1、缺乏统一完整的立法规定。《规定》以司法解释的形式而《办法》以行政法规的形式均仅限于民事、行政诉讼，而不包括刑事诉讼、刑事附带民事诉讼和国家赔偿诉讼，没有制定统一的司法救助法，难以全面对司法救助制度进行规范和设计。
2、司法救助范围过于狭窄，而且存在随意扩大和缩小的倾向。《规定》及《办法》采取列举式规定，很难穷尽，而且审判实践中，经常存在两种倾向：一是司法救助范围被扩大；二是司法救助范围被缩小。
3、司法救助的内容规定不具体。首先，申请减免交诉讼费用是否包括证人、鉴定人、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、生活费、住宿费和误工补贴没有规定；其次，再审案件、支付令案件、执行案件的当事人可否申请司法救助无规定；再次，救助内容只有缓、减、免诉讼费用，没有规定其他救助内容，明显过于单一。
4、司法救助条件规定不科学。《规定》第二条以“经济确有困难”、《办法》第四十四条以“当事人交纳诉讼费用确有困难”作为救助条件，但没有规定具体的标准。而“经济确有困难”在实务中很难界定和把握，没有具体标准可比对，导致司法救助随意性较大。
5、司法救助主体规定不明确。营利性法人和外国国民是否属司法救助主体规定不明确。
6、司法救助实施程序缺乏可操作性。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体的操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。
为此，笔者认为，应从以下方面对我国司法救助制度内涵与体系进行重构：
1、重新界定概念及确立基本原则
笔者认为，司法救助是人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对部分经济困难、诉前、诉中、诉后陷入困难或者需要法律帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这个定义和原来的定义相比在救助阶段、救助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩容，它将更好地满足人民对司法的需要，保障公民诉讼权利的充分及时行使。我国司法救助制度的重构必须遵循以下基本原则：一是合法权益及时救济原则；二是弱势群体优先救助原则；三是经济困难先决原则；四是公开、公正原则。
2、扩大适用范围和主体
法律面前人人平等的宪法原则要求司法救助制度必须具有普适性和平等性，即司法救助范围应涵盖刑事诉讼、刑事附带民事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、国家赔偿诉讼及司法ADR；不仅包括一审程序、二审程序，还包括再审程序、督促程序和执行程序；享有司法救助权利主体应包括公民、法人或其他组织，既包括福利性单位，也包括营利性法人，既包括原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人，也包括被告、被上诉人、被申请人、再审被申请人、被执行人，不仅适用于中国公民或组织，而且还根据国际条约适用于其他国家的国民。
3、扩大适用条件及救助内容
司法救助适用条件为：（1）有理由证明自己合法权益受到侵害而有胜诉可能；（2）有证据证明经济确有困难且年收入或月收入低于最低生活保障金；（3）符合司法救助主体和适用范围；（4）经人民法院审查同意。司法救助内容主要应包括：（1）诉讼费用缓交、减交、免交。缓交期限为立案阶段，适用情形为《办法》第四十七条规定的四种情形，仅适用于原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人；减交、免交为立案后至宣判阶段，减交比例为总额30%，减免交在作出判决时一并决定，并均在法律文书上载明。减交适用情形为《办法》第四十六条规定的四种情形，免交适用情形为《办法》第四十五条规定的五种情形，但只适用于自然人；（2）民事、行政诉讼、刑事自诉、刑附民诉讼、国家赔偿诉讼而有胜诉可能时指定人，适用于当事人文盲而又无人的情形；（3）刑事诉讼中指定辩护人，适用于符合法律援助条件的刑事案件；（4）设立法律咨询机构，为当事人免费提供法律咨询和相关诉讼信息；（5）建立刑事被害人救助金制度。（6）建立执行救助金制度。
4、完善启动、审批程序
（1）由当事人申请启动。在立案审查阶段、审理阶段或执行阶段，由当事人依照不同的救助内容书面提出申请并附有相关证明材料（主要是由县级民政、劳动保障部门出具的优抚对象和收入的证明等），由法院审查决定是否启动司法救助程序。如决定救助，对当事人请求缓交诉讼费用的，应当在、上诉或申请时提出，由负责立案的审判人员或合议庭提出意见，报庭长审核同意后报院长审批。在决定立案之日作出准予缓交的决定并在宣判之日补交；对当事人请求减交、免交诉讼费用的，由承办案件的审判人员或合议庭提出意见，经庭长审核同意后，报院长审批；对于申请刑事救助金和执行救助金的，由审判人员或执行人员提出意见，经庭（局）长审核同意后报院长审批。对其他救助内容的，则由审判人员或合议庭审查决定即可。法院经审查决定予以司法救助的，应当制作《司法救助决定书》并书面告知当事人办理相关手续，对于没有获得救助的，应告知其不能救助的原因及理由，并告知其申请复议的权利。（2）由法院依职权启动。适用这种启动方式的案件应当限制在现代型诉讼，即围绕着离散性利益、扩散性利益、集团性利益引发的纷争。如医疗事故赔偿纠纷、消费者权益受损纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、交通事故赔偿纠纷、产品责任纠纷等案件。建议立法规定法院对此类案件除诉讼费用救助外的其他救助内容，可依职权启动司法救助程序。
5、增设撤销、复议程序
如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时，经对方当事人申请或者人民法院发现，应当作出撤销司法救助的决定并处以一定数额的罚款。对当事人申请司法救助未获批准的，当事人可以在接到书面决定后三日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次，上级法院应在接到复议申请书三日内予以复议并书面答复。
正义是法律追求的基本价值之一，正义有实体正义和程序正义之分，中国传统法律文化重实体轻程序，西方国家则更重视程序正义的价值，认为程序不但能帮助实体正义的实现，更有自身的价值。“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”在西方国家是家喻户晓的法律谚语，强调的就是程序正义的重要性。程序公平正义的精髓和要义是以合法的程序来最大限度地维护实体正义的实现，司法救助制度的程序可以最大限度的保障司法救助制度实施的效果。因此，法律应当设计一个程序，明确规定司法救助机构、司法救助承办人和“经济确有困难”的受助人在司法救助制度运行过程中应当遵循的方式方法和步骤。
一、我国司法救助程序的现状及缺陷
我国现行的司法救助制度主要三个方面：针对民事、行政诉讼中诉讼费用的缓减免制度、针对刑事诉讼中的被害人司法救助制定和针对执行中救助制度。目前这三项法律制度后两项没有明确的法律依据，但各个地方为了保障困难群众的合法权利和应对现阶段涉法涉诉信访案件的高位运行都在积极开展活动，随着活动的开展，必须构建相应的制度包括程序规定加以规范，才能更好地保护困难群众的利益，保障社会的和谐稳定;三项司法救助制度中有明确法律依据的是诉讼费用的缓减免制度，其直接和主要的法律依据是2005年修订的的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》和2007年颁行的《诉讼费用交纳办法》，它们虽然对诉讼费用的缓减免程序有规定，但其缺陷非常明显，主要是程序规定过于原则，导致司法救助在实践中缺乏可操作性。
(一)申请程序的缺陷
