为切实保护土地资源，维护土地利用总体规划和城市规划的严肃性，规范土地市场秩序，防止楼市动荡造成风险，现就清理各类园区用地，加强土地供应调控有关问题通知如下：
一、清理违规设立的各类园区。凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区，不管什么名称，都必须进行认真清理。对违反土地利用总体规划批准设立的园区，必须撤消，并追究批准者的责任。各地不得为迎合设立园区而修改土地利用总体规划。对违反土地利用总体规划设立的园区，国土资源管理部门不得提供土地。未经依法批准用地的，要依法查处，追究责任。
二、严禁违法下放土地审批权。各类园区用地必须纳入当地政府的统一计划，统一供应、统一市场管理。经营性用地也必须实行招标拍卖挂牌出让。严格控制各类园区的商品房开发。严禁以科技、教育等产业优惠政策名义取得土地后用于商品房开发。要严肃查处此类非法转让土地的行为。
三、严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议，要求办理用地手续的，要进行认真清理，所签协议一律无效。违反土地利用总体规划和以此规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让有关规定的，国土资源管理部门不得办理用地手续。凡是通过炒卖各种协议、立项批准书、规划许可证后变相取得土地的，国土资源管理部门一律不予承认，不得办理用地手续。
四、严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量，优化土地供应布局和结构，防止楼市动荡带来风险。停止别墅类用地的土地供应。过量供应的地方，要认真进行清理。普通住宅价格上涨过快的地方，可以适当增加当地居民购买并居住的普通住宅的土地供应，但也要把握市场吸纳能力，严格控制总量。供地方式要公开、公平、公正，保证土地市场的稳定、公开、安全运行。
一、从严从紧控制建设用地供应总量
供求关系是市场运行的最基础关系。严格控制建设用地供应总量是加强地价管理的基础条件，是培育和规范土地市场、促进土地节约集约利用的前提，也是调整经济结构、转变经济增长方式，建设节约型社会的客观需要。2003年以来开展的土地市场秩序的治理整顿，已有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头，但反弹压力仍然很大。当前，在建设用地供应上仍要实行从严从紧的政策，严格执行规划计划，严格土地用途管制，严格保护耕地，发挥规划计划在控制建设用地规模、布局的作用。在严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划的基础上，探索建立城市土地供应计划制度，合理确定城市土地的供应总量、结构和进度，促进土地市场公开、安全、稳定运行。
二、大力推进土地市场建设，完善地价形成机制
修订《划拨用地目录》，严格限定划拨用地范围，扩大土地有偿使用的范围，推进经营性的基础设施用地逐步纳入有偿使用。坚定不移地执行经营性用地的招标拍卖挂牌出让制度，推行工业用地的招标拍卖挂牌出让，不断提高土地资源市场配置的程度。强化对协议出让土地的监管，建立协议出让土地的公示制度，年内统一公布各地协议出让土地最低价标准，禁止非法压低地价招商引资。加强土地有形市场建设，为土地的公开交易提供平台。建立土地成交价格申报制度，对低于市场价成交的土地，政府可优先购买，防止非法交易。
三、加大土地供应调控力度，稳定土地价格
稳定房价、地价，保障房地产市场健康持续稳定发展是当前土地供应调控的重要任务。要在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前捉下，根据房地产市场变化情况，适时调整土地供应总量、结构、供应方式、供应节奏及供应时间。对居住用地和住房价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。要不断完善土地供应方式，对不同用途的房地产开发用地要根据市场状况，灵活确定招标、拍卖、挂牌方式。
四、研究土地节约集约利用的地价政策，发挥地价杠杆调节作用
保护耕地和保障发展用地是土地管理要解决的两大难题。当前我国正处在工业化、城镇化的快速发展时期，各项建设对建设用地的需求巨大，给耕地保护、土地供应带来了很大压力。同时，建设用地粗放利用、闲置浪费又十分普遍，节约集约用地的潜力巨大。如何利用地价杠杆优化配置土地资源，使土地资源得到集约利用，这是我们当前必须解决的一个很大的问题。《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》(国发[2005]21号)提出，要求“运用价格机制调控土地，提高土地使用效率”。各级国土资源管理部门在实际工作中，积极探索，积累了不少宝贵的经验。目前，我们正在总结各地经验，研究起草有关文件，推进节约集约用地。
五、加强地价管理的基础建设，完善市场服务体系
本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的三点建议 ：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。 二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪 土地供应 改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、 现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进 水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者 乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租 用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等 基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿 使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土 地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制 度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一 的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城 市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有 偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了 国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入 股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“ 经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必 