的监督检查及考核。铁路局各单位均设置了公共卫生安全管理机构，明确了单位一把手为公共卫生安全第一责任人，其单位管理部门负责本单位的公共卫生安全的自检自查、管理和考核工作。同时，将卫生监督机构发现的公共卫生安全问题纳入到本单位的“安全运输生产一体化考核体系”中的公共卫生安全项目考核中，对本单位出现的公共卫生安全问题进行追责考核，发挥了铁路各单位的自律管理作用。
[论文关键词]食品安全公共治理；食品安全监管体制；社会责任；社会组织
食品安全问题是目前我国面临的严重社会问题，在今年两会期间，工商总局局长谈到内地市民对一罐奶粉都缺乏信心的时候，几欲落泪。不光是奶粉，近几年来，由食品引发的灾难频频出现，2005年“苏丹红”事件，2006年“红心鸭蛋”事件、2011年上海染色馒头事件、双汇“瘦肉精”事件、“地沟油”事件等，其规模之大、引起损害之严重，已收到全中国乃至世界的广泛关注。
那么，面对如此严峻的食品安全形势，我们该如何对其进行管理，使其得到根本性的治理呢？笔者认为，单一的政府管制对食品安全问题的解决已经力不从心，我们需要发动全社会的力量，维护公民的食品安全。
一、食品安全公共治理的概念与理论
（一）公共治理的概念
公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。
首先，就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所。
其次，就治理依据而言，该模式主张不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则甚至不同主体之间的协议等。
再次，在治理方式上，该模式主张依照公域之治的实际需要，在进行综合性成本——收益分析的基础上，能使用非强制方式的就不用强制方式，能用双方协商解决的方式就不用单方强制的方式，能用自治的方式就不用他治，遵照先市场后社会、再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。
最后，这种模式主张，在宪政框架下，所有公共治理主体都应当权责一致，确保没有权力不受监督，没有权利不受救济，所有公共治理主体都要依法承担违法责任，尤其要确保过罚相当、罚当其责。
公共治理理论主要包括以下几方面内容：
1.权力主体的多中心性和多元性是公共治理理论的基本特征。主要体现在：一是该理论认为政府并不是惟一的主体，公共管理的主体还包括公民个人、私营部门、非营利组织等，共同承担着公共事务治理的责任；二是强调政府组织、社会组织和公民在共同目标下的资源共享、相互作用、参与式地决定公共政策和提供公共服务；三是在多元主体参与下的治理模式中，各主体之间的界限和责任是模糊的，不再只坚持政府职责的排他性和专属性，而是强调各方主体相互依赖下的广泛合作关系。
2.治理理论的组织基础是社会网络组织体系的构建。治理理论强调多元主体共同对公共问题和公共事务进行治理，社会网络组织体系是指，“面对着国际、区域、国家、地方、社区等不同地域范围内的公共问题，国际组织、政府组织、市场组织、公民自治组织等治理主体围绕着这一公共问题或公共事务，通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，建立共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的组织网络”。
3.政府与公民之间建立的相互信任、公民的积极参与、相互依赖与相互合作关系，是治理理论的社会基础。治理能够从理念走向实践，依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量、相互信任与积极合作的态度。这些要素成为治理过程中有效沟通、组织协调、资源分享伙伴关系形成的内在社会基础。
（二）食品安全公共治理的主体
食品安全公共治理的主体除政府外，还包括公众、非营利组织、新闻媒体。
1.公众
公众是社会活动的参与者，是受食品安全问题影响的直接受害者。公众对食品安全进行的监督，主要是指消费者的监督，其途径主要包括：申诉、控告、举报、行政诉讼、信访、依法参加监督活动等。但是由于公众本身所处的弱势地位，其对食品安全社会监督的效果易受信息不对称、监督成本过高、行政部门不作为等因素的影响。
2.非营利组织
非营利组织是“依法建立的、非政府的、在国家法律框架下的慈善性组织，或非营利性的为服务于公共目的的社团”。食品行业协会、消费者权益保护协会、食品安全检验机构、专家评价机构等都属于这一范畴。也是我们研究公共治理的重点部分。
3.新闻媒体
新闻媒体对食品安全的监督是指新闻传媒对食品安全相关监管部门及其工作人员的活动和食品生产经营者违法违规行为进行监督，在一定程度上代表公众对食品安全监管工作的一种监督。其监督的形式主要包括媒体的批评报道和新闻评论。
二、我国食品安全监管体制的现状及存在问题
（一）监管部门分散，部门中心主义严重
我国食品安全监管体系，从理论上分析比较完善，食品生产、流通、餐饮环节分段管理，分别由质监、工商、卫生部门负责，看似监管全面，毫无缝隙。但是在实际操作中，由于食品是一个相当大的概念，不仅包含原材料的丰富，更有中国特色饮食文化的传统，难免造成监管的交叉和盲区，比如超市里的主食厨房，到底归卫生部门还是工商部门监管，各地方都没有定论。在这种情况下，由于职责不清，各部门纷纷从自我中心出发，有利都争，无利都推，部门中心主义严重，造成管理混乱。
（二）监管力度不足，资源投入有限
我国工商、质量监督、卫生部门不是食品管理的专门机构，除了食品管理，还有其他领域很多管理责任，人员投入和财力投入不能集中到食品监管过程中，导致食品监管的财力不足，重视不够。此外，由于工商、质监、食品药品监管部门实行的是省级以下垂直管理，造成地方政府在职能支持、管理、监督上的诸多不便，地方政府在这些部门的人事和财政方面不能给予足够支持，也导致了食品安全监管的捉襟见肘，隐性阻碍了食品安全的协调管理。虽然地方政府食品安全治理被纳入考核，但是，由于整理协调的难度不小，食品安全监管力度还很难做到位。
（三）社会信用体制不完善，食品企业社会责任缺失