法院只接受书面形式的司法救助申请对申请人的要求比较高，因为司法救助的对象时困难群众，是弱势群体，他们中仍然存在一些文盲，无法以书面形式提出申请;要求受救助对象提供经济确有困难的证明材料，到底应当提供的那一级部门开具的证明材料却没有明示，导致司法救助申请人无所适从。
(二)审查批准程序的缺陷
法律没有对法院审查批准的时间和标准作出具体规定，导致实践中司法救助申请人同样的困难情况却不一定同样能获得司法救助批准，获得批准有的比较及时，有的却用时过多，影响司法救助制度的公平公正实施。
(三)对审查机构的不予批准决定缺乏救济程序
司法救助体现的是国家对困难群众的特别帮助，也是困难群众获得的一项重要权利，有权利必须要有救济，否则就是一项虚假的权利，无法保证权利人真正享有这项权利。审查机构做出审查批准决定后应当设计救济程序，保障困难群众对司法救助权利的真实享有。
二、司法救助程序设计的原则
司法救助制度是基于困难群众所处的弱势地位而实施的体现对困难群众特别保护的一系列法律规定的总和，司法救助程序是为了保证困难群众实体权利实现的方法和步骤。为了实现司法救助制度对困难群众倾斜保护的立法目的，司法救助程序设计必须遵循以下基本原则：
(一)公平正义原则
司法救助制度追求的法律的公平正义价值的实现，其程序设计也应当始终遵守这一原则。首先，司法救助申请程序要一视同仁，司法救助执行人对于符合司法救助标准的但因各种原因未申请的困难群众应承担提醒义务。其次，司法救助的审查批准程序应公开，对不予批准的申请应设置救济程序，做到符合救助标准的坚决救助、不符合救助标准的坚决不救助。
(二)适度救助原则
司法救助资金的筹措本就困难，由于资金有限，更显弥足珍贵。司法救助应当做到绝不漏掉任何一个该救助的困难群众，也不能是成为唐僧肉，人人都可分一杯羹。诉讼费用的缓减免必须满足各自的条件，能缓则缓、该减则减、当免则免，不能没有原则，任意调换;对于司法救助资金金额的审批也当遵循这一原则，司法救助资金只是一项临时的救助，满足相关人员的基本生活需求，它承载不了相关人员的致富希望，司法救助资金标准既不能太高也不能太低，太高会过多占用司法救助资金，影响其他应当获得救助人救助权利的实现，背离司法救助的本质要求;太低则起不了救助的作用，失去救助的意义。
(三)及时便捷原则
司法救助具有时效性，“迟到的正义是非正义”，这就要求司法救助程序设计时尽量做到快速救助、方便救助，救助申请要求尽量简单，体现方便申请人原则，审查、救济、实施程序时间尽量简短，体现及时救助原则。
三、司法救助程序的构建和完善
为了保障现行司法救助制度公平正义、适度、及时便捷原则实现，增强司法救助在实践中的可操作性，三大司法救助制度的程序应当统一，未来可以参考《法律援助条例》制定《司法救助条例》，在未来的《司法救助条例》中对程序部分可以考虑做以下设计：
(一)启动程序
启动司法救助程序的主体可以是司法救助执行人依职权启动和潜在的司法救助受助人依法提出申请。司法救助程序的启动应当以依申请为主，依职权为辅。司法救助执行人在得知当事人符合司法救助条件但未申请司法救助的，可提醒当事人主动提出申请，也可依职权启动司法救助程序并要求当事人补充生活确有困难的证明材料。依申请启动的司法救助程序应当允许当事人提出申请的形式以书面申请为主，以口头申请为辅，书面申请符合国家惯例和司法救助的权威、严谨的本性，本应大力推行，但考虑到困难群众文化程度的实际，对于特别的当事人可以允许他提出口头申请，司法救助执行人要对口头申请人的申请事项、时间地点做认真记录，这也是便民、便捷原则的体现。
(二)审查批准程序
应当明确规定司法救助的审查批准主体，责任到人、责任到案;明确司法救助的标准，哪种情况允许缓交诉讼费用、哪种情况允许减交诉讼费用、哪种情况允许免交诉讼费用，哪种情况可以获批多少刑事被害人司法救助资金、哪种情况可以获批多少执行救助资金;明确各种证明材料的类型;明确司法救助审查批准的时限，督促职权机关及时行使职权;明确告知司法救助申请不予批准的救济措施，包括救济途径和申请人应当遵守的时限规定。
(三)救济程序
应当设置救济程序，这样既能保障潜在的司法救助受助人真正享受司法救助权益，保障社会公平正义实现，又能监督职权部门的职权行使，有权必有责，用权受监督，减少当前社会实践中的“关系救助”、“人情救助”的现象，真正做到“当救就救、不当救坚决不救”，保障有限的司法救助资金发放给真正“最需要”的人。救济程序参照法院审判的“二审终审制”，也设置二级救济程序，申请人对不予批准决定不服的可以在原机构申请复核，原处理机构应当遵守回避原则，另行指定相关人员重新作出复核决定，如对复核决定仍不满意，可以向上一级机构申请复议，复议决定为终局决定，申请人应当遵守。
(四)实施程序
申请人的司法救助申请如果经过相关职权部门的审查批准后，司法救助就应当及时进入实施程序，申请人根据申请的内容享受司法救助权益，申请缓交诉讼费用的，获得缓交的权益;申请减交诉讼费用的，获得减交的权益;申请免交诉讼费用的，获得免交的权益;申请发放刑事被害人司法救助资金和执行救助资金的，持司法救助决定书到相关职权部门领取司法救助资金。
(五)撤销处罚程序
司法救助制度的主要功能在于“扶危济困”，但对于已经享受的司法救助如果被发现是司法救助执行人由于过失或故意错判、错批、错给司法救助的，导致“不当救而救”，浪费国家司法救助资金，首先应当撤销已经做出的司法救助决定，责令司法救助受助人把缓交和减交的诉讼费及时补齐、把免交的诉讼费全额补交、把收到的被害人救助资金和执行救助资金交还原发放机关，其次应当视司法救助执行人的行为和过错大小分别界定行为性质，如属犯罪，及时定罪量刑，如实违法，及时科处违法责任。错误的司法救助决定如果是由于申请人在申请时弄虚作假和行贿受贿等原因造成的，首先也是撤销司法救助决定，让申请人的权利回复到未享受司法救助的状态。其次也应当视申请人行为性质而给与罚款或其他惩罚。
我国的法律援助制度起步较晚。到1994年初，司法部才正式提出探索建立和实施符合中国国情的法律援助制度，并在北京、广州、上海、郑州、武汉等地开展法律援助的试点工作。1996年12月，司法部法律援助中心成立，担负起对全国法律援助工作的管理和监督。1997年5月，中国法律援助基金会经民政部批准成立。此后，司法部就刑事、民事、行政等法律援助工作和最高人民法院、最高人民检察院、公安部等了多个联合通知。广东、山东、江苏、重庆等省市也出台了地方性的法律援助法规。所有这一切为法律援助的全国性立法奠定了良好的基础。2003年7月16日国务院第15次常务会议通过的《法律援助条例》，标志了我国法律援助工作从制度创立进入到了加快发展的新的历史时期。
法律援助制度是由国家设立专门机构，为经济困难或者特殊案件的当事人（社会上的弱势群体）减免费用提供法律服务的一项法律制度，是一项造福社会、造福人民的崇高事业，其实质是法律扶贫、扶弱，它使每个人都能平等地站在法律面前，维护自己的法定权益。主要的服务形式有法律咨询，代拟法律文书，提供刑事辩护，刑事、民事、行政诉讼，非诉讼法律事务和公证等。
了解法律援助，必先搞清何为“经济困难”、有那些特殊案件的当事人可以申请法律援助、那些机构提供法律援助、由谁来提供服务、怎样减免费用……
一、“经济困难”没有全国统一标准
《法律援助条例》旨在保障经济困难的公民获得必要的法律服务。但如何界定“经济困难”，并没有一个全国统一标准。条例规定，公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的，按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。司法部有关负责人表示，各地在制定经济困难标准时，要本着“量力而行，尽力而为”的原则，既要考虑贫困群众的实际需求，同时要兼顾地方政府的财政承受能力，制定科学合理的经济困难标准，并随着地方经济发展水平的提高不断调整，以保障法律援助事业与经济、社会协调发展。但是，各地经济困难标准至少要保证最低生活保障线以下的公民能得到法律援助。有条件的地方，应当高于这一标准，尽量降低门槛，使更多的人受益于法律援助制度。
二、六大民事、行政事项可请求援助