须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的 税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于 征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅 违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者 使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制 度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的 “公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡 性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体 所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》 只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地 利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之 分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平 等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地 基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利 用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效 率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代 价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充 分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本 就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上 ，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前 后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发 生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提 出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章 对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征 用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建 设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土 资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不 可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历 一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
关键词：土地供应制度 整治储备制度
据重庆市国土局披露，重庆市区到2010年总的用地指标是5万公顷，但 目前 已用去了4.5万公顷。重庆市都市圈内用地已经非常紧张。然而，重庆市都市圈内土地使用却极不合理，其根本原因在于现行土地供应制度存在缺陷。
重庆市土地供应制度改革中的 问题
在市场 经济 中，土地具有保值增值及投资的功能，土地使用者取得土地使用权必须通过市场，实现土地产权转移。土地使用制度改革的最终目标，就是要建立与 社会 主义市场经济体制相适应的城市土地有偿使用制度，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，促进城市总体规划有效实施，实现城市经济社会可持续 发展 。
重庆市从上世纪90年代开始的土地供应制度改革经历了三个阶段：由全面行政划拨、无偿无期使用土地到部分有偿使用土地使用权的改革；行政划拨用地之外的土地使用权有偿有期的土地批租；土地的资产化运作。与这三个阶段所对应的市场化进程表现为：土地市场开放；土地市场的培育与完善；土地市场化改革的深化。重庆市土地供应制度改革取得了一定的成绩，主要体现在：变革土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，使土地资产属性真正得以实现；促进了土地市场的形成和发育；增加了政府财政收入；加快了城镇化进程；调整了城市空间布局。
由于传统体制的惯性作用，市场机制的引入对传统体制下的一些政策和体制设置不能马上彻底改变，导致现行的土地供应制度存在许多缺陷，主要表现在：
政府垄断和调控土地力度不够
因城市土地大部分在土地使用者手中，导致存量土地多头供应的局面；城市用地规模过度膨胀、开发区的盲目设置，造成局部供地过量，用地结构不合理。
城市规划制约着土地市场化配置
规划的龙头作用要求首先按最佳的人居环境编制土地空间的发展方向，再用市场机制选择最佳的投资者，才能确保土地价值的最佳体现。但由于规划滞后，难以实现土地按市场方式进行供应。
土地市场行为不规范
主要表现在以毛地、生地出让为主，熟地出让比重过低，土地的价值未真正得到体现；远郊区县土地供应中因短期政绩的驱动，急于招商引资发展经济，招标拍卖出让比重偏低，零地价出让土地时有发生。
土地资源优化配置和利用必须建立在有效的土地供应制度上。土地供应制度改革要显化土地生产力级差，并创造出合理利用的条件。
重庆市都市圈土地供应制度选择分析
土地供应机制的选择
在特定经济制度下，土地供应要素相互作用而建立起来的内在关系总和叫做土地供应机制，它包括土地供应主体、计划、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供应机制主要有：
计划经济向市场经济转轨过程中的土地供应机制 这一供地流程简单概括为“先立项、规划，后得地”，用地者只要有计划立项，就可以申请规划选址、用地申请，无需竞争或有少量竞争，其供地程序如图1。
社会主义市场经济条件下的土地供应机制 这一供地模式是依靠以价格机制为核心的市场机制作用来运行的，土地价格的形成是由土地的供求均衡来决定，如图2。
这一流程包括“规划、储备、整治、出让”四个环节，其核心是依赖土地储备制度。当土地使用者在取得市场准入许可后方可在市场上选择已储备的土地。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。
通过上述两种供应机制探讨，笔者认为城市土地一级市场供应处于“源头”地位，政府如果要优化城市土地使用制度，就必须变需求拉动供给为供给引导需求的城市建设用地供给新机制。
都市圈土地整治储备运作模式的选择