企业是现代社会的一个有机组成部分，社会要求企业对社会负责，称为企业的社会责任。社会责任是指在市场经济体制下，组织应该考虑股东、消费者、员工、供应商、社区等利益相关者的利益，有目的、有计划、有组织地主动承担对利益相关者的责任，以实现组织与社会的和谐及可持续发展目标的行为。《食品安全法》第三条确立了食品生产经营者是保障食品安全的第一责任人，但在监督食品企业落实社会责任，食品企业信用监管机制还不完善。虽然开始实施的《北京市食品安全条例》提出了对失信企业负责人终身禁入的严格规定，但是食品安全信用监管机制建设还有待加强，目前没有专门针对食品企业的信用评估办法，对食品企业分级分类管理机制还不完善，导致一些食品企业为了追逐利润，不惜践踏公民健康，导致农药超标、使用非法定添加剂等失信现象屡禁不止。
（三）社会力量参与度不高，食品安全风险难消除
公众对食品安全高度关注，社会舆论在食品安全监管上发挥了一定作用，曝光了很多食品安全事件，比如上海染色馒头、昌黎假葡萄酒等，但是社会组织对食品安全事件除了谴责、曝光外，干涉手段极为有限。食品行业自律做得很不完善，一些食品行业协会往往是依附政府部门，没有维护良好的行业自律体系，对行业信用管理不到位，甚至是失位。而且，热心食品安全的公民组织，很多都是草根组织，力量涣散，由于注册门槛高，很多都没有进行登记，但是他们的公益心是好的，需要正确的引导和支持。公众力量薄弱，造成了食品安全风险评估体系不健全，食品安全风险难以消除。
三、完善我国食品安全公共治理的建议
（一）建立健全食品安全治理的法律体系和标准体系
《食品安全法》已经出台，食品安全地方性条例也陆续制定出来，但是我们必须看到相关法律法规还是很宽泛，应当进一步细化。食品安全含义广泛，涉及范围很广，需要细化到有充分的可操作性，而且食品安全的标准体系还有待完善，我国食品安全标准体系比世界上主要发达国家有很大的滞后性，有些食品添加剂在发达国家标准是严重超标的，但却符合我国食品标准，这是极不正常的现象。2013年我国“大部制”改革，食品安全管理划归食品药品监督管理总局统一管理，相应的法律法规也将进行调整，在可操作性上要深思熟虑，保证食品安全管理的有效落实。
主要问题
一是基层公共安全形势严峻。据统计，2011―2015年，全国发生各类重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、铁路交通、水上运输等交通运输领域，油气输送管道、城镇燃气、危险化学品生产储存运输等泄漏燃爆，大型活动踩踏，乡村企业、集贸市场、娱乐场所、风景区、居民区、养老院等公共场所火灾，开发区企业粉尘爆炸、农村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占总起数的58.91%。其别重大安全事故20起，属于公共安全范畴的特别重大事故15起，占总起数的75%。
二是公共安全事故隐患点多量大。危险物品装载运输违法违规，“两客一危”（旅游包车客车、三类以上班线客车和危险货物运输车辆）营运车辆驾驶违章违法；油气输送管道违章占压严重，且不时被占压单位或施工单位挖破捅漏；居民及中小宾馆饭店用气用电不符合安全要求，城镇燃气管道服役时间较长且老化严重；公共场所电梯扶梯、大型游乐设施等特种设备带病运行；危险物品生产储存无视规划要求、周边安全防护距离不能保障，生产储存管理过程也不落实危险物品安全管理规定；城市建筑垃圾堆场毗邻厂矿重要设施和居民生活区，且无限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火灾、滑坡等事故接连发生。
三是企业安全生产主体责任不落实。有些乡镇企业使用国家明令淘汰的落后工艺设备，或应退役报废老旧设备；有些乡村企业和公用设施为省钱，违反设计要求使用可燃易燃材料埋下隐患。有些烟花爆竹生产企业取得许可证照后或被责令停产进行改造提升过程中，超定员、超药量、超范围和改变工房用途生产，甚至将生产场地或废弃场院违法转包非法组织生产。
四是基层公共安全监管缺位与行业监管不尽责。基层安全监管存在乡（镇）无机构、村（社区）无人管等问题，对辖区内存在哪些单位及其安全状况底数不清，对危险危害因素和不安全问题没有能力解决；一些基层监管执法人员履职尽责不力、工作不负责任甚至失职渎职，导致安全监管层层失守。在现行法律法规不够完善的情况下，行业部门有的只负责监管经过批准或有许可证的单位，而不查处无证开采、乱采滥挖等非法行为；有的只负责监管规定参数以上或登记在册的特种设备，却不监管非法、自制、规定参数以下和没有登记注册的特种设备；有的只负责监管规模以上或城镇建设项目，而不查处规模小和乡村违法违规建设行为，致使应依法查处的问题和非法违法行为得不到及时查处。需检测检验和培训发证的，有些部门或机构争着管；出现问题或发生事故时，有关部门或机构互相推诿都说不归自己管。
原因分析
一是历史遗留问题较多。由于过去法律法规欠缺、制度不完善、管理不规范，造成城镇发展过去是无规划，后来是有规划也不落实。
二是基层执法人员业务素质普遍较低。一些基层监管执法监察机构人员编制少，能干事的人又补充到部门机关科室，干不了事的反而留下执法，致使执法监察工作不能正常开展；有些地方的安全监管执法监察机构成了安置办，现有人员多是领导干部家属、子女或其他亲属，且大部分人员无专业院校学历，属于工人身份，连行政执法资格都无法取得；还有部分安全监管执法人员不思进取，工作很长时间仍不熟悉监管执法业务。
三是相关公共安全法律法规不完善，基层安全监管执法缺乏机制和手段。由于长期以来“部门立法”利益现象严重，国家关于基层公共安全特别是乡村公共安全和安全生产的法律、法规及规章严重欠缺。即使制订有相关法律法规和规章制度，也存在相关规定不衔接、不适用甚至相互矛盾现象，致使基层政府及其有关部门在工作职责、监管范围、行政许可、行政处罚、业务培训、认定鉴定、事故查处、统计报告等事项存在着不少交叉、漏洞和盲区。省辖市、县（市、区）政府各有关部门虽有法律赋予的行政执法权，但缺乏合执法工作机制，特别是行政执法与司法执法、纪检监察执法的协调机制，未形成严处非法违法、失职渎职行为的合力；乡镇政府、街道办事处和开发区管理机构除新修订的相关安全生产、环境保护法律法规和规章赋予的监督检查和协助上级有关部门履行监管职责外，只有发现后报告上级有关部门的责任和义务。