《法律援助条例》规定，公民对下列6种需要的民事、行政事项，因经济困难没有委托人的，可以向法律援助机构申请法律援助。
这6大事项是：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的。条例规定，各省、自治区、直辖市人民政府还可以对此六项以外的法律援助事项做出补充规定。
条例还规定，请求国家赔偿的，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供或发放义务机关所在地的法律援助机构提出申请；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付义务人住所地的法律援助机构提出申请；请求支付劳动报酬的，向支付义务人住所地的法律援助机构提出申请；主张因见义勇为行为产生的民事权益的，向被请求人住所地法律援助机构提出申请。
三、到何处申请法律援助
国家设立的县级以上法律援助机构，向符合法律规定资格的申请人提供法律援助；各地的社会团体对其所属成员符合条件的提供法律援助；法学院校自发开展的为低收入阶层和弱势群体提供法律援助。
四、法律援助由谁来提供
现实生活中，有不少人错误地认为只有律师才能提供法律援助。《法律援助条例》第21条规定，“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理援助案件；也可根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。”可见，律师可以提供法律援助，法律工作人员也可以提供法律援助。
五、怎样减免费用
“减免费用”顾名思义是减少和免除费用的意思，这里的“减少费用”很好理解，关键是“免除费用”，“免除费用”不等同于“免费”，通常情况下，受援人不用支付律师的费，但须承担一定的必要费用。如诉讼费、鉴定费等。
人民法院对于法律援助机构决定减免费提供法律援助民事诉讼的，经审查认为符合法律援助条件，应当先行对受援人做出缓收案件受理费及其他诉讼费的决定，待案件审结后根据具体情况决定诉讼费的支付。
经人民法院调解达成协议的案件，诉讼费由诉讼双方协商解决；协商不成的，由人民法院根据诉讼双方具体情况做出决定。
经人民法院审结的案件，胜诉方为受援人，诉讼费由对方当事人承担；败诉方为受援人，由于其缴纳诉讼费确有困难，人民法院应当减免诉讼费；双方都有责任的，由双方分担诉讼费，如果受援人缴纳诉讼费确有困难，人民法院应当减免其应承担的部分。
六、法律援助是否一助到底
《法律援助条例》第6条对律师提供法律援助的质量作了明确规定，“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”并且《法律援助条例》第28条规定，“无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件的，给予警告、责令改正；情节严重的，给予1个月以上3个月以下停止执业的处罚。”但是，这并不表明法律援助中途不能停止。
（一）农民工法律知识欠缺，缺乏正确的救济途径。
多数农民工的文化水平较低，法律知识欠缺，对于劳动法了解不够，甚至一无所知，这从某种程度上直接导致了农民工在维权方面比较盲目。如不少农民工不知道劳动争议案件属于仲裁前置案件，发生争议后直接向法院而不经劳动争议仲裁委员会仲裁。在调查的173件讨薪案件，有21件因属于仲裁前置案件而被法院裁定不予受理，占调查案件的12.14%。
（二）用人单位不依法签订劳动合同，农民工举证困难。
当前，我国农村富余劳动力数量巨大,在劳动力市场上农民工供过于求，这一状况使得农民工在劳动力市场中处于弱势,无法与雇主讨价还价。在提供劳务时，大多农民工不敢主动提出与用人单位订立书面合同，像工作量、劳动报酬等合同的重要条款也都是通过口头约定来完成的。发生争议后，当农民工举证困难。而民事诉讼法则实行“谁主张，谁举证”。法院作为居中裁判者，不可能因为同情而免除农民工的举证责任。在调查的173件讨薪案件，有24件因农民工无法证明其讨薪主张而被法院驳回，占调查案件的13.87%。
（三）农民工经济困难，付不起相对高昂的讨薪成本。
农民工之所以背井离乡，外出打工，大多因为家里贫穷。而讨薪则意味着自己以前应得（一年甚至几年）的工资不能得到，这将导致以打工工资维持生计的农民工更加贫困。同时农民工做为外地人的身份也意味着农民工要讨薪则必须来回奔波于老家与外地的打工城市之间，其中的时间成本、住宿费用和交通费用是一笔很大的开支，这对于本身就生计难支的农民工来说无疑是雪上加霜。在调查的173件讨薪案件中，农民工因经济困难而申请诉讼费用缓、减、免的共计25件，占调查案件的14.45%。其中包括申请免除的9件、申请减交的5件、申请缓交的11件。
二、破解农民工讨薪难对策研究
农民工讨薪难作为一个较为突出的社会问题，要完全解决它，必然要经历一个过程，不可能一蹴而就。针对以上农民工讨薪案件存在的问题，笔者认为目前要考虑采取以下对策：
第一，加大普法宣传力度，提高农民工的维权意识与维权能力。
法律知识欠缺是农民工讨薪难的一个重要因素，而普法活动不仅可以提高民工的维权意识还可以增强其维权能力，因为农民工只有学法、懂法，才能用法，发生纠纷以后才能比较理性地行事，也才能降低诉讼活动的各种交易成本。普法宣传可以通过发放普法小册子、以案释法、举办法制讲座、集中咨询等形式，向农民工宣传劳动法、工会法、安全生产法、工伤保险条例等相关法律法规及司法解释，尤其是即将实施的《劳动合同法》、《就业促进法》，使他们懂得法律的相关规定，知道怎样维护自己的合法权利。
第二，完善立法，加大对拒不签订劳动合同的用人单位的处罚力度。农民工提供不出证明自己应得工资的相应证据，有的甚至不能证明劳资关系的存在，主要原因在于用人单位拒绝与农民工签订劳动合同。我国《劳动法》第16条规定：建立劳动关系应当订立劳动合同。新的《劳动合同法》第10条也规定建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。用人单位与劳动者在用工前订立劳动合同的，劳动关系自用工之日起建立。因此，农民工在与用人单位建立劳动关系之初就应依法订立劳动合同，明确包括劳动报酬、劳动保障在内的双方的权利义务关系。而用人单位之所以敢明目张胆的拒绝与农民工签订劳动合同，关键在于现行法律对用人单位的这种行为没有相应的处罚规定。因此，建议以立法的形式明确规定，对于已建立劳动关系无正当理由拒绝签订劳动合同的用人单位的主要责任人可处于罚款或者拘留。
关键词：诉讼费;诉讼费制度;调节功能
一、传统诉讼费制度中调节功能的缺失
1.传统诉讼费制度的调节功能体现。在国务院《人民诉讼诉讼费用收费办法》(以下简称《办法》)实施过程中，上述所谓“很少的场合”使诉讼费发挥调节功能的包括：(1)应当按期预交诉讼费而未交纳又未提出合理正当的缓交申请时，法院可按自动撤诉处理。这对于当事人而言，虽只是被动的接受司法程序的决定，但实际上仍是当事人自行决定是否启动司法程序的意思表示;(2)因考虑到驳回并不能退回诉讼费，当事人可退回一半案件受理费而选择撤诉，但这并不是指撤诉的目的，而是当事人在考虑到裁判结果可能对其不利时采取的“明智”的选择。