许多发达国家在城市发展过程中不考虑土地资源问题，出现了土地资源消耗过多等一系列突出问题，在解决城市发展过程中的用地问题上，政府和学术界都提出了一些新的对策和 理论 ，其中以“理性发展”最为突出。“理性发展”理念就是通过加强对土地利用的规划，确定城市发展边界，提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率最大化，复兴现有城区，保护 自然 和重要农田，这一措施即为土地整治储备。目前国内正在实施的土地整治储备制度的运作模式有三类：市场主导型运作模式；政府主导型运行模式；政府市场混合型运作模式。结合重庆市实际，笔者认为选择政府主导型的土地整治储备制度运作模式较为恰当。其理由如下：
政府主导型有利于确保土地储备制度建立 建立土地整治储备制度的主要目标是规范土地市场，盘活存量土地，增加土地的有效供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标，必须有一定的政府强制性权力，否则就无法实现这些目标，建立城市土地收购储备的意义和作用也无从说起。
政府主导型是确保土地资产保值增值的必然要求 在市场经济条件下，土地所有权理应在经济上得以体现，为确保国家土地所有权收益的不流失，作为城市土地所有权代表的城市政府就必然要参与土地市场，一方面要以城市土地所有者身份参与土地储备全过程，另一方面又要以社会管理者的身份维护市场秩序。从而实现土地规划权、土地储备权和土地批发权的三个统一。进入加速城市化发展进程的重庆市，迫切需要通过新的土地供应制度，来发挥都市圈土地应有的功能，实现城市空间结构优化，从而促进城市功能升级。
重庆推行都市圈土地整治储备制度的对策
随着土地整治储备实践的不断深入，会遇到许多 问题 ，需要深入 研究 和探讨。
土地收购价格的确定
合理分配土地收益，这是土地收购储备成功的基本条件，也是实施土地收购储备的核心问题，因此，需要合规、合理地确定土地收购储备价格。
实施土地收购储备涉及的价格或费用主要包括土地价格、地上附着物补偿费、职工或住户拆迁安置费、 企业 迁移经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种：土地原用途价格；土地规划条件下或土地最佳利用条件下的土地 发展 权价格。土地收购储备价格应是介于二者之间的价格。有的人认为土地的增值收益应由土地使用者拥有，然而土地的增值收益是随 经济 发展、人口增加、基础设施、城市规划、原土地使用者对土地进行投入等综合因素来决定的，这里面相当部分是政府历年投入形成的，因而增值收益的相当部分应该归政府。借鉴经验，笔者认为土地收购储备价格应由具有资格的中介评估机构评估，并经土地估价委员会确认评估价格，将土地原用途的价格加上发展权价格与原用途价格差的35%作为土地使用权收购价格。
协调土地整治与行政管理部门的关系
为了切实贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，政府必须高度垄断土地一级市场。市政府按法令规定的储备范围，应将城市规划区内土地统一纳入市政府土地储备，实行“红线储备或信息储备”。
主城各区政府土地行政主管部门会同相关部门，按照经济 社会 发展计划以及城（镇）总体规划实施时序要求，提出土地整治计划，报经市土地行政主管部门批准后，交由土地整治机构执行。土地整治机构根据整治地块的状况，拟订包括土地基本情况、地上物状况、收购、收回、征地情况、土地取得费情况、规划预案、资金投入计划、经济技术和可行性 分析 等在内的方案，并上报市土地行政主管部门，经审核同意后，签订整治委托合同。土地整治委托合同需要约定土地整治期限、土地整治要求和验收标准、土地整治成本等条款，以及约定双方权利与义务在内的整治方案，编制土地整治成本预算报告。 房地产-[飞诺网FENO.CN]
新增建设用地整治，土地整治机构持当年整治计划、地块详细规划等资料，依据程序，向土地行政主管部门申请依法办理农用地转用、征用手续，依法缴纳新增建设用地有偿使用费用后，与土地行政主管部门签订土地整治合同。
土地行政主管部门与土地整治机构应该是委托与被委托的关系。土地行政主管部门行使土地管理的职能，而整治机构是企业行为，必须是依法取得土地整治权。土地使用权的收回、收购、征用等行政行为仍由土地行政主管部门依法实施后，将收回、收购、征用取得的土地使用权交由土地整治机构按合同约定期限实施工程行为，且达到验收标准后，交回土地行政主管部门定期招标拍卖挂牌出让。
防范土地整治储备中的投资风险
实施土地整治储备制度需要大量资金投入，如果投入的资金变现困难，不仅不能盘活存量土地资产，而且可能对 金融 机构和政府财政产生不利 影响 。因此，土地整治必须防范投资风险。
土地整治储备风险 从 理论 上分析，市场风险一般主要来源于客观条件下的不确定性、决定信息的不充分性和决策者决策水平的局限性三方面。对于土地整治储备过程中的风险，最大的莫过于非理性因素导致的资金运作风险。其表现在于：对收购价格、再开发成本及土地的收益缺乏正确估算，导致资金无法有效管理，土地整治储备和出让无法实施以及还贷计划无法完成；贷款投资的风险， 目前 ，城市土地整治资金来源主要是商业银行贷款，而在贷款利率高低、期限长短和投资回收等方面都存在着风险问题；土地整治过程的风险，整治的土地需要拆迁和基础设施配套，在这个过程中涉及到许多政府职能部门，时间周期无法控制，加之规划的变更，从而导致整治土地的变现及土地再开发无法顺利实现的风险；社会义务的风险，土地整治不恰当地承担了过多的社会义务，大大增加了整治过程的成本和贷款规模，给整治过程的资金运作产生了巨大压力和风险；市场的风险。由于市场供求关系的变化，可能产生土地整治规模、贷款规模和还贷周期与土地市场需求不一致，造成整治土地重新闲置和无力还贷。
第二条依法应当报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施，适用本办法。
第三条县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。
第四条建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。
受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。
第五条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。
建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：
（一）建设单位有关资质证明；
（二）项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件；
（三）土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；
（四）初步设计或者其他有关批准文件；
（五）建设项目总平面布置图；
（六）占用耕地的，必须提出补充耕地方案；
（七）建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。
第六条市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