四是基层安全监管面临不愿管不敢管局面。当前的事故责任追究和事故隐患排查治理问责存在误区，对企业或管理单位直接责任者和主要责任者追究力度不够大，对党政机关工作人员包括领导干部的责任追究过多过重过滥，致使基层公共安全监管执法人员思想不稳定、工作不安心，导致政府分管领导不愿分管，各级政府对安全生产、环保等的领导分工，普遍遵循末位负责制。
对策建议
一是完善公共安全法律法规，加强公共安全宣传教育培训。在进一步修订现有公共安全和安全生产法律法规，建立和完善基层公共安全监管执法机制的基础上，尽快制定农村建筑市场安全、农村交通运输安全、居民群众用电用气安全、油气输送管道保护、公共场所特种设备和大型游乐设施安全、人员聚集场所消防安全等方面的法律法规和规章，依法赋予乡镇、街道办事处和开发区管理机构公共安全监管执法职权，为保障基层公共安全提供可靠可行有效的法律保证。各级政府应保障公共安全知识和应急技能宣传教育培训费用，依托各类媒体，经常宣传报道安全知识和应急措施；适时组织事故现场会和事故案例分析会，强化典型事故案例警示教育，提高全民公共安全法律素质。
其主要职能有：根据南宁市江南区机构编制委员会《关于成立江南区安全生产监察大队的通知》（江编［2013］18号）（江编［2013］18号）要求，江南区安全生产监察大队主要行使以下公共事务管理职能：受城区安全生产监督管理局委托行使安全生产监督检查职能，依法对生产经营单位贯彻实施安全生产方面的法律、法规、规章、政策以及有关安全生产规程和安全技术标准的情况、生产经营单位安全生产进行监督检查。受理安全生产方面的举报和投诉；受安全生产监督管理局委托查处不具备安全生产基本条件生产经营单位，依法对各类安全生产违法行为进行调查、取证，并按相关处罚办法提出处罚意见；负责安全生产行政执法分析和统计上报工作。协助调查和处理安全生产事故，协助开展安全生产事故应急救援和安全生产宣传教育工作。
依照江南区安全生产监察大队主要职能，下列法规对江南区安全生产监察大队的公共事务管理职能进行了授权。
（一）《中国人民共和国安全生产法》第五十九条。
（二）《中国人民共和国安全生产法》第六十二条。
（三）《中国人民共和国安全生产法》第八十二条。
（四）《职业病防治法》第六十三条。
（五）《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号） 第七条。
（六）《烟花爆竹安全管理条例》(国务院令第455号）第四条。
(七）《易制毒化学品管理条例》(国务院令第445号）第三十二条。
（一）完善门户网站管理，提高政务效能。
为了进一步推进*市安监局政务公开，确保网上政务公开内容的全面性、实效性、准确性和完整性，加强*市安监局政务网站的在线办事能力，拓展信息交互与事务处理深度，完善各种企业、公众参与渠道，努力将市安监局门户网站建设成为功能完善、安全可靠的政务信息优秀网站，不断提高公共服务水平。
(二)整合业务数据、建设安监综合库
由于目前市安监局、部分区（县级市）安监局的数据库系统是相对独立运作的，业务数据独立，缺乏一致性，各数据库的数据无法直接进行交换和共享，这样势必造成大量数据的重复存储，既浪费了资源，又难以保证数据同步，使得数据可用率降低。另一方面，由于原有的业务系统开发方式缺乏规划与协调，业务数据的可靠性是难以保障的，独立开发的业务系统极少考虑其他系统和决策的需要，数据通常是不完整的，因而需要从不同领域、行业、部门取得相关数据，并且从这些数据中搜取、分析才能得到决策支持所需要的有价值的数据信息。
因此，在完成了“安监信息平台”建设后，急需建设安监综合库，对整合接入平台的业务系统进行数据整合，以保证数据的权威性、一致性和完整性，这也是接入市数据中心，共享安监业务数据的前提条件。下一步具体建设内容有：“四库”：即交换信息库、基础信息库、共享信息库、安监法规库；“三系统”：即目录系统、共享交换系统、数据管理系统；“一机制”：即安监综合库运行管理机制；以及“接入共享”：接入市数据中心，实现与市相关部门的数据共享。
（二）平台升级改造、提高平台安全性
“安监信息平台”是安监系统体系的核心枢纽,因此需要大力加强“安监信息平台”的安全防护性能。以统一规划、统一标准，充分利用现有资源建设高效、安全、机密的电子政务信息安全支撑体系。构建上联国家安全监管总局、省安监局，下至全市各区（县级市）安监局的安全生产信息化共用共享的系统支撑平台。具体建设内容如下：
一是基于“安监信息平台”构建市安监局数字证书认证体系；二是为加强信息安全防护性能增加入侵检测系统、存储备份、安全审计系统、相应服务器及软件系统；三是信息安全相关法规建设。
（三）规范、有序地建设综合应用系统
跨部门、跨行业的综合应用是信息化建设的大势所趋，也是创新监管模式、提高监管水平的必由之路。例如：渡船渡口管理、危化企业信息共享、视频监控、信用体系等。这些应用的建设都不是单个部门、单个处室或单个系统能完成的，都依赖于各个处室之间、各个部门之间资源共享和业务协同。
综合应用系统是基于“安监信息平台”和安监综合库，针对具体业务应用进行顶层设计和优化设计后开发的综合应用系统。具体建设内容包括：
一是面向安监领域设计基于“*市安监信息平台”和安监综合库的综合监管、主动监管、事前监管、全过程监管和部门协同监管模型，提供切实可行的顶层设计方案；
二是针对管理重心下移和属地监管，提出利用“*市安监信息平台”将安监业务接入市社区平台的方案；
三是基于“安监信息平台”和安监综合库实现的具体业务应用包括：企业安全预警与告知业务，乙种危险化学品经营许可证登记、审批业务，危险化学品建设项目安全许可业务（危险化学品生产、储存企业设立、批准、三同时业务），非药品类易制毒管理业务，烟花爆竹管理业务，LPG管理业务，剧毒物、农药等重大危化品危险源管理业务，包装容器监管业务，渡口、渡船专项整治执法业务，非煤矿山业务，重大危险源管理业务，安全检查及行政执法业务。
（四）建设《*市社会公共安全视频监控系统》。
完成市安监局承担的*社会公共安全视频监控系统的建设任务，重点建设南沙小虎岛重大危险源视频监控系统。统筹规划“*市内生产储存易燃、易爆、剧毒、危险化学品的场所”的视频监控系统的建设。
关键词：食品安全；监管；责任；法治
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1000-5242（2012）04-0061-06