2.传统诉讼费制度调节功能在各程序中的缺失。除上述体现外，在《收费办法》所确立的诉讼费制度下，诉讼费在民事、行政审判的各个程序中都缺乏应有的调节功能，具体包括：(1)立案阶段。由于我国传统民事、行政诉讼法的立案阶段仅体现审查是否符合立案条件而予以形式审查为内容，因此诉讼费在此阶段除未按期交纳外则没有任何其他调节作用的体现。原告的诉讼是否正当或存在恶意、被告对诉讼的态度以及当事人对司法资源动用的程度均不在考虑范围之内。(2)审前阶段。审前程序是整个诉讼程序中非常重要的一个环节。随着当事人的意思表示与自主行为在审前程序中的作用越来越重要，法官控制各种程序发生的能力却越来越减弱，在明显不应当进入庭审程序或当事人恶意拖延诉讼的行为发生时，法官并无明显正当性理由加以制止或修正。实践中我们经常遇到被告利用管辖权异议引发上诉的手段以达到拖延诉讼的目的而法官对此无力制止的情形。如果能在这一阶段引入诉讼费调节机制，提高法官对程序的控制能力，将会极大提高诉讼的效率。(3)庭审阶段。由于原告可以在法庭辩论终结前随时改变诉讼请求数额，尤其在减少数额时，使被告陷于不能选择、不能对抗的不利境地，当被告为应付原告的诉讼而付出大量人力、财力以及其他各项法律资源并达到了明晰双方的争议内容目的之后，却会因原告轻易作出的改变而使其努力付之东流，这显然有违当事人诉讼权利、义务平等之原则。但如果对原告的这种行为课以诉讼费项上的义务，既可以达到制止或惩戒的目的，亦可达到对其他当事人利益的平衡。(4)裁判阶段。由于我国诉讼费的构成之缺陷，裁判并不能在确定原告诉讼的非正当性情况下对原告课以诉讼费的惩戒，原告虽理所当然成为诉讼费的承担者，但被告因被动的应诉而支出的费用不能因此获取任何经济上的补偿，尤其在某些如非财产性诉讼、小额索偿诉讼等情形下，被告更会注重这些利益的补偿;而调节中双方当事人对诉讼费负担的心态已经成为很大一部分案件最终不能达成调节协议的瓶颈。(5)上诉阶段。上诉费的征收标准按一审诉讼费实际收取确定，这样就可能出现两种情形：在上诉费数额较大时可能会因上诉人的财力等原因而抑制正当的上诉行为;而在上诉费数额较小时上诉人则可以利用不当的上诉行为以达到拖延其义务履行之目的。(6)再审阶段。再审不收取诉讼费的规定，使我国的诉讼变相成为三审终审制。与需收取上诉费的上诉程序相比，当事人宁可选择再审程序，会出现当事人不上诉而选择申请再审的情况。
二、《人民法院诉讼收费办法》(以下简称《办法》)所体现的诉讼费调节功能及存在的缺陷
1.除对传统诉讼费制度调节功能的承继外，《办法》中的部分规定已经体现出更多的诉讼费调节功能，包括：(1)调节及适用简易程序审结的案件，减半交纳案件受理费。鼓励当事人达成和解及在较短的审限内明确权利义务关系，以减少讼累，缩短审理周期。(2)对当事人变更诉讼请求时于诉讼费负担上的限制，即当事人在法庭调查终结前提出减少诉讼请求数额的，按照减少后的诉讼请求数额计算退还，法庭调查终结后提出减少诉讼请求数额的，减少请求数额部分的案件受理费由变更诉讼请求的变更当事人负担。(3)授予法官在调节过程中对诉讼费负担的决定权。《办法》第31条规定：“经人民法院调解达成协议的案件，诉讼费用的负担由双方当事人协商解决;协商不成的，由人民法院决议”。(4)为再审案件设定收费标准，抑制一部分不正当的再审案件的发生。
2.《办法》仍没有转变传统诉讼费制度调节功能缺失的情况，却尚有部分新规定亦存在矛盾之处，具体表现：(1)单一的诉讼费征收方式与低成本诉讼制度相结合，增加了当事人缠诉的可能性，甚至导致滥诉现象。(2)申请支付令案件有及
时方便、节省费用的特点，但《办法》规定申请支付令比照财产案件受理费标准的1/3交纳，与原来按每件收取100元的标准相比较，在大额支付令案件中，申请费大大增加，但同时却没有规定当债务人提出异议时申请费是否退还的问题，只要债务人提出异议程序即终止且得有申请人承担申请费，因此更多的债权人放弃了申请支付令这种快捷诉讼方式。(3)驳回、驳回上诉以及对驳回和管辖权异议裁定不服提起上诉的案件不需交纳诉讼费，但撤诉却仍交纳一半的案件受理费，一方面是已耗费司法资源的案件勿需承担诉讼费，另一方面没有动用或耗费较少司法资源的案件却仍需交纳诉讼费用。这样不仅不能起到息诉的作用，反而鼓励当事人动用更多的司法资源来达到其不正当的目的。
三、进一步完善诉讼费的调节功能
在对诉讼费制度的完善设计中，诉讼费的调节功能理应得到加强，配合以其他诉讼制度的改革与完善，诉讼费理应在诉讼的各个环节充分发挥其积极而有效的调节作用。
1.立案前建立登记立案制度，并配有完善而广泛的替代式纠纷解决机制。任何原告可到法院领取立案登记表，按表格填写其所需进行诉讼的基本内容，并领取登记文书、登记编号以及诉讼指南，表明登记的完成。此时并不代表诉讼的开始，法院向当事人发放的诉讼指南，可以明确告诉原告如果他选择诉讼，则应当按怎样的标准交纳诉讼费以及可能面临的风险，但如果用替代式纠纷解决机制，法院可将案件委托至或由原告自行委托至相应机构如民调中心或由职权的行政机关等寻求和解方案，并告知这一程序是免费的、快捷的且调停人都是经过专业训练的。通过这种方式，可以分流相当一部分案件。
2.在立案过程中设置灵活的诉讼费调节机制。在立案程序中即发挥诉讼费调节功能，设立强制答辩制度。强制答辩制度亦称答辩失权制度，指在法律明确规定诉讼中的被告没有在规定的期间内实施答辩行为而丧失以后的答辩权。因原告交纳诉讼费是作为诉讼成立与否的标志，但是由于并不知晓被告对诉讼的态度，所以原告交纳的诉讼费用可以作为其在恶意诉讼下的惩戒担保金，如果被告的答辩可以证明原告的不能为法院所接受，法院可以直接驳回原告并不退还诉讼费用，这样可以使任何一个原告在时需尽谨慎地注意义务，并防止恶意诉讼的发生。为节约诉讼时间，立案庭法官在诉答期间可以要求当事人和解，如和解后撤诉或达成调解协议的案件，按现有规定退回一半诉讼费，另可将另一半诉讼费奖励给原告或经协商确定的一方当事人，只收取必要的诉讼工本费。另外，在经过诉答程序后由立案庭法官作出的没有争议的即时判决，应限制当事人上诉行为，如败诉当事人声明要上诉的，应规定其必须交纳与判决金额及其他诉讼成本相等的保证金或等值的担保，如判决没有金钱给付义务，由法官根据案件的标的性质、价值作出书面指令，责令败诉方交纳一定标准的保证金或提供担保。
3.小额财产索偿案件中设置诉讼费用奖励制度。对适用简便程序审理的小额财产索偿案件在收费上实行低成本标准。小额案件采规定收费程序，如10 000元以下的小额案件均收取50元工本费及诉讼费50元，但当事人的其他任何成本费用均不在裁判范围之内;简便程序时间非常短，至多45天，只要原告不申请转入其他程序，法院可将诉讼费50元奖励给原告;并且可以告诫原告，如其败诉，不仅不退回任何费用，上诉后对方的诉讼私人成本包括律师费将计入诉讼费负担;同时告诫被告如其败诉上诉的，须得提供与一审败诉金额相等的担保金额，否则上诉意见将不被采纳，这样当事人多会选择和解而非判决。
4.审理过程中诉讼费的调节功能。在适用简易程序和普通程序审理案件的过程中，诉讼费的功能可以体现在两个方面。一方面继续奖励制度，为促进和解，在审前程序中当事人和解的，可由主审法官决定给予当事人按该案适用程序应交诉讼费的1/2的奖励，在庭审中或庭审后和解的，给予当事人诉讼费1/4的奖励;另一方面是惩戒制度，为保障诉讼的流畅，当出现人为的拖延诉讼现象，可以用加重诉讼费的办法加以抑制。
5.以诉讼费为手段完善法律援助制度。为解决部分当事人因其经济特别困难不能支付诉讼费的，应建立法律援助制度。在诉讼发起时，当事人可以申请缓交、免交诉讼费用;在诉讼进行中，主审法官可以指令经济地位优势明显的一方当事人代付诉讼费或垫付诉讼费;因经济地位优势明显一方当事人的故意行为造成困难方诉讼困难的，主审法官还可指令对方当事人支付一定的成本费用;另外，法院可以设立专项救助基金，符合条件的当事人可以申请一定的费用补偿，但仅限于诉讼用途。还可以引进诉讼费保险制度，原被告均可以向保险公司缴纳一定的保险费，保险公司以实际发生的诉讼费用的一定比例为标准对由投保人应当负担或实际负担的诉讼费进行赔付，包括律师报酬在内的诉讼费用均可以保险金支付。
参考文献：
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[3]韩波.论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革[m].北京：中国法制出版社，2002.
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[5]柯友阳.我国民事诉讼法的理念转换与总则的制度重构[j].当代法学，2007，(9).
[6]廖永安，赵晓薇.民事诉讼费用制度与司法公正关系考——兼论我国民事诉讼费用制度的立法缺陷[j].贵州警官职业学院学报，2004，(3).
[7]廖永安.民事诉讼基本原则立法体例之比较研究[j].法学评论，2002，(6).