第七条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
第八条建设只占用国有农用地的,市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。
建设只占用农民集体所有建设用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订征用土地方案和供地方案。
建设只占用国有未利用地，按照《土地管理法实施条例》第二十四条规定应由国务院批准的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订供地方案；其他建设项目使用国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。
第九条建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：
（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图；
（二）由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；
（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；
（四）以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件；
（五）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。
第十条农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。
补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。
征用土地方案，应当包括征用土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。
供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。
第十一条有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。
对依法应由国务院批准的建设项目呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。
省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用、国务院批准征用土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级土地行政主管部门上报的材料一并上报。
第十二条有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。
建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。
第十三条农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：
（一）符合土地利用总体规划；
（二）确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标；
（三）占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；
（四）单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。
第十四条征用土地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：
（一）被征用土地界址、地类、面积清楚,权属无争议的；
（二）被征用土地的补偿标准符合法律、法规规定的；
（三）被征用土地上需要安置人员的安置途径切实可行。
建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征用。
第十五条供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：
（一）符合国家的土地供应政策；
（二）申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；
（三）划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件；
（四）以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定；
（五）只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。
第十六条农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。
未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准建设用地。
第十七条经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。
第十八条建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县人民政府土地行政主管部门负责监督落实；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门负责监督落实。
第十九条征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征用土地所在地的乡、镇范围内，公告《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的内容。
公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征用土地所在地的乡、镇范围内公告。征地补偿、安置方案的内容，应当符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。
征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。
第二十一条以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。
以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。
建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。
市、县人民政府土地行政主管部门应当将提供国有土地的情况定期予以公布。
关键词:新增建设用地 地籍管理 预登记
中图分类号:C93 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)05(a)-0233-01
1 预登记产生的背景和作用