收稿日期：2012-03-29
基金项目：国家自然科学基金项目“我国食品安全监管体系的优化策略：选择与实施”（71141017）阶段性成果；北京市教育平台项目“首都地区纠纷解决机制研究”（PXM2012-014213-000040）阶段性成果
作者简介：刘道远（1972-），男，河南固始人，北京工商大学法学院副教授，法学博士，中国社会科学院博士后。
我国食品领域屡屡出现的安全危机，已经使得全社会倍感不安，日趋严峻的食品安全形势也对政府监管部门提出了巨大挑战。在当前食品安全监管体制下，如何有效地对食品生产供应企业进行监管，保证其提供的食品符合安全标准，已经超越了纯粹的食品安全法律制度建设的话题，而成为经济学、社会学、管理学等诸多学科共同关注的现实议题。从各国食品安全保障实现的制度经验来看，行政监管无疑都被认为是第一位的、也是首要的保障机制。美国食品安全监管被公认为是目前世界范围内较为先进的模式，它不仅在国内法层面有十分完善的监管法律体系，而且顺应了食品安全监管国际化趋势，积极地建立起了内外统一的食品安全监管法律体系。特别是近些年来随着国际社会恐怖主义威胁越来越严重，美国政府当局已经将食品安全监管与反恐活动的国家战略联系起来。具体来看，从20世纪初期至今，美国颁布了《联邦食品、药品和化妆品法》、《公共卫生服务法》、《食品质量保障法》等30余部法律。根据美国宪法规定，国家食品安全的监管由立法、执法和司法三个部门各司其职。其中，行政执法主体包括农业部、食品药品管理局、美国环保署及各州相关部门。司法部门对行政执法、监管工作及因为一些政策法规所产生的争端给予公正裁决。综观美国食品安全监管法律体系，其监管是在完备的法律基础上，政府通过市场监督而不是强制性的售前检验来监管食品行业；实行食品安全机构联合监管制度，建立了联邦、州和地方政府既相互独立又相互协作的监管网络；各地方食品安全监管机构都雇用食品检查员、微生物学家和食品科学家对食品实施持续深入的监管；美国法律建立严格的监管问责制度，国会下属的政府问责办公室对食品安全监管拥有监督权力。
欧盟食品安全监管制度也比较健全，主要有《通用食品法》、《食品卫生法》以及动物饲料法规与调料、包装方法规范等，调整范围涉及农产品的生产和食品加工等领域。目前，由欧盟委员会所的食品安全白皮书，成为欧盟及各个成员国制定食品安全监管措施及建立欧洲食品安全监管机构的核心文件。欧盟在食品安全监管方面所坚持的先进性、独立性、透明性、参与性和责任说明性等原则，对于其食品安全保障发挥了重要作用。尤其值得注意的是，欧盟在食品安全监管者责任制度方面不仅有严格的责任划分，而且还克服过去监管责任模糊的弊端。这样的制度安排有其合理性：第一，政府行政权力对社会危机和风险应对的时效性强，能够灵活处理突发事件；第二，效率高，能够及时对受害人提供必要的救济，相对于其他食品安全保障手段来说更为直接、便利；第三，有利于各个利益主体之间的沟通和协调，同时，能够在行政权力的主导下避免各职能部门之间发生“有利争管，无利推诿”情形；第四，食品安全的国家行政监管具有更高的社会效益价值，其能够减少社会管理的成本，发挥行政机关社会公共治理的基本作用。
如前所述，我国食品安全问题已经成为全民关注的重大社会问题，中央、各级政府部门及社会各界给予了极大关注，将其上升到政治高度要求抓好。在行政执法领域，为了防止出现重大的食品安全事故，各级政府严格把关，并明确责任追究机制。在理论研究领域，不断发生的重大食品安全事件已经引起了理论研究者的高度警觉，一些专家进行了深入的调查、研究，并提出了一些应对策略：有学者对法律之于食品安全规制的作用进行了深入研究；有学者从政府和企业责任角度对食品安全责任进行了探讨；有学者提出应该建立惩罚性赔偿制度，强化民事责任，使食品安全法律具有更强的威慑力；还有学者主张在确保我国的食品安全时，不仅应该完善我国食品安全法律责任体系，还应该完善相应的法律程序制度。与上述国际食品安全行政监管一样，我国食品安全保障的行政监管日益强化，行政优越地位被进一步巩固。但是，由于我国行政管理体制本身所具有的特殊性，食品安全保障的行政监管基本上流于形式，实施效果并不明显。在此情形下，如何发挥政府对食品安全监管的作用，真正保障食品安全，就成为我们必须首先解决的课题。与此同时，我们还必须注意到，在中国特色的市场经济和中国式公私融合、共同发展的背景下，如何通过建立一种责任划分和实现的机制，让政府宏观调控、市场监管的目的能够实现，显然具有更为重要的理论和实践价值。
一、食品安全政府监管的法理基础和正当性述评
食品安全监管本质上属于法律规制范畴，是指政府或者承担政府职能的监管机构对食品行业的行政管理和监督。食品安全行政监管与其他行业行政监管一样，是政府依法行使职权，对相应行业进行管理和监督的活动。
食品生产销售活动属于市场调整的领域，是市场调节下的商业经营活动。但自由市场因为其自身所固有的局限性，需要行政权力的规制，即行政监管，这已经成为自凯恩斯主义提出以来被广泛认同的市场和政府关系理论。国内有学者亦指出，“市场对资源配置虽然起着基础性作用，但它并不是万能的，在经济运行中存在着‘市场失效’或‘市场失灵’，市场调节具有自发性、滞后性和一定的盲目性，这就决定了国家协调经济运行的必要性”；市场机制因其与生俱来的唯利性、市场调节的被动性和滞后性以及市场运行中存在阻碍市场机制发挥作用的因素等，国家需要调节社会经济的运行以维护和促进社会经济结构和运行的协调、稳定与发展。市场和政府都有可能出现失灵的情况，为此，看不见的手和看得见的手如何能够把握好平衡度，求得两者间相得益彰就显得十分重要。事实情况是，在我国食品生产经营领域，频频出现的问题都反映了一个残酷的现实，即市场和政府“双重失灵”。以此来看，在极端情景发生时，如何发挥制度的作用对扭曲的市场行为进行矫正，显得更为紧迫。从理论上来说，食品行业的生产经营活动在以下几个方面需要监管：（1）食品行业的信息不对称需要监管。完全的市场能够对资源进行最有效的配置，有效地分散风险，但是这些都必须依赖于信息对称。然而，这在现代科技十分发达、风险四伏的社会几乎无法实现。所以，对食品行业进行信息分析和研究，已经成为食品安全实现中必须研究的重要课题。（2）食品存在问题可能殃及整个社会，甚至引起社会不稳定，因此，它是一个公共问题，涉及不特定多数人的不特定利益，需要国家行政监管。国家作为公共利益的代表者，当然应承担监管职责。从近年来国际社会食品安全监管制度的发展情况来看，对食品安全保护范围的不断扩大和保护标准的不断提高，体现出其公共利益属性越来越强。因为食品安全不仅关乎当代人的生命和健康，而且会影响到子孙后代的生命、健康与利益，甚至对整个国家的经济发展、国家安全都具有重大意义。（3）食品安全的外部性需要政府监管。食品安全的外部性发生机理是：对于遵守食品安全法制的企业，其行为不仅能够产生对消费者的正外部性，也可以产生对不遵守食品安全法制的企业的正外部性。对不遵守食品安全法制的企业正外部性导致其投机意愿强烈，不法的食品生产销售不仅损害了消费者，还可以得到遵守食品安全法制的企业带来的边际效益，损害遵守食品安全法制企业的利益。食品安全的外部性本质上是市场失灵，需要政府监管。