关键词：诉讼费;诉讼费制度;调节功能
一、传统诉讼费制度中调节功能的缺失
1.传统诉讼费制度的调节功能体现。在国务院《人民诉讼诉讼费用收费办法》(以下简称《办法》)实施过程中，上述所谓“很少的场合”使诉讼费发挥调节功能的包括：(1)应当按期预交诉讼费而未交纳又未提出合理正当的缓交申请时，法院可按自动撤诉处理。这对于当事人而言，虽只是被动的接受司法程序的决定，但实际上仍是当事人自行决定是否启动司法程序的意思表示;(2)因考虑到驳回并不能退回诉讼费，当事人可退回一半案件受理费而选择撤诉，但这并不是指撤诉的目的，而是当事人在考虑到裁判结果可能对其不利时采取的“明智”的选择。
2.传统诉讼费制度调节功能在各程序中的缺失。除上述体现外，在《收费办法》所确立的诉讼费制度下，诉讼费在民事、行政审判的各个程序中都缺乏应有的调节功能，具体包括：(1)立案阶段。由于我国传统民事、行政诉讼法的立案阶段仅体现审查是否符合立案条件而予以形式审查为内容，因此诉讼费在此阶段除未按期交纳外则没有任何其他调节作用的体现。原告的诉讼是否正当或存在恶意、被告对诉讼的态度以及当事人对司法资源动用的程度均不在考虑范围之内。(2)审前阶段。审前程序是整个诉讼程序中非常重要的一个环节。随着当事人的意思表示与自主行为在审前程序中的作用越来越重要，法官控制各种程序发生的能力却越来越减弱，在明显不应当进入庭审程序或当事人恶意拖延诉讼的行为发生时，法官并无明显正当性理由加以制止或修正。实践中我们经常遇到被告利用管辖权异议引发上诉的手段以达到拖延诉讼的目的而法官对此无力制止的情形。如果能在这一阶段引入诉讼费调节机制，提高法官对程序的控制能力，将会极大提高诉讼的效率。(3)庭审阶段。由于原告可以在法庭辩论终结前随时改变诉讼请求数额，尤其在减少数额时，使被告陷于不能选择、不能对抗的不利境地，当被告为应付原告的诉讼而付出大量人力、财力以及其他各项法律资源并达到了明晰双方的争议内容目的之后，却会因原告轻易作出的改变而使其努力付之东流，这显然有违当事人诉讼权利、义务平等之原则。但如果对原告的这种行为课以诉讼费项上的义务，既可以达到制止或惩戒的目的，亦可达到对其他当事人利益的平衡。(4)裁判阶段。由于我国诉讼费的构成之缺陷，裁判并不能在确定原告诉讼的非正当性情况下对原告课以诉讼费的惩戒，原告虽理所当然成为诉讼费的承担者，但被告因被动的应诉而支出的费用不能因此获取任何经济上的补偿，尤其在某些如非财产性诉讼、小额索偿诉讼等情形下，被告更会注重这些利益的补偿;而调节中双方当事人对诉讼费负担的心态已经成为很大一部分案件最终不能达成调节协议的瓶颈。(5)上诉阶段。上诉费的征收标准按一审诉讼费实际收取确定，这样就可能出现两种情形：在上诉费数额较大时可能会因上诉人的财力等原因而抑制正当的上诉行为;而在上诉费数额较小时上诉人则可以利用不当的上诉行为以达到拖延其义务履行之目的。(6)再审阶段。再审不收取诉讼费的规定，使我国的诉讼变相成为三审终审制。与需收取上诉费的上诉程序相比，当事人宁可选择再审程序，会出现当事人不上诉而选择申请再审的情况。
二、《人民法院诉讼收费办法》(以下简称《办法》)所体现的诉讼费调节功能及存在的缺陷
1.除对传统诉讼费制度调节功能的承继外，《办法》中的部分规定已经体现出更多的诉讼费调节功能，包括：(1)调节及适用简易程序审结的案件，减半交纳案件受理费。鼓励当事人达成和解及在较短的审限内明确权利义务关系，以减少讼累，缩短审理周期。(2)对当事人变更诉讼请求时于诉讼费负担上的限制，即当事人在法庭调查终结前提出减少诉讼请求数额的，按照减少后的诉讼请求数额计算退还，法庭调查终结后提出减少诉讼请求数额的，减少请求数额部分的案件受理费由变更诉讼请求的变更当事人负担。(3)授予法官在调节过程中对诉讼费负担的决定权。《办法》第31条规定：“经人民法院调解达成协议的案件，诉讼费用的负担由双方当事人协商解决;协商不成的，由人民法院决议”。(4)为再审案件设定收费标准，抑制一部分不正当的再审案件的发生。
2.《办法》仍没有转变传统诉讼费制度调节功能缺失的情况，却尚有部分新规定亦存在矛盾之处，具体表现：(1)单一的诉讼费征收方式与低成本诉讼制度相结合，增加了当事人缠诉的可能性，甚至导致滥诉现象。(2)申请支付令案件有及时方便、节省费用的特点，但《办法》规定申请支付令比照财产案件受理费标准的1/3交纳，与原来按每件收取100元的标准相比较，在大额支付令案件中，申请费大大增加，但同时却没有规定当债务人提出异议时申请费是否退还的问题，只要债务人提出异议程序即终止且得有申请人承担申请费，因此更多的债权人放弃了申请支付令这种快捷诉讼方式。(3)驳回、驳回上诉以及对驳回和管辖权异议裁定不服提起上诉的案件不需交纳诉讼费，但撤诉却仍交纳一半的案件受理费，一方面是已耗费司法资源的案件勿需承担诉讼费，另一方面没有动用或耗费较少司法资源的案件却仍需交纳诉讼费用。这样不仅不能起到息诉的作用，反而鼓励当事人动用更多的司法资源来达到其不正当的目的。
三、进一步完善诉讼费的调节功能
在对诉讼费制度的完善设计中，诉讼费的调节功能理应得到加强，配合以其他诉讼制度的改革与完善，诉讼费理应在诉讼的各个环节充分发挥其积极而有效的调节作用。
1.立案前建立登记立案制度，并配有完善而广泛的替代式纠纷解决机制。任何原告可到法院领取立案登记表，按表格填写其所需进行诉讼的基本内容，并领取登记文书、登记编号以及诉讼指南，表明登记的完成。此时并不代表诉讼的开始，法院向当事人发放的诉讼指南，可以明确告诉原告如果他选择诉讼，则应当按怎样的标准交纳诉讼费以及可能面临的风险，但如果用替代式纠纷解决机制，法院可将案件委托至或由原告自行委托至相应机构如民调中心或由职权的行政机关等寻求和解方案，并告知这一程序是免费的、快捷的且调停人都是经过专业训练的。通过这种方式，可以分流相当一部分案件。
2.在立案过程中设置灵活的诉讼费调节机制。在立案程序中即发挥诉讼费调节功能，设立强制答辩制度。强制答辩制度亦称答辩失权制度，指在法律明确规定诉讼中的被告没有在规定的期间内实施答辩行为而丧失以后的答辩权。因原告交纳诉讼费是作为诉讼成立与否的标志，但是由于并不知晓被告对诉讼的态度，所以原告交纳的诉讼费用可以作为其在恶意诉讼下的惩戒担保金，如果被告的答辩可以证明原告的不能为法院所接受，法院可以直接驳回原告并不退还诉讼费用，这样可以使任何一个原告在时需尽谨慎地注意义务，并防止恶意诉讼的发生。为节约诉讼时间，立案庭法官在诉答期间可以要求当事人和解，如和解后撤诉或达成调解协议的案件，按现有规定退回一半诉讼费，另可将另一半诉讼费奖励给原告或经协商确定的一方当事人，只收取必要的诉讼工本费。另外，在经过诉答程序后由立案庭法官作出的没有争议的即时判决，应限制当事人上诉行为，如败诉当事人声明要上诉的，应规定其必须交纳与判决金额及其他诉讼成本相等的保证金或等值的担保，如判决没有金钱给付义务，由法官根据案件的标的性质、价值作出书面指令，责令败诉方交纳一定标准的保证金或提供担保。
3.小额财产索偿案件中设置诉讼费用奖励制度。对适用简便程序审理的小额财产索偿案件在收费上实行低成本标准。小额案件采规定收费程序，如10000元以下的小额案件均收取50元工本费及诉讼费50元，但当事人的其他任何成本费用均不在裁判范围之内;简便程序时间非常短，至多45天，只要原告不申请转入其他程序，法院可将诉讼费50元奖励给原告;并且可以告诫原告，如其败诉，不仅不退回任何费用，上诉后对方的诉讼私人成本包括律师费将计入诉讼费负担;同时告诫被告如其败诉上诉的，须得提供与一审败诉金额相等的担保金额，否则上诉意见将不被采纳，这样当事人多会选择和解而非判决。
关键词:劳动合同法;支付令制度;劳动者
中图分类号:D922.52文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)03-0074-03