在国家愈来愈强盛、人民愈来愈富裕的背景下,土地产权作为最重要的财产权,其归属和依法保护成为广大人民群众和社会各界最关心、最直接、最现实的利益问题。用地单位及个人要求登记确权、畅通融资渠道的呼声日益高涨,2007年颁布实施的《物权法》,促使老百姓的法律意识、维权意识、土地产权保护意识日益提高,过去“要我登记”,现在变为“我要登记”。《土地登记办法》的颁布实施,促使日常的土地登记实务逐渐规范。土地登记发证是国土部门服务于地方经济面最广,面对用户最为直接的一项工作,也是国土部门管理最基础的一项工作。我市的土地登记工作2001年起开始采用计算机技术和地理信息系统进行登记管理,到目前全局国土业务大部分在网上运行,数字档案馆的建设基本完成,我们在国土信息化建设管理应用的过程中累积了很多行之有效的经验,同时也在国土信息化建设日益完善的时候发现了可改进的某些问题。本文就其中的一项土地预登记管理提出自己的观点。
2 当前预登记管理存在困难
2.1 预登记的程序现状
根据2008年实施的国土资源部第40号令《土地登记办法》,土地登记进一步明确为以下几种类型:土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记及其他登记共五种类型,在第四章初始登记中第二十六条中提到“新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的,还应当提供建设项目竣工验收报告”。这一点与1993年国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》中要求的:“对新建设项目用地的使用者,在土地征用,划拨批准后先办理预登记手续,待建设项目竣工验收后三十日内,再申请土地权属变更登记”有密切的历史关系。在1995年的《土地登记规则》中提到的“新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的,建设单位应当在接到县级以上人民政府发给的建设用地批准书之日起三十日内,持建设用地批准书申请土地预登记,建设项目竣工验收后,建设单位应当在该建设项目竣工验收之日内起三十日内,持建设项目竣工验收报告和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记。”可以推出《土地登记法》的实施后,土地预登记纳入初始登记范围。在实际的操作实践中,丽水市市本级新增建设用地预登记不采用地籍信息系统进行管理,采用手工发证,登记的程序沿用初始登记程序,宗地图界址线依据土地出让红线,颁发临时使用证(俗称“蓝证”)给新增建设用地土地使用权人。有效存续时间为1到2年。
2.2 存在的困难
2008年5月,地税部门为了核实企业税源要求提供土地登记信息进行核查,2011年3月地税部门协同审计部门向市国土局提出了税源土地登记的核对请求,经过税务登记资料和土地登记资料核对分析对照对比后,反馈的意见表明,拿到预登记证书的土地使用权利人并未按照要求在项目竣工验收后三十天到土地登记部门进行土地变更登记。
2001年初至2011年上半年10年间的数据显示,市国土部门向丽水经济开发区供应土地636宗,面积1228公顷;新增建设用地1171公顷,划拨供地88宗,出让供地548宗,出让供地面积960.6925公顷,出让新增建设用地923.0025公顷,出让价款214915.5982万元,规划建筑面积508.5406万平方米。在出让供地的548家企事业单位中,签订出让合同半年内办理土地预登记的占92.7%,竣工后办理变更登记的时间却没有完全依照规定在竣工后三十日内进行,由于各个单位竣工时间不一、时间短的一到两年就竣工验收了,时间长的则三到五年甚至有的企业预登记证的有效期限一再申请延期,比方丽水一家全国知名的羽绒制品企业,2002年8月份供地,直到2008年12月才完成了全部供地的变更登记手续。
出于土地使用者的种种原因,造成土地部门登记信息更新不及时、不确切,给后续的登记信息的应用比方税源信息的共享方面造成了登记项目不及时、不确切的不良影响。
3 规范土地预登记的措施和建议
3.1 提高认识,土地预登记工作是国土部门管理一项不可缺失的环节
土地预登记需要土地使用者提供的材料包括建设用地批准书、建设用地项目呈报说明书、建设用地规划许可证,还包含国有土地使用权出让合同、土地出让金缴纳凭据,政府抄告单(或者会议纪要)等材料。
土地预登记的资料不但提供了建设用地报批、土地供应的档案资料,同时也表明了土地的动态变化,是地籍管理的不可分割的重要内容,预登记的档案资料清楚地再现发生在这块土地上的权属变迁和权利更替以及地方政府对于发展经济做出的努力,也为研究城市的变迁提供了翔实的研究资料和依据。
3.2 将土地预登记作为一个登记项目纳入地籍管理信息系统流程
为了提高行政效率和工作水平,国土资源部门利用计算机网络和“3S”技术手段对国土资源进行管理。在国土资源管理的政务系统中,可按业务细分为不同的工作流程,包括建设用地审批管理、土地利用现状管理、土地利用规划管理、电子政务办公自动化、地籍管理和档案系统建设等多个流程。土地预登记证书虽然存在的时效短,但由于其环节的不可缺少性,应将预登记纳入土地登记的信息化管理系统,从而完善其管理。
3.3 扩展预登记的土地性质范畴,将招牌挂出让土地纳入预登记的登记范围
由于预登记定义提出时我国经济制度仍然处于计划经济向市场经济转变的时期,到现在已经过去了将近20年,在市场经济日益成熟的今天,大部分企业用地都已经供应出让土地,比如莲都区供电局,虽属于国家的能源基础设施用地,但它以盈利为目的,土地供应方式仍为挂牌出让,土地登记部门为其办理了预登记,土地使用证的有效期限仅为一年,由此可见,国土资源行政部门的服务行为有了巨大的创新,企业用地办理土地预登记的概念已经深入人心,从几百份资料可以看出,预登记颁发对象已经突破了权属来源为划拨的国有土地,在出让土地报批手续齐全,有政府服务企业用户的抄告单的情况下,国土部门也为其办理预登记证。预登记是地方政府为了服务、发展地方经济而进行的创新之举,是符合经济发展规律的服务创新。
3.4 将预登记程序在初始登记条款下单独列出,列入浙江省土地登记办法实施细则
地方政府为了实施“三市并举、工业强区”的发展战略而做出服务改进的同时,应从管理措施上进行强化管理,国土资源行政部门对于预登记证发放后的土地管理工作需要加强,笔者建议将预登记程序在初始登记条款下单独列出,列入浙江省土地登记办法实施细则,将预登记的管理纳入地籍信息系统进行入库管理,以期望形成每块土地的全状态、全天候的数字化监控和管理。
为进一步加强我市土地利用管理工作，切实提高土地利用效率，特提出如下意见。
一、坚持国有建设用地使用权出让计划管理
（一）市、区县政府要依据本地国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，按照《国有建设用地供应计划编制规范》（试行）的要求，编制年度国有建设用地供应计划。年度国有建设用地供应计划应与本地建设项目和重点工程相配套，同时与年度土地储备计划和征地拆迁计划相衔接。市、区县政府应于每年10月31日前编制下年度国有建设用地供应计划通知，每年3月31日前公布本年度国有建设用地供应计划。各区县政府批准国有建设用地供应计划前，应当征得市级国土资源管理部门同意。
二、严格国有建设用地使用权供应管理
（二）严格国有建设用地使用权出让主体。市、区县政府为各管辖区域内的国有建设用地使用权土地出让主体，实行对土地的集中统一供应。市、区县国土资源管理部门应根据年初公布实施的国有建设用地供应计划和具体国有建设用地规划设计条件，拟定具体国有建设用地供应方案报同级政府批准后实施。