二、我国食品安全监管体制的再检讨
在我国，《食品安全法》对食品安全监管体制做出明确规定，即实行统一协调、分段监管。具体而言，国务院设立食品安全委员会对各职能监管部门进行协调和指导，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调监管职能，包括食品安全风险评估、食品安全标准的制定、食品安全信息的、食品检验机构的资质认定条件和减压规程的制定、组织查处食品安全重大事故及其他需要由其承担综合协调职责的事项；国务院质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依法分别对食品生产、流通、餐饮服务活动实施监督管理。我国实行食品分段监管的体制，主要是考虑到食品安全监管的链条比较长，监管环节比较多，由单一部门进行监管可能会力不从心，从而形成监管漏洞，造成监管失灵。
我国当前食品安全的监管体制虽然在一定程度上反映了政府对食品安全监管的整体布局，但是实际效果却并不尽如人意，其主要原因是食品安全监管体制本身存在着诸多缺陷。首先，我国是一个行政本位主义比较严重的国家，在这一观念影响下，食品安全监管体制至少有以下几个方面的弊端需要重视：（1）食品安全监管权力集中，一言堂和首长负责制导致部门其他有监管职责的主体人浮于事，缺乏监管积极性，也不愿意履行职责。（2）监管者缺乏监管创新能动性，也不愿意进行食品安全监管的技术革新。（3）消费者的权利不受重视，在重权力而轻权利的模式下，行政监管不是为了便民、惠民，而是为了便官和便管。（4）市场信息不灵，市场信息沟通不畅甚至受阻，监管部门之间信息沟通十分困难。（5）由于监管决策权力的高度集中，缺乏内在的制约机制，所以，一旦监管决策失误，纠错能力差，损失结果难以弥补。其次，我国食品安全监管重视职权的赋予，却缺乏应有的责任制衡。食品安全监管者作为国家行政权力行使的主体，能够独立对自己实施行政行为的后果承担相应的法律责任。遗憾的是，我国现有食品安全监管法律责任的规定如隔靴搔痒，其主要原因在于监管者不愿意被责任机制束缚。监管者的责任机制要求监管者要为自己的违法行政或违反义务的不作为承担相应的责任，这不仅影响到监管者的利益，而且还可能影响到政府机关的形象，因此，监管者不愿意直面责任的承担，甚至立法机关也会网开一面。再次，在现有的监管体制下，由于没有刚性的责任机制约束，监管主体履行监管职责时趋利避害，重处罚而轻整改，有利则管，无利不管，甚至还与民争利，同时，还存在条块分割和地方保护主义的问题。从《食品安全法》规定的监管体制来看，原来机构间的多头管理、中央和地方分级管理模式中所存在的弊端仍然存在，出现了“几个部委管不好一头猪”、“十个婆婆管不了一顿饭”的尴尬局面。而且，分级管理中所存在的地方保护主义，在新的《食品安全法》所建立的监管体制中也没有得到根本改观。最后，由于科学技术不断发展，食品领域也成为一个高风险的领域，食品安全监管体制也要随着科学技术的进步而不断改革和发展。但是，相对于科学技术的革新来说，食品安全监管制度的革新步伐则相对缓慢得多。客观地说，在当前科学技术发展日新月异的背景下，很多的食品安全风险是科学技术进步带来的结果，如转基因产品、食品添加剂等现在比较敏感的食品安全问题，都与科学技术密切相关。所以，无论食品安全监管制度如何革新，制度如何设计，都会存在历史局限性，这无疑对食品安全监管提出了一个永远具有挑战性的命题。
总体来看，我国食品安全存在的问题首要的是监管问题，完善的食品安全监管责任机制的缺失是食品行业问题频发的罪魁祸首。对于我国食品安全出现的一些重大事故，监管者应当勇于承担法律责任。
三、食品安全监管责任制度的改革与完善
（一）改革与完善食品安全监管责任制度的紧迫性和可行性
从法律制度设计的逻辑体系来说，权利和义务相互统一原则要求有权必有责。因此，强调一定社会中的角色担当及其相应的责任承担，是一个逻辑自足的法律体系所必须考量的基本问题。现代社会条件下，社会关系公私融合的趋势十分明显，国家作为一个强大的主体参与到经济和社会的运行中去，如果没有责任机制的约束，公共管理职能的实现必将成为空话。从法治国家建设目标来看，加强行政权力行使的监督和问责制度的建设与实施，保证权力的依法行使与民众监督政府权利的实现，对于国家的经济发展和社会的长治久安都具有极为重要的意义。就食品安全监管而言，其本质要求是实现食品安全生产和监督的法治化。食品企业在合法活动的基础上，将生产经营活动与法律和道德的外部要求衔接起来；监管者基于国家权力的配置体系，遵循利益衡量原则和权责统一原则，对自己所承担的监管角色要用责任加以约束，克服可能的道德风险。食品安全监管责任追究机制是法治的根本要求，政府监管只有建立了追究责任机制，才能让食品安全监管走上法治轨道。