支付令制度是人民法院根据债权人的申情,向债务人发出支付令,督促债务人限期履行债务的法律制度。《劳动合同法》第30条第二款规定:“用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的,劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令,人民法院应当依法发出支付令。”在解决劳动争议中引入支付令制度,是《劳动合同法》的一大亮点。增加了劳动者维护劳动报酬权的救济途径,反映了便利劳动者依法及时维护权益的立法宗旨和价值取向,其积极作用不言而喻。然而,“法院审理劳动争议案件时,虽然实体上适用劳动法,但在程序上仍然适用民事诉讼法。”[1]在现行的民事诉讼体制下,《劳动合同法》的规定过于原则和粗糙,缺乏制度支撑,难以实现立法者的良好初衷。完善《劳动合同法》支付令制度,需要完善现行《民事诉讼法》相关规定或在《劳动合同法》实施细则中做出突破性规定①。本文从《劳动合同法》支付令制度面临的制度困境入手,探讨该制度的具体完善。
一、《劳动合同法》支付令制度的亮点
《劳动合同法》支付令制度的主要立法目的是方便劳动者简便快捷地督促用人单位偿还债务以实现劳动者的劳动报酬权。相对于传统的“一裁两审”劳动争议解决机制,其具有以下优势:一是简便快捷。提高了针对劳动报酬的执行速度,降低了执行成本,简易、灵活,省去劳动者讨薪过程中的劳动仲裁、诉讼程序的两审终审和再审程序的漫漫之路,有利于债权人实现权利。法院受理支付令申请后,经审查,债权债务关系明确合法的,应当在受理之日起15日内向债务人发出支付令,债务人应当自收到支付令之日起15日内清偿债务或提出书面异议。二是成本较低,支付令申请费每件仅为100元。三是具有既判力和强制执行力,如果被申请人在收到支付令的法定期限内(15日内)既不提出书面异议又不履行债务,劳动者就可以向法院申请强制执行。由此可以看出,支付令程序在遵循公正性的前提下,与通常诉讼程序相比,突出强调效率性,有助于劳动者便捷地接近司法和寻求司法保护,从而为劳动者提供了一种廉价和亲善的司法救济途径,理应在劳动者劳动报酬维权中具有无可比拟的优势、具有良好的发展前景和强大的生命力。然而,我们不能将法律仅仅看作是规则,而应把实现规则的过程也看作是法律的一部分。国家的立法和法律实施应该处于“无缝衔接”状态,要求立法能够结合社会生活实际,法律实施真正有效。从该制度的实施来看,笔者认为在现行的诉讼体制下,该制度存在着“虚置和摆设”的困境。
二、支付令制度面临的困境及其完善的必要性
《劳动合同法》只提出了支付令制度,但其与普通民事支付令制度相比是否有特别之处,《劳动合同法》都语焉不详,这就造成了实践中的困境。首先,用人单位异议权过大,支付令面临随时失效的困境。根据《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第221条规定:“……债务人在法定期间提出书面异议的,人民法院无须审查异议是否有理由,应直接裁定终结督促程序。”由此可以看出,我国民事诉讼法赋予债务人的异议权属于绝对异议权,只要债务人提出书面申请,不需附具理由就可以导致支付令失效。由于我国法律对如何防止债务人滥用异议权缺乏严格具体的规定,加之我国信用法律机制的不健全以及信用危机的频频发生,致使用人单位倾向于故意提出异议以推诿、逃避应负债务,最终导致支付令程序形同虚设。其次,费用负担不合理。根据《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的决定》第133条的规定,支付令因债务人的异议而终结的,申请费由申请人负担,债务人未提出异议的,申请费由被申请人负担。以后“即使再提起的普通诉讼程序,之前的支付令程序申请失败的诉讼费用仍由债权人承担,原因是二者为两种性质不同且彼此独立的诉讼程序。”[2]由于用人单位滥用异议权最终让劳动者承担申请费,既不符合诉讼费用分担原则,也可能导致劳动者排斥选用支付令程序。再次,程序繁冗,有可能造成当事人诉累。根据《民事诉讼法》第194条,人民法院收到债务人提出的书面异议后,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效,债权人可以。按我国现行法律制度,支付令因被申请人的异议而失效,劳动者就此只能重新按照劳动争议处理程序先仲裁再诉讼,不但没有减轻负担,反而多走了程序,这样势必降低劳动者适用支付令的积极性。支付令失效,则一切从零开始,支付令程序与普通诉讼程序割裂,程序冗迭,造成社会成本的浪费和程序的不经济,增加了当事人的诉累,令劳动者望而却步。这与支付令制度追求简便高效的立法宗旨大相径庭。以上制度弊病的存在使“看上去很美”的《劳动合同法》支付令制度很难全面发挥其积极作用。
三、《劳动合同法》支付令制度的完善
劳动报酬权是劳动权的核心内容之一,直接关系到劳动者的生存和生活质量。然而在现实劳动争议中,其中大部分是用人单位拖欠劳动者报酬、侵犯劳动者合法权益的案件。在维护劳动者劳动报酬权方面支付令制度相对于传统的劳动争议救济途径,从应然层面上看其优势一目了然,但由于上述制度困境的出现,制约着支付令制度在实践中作用的发挥。鉴于此,健全支付令制度势在必行。
(一) 增加异议审查制度,限制用人单位异议权
目前,学界已经认识到债务人对支付令提出异议无须附加任何理由的规定使得支付令极易因债务人异议而失效,导致督促程序不能有效保护债权人的合法权益。[3]回顾《民事诉讼法》增加督促程序以来的实施效果不佳的状况,其中一个重要原因是立法对债务人行使异议权缺乏具体条件限制,致使债务人凭借虚撰的异议也能轻易使支付令失效。因此可以考虑在《民事诉讼法》修订中或在《劳动合同法》实施细则中增加对支付令异议的审查限制:用人单位必须书面提出异议,人民法院对提出异议的主体、期限、内容、形式等进行严格审查,用人单位提出异议应附上理由,并负严格的举证责任。举证证明其已支付劳动报酬或不应支付劳动报酬的事实。之所以这样设计,是因为劳动法作为社会法和偏重保护劳动者法,对用人单位规定的法律负担必定大于劳动者,同时,这也是对民事诉讼法“谁主张谁举证”原则的贯彻。
(二) 设立滥用异议权惩罚制度
现实生活中很多用人单位之所以对滥用异议权有恃无恐,很大原因是由于法律对其规制无力,相关处罚措施缺失。因此,建议在《劳动合同法》实施细则中规定:“用人单位滥用异议权一旦在法院诉讼中确认,用人单位将对劳动者在支付令程序中所遭受的损失(包括申请费、律师费、误工费、证人出庭做证费以及其他合理支出)承担赔偿责任。”情节严重的,由相关部门依法处以罚款。
(三) 合理衔接支付令程序与诉讼程序,减轻当事人诉累
从国外民事诉讼法的规定来看,督促程序与诉讼程序都是连为一体的,在支付令因债务异议而失效后,将支付令申请视为。[4]如德国民事诉讼法第696条规定:“被申请人在规定期间内对督促程序提出异议后,如一方当事人申请进行诉讼程序,发出督促程序决定的法院应以职权将诉讼案件送交有管辖权的法院,申请人也可以在申请督促程序时就预先提出这一申请。”日本新民诉讼法第395条规定:督促异议申请合法时,对于督促异议有关的请求,按照其标的价额视为在申请督促支付时向发出该支付的法院书记官所属的简易法院或管辖该所在地的地方法院提出诉讼。他山之石,或可攻玉。我国可以借鉴国外的立法经验,把督促程序与诉讼程序直接衔接起来。当用人单位提出合法异议时,直接终结支付令程序,进入诉讼程序。免除当事人另行的手续,从而大大简化诉讼程序。同时考虑到自由的原则,规定如果当事人明示或默示不愿意诉讼的法院可以裁定取消诉讼。这样,将诉讼程序作为支付令程序的后备与保证,使债务人意识到并不能从根本上逃避其本来应负的履行责任,而且滥用异议权败诉后将承担不利后果,可以有效规制动辄异议的弊端。
(四) 优化设计申请费负担办法
可以基于既合理解决支付费用的负担问题,又能减少被申请人滥用异议的考虑,改革现行的支付令程序因债务人异议而终结并由申请人负担的规定。具体制度设计上可以考虑规定在支付令因被申请人异议而失效后,将支付令申请视为,支付程序的费用冲抵之后的诉讼费用之一部分,最终由败诉的一方承担。这样的制度设计,一方面体现了诉讼费用的制裁作用,体现公平公正的价值理念;另一方面也促使被申请人在利益的考量下,慎重行使异议权,进而使支付令制度简化程序、提高维权效率的制度初衷得以实现。