建立全市统一的经营性国有建设用地交易市场。经市、区县政府批准出让的经营性国有建设用地使用权，逐步统一纳入城市规划区土地交易市场出让，招标拍卖挂牌出让活动在市公共资源交易中心进行。
（三）全面实施“熟地”出让。各类国有建设用地使用权出让前必须先进入土地储备库。市、区县土地储备中心应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，前期开发涉及工程建设项目必须按政府性投资工程管理规定执行。全面实行“熟地”出让，不得“毛地”出让，也不得将两宗以上地块捆绑出让。
（四）严格制定国有建设用地使用权供应方案。确保保障性住房、棚户区改造住房、中小套型普通商品住房“三类用地”供应总量达到住房用地供应总量70%以上。严格执行限制和禁止用地项目目录，具体国有建设用地供应方案应包括国有建设用地位置、面积、用途、规划条件、用地成本、基准地价、评估价格、出让方式、起拍（挂）价、竞买保证金、竞买人资格等内容。竞买保证金不得低于起拍（挂）价的50%，出让价格不得低于基准地价的70%。
（五）建立规划设计条件会商制度。
（六）严格限制协议出让国有建设用地使用权行为。各类国有建设用地使用权供应应严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）实施。土地面积小于3亩，经规划部门审核确实不能独立建设的，经同级政府集体研究确定，可以采取协议方式出让，协议出让价格为该宗土地的市场评估价。
（七）建立国有建设用地使用权集体审批制。各区县国土资源管理部门拟定具体国有建设用地供应方案，需提前报市级国土资源管理部门备案审查后，方可呈报区县政府批准实施。市、区县政府审批具体国有建设用地供应方案时，应采取政府例会或政府常务会议等方式集体审批，经审批同意后，应下达具体国有建设用地供应方案批复文件。
（八）严格审查竞买人资格。市、区县国土资源管理部门要配合市、县区公共资源交易中心严格审查竞买人资格，对发现并核实竞买人及控股股东存在伪造公文骗取用地、非法倒卖土地、非法转让土地、不按合同约定开发利用土地等违法违规行为的，在违法违规行为查处整改到位前，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买。
（九）严格执行土地出让活动保密制度。科学合理确定土地出让起始价，对采取拍卖方式供应的土地，积极推行无保留底价拍卖。确需设定底价的，市、区县政府应当根据土地估价结果和产业政策综合确定，且不得低于国家规定的最低标准。底价应当实行集体决策，由市、区县政府领导（或授权指定的人员）召集，纪检监察、国土资源等部门负责人和相关业务工作人员参与。底价原则上在国有建设用地出让活动前2个小时内现场集体确定，出让活动结束前不得泄漏底价。任何单位和个人不得打听宗地竞买报名人数及竞买人情况。
三、切实加强国有建设用地供后管理
（十）全面落实土地市场动态监测监管系统录入工作。市、区县国土资源管理部门要充分利用土地市场动态监测监管系统，各类出让宗地的公告、成交公示及合同的正式签订必须及时录入该系统，并依托该系统实施全程动态监管。
（十一）切实加强土地出让合同管理。土地出让成交后，必须在10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》。该合同必须经土地监测监管系统上报配属统一的电子监管号后方能签订，土地出让合同的录入内容必须全面、规范，必须录入竞得人基本信息、付款方式、面积、规划设计条件、交地时间、开工时间、竣工时间、建设项目投资额、违约责任、土地转让条件等基本内容。凡不具备电子监管号，录入内容不全面、不规范的，不得签订《国有建设用地使用权出让合同》。
（十二）切实履行交地义务。市、区县政府要按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的交地时间及时交地。确因特殊原因不能按约交地的，应及时主动与竞得业主协商，重新约定交地时间，并签订补充协议。
（十三）严格土地出让价款收取。土地价款必须按《国有建设用地使用权出让合同》约定按期支付，分期支付最长时间不得超过6个月，土地成交后1个月内必须支付土地出让价款的50%，受让人不能按期支付土地价款的，自滞纳之日起每日加收迟延支付款项1‰的滞纳金，延期付款超过60日，经出让人催交仍不能支付土地价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金（保证金），出让人并可要求受让人赔偿损失。
（十四）土地出让价款严格实行“收支两条线”管理。国有建设用地使用权出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入国库，支出一律通过基金预算安排，实行彻底的“收支两条线”管理。
（十五）制定土地二级市场出让金收取标准。市、区县政府应结合本地实际制定土地二级市场出让金收取标准。
（十六）严格执行闲置土地处置政策。市、区县政府要进一步加大违法违规房地产用地清理查处力度，加快处置因政府原因造成的闲置土地。土地闲置满2年，依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置，充分利用。土地闲置满1年不满2年的，按土地出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对房地产开发建设投资未达到投资总额25%以上的（不含土地价款），不得以任何方式转让土地及合同约定的土地开发项目。房地产开发建设投资比例由审计部门审计认定。
（）加强房地产用地监管。严禁保障性住房用地改变用地性质。保障性住房用地改变用地性质搞商品房开发的，必须依法没收违法所得，收回土地使用权，由市、区县国土资源管理部门重新招拍挂出让。凡以划拨方式取得保障性住房用地后，申请改变用地性质用于商品住房等商业开发的，任何部门不得批准。增加财政预算安排，刚性执行土地出让净收益10%以上以及住房公积金增值净收益用于保障性住房建设的规定。坚决制止擅自调整容积率行为，经依法调整容积率的，市、区县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。
（十八）落实开工、竣工备案制度。用地者应当在项目开工、竣工时，向国土资源管理部门书面申报，国土资源管理部门应对合同约定内容进行核验。在合同约定期限内未开工、竣工的，用地者要在到期前15日内申报延迟原由。用地者应在土地交付之日起1年内开工建设，自开工之日起3年内竣工验收。
（十九）加强房屋预售和登记管理。房地产管理部门在办理开发房屋预售和房屋所有权证时，应征求国土资源管理部门意见。对土地出让价款未交清，已设定土地使用权抵押未经抵押权人书面同意，存在查封、冻结等限制土地权利的开发建设项目，房地产管理部门不得办理商品房预售许可证和房屋所有权证书。
（二十）规范宗地出让档案管理。宗地出让档案应该包括同级政府出让方案的批复、公告、竞买申请书、竞买资格确认书、底价确认书、竞买人基本信息、竞价信息、成交确认书、招标拍卖挂牌出让文件、用地红线图、宗地图、规划设计条件、土地出让合同、土地出让金票据等资料，不得将其它无关信息和资料装入。
四、严格实施责任追究