当然，食品监管法律责任制度的完善也有域外法治国家的成功经验可资借鉴。从法治国家的食品安全监管经验来看，严格、完善的食品安全监管责任制度，无疑对于食品安全保障发挥了重要作用。“和立法同等重要的事，是对政府的严密监督。一个有效率的被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，而还应该领导其民众最终实现其目的，做民众意见的代言人并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。通过监管责任机制，实现监管者对其行政监管的目的、依据和结果进行自我约束，行政监管权力行使的民主性更强，达到了事后监督的效果。例如，为了保障食品安全监管者恪尽职守，美国政府要求所有政府部门监管者必须遵守《行政程序法》、《联邦咨询委员会法》、《公开信息法》等程序法律进行食品安全监管；在日本，如果食品安全行政机关没有恪尽职守地履行食品安全监管职责而导致消费者受到损害时，行政机关要依法承担法律责任。值得注意的是，新近以来兴起的新制度经济学派对行政监管主体进行经济分析后指出，行政人也是经济人，其活动的目的也是个人利益的最大化。因此，将政府本身视为一个制度构成的系统，监管者也需要免责，需要激励，这从另一方面启示我们，监管责任体系必须是公正、合法的，唯其如此，才能达到法治的要求。
（二）食品安全监管责任制度的改革与完善
1.明确食品安全监管公共利益标准，合理平衡各方利益。公共利益具有模糊性、层次性等特征，要发挥公共利益的制度功能，必须在各个部门法领域对之进一步地具体化与类型化。具体到食品安全监管问题，首先必须要明确公共利益标准，否则，食品安全监管者就没有行为的标准和尺度，食品安全监管的目标也难以实现。在现实中，虽然对公共利益的界定十分困难，但是由于公共利益的本质是利益，因而公共利益实质上就是利益衡量的工具。食品安全监管中的公共利益判断，要求我们明确为什么对食品安全进行监管。根据传统自由市场理论，当事人自愿交换的结果会使社会资源达到最优化配置，在此情况下，政府不得干预市场主体的市场行为，政府职能仅仅限于私人无法通过自愿交易而实现其目的的领域。市场主体的经营性和逐利性决定了市场主体不可能关心除了对其经营和逐利有利的其他市场现象。因此，在以资源稀缺为特征的市场中，市场主体为了尽可能占有和获取有限资源，甚至会不惜损害其他社会主体的利益，从而造成重大食品安全事件，此时，政府理所当然地应予以监管。其次，要明确谁来确定公共利益。对此有不同的观点：有学者认为应该将该权力交给法院，也有学者认为应该由行政监管者自己作出判断。笔者认为，应当将公共利益界定的权力交给立法机关。因为立法机关不仅是广大民众利益的代表者，而且其相对来说更为中立，能够对各方利益进行公平的权衡，是公共利益最可靠的决定者和保障者。食品安全关涉公共利益，这已不争自明。食品安全监管的公共利益的明晰不仅能够确定监管者的监管范围，而且有利于保护广大消费者的利益。近些年来，随着科学技术的发展，农产品的品种迅速扩大，一些还不能为人类所认知的食源性疾病也在威胁着人类。因此，一些国家将农产品纳入食品安全法中加以调整，这在一定程度上体现了对食品安全公共利益范围的扩展，大大提高了对公众利益的保护。
确立食品安全监管的公共利益标准，需要综合考量多方面的因素。具体包括：（1）消费者风险承受能力和风险接受程度。消费者对某种食品可能风险的接受程度主要是依据潜在产品危险出现的可能性来确定，也部分取决于消费者风险承受的能力。（2）科学技术发展水平。科学技术的发展推动着消费者生活质量的提高，消费者食用的产品在过去可能十分安全，但是在现代科学技术条件下，则会变得十分不安全。（3）传统社会伦理道德及饮食文化因素。这对食品安全监管具有很大挑战性，如各国对现代转基因食品的态度并不统一，在一定程度上也反映了政府当局对各方面因素综合判断上的差异。
2.明晰监管责任内涵，完善食品安全监管法律责任机制。监管责任本质上就是监管问责，即与监管者监管权力相互联系、密不可分的角色回应。一般来说，理论界和实务部门在对监管责任内涵进行界定时，总是将其与行为的违法性、可归责性和应罚性结合在一起来理解。笔者认为，这有失偏颇。实际上，在现代社会，公共权力对自由市场的渗透已经无处不在，公共权力已经成为市场经济中的强大力量。这在一方面表现为公共权力因要履行维护公共利益的职责而极大地社会化，在另一方面表现为公共权力又成为自由市场中强大的利益主体而高度经济化，责任已经成为公共权力参与经济社会生活的内在因素，监管问责成为常态，其超越了违法责任而具有更为具体、深刻的意义。所以，监管责任与监管权力密不可分，权责利相统一原则决定了被追究责任是公共监管者行使监管职责时必须承担的角色义务。
监管责任的实现机制是实体规范和程序规范的统一。在规范层面上，首先要确定追究责任的主体，即问责主体。从目前实践来看，监管问责主要是行政机关体系内的问责，这种问责机制有时会不疼不痒，政府信用也丧失殆尽。因此，对监管者的责任追究除了监管机关内部机制外，更为重要的是外部力量对监管者的监督和问责。其次是明确追究责任的对象及其职责内容。现代政府是责任政府，行政监管问责的对象自然应是政府及其工作人员。根据行政法责权利统一原则，应当在谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的前提下，划清有责和无责的界限，不可权责不清。再次，要明确规定问责事由。由于行政机关职责的广泛性和专业性，不能按照整齐划一的原则规定问责理由，而应作出行业具体规定。在我国食品行业，由于地方利益冲突、监管多头、分段监管等原因，监管问责事由难以落实，导致相互推诿，责任虚化。所以，从未来食品安全监管责任制度完善要求考虑，必须在立法上明确问责事由。复次，需要明确责任内容和形式。目前行政责任追究制度广受诟病的主要原因之一是责任内容不清，责任形式流于空泛，缺乏可操作性。未来在对《食品安全法》有关监管责任的法律规定进行完善时，应在职权和责任相一致的基础上对各种责任形式进行合理的设计，不可盲目追责，也不可隔靴搔痒。最后，要完善行政监管问责程序制度。程序是实现问责公平的前提和保障，也是食品监管制度健全的必备要素。在实践中行政问责不分青红皂白，或一棍子打死，或敷衍了事，这些做法均欠妥当。从程序角度来说，对监管者责任的追究必须客观公正，要认真调查核实，依据个案分析判断。要给予责任承担者申诉和辩解的机会，要让被问责主体有救济机制。
当然，食品领域的安全事故中有些问题与社会风险密切相关，甚至根本无法避免。在此情况下，如何考量食品安全监管的问责就成为摆在我们面前的又一难题。对此，比较可行的思路是对行政监管者规定责任豁免事由，以应付复杂多变的现实。
关键词：农机监理;问题;建议;对策
中图分类号： S23 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.24.026