(五) 相关配套制度:建立征信法律机制,形成良好信用氛围
法治是一个系统工程,在一个信用缺失的时代,仅仅通过一纸软弱无力的支付令来换取当事人债务的实现,恐怕多多少少有点异想天开。反观国外支付令程序之所以运行成功,最大的原因在于西方具有良好的信用机制:如果一个自然人或法人经常因为赖账被告到法庭或被强制执行,那么他的信用特别是商业信用将会受到严重影响,从而给他带来难以用金钱衡量的损失。正由于良好的信用管理机制给失信行为树立了高压线,使之不敢越雷池半步。因此,笔者认为,支付令程序的最终完善离不开社会诚信的恢复和再生,这就寄希望于征信法律机制的完善和全面实施,将信用信息公开化、高度透明化,有效实施对相关单位的监督;政府劳动保障部门、工商部门和有关金融组织可以考虑定期或不定期对相关单位的相关信用信息进行有效采集,科学分析和处理,出具权威的信用评估报告,并定期公布信用黑名单,实施严格的社会监督控制,奖罚并举,以形成制度合力来规范、指引人们的行为,使社会整体信用意识大幅度提高,从而达到从根本上维护劳动者的合法权益。
四、结语
任何法律制度的完善都不是爆发式的,精美的制度设计是实践中智慧沉淀和过滤后的结晶。因此,要注重法律和现实的互动、协调。具体到《劳动合同法》支付令制度更要适应实践的需要不断与时俱进,增加异议审查制度,限制用人单位异议权;设立滥用异议权惩罚制度;合理衔接支付令程序与诉讼程序;优化设计申请费负担办法;建立征信法律机制等配套法律机制。
注释
① 遗憾的是,新颁布的《劳动合同法》实施条例(草案)中并没有对其做出相应解释或补充规定。
参考文献:
[1] 候玲玲、王全兴.民事诉讼法适应劳动诉讼的立法建议[J]. 中国劳动,2001,(06):14.
一、引言
清华法学院长王振民老师曾说：“法律的生命在于诉讼”。纵观我国研究公益行诉研究，早在制定我国《行政诉讼法》(下称《行诉法》)的十几年前，法学界就开始了行政公益诉讼的研究，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。但是，有目共睹的是，我国的行政公益诉讼还只是停留在理论层面。我国的公民权利保障和公共利益保护意识还有待加强。因公益行诉法律并未建立，危害公民及社会公共利益的事件层出不穷，但相应的公益行诉案例却很少。表明没有行政公益诉讼制度，社会公共利益以及人民的切身利益就不能得到彻底有效的保障。
我国现阶段实际成立的公益诉讼都是采取“以自益为形式、以公益为目的”的形式，亦即通过变通诉讼形式或精心设计诉讼策略，建立“连接点”，通过行政相对人提起的，但旨在维护社会公共利益的诉讼。
知屋漏者在宇下，知政失者在草野。笔者在与深圳的一些公交车、的士司机的接触及亲身体验中发现，深圳交警在执法时存在一些违法行为，较为突出的是违反了《特条》第35条之规定，深圳交警认为法规应在生效二年后执行，不履行其作为义务，损害了深圳二百万驾驶人的合法权益。故笔者决定择机纠正其错误。
二、案情简介
笔者于2011年4月10日驾公车压到导流线。被告开始仅用网络简单告知车主，无纸质《行政处罚告知书》(下称《告知书》)、《行政处罚决定书》(下称《决定书》)。五一节后二天，因被告缘故，原告无法到其处办理业务，只能通过电邮等向其提出“关于依法要求减免轻微交通违章罚款的申请”，其从未答复。因被告一直不出具《告知书》，而无《告知书》其又不受理申请。后被告在得悉原告将起诉时，方在45天后同时寄出《告知书》、《决定书》。尽管其违反了多个义务：如未公示监控镜头;未及时书面通知车主;未听取当事人陈述、申辩即径直作出处罚等，但为了使被告履行《特条》第35条规定，原告认可了“处罚”。然而，被告却违反了《特条》35条，以及《公安机关信访条例》第二条规定，未减免罚款及未在15天内答复笔者的“信访”等。至于诉讼中为何要请求法院认定被告的处罚无效，则是依《行诉法》第五条之规定，法院应对被告的行政行为作全面审查之故。
三、本案第一轮审理
本轮一审于2011年7月14日在深圳罗湖法院采用简易程序审理。原告向法院提出四项诉讼请求：主要为确认被告《决定书》无效、不履行《特条》免罚的行为违法;支付本案诉讼等费用。
(一)原告庭审的主要观点
第一，被告处罚过程违法：违反《道路交通安全违法行为处理程序规定》(下称《道交规定》)第3、20、46条及《公安机关办理行政案件程序规定》(下称《办案规定》)第29条规定，违章记录既未在录入系统后三日内用邮寄等方法通知车主，也未在作出决定的七日内将《决定书》送达被处理人。第二，被告同时把《告知书》、《决定书》寄达车主，径直作出行政处罚，违反了《行政处罚法》第31、32条规定。其行为剥夺了当事人陈述、申辩权利。被告作出的处罚程序违法，应认定无效。由于正当程序原则体现了“最低程度的公正”，是对行政行为最低限度的基本要求，因此，如行政主体作出行政行为时违背这一原则，依《行政处罚法》第41条的规定，完全应将其作为重大且明显的违法而视之为无效的行政行为。第三，被告违反《公安机关信访工作规定》应在十五日内书面答复信访人的规定，从未答复原告的申请。第四，被告提交的证据均非法：其曾向法庭提交的未经质证的唯一拍摄违章截图的镜头属未依《道交规定》公示的“黑镜头”。且该证据未当庭出示，给法庭的副本亦无公章、经办章等，根据《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57、60条，《关于民事诉讼证据的若干规定》第70条，《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称《若干解释》)第97条，以及《办案规定》第23条规定，该证据不具有真实、合法、关联性。第五，被告不执行《特条》第35规定是不作为。原告符合免罚规定，但被告无理拒办。第六，原告身份适格：依《若干解释》第12条规定，原告与本案有法律上利害关系。第七，原告所诉行为具有可诉性，符合《行诉法》第2、11条之规定。被告声称未作出处罚决定纯属谎言：原告于2011年5月27日已收到《决定书》。本案中，被告一是对原告的陈述、申辩未予以核答;二是对原告减免申请不予答复，均侵害了原告的实体权利。怎能说“是否予以答复不影响当事人的实体权利义务”?我国行政法理论与司法实践均认为不予答复和拖延履行行为属于行政不作为。答复因针对的事项不同而具有不同的法律性质。观察行政机关是否具有法定的答复的义务，如行政机关具有作出答复的义务，且该答复行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的，应当属于可诉的准行政决定。第八，复议前置程序问题：本案属《行诉法》第11条规定之范畴，不存在前置问题。被告在《告知书》未列明诉讼提示，亦证明其剥夺当事人诉讼权利的违法事实。第九， “当事人应主动接受处理问题”。被告五一后的二天仍未正常上班，且当时尚无《告知书》。但原告已主动通过电邮等方式按要求提供了行驶证等，明确告诉被告自己为驾驶员，同意依《特条》第47条交款，同时依第35条申请免罚。被告一方面不提供《告知书》，另一方面无该书又拒办业务，反过来却指责原告未接受处理，是“强盗逻辑”。第十，原告手中的《决定书》证明被告称邮件被退回是撒谎。第十一，处罚记录对原告有现实利益影响，单位已要求原告支付该罚款，付款是必定发生之状态。
(二)被告庭审的观点
第一，原告主体不适格。该车所有人为单位与原告无关，且该记录亦不对原告产生影响。第二，原告的三个请求均不具有可诉性。其一，原告诉及的行为尚未作出处罚决定;其二、信访答复不属于行政法律行为，是否答复不影响当事人的实体权利义务;其三、车主至今未接受处理，也未按《特条》第32条向交警提供驾驶人并经其确认，未确认前，不存在依《特条》免罚前提。第三，原告提起行诉未经复议前置程序。第四，答辩人在处理原告所涉行为时无错，于5月8日邮寄通知车主但被退回，且据《道交规定》第50条的规定，当事人应当主动接受处理。