第一条为了建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，规范土地使用权交易行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省行政区域内国有土地使用权的供应、交易、土地储备及其管理等活动，适用本办法。
第三条县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地市场的管理和监督。
县级以上人民政府城市规划、房产、财政、价格、工商行政管理、发展改革、监察等部门按照各自职责，做好土地市场管理的相关工作。
第四条县级以上人民政府应当依法加强土地利用规划、计划的管理，严格控制建设用地供应总量，坚持对建设用地的集中统一供应，建立土地使用权公开交易和土地储备制度。
县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当建立土地供应信息制度、供地条件与结果公示制度、土地登记资料公开查询制度。
第二章土地供应
第五条设区的市、自治州、县（市）人民政府国土资源行政主管部门，应当会同同级发展改革、城市规划等部门定期编制供地计划，经本级人民政府审查，报上一级人民政府批准后及时向社会。
第六条土地供应应当采用土地使用权出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式，但法律、行政法规规定可以采用划拨方式的除外。
第七条土地使用权出让，属于商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。其他用地，同一宗地只有一个意向用地者的，可以采用协议方式出让；同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
第八条土地使用权租赁，除符合国家和省规定的协议供地条件可以采用协议方式租赁的以外，应当采用招标、拍卖或者挂牌的方式进行租赁。
第九条国土资源行政主管部门应当加强对供地情况的监督检查。设区的市、自治州、县（市）人民政府国土资源行政主管部门，应当在供地后3个月内将供地结果报上一级国土资源行政主管部门备案。
第三章土地交易
第十条土地使用权交易，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
第十一条下列土地使用权交易，应当在县（市）以上人民政府指定的土地交易场所公开进行：
（一）土地使用权的出让；
（二）土地使用者申请改变土地用途或者申请改为出让土地使用权，需要按照市场价补缴土地使用权出让金的；
（三）划拨土地使用权单独或者连同地上建筑物、附着物的转让；
（四）国有企业事业单位或者国有控股企业土地使用权的转让；
（五）为实现抵押权而发生的土地使用权或者连同地上建筑物、附着物所有权的转让；
（六）人民法院判决、裁定涉及土地使用权或者连同地上建筑物、附着物所有权的转让；
（七）法律、法规规定应当在土地使用权交易场所公开进行的其他土地使用权交易。
出让的土地使用权随同地上建筑物、附着物转移且不改变土地用途，不需补缴土地使用权出让金的，可以不在土地交易场所公开交易。
土地使用权交易涉及国有企业或者国有控股企业国有资产转让的，国有资产监督管理机构应当依照有关规定加强监督。
第十二条进行土地使用权公开交易，由有关国土资源行政主管部门依据供地计划和供地方案制定具体宗地的招标或者拍卖、挂牌文书，由城市规划部门依法办理用地规划审批手续。
有关土地交易机构应当于招标、拍卖、挂牌前20日在指定的土地交易场所和当地主要媒体公告。公告内容包括地块性质状况、瑕疵说明、规划条件、用地者资格资质、交易条件和交易程序等。
第十三条采用招标方式进行土地使用权公开交易的，招标方应当设立5人以上单数的评标小组。评标小组的主持人由招标方指定，其他成员在开标前24小时内由主持人从招标评标专家库中随机确定。
采用拍卖、挂牌方式进行土地使用权公开交易的，应当设立由国土资源、城市规划、监察、财政、价格等部门代表组成的拍卖、挂牌委员会，由拍卖、挂牌方指定主持人。
土地使用权招标、拍卖、挂牌交易的具体操作规则，由省人民政府国土资源行政主管部门根据国家有关规定制定并公布。
第十四条土地使用权公开交易时，有下列情形之一的，由土地交易机构及时宣布中止交易：
（一）土地利用所依据的客观情况发生重大变化，确实影响公共利益的；
（二）发生不可抗力事件的；
（三）司法、监察机关因办理案件确实需要中止交易的；
（四）依法应当中止交易的其他情形。
前款规定情形消除后，土地交易机构应当及时恢复交易并书面通知当事人，交易期限顺延。
第十五条有下列情形之一，未经依法批准或者不符合法定条件的，不得交易：
（一）改变土地用途的；
（二）改变土地使用权性质的；
（三）转让划拨土地使用权的；
（四）出让土地使用权首次转让的；
（五）法律、法规规定其他不得交易的情形。
第十六条土地使用权交易成交后，土地使用权人应当在规定期限内，持土地使用合同、土地交易机构出具的成交确认书和其他法定材料，到相关的国土资源行政主管部门依法办理土地登记手续，领取国有土地使用权证书。
土地使用权交易前已经统一办理用地和用地规划审批手续，成交后不改变土地用途和规划方案确定的条件的，不再办理用地和用地规划审批手续。
第十七条有下列情形之一的，县（市）以上人民政府国土资源行政主管部门不得办理土地登记手续：
（一）依法应当实行土地使用权公开交易而未实行的；
（二）土地使用权公开交易未按法定程序进行的；
（三）土地使用权出让金或者其他地价款未缴清的；
（四）法律、法规规定交易无效的其他情形。
第十八条土地交易机构提供土地使用权交易服务，可以根据交易服务类型收取交易服务费。具体收费标准，按照省人民政府价格行政主管部门核定的标准执行。
第四章地价管理
第十九条设区的市、自治州、县（市）人民政府应当定期确定基准地价，建立基准地价听证和更新、公布制度。确定和更新的基准地价应当报上一级人民政府国土资源行政主管部门核准。
设区的市、自治州、县?穴市?雪人民政府应当建立标准宗地的标定地价体系，并定期公布。
第二十条县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当建立健全地价动态监测信息系统，加强对交易地价、评估地价的监督。
对交易地价异常波动的地区，上一级人民政府可以根据需要，采取调整供地政策、行使优先购买权、限制交易地价等行政措施。
第二十一条土地使用权转让成交价格比标定地价低20％以上的，设区的市、自治州、县（市）人民政府可以依法行使优先购买权。划拨土地使用权低于市场价格转让的，县（市）以上人民政府应当行使优先购买权。
第二十二条采用招标、拍卖、挂牌方式出让土地使用权的，有关人民政府应当按照评估、询价议价、集体决策等程序，确定底价、起始价。底价在成交确认前不得泄漏，未达到底价的不得成交。
第二十三条省人民政府国土资源行政主管部门应当会同价格等有关部门根据土地用途、地类、级别等因素，拟定协议出让最低价标准，报省人民政府批准后公布。
协议方式出让土地使用权的，有关人民政府国土资源行政主管部门应当对拟出让地块的价格组织评估，经集体决策后，合理确定协议出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价标准。
第二十四条采用租赁方式供应土地的，有关人民政府国土资源行政主管部门，应当根据土地用途、地类、级别等因素拟定租金标准，报本级人民政府批准后公布，并报上一级人民政府国土资源行政主管部门备案。