1 农机监理工作存在的主要问题
1.1 农机安全监理机构管理权限范围小
《道路交通安全法》只赋予农机安全监理机构对上道拖拉机审查登记、牌证核发、年度检验、驾驶操作人员的考试这些源头管理职能，没有在道路上监督检查、违章处罚的权力。《吉林省农机管理条例》规定：农机监理人员只能在乡村道路、田间地头、场院对农用拖拉机进行检查。但农闲季节农民很少使用拖拉机，所以，农机监理也只能在农民春种和秋收季节对拖拉机及其操作人员进行检查;监理人员少、检查范围大、工作时限短的问题;农民的法律意识、安全生产意识淡薄，致使农民的抵触情绪很大，农民和农机监理的矛盾突出，加之缺乏有效的监督力度，难以有效地对农机实施管理。
1.2 经费不足影响执法的公正公平
农机监理机构是事业单位编制，但具有管理公共事务的职能。按照规定，具备和符合参公管理的条件。而目前有的县（市）级农机监理站还存在着自收自支人员，必须依靠收取规费维持职工工资，执法经费严重不足，以经济利益为目的的行政执法，无法实现执法的公平公正。
1.3 工作的性质相同，身份和地位不同
《道路交通安全法》规定农机监理机构与公安交警角色相同，与机动车安全管理具有相同的工作要求。只是公安交警管理的车辆和农机监理管理的车辆有所不同。
公安交警对机动车审查登记、牌证核发、年度检验、驾驶操作人员的考试等，车辆所有人都能主动到指定地点办理，而农机监理却要走村串户去办理，其工作量大，费用高;人员构成情况不同。公安交警为公务员编制，且有公益岗位协警，而农机监理是事业编制，还有编外的自收自支人员;管理手段不同。公安交警隶属于公安系统，而农机监理只是职能部门，没有明确的管理手段，给农机监理带来了困难，使农机监理的监管责任难度增加。
1.4 农机监管难度大，事故隐患多
《吉林省农机管理条例》规定，农机监理只能在乡村道路、田间、场院对拖拉机进行监管。农机监理部门有管理责任，但无管理权限，本该与交警共同管理的乡村道路只有农机监理在坚守;拖拉机黑车非驾、超速行驶和违章载人现象严重，事故隐患多，严重威胁着人民生命财产安全。
1.5 经费无保障
随着国家惠农政策的不断出台，农机监理收费项目逐渐减少。2010年在原有收费标准的基础上下浮10%。2012年吉林省政府出台了免收联合收割机落籍和驾驶许可考试费。2014年国家发改委和农业部下发了免收小微型企业农机监理费。收费标准降低，收费项目减少，直接影响到监理人员工资的发放和正常监理业务的开展，面临着生存困难。
2 相关建议与对策
在目前的情况下，仅靠农机主管部门和农机监理机构很难抓好农机安全生产工作。要积极争取政府的大力支持，由政府牵头，组建一支由农机、交警、安监、交通等多部门参与的综合执法队伍，在农机出车率较高时段进行综合执法，从而形成监管合力，齐抓共管，这样农机安全生产工作才能抓好抓实。
2.1 配齐、配强监理站执法执纪人员
农机监理站成立之初，是按照农用拖拉机保有量来确定农机监理的编制，每500台车配备一名，但随着农机保有量的不断增加，编制多年不变，致使农机监理人员相对较少且年龄老化。
2.2 解决自收自支人员的身份待遇问题
解决人员的身份和执法权的问题，能极大地提高农机监理人员的积极性;彻底解决农机监理机构以收代养、以罚代养的问题，确保行政执法公开公正，解除农机监理人员的后顾之忧。
2.3 将农机安全生产工作由部门行为变为政府行为
列入社会治安综合治理体系，把农机安全生产工作纳入政府工作范围;与各乡（镇）签订农机安全生产责任制。
2.4 加强执法队伍建设
组建综合执法队伍，齐抓共管。由政府出面，协调公安、安监、交通等部门，抽调得力人员，组建一支综合执法队伍;农机安全监理机构根据农事季节、重点区域，安排综合整治时间，形成齐抓共管的长效协作查处机制。
3 结语
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-179-02
当前，我国的食品安全现状是不容乐观的，食品安全问题层出不穷，社会各界对食品安全给予了高度的关注。《中华人民共和国食品安全法》在这样的情形下作出最新修订，比起原先的食品安全法标准更加的严谨，监管更加的严格，处罚更加的严厉，问题更加的严肃，目的就是要整治解决当前问题，保障人民群众的饮食安全。所以，在法律中明确的提出了社会共治原则。这不仅仅是一项原则的提出，更代表着食品安全监管形式的突破。改变原先单一的行政监管模式，让社会中所有的食品安全参与者都加入到食品安全的监管治理之中。这样一来就弥补了单一行政监管的不足，使得我国的食品安全监督治理更加的合理，更加的完善。社会中存在着多元的主体，把社会上多元的力量合理有序的运用到食品安全上，就可以实现食品安全的社会共治之路。
一、 提出食品安全社会共治的必要性
早在2013年的时候我国的食品安全监管模式就发生了大变革，由原先的分段式监管变成了一部门监管，这种改变从一定程度上表明了一些问题。分段式的监管模式已经实施了十年之久，但是食品安全问题却仍然存在，作出这样的改变也是为了适应社会的发展。深入的分析这次改变的原因可以发现是把我国食品安全问题频繁发生认定为监管的不到位，正因为如此，才对分段式的监管模式作出了调整。如果这样的看法是成立的，我国食品安全的问题要想得到解决，就要加强监督管理的力度。单一的行政监督管理必然已经不能满足当前的需要，新修订的《中华人民共和国食品安全法》提出的社会共治，不仅是一项基本原则，更是食品安全治理的一项新理念。食品安全的社会共治能够有效的弥补我国当前食品安全监督管理的不足，能有效的整合社会多元的力量，来迎合当前我国食品安全问题的解决。
二、 食品安全社会共治的复杂性
虽然食品安全社会共治原则的确立是新修订的《中华人民共和国食品安全法》的一大亮点之一，但是也应该认识到食品安全社会共治的复杂性。要想实现食品安全社会共治是一个长期的过程，需要社会各界在思想上，制度上不断的学习建设。了解食品安全社会共治的复杂性才能更好的推行食品安全社会共治。
（一）治理对象