(三)一审裁定结论
裁定书结论：“本院认为，本案原告起诉的被告行为，系被告通过交通技术监控设备收集交通违法行为信息并将监控信息录入道路交通违法信息管理系统供车主和驾驶人员查询的行为，该行为属于被告作为公安交管部门实施的证据收集和交通违法事项告知行为，并非最终的行政处罚决定。本案原告并非涉案车辆所有人，在被告尚未最终认定交通违法行为人为原告并对原告作出行政处罚的情况下，被告的上述行为以及原告诉称的被告存在的相应行政不作为，并不对原告的权利义务产生实际影响，原告的起诉，不属于法院行诉受案范围，依法应予驳回。依照《若干解释》第44条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告郑勇强的起诉。”
(四)二审裁定
一轮二审于2011年10月13日在深圳中院由一名法官开庭审理。裁定书认为：“原审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。郑勇强的上诉请求缺乏事实根据，本院不予支持。其有关处理涉案交通违法行为的诉求，可另寻法律途径解决……驳回上诉，维持原裁定。”
四、本案第二、三轮审理简介
在一轮二审庭审后，应法官要求，笔者再往被告处申请免罚，但其仍以《特条》35条尚未生效为由，拒不办理并拒绝出具业务及信访回执。
二轮一审豏于2011年12月7日在罗湖法院采用普通程序审理。原告增加了2011年10月13日到被告处办理申请时取得的录音、照片等证据，诉请与一轮基本相同。原告一审立案时向法庭提交了提取、保全证据申请书，但合议庭在庭审时才要求被告在庭审后一周内提交资料。事后被告向法庭称已无视频。在长达一年时间里，被告未依职权对本案驾驶人进行认定。二轮一、二审依然裁定驳回起诉。二轮一审裁定认为：原告与“减免处罚行为并不具有法律上的利害关系”。“再行起诉，属于重复起诉，依法驳回。”但2012年3月5日开庭的二审裁定却认为：上诉人“申请不作为违法的请求不属于重复起诉，经查属实，原审法院对此认定错误”。豐
2012年1月7日，原告因车辆年审只得先付罚款，并于2012年4月12日持已缴款的单证，再到被告处申请免罚，但即使在“坐实”的情况下其依然拒不作为。第三轮一审豑于2012年6月7日由同一法官采用普通程序审理。本轮增加了实缴证据，诉请与前二轮基本相同。
五、对本案的法律思考
我国的法律援助制度起步较晚。到1994年初，司法部才正式提出探索建立和实施符合中国国情的法律援助制度，并在北京、广州、上海、郑州、武汉等地开展法律援助的试点工作。1996年12月，司法部法律援助中心成立，担负起对全国法律援助工作的管理和监督。1997年5月，中国法律援助基金会经民政部批准成立。此后，司法部就刑事、民事、行政等法律援助工作和最高人民法院、最高人民检察院、公安部等了多个联合通知。广东、山东、江苏、重庆等省市也出台了地方性的法律援助法规。所有这一切为法律援助的全国性立法奠定了良好的基础。 2003年7月16日国务院第15次常务会议通过的《法律援助条例》， 标志了我国法律援助工作从制度创立进入到了加快发展的新的历史时期。
法律援助制度是由国家设立专门机构，为经济困难或者特殊案件的当事人（社会上的弱势群体）减免费用提供法律服务的一项法律制度，是一项造福社会、造福人民的崇高事业，其实质是法律扶贫、扶弱，它使每个人都能平等地站在法律面前，维护自己的法定权益。主要的服务形式有法律咨询，代拟法律文书，提供刑事辩护，刑事、民事、行政诉讼，非诉讼法律事务和公证等。
了解法律援助，必先搞清何为“经济困难”、有那些特殊案件的当事人可以申请法律援助、那些机构提供法律援助、由谁来提供服务、怎样减免费用……
一、“经济困难”没有全国统一标准
《法律援助条例》旨在保障经济困难的公民获得必要的法律服务。但如何界定“经济困难”，并没有一个全国统一标准。条例规定，公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的，按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。司法部有关负责人表示，各地在制定经济困难标准时，要本着“量力而行，尽力而为”的原则，既要考虑贫困群众的实际需求，同时要兼顾地方政府的财政承受能力，制定科学合理的经济困难标准，并随着地方经济发展水平的提高不断调整，以保障法律援助事业与经济、社会协调发展。但是，各地经济困难标准至少要保证最低生活保障线以下的公民能得到法律援助。有条件的地方，应当高于这一标准，尽量降低门槛，使更多的人受益于法律援助制度。
二、 六大民事、行政事项可请求援助
《法律援助条例》规定，公民对下列6种需要的民事、行政事项，因经济困难没有委托人的，可以向法律援助机构申请法律援助。
这6大事项是：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的。条例规定，各省、自治区、直辖市人民政府还可以对此六项以外的法律援助事项做出补充规定。
条例还规定，请求国家赔偿的，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供或发放义务机关所在地的法律援助机构提出申请；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付义务人住所地的法律援助机构提出申请；请求支付劳动报酬的，向支付义务人住所地的法律援助机构提出申请；主张因见义勇为行为产生的民事权益的，向被请求人住所地法律援助机构提出申请。
三、到何处申请法律援助 国家设立的县级以上法律援助机构，向符合法律规定资格的申请人提供法律援助；各地的社会团体对其所属成员符合条件的提供法律援助；法学院校自发开展的为低收入阶层和弱势群体提供法律援助。
四、法律援助由谁来提供
现实生活中，有不少人错误地认为只有律师才能提供法律援助。《法律援助条例》第21 条规定，“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理援助案件；也可根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。”可见，律师可以提供法律援助，法律工作人员也可以提供法律援助。
五、怎样减免费用
“减免费用”顾名思义是减少和免除费用的意思，这里的“减少费用”很好理解，关键是“免除费用”，“免除费用”不等同于“免费”，通常情况下，受援人不用支付律师的费，但须承担一定的必要费用。如诉讼费、鉴定费等。
人民法院对于法律援助机构决定减免费提供法律援助民事诉讼的，经审查认为符合法律援助条件，应当先行对受援人做出缓收案件受理费及其他诉讼费的决定，待案件审结后根据具体情况决定诉讼费的支付。
经人民法院调解达成协议的案件，诉讼费由诉讼双方协商解决；协商不成的，由人民法院根据诉讼双方具体情况做出决定。
经人民法院审结的案件，胜诉方为受援人，诉讼费由对方当事人承担；败诉方为受援人，由于其缴纳诉讼费确有困难，人民法院应当减免诉讼费；双方都有责任的，由双方分担诉讼费，如果受援人缴纳诉讼费确有困难，人民法院应当减免其应承担的部分。
六、 法律援助是否一助到底
《法律援助条例》第6条对律师提供法律援助的质量作了明确规定，“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”并且《法律援助条例》第28条规定，“无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件的，给予警告、责令改正；情节严重的，给予1个月以上3个月以下停止执业的处罚。”但是，这并不表明法律援助中途不能停止。
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