第二十五条采用作价出资或者入股方式供应土地的，有关人民政府国土资源行政主管部门，应当对该地块的土地价格组织评估，经集体决策后确认国家股、国有法人股的股权数额。国家股股权可以委托有资格的国有股权单位持有，所得收益缴入同级财政。
第二十六条土地使用权出让金、租金等土地有偿使用收益必须全额上缴财政，不得减免、挪用或者私分。
第五章土地储备
第二十七条县（市）以上人民政府国土资源行政主管部门，应当会同同级发展改革、城市规划等部门编制土地储备计划，报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府国土资源行政主管部门备案。
土地储备具体工作，由县（市）以上人民政府国土资源行政主管部门的土地储备机构负责。
县（市）以上人民政府财政、国土资源行政主管部门应当加强对土地储备投资融资、成本核算和资金的监督管理。
第二十八条储备土地的来源包括：
（一）依法收回、收购、置换的土地；
（二）未确定土地使用权的土地；
（三）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而依法征收的土地；
（四）其他依法应当储备的土地。
第二十九条土地储备机构储备新征土地的期限不得超过2年；确实需要延期的，经本级人民政府同意后，报上一级人民政府批准。
第六章法律责任
第三十条有下列情形之一的，由上一级人民政府或者其国土资源行政主管部门责令限期改正，重新依法办理有关手续；对有关责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本办法第七条、第八条规定，应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让、租赁土地使用权而采用协议方式的；
（二）违反本办法第十一条规定，土地使用权交易应当在土地交易场所公开进行而未在土地交易场所公开进行的；
（三）违反本办法第二十二条规定，确定出让底价或者起始价，泄漏出让底价或者未达到出让底价成交的；
（四）违反本办法第二十三条规定，协议出让底价低于协议出让最低价标准出让土地使用权的；
（五）违反本办法第二十六条规定，减免、挪用或者私分土地使用权出让金、租金等土地有偿使用收益的。
第三十一条国家机关及土地交易、储备机构的工作人员在土地市场管理工作中、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
关键字：测绘；国土资源管理；服务。
一、测绘与国土资源管理的关系
测绘工作是国土资源管理工作的基础支持，彼此相互依托、相辅相成。由于国土资源管理具有高度的组织性、权威性和法律性，在管理过程中对于所使用的一些测绘资料、数据成果以及其它地理信息在科学性和精确性上都有着极高的要求。国土资源管理是以维护社会主义土地公有制、维护土地所有者和使用者的合法权益、科学合理地开发利用土地、保护耕地为基本原则，与测绘息息相关，具体表现在以下几个方面：
1.确定土地的权属。确定土地的所有权和使用权是国土资源地籍管理工作的重要内容，这其中所使用的一些基础性文件如地籍图，必须通过测绘来取得。
2.解决土地纠纷问题。最科学、有效的解决土地纠纷的方法就是在当地政府和国土资源管理部门以及当事双方代表共同在由通过测绘取得的精确的图文资料上进行协商，并且附加具有法律效力的签字。
3.解决土地变更的问题。伴随着土地在使用面积上的变化以及不动产的增减、更新和权属的变化，通过基础测绘可及时提供更加准确、详实的土地信息资料。
4、基础测绘应急保障。测绘是防灾、抗灾、救灾和灾后复产重建、应急指挥的重要保障，可能存在的应急保障测绘需求有：地震、台风、山体滑坡等灾害发生后，快速获取影像实时数据供灾情分析、救援布置等救灾应急使用；城市安全突发事件发生后，需要事件地点详细的地形信息数据供科学决策分析使用。
在社会发展和国民经济建设的过程中，测绘工作“基础先行、服务保障、应急救急、统筹协调、管理监督、维护安全”等作用越来越凸显。通过提供与地理位置有关的各种综合或专题信息，广泛服务于经济建设，国防建设、科学研究、文化教育、行政管理、人民生活等各个领域。只有不断强化测绘在国土资源管理中的服务功能，才能为国土资源管理提供更加全面和有效的服务。
二、运用现代测绘技术建立国土资源信息系统
现代化信息技术在测绘工作中的应用为国土资源信息获取、处理以及分析提供了可靠的技术保证。同时，也为国土资源的管理、决策以及开发利用提供了更加科学、合理的服务。现代化的测绘技术就是以GIS、RS、GPS为代表的测绘技术和测绘成果。
GIS地理信息系统是以地理空间数据库为基础，在计算机软硬件的支持下，运用信息科学和系统工程的相关理论，对具有空间内涵的地理数据进行科学的管理和综合的分析，进而为为国土资源的管理提供相应的决策、管理的技术系统。简言之，地理信息系统就是综合处理和分析地理空间数据的一种技术系统，它在地理学、测量学的基础上，对国土资源的管理起着十分重要的作用。
RS遥感技术可用来进行大范围的数据资料的获取，并且获取数据的速度快、周期短、不受地面条件的限制，获取信息的手段较多，通常我们都采用可见光进行物体的探测，同时也可利用紫外线、红外线和微波等进行物体的探测，达到获取数据的目的。
GPS即全球定位系统，它在陆地、海洋、航空航天领域都有着非常重要的作用。由于GPS技术具有全天候、自动测量和高精度等优点，在国土资源的管理过程中，通常作为先进的测量手段，辅助GIS系统对国土资源的管理工作。
随着现代科学技术的快速发展，我们已经进入了信息化的时代，与此同时国土资源管理也进入了数字化的时代，完善土地资源空间基础构架、建立土地资源利用信息系统、地籍信息系统等在内的国土资源信息系统，并且与其他专业进行资源共享共同促进国民经济的发展，而测绘工作则是确保所有的这些信息系统能够有效建立起来的可靠保证和重要基础。利用现代化测绘技术建立国土资源信息系统，实现测绘产品信息化以及测绘服务信息化，在促进国土资源管理的同时也使测绘工作的基础性、前期性、公益得到充分发挥。
三、测绘的服务功能
充分利用现代化测绘工作的技术优势，提供精确、可靠的基础地理信息数据，进一步强化测绘在国土资源管理中的服务功能。具体包括以下几点：
1.为土地规划审批提供服务。发挥测绘工作的基础性、前期性的特点，为土地规划审批提供包括地籍图在内的一些基础性文件。国土资源管理部门利用城市具体的地形图资料，可以有效地掌握城市建设的规模和扩展速度，根据建设用地占农耕用地的情况，分析人口与土地资源之间的相互协调关系，从而修订城市发展的相关政策。
2.为土地利用提供服务。现阶段农村集体土地大都以行政村为权属单位进行登记，范围面积较大不利于土地资源的管理利用，所以需要通过测绘取得的图文资料来准确划定权属界线、位置以及量算面积，从而进一步加强对农村集体土地管理。
3.为土地监测提供服务。通过测绘提供的图文资料实现对土地资源的实时监控，这样一来，就可以及时地掌握违法用地的具置以及非法占地的面积等情况，为依法处理提供了有力的证据。另外，建立基本农田的信息系统，确定其位置、面积以及范围，实时监测其变迁情况，可以更加有效地保护基本农田。
4.为矿产资源勘查、地质环境保护提供服务。通过测绘取得精确的地质调查资料以及地形图，利用基础测绘成果对矿区的地质环境进行全方位的监测，为了解地质环境并且采取有效地保护措施提供了重要的依据。
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