食品安全社会共治的治理对象不能简单的理解为食品安全，因为食品安全涵盖的内容是十分丰富的。食品安全涉及的范围很广泛，从原料到加工，从生产到销售牵涉众多的产业，食品的生产经营是一条庞大的产业链，而且极其容易受到自然环境和社会环境的影响。同时，食品安全与社会的经济发展以及消费人群和消费能力等因素息息相关。所以，食品安全社会共治的治理对象并不能简单的理解为食品安全。按照联合国粮农组织和世界卫生组织等国际性组织的基本界定，就微观的安全食品而言，至少应该符合三个基本标准：无污染、无公害、健康营养。所以想要界定食品是否达到安全的标准本身就是个复杂的难题，因为需要考虑的因素太多，而且信息的获取也是十分困难的。目前，我国食品安全国家标准有近万项指标，在不考虑健康营养，只考虑是否有污染和公害时就会遇到很大的困难。有些复杂性是客观存在的，比如土壤的环境，肥料的安全性能等。但是有些复杂性是人为，有些地方的生活水平和质量不高，生产水平低下，环境脏乱，这些情况也决定了食品安全社会共治治理的复杂性。认识到治理对象的复杂性也是了解食品安全社会共治复杂性的第一步。
（二）治理主体
也正是因为食品安全治理对象的复杂性才使得行政机关单一的监督管理模式不能独立的完成食品安全的治理工作。所以，食品安全社会共治原则应运而生，强调社会各界的参与。
这样一来食品安全社会共治的治理主体就变得复杂了起来。在食品生产销售和消费的各个环节都有很多主体的参与，这些参与主体都应该纳入食品安全社会共治体系之中。新修订的《中华人民共和国食品安全法》对于新闻媒体、食品行业协会、消费者权益保护组织、检验机构以及个人监督举报等都进行了详细的规定。这样一来就使得政府、消费者、行业协会、新闻媒体以及相关机构都成为了食品安全社会共治的治理主体。现实的生活中，食品从原材料到餐桌，经过了很复杂的程序，每个参与者都存在着利益的联系。所以食品安全社会共治的治理主体是很复杂的。各个主体在食品安全社会共治中扮演的角色也不会是一样的，获取的利益不同，承担的责任也是不同的，而且如何维持社会共治的稳定性也是值得思考的问题。
（三）治理过程
食品安全社会共治治理对象和治理主体的复杂性就决定了治理过程也不会简单。复杂的治理主体面对复杂的治理对象，要想社会各界的力量合理有序的运行，就需要社会各界之间进行优势互补，进行良性的互动。食品安全的社会共治，需要国家、市场、社会三个系统力量的良性互动。所以食品安全社会共治的治理过程需要政府与社会各界的配合，充分发挥每个主体的优势，在食品生产庞大的产业链中发挥各自的作用，调动积极性，也要避免重复的工作。所以食品安全社会共治的治理过程是十分复杂的，既要激发各个主体的动力，也要使得社会共治良性发展，找到固定的权益保护制度、冲突的解决制度以及主体之间的协调制度，这些问题不论在理论上还是实践中都是需要解决的。只有这样，食品安全社会共治才能起到大家期待的作用，真正的确保食品的安全。应根据我国实际，不断推进制度创新和具体政策措施的完善，探索一条可行、适用的共治之路。
三、食品安全社会共治的重点
（一）食品企业责任的明确
食品企业可以说是食品安全的第一道防线，作为食品生产的主体，食品企业理应成为食品安全的第一责任者。食品企业应该采取一系列的措施来保障食品的安全，应该在食品进入产业链的下一步之前保障食品的安全，进行相关的检测。但是现在很多的企业不注重这些问题，包括一些知名的大企业。很多食品的安全问题在最初生产加工的时候就产生了。食品生产是个十分庞大的产业链，牵涉到很多的企业，比如原材料供给商，生产商，运输商，商和外包装，加工环节等供给商。 这些企业共同决定了食品的安全，任何一个环节出现问题带来的后果都是不可估量的。再加上各个环节的信息不够透明公开，很容易出现问题，而且难以判断责任的归属。所以食品安全社会共治的重点之一就是要明确食品企业的责任，使得各个企业都必须不断的完善内部检测系统，保障自身的安全生产。同时，要把食品产业链整体的信息公开化，这样一来，食品企业之间也能进行相互的监督。一旦食品企业的责任明确之后，最大的好处就是食品安全社会共治将食品的生产者也纳入了社会共治的体系之中，有利于从源头上保障食品的安全。
（二）政府监管方式的优化
制度性经济学家认为，安全应该由政府负责，且由社会公众集体享有。一直以来，行政机关代表政府直接参与经济活动的监督管理，而且作为监督管理的主体发挥着十分重要的作用。但是应该认识到这种监督管理的模式是存在劣势的。很明显的表现是地方政府对于地方的食品安全企业是有地方保护思想的，很多时候能瞒则瞒，甚至会帮助食品安全企业作假，这样的例子在中国屡见不鲜。这就暴露出了我国由政府监管方式的劣势，因为地方政府会因为政绩、税收等原因不能公正的保护社会公共利益。而且，由于信息的不公开，上下级政府机关也难以形成有效的监督，同时，我国的政府层级很多，行政机关众多，任何一个机关的不作为都有可能最终损害到社会公共的利益。从另一个角度来看，食品生产的产业链是十分庞大复杂的，过程众多，每个环节都需要政府的监管，而当前的政府监管力量明显是难以完成对如此复杂过程的监管。所以，食品安全社会共治的另一重点就是对政府的监管方式进行优化，充分利用社会的多元力量辅助政府的监督管理。
（三）第三方监管力量的强化
食品安全社会共治的主体是多元的，出了食品企业和政府以外，其余的主体统称为第三方。作为第三方监管力量最突出的代表，当属新闻媒体、消费者以及检测机构。
从新闻媒体的角度来看，新闻媒体的监督可以促进行政机关职能更好的履行，而且通过新闻媒体的力量还可以减少行政机关监督管理的成本。与此同时，新闻媒体作为独立的第三方主体，不必考虑一些不相关的因素，可以弥补很多地方监督管理不利的现象，使得真实的信息被社会各界所知，有效的解决地方保护主义的问题。而且新闻媒体的曝光会带来巨大的舆论压力，使得食品企业不敢再犯，也能督促政府的有效治理。从消费者的角度来看，消费者作为食品安全社会共治的第三方主体是理所应当的，因为最关心食品安全的主体应该就是消费者。我国拥有众多的人口，可想而知这份监管力量有多么的巨大。新修订的《中华人民共和国食品安全法》也认识到了这个问题，采取奖励的方式鼓励消费者进行监督举报。消费者遍布各个层级和领域，可以对食品生产的事前、事中、事后都进行有效的监督，弥补政府监督管理的不足。这样一来，就可以形成对食品安全的全面监管。从检测机构来说，检测机构作为独立的第三方，应该严格执行法律规定的标准，独立的作出自己的判断，不受不相关因素的影响。给社会公众提供准确的信息引导。
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