(一）20世纪80年代新公共管理理论范式的产生
上世纪70年代，多数工业化国家进入了自大萧条以来经济增长绩效最差的时期，虽然没有发生重大经济危机，但经济增长长期处于历史最低水平。为应对经济缓慢增长带来的财政危机和赢得公民对政府的信心，世界范围内的公共管理相继掀起了一场真正意义的变革，各国政府都采取管理改革以提高公共部门的效率——以更少的税收提供更多的公共产品或公共服务。用‘‘新公共管理”(NPM)总结澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他当时预测“新公共管理”是未来发展的大趋势。1由此,20世纪80年代以来，以管理主义为主旨，主张私有化，以绩效、市场导向等理念重塑政府的公共管理研究范式产生并得到广泛发展。
(二)‘911”事件与反私营化改革
2001年‘911”恐怖袭击事件揭示了美国政府能力中还存在危险的缺陷和弱点，促发了学术界对重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以来的美国航空安全检查服务外包，被“911”事件证明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什总统签署《航空安全法案》,将机场安全职能纳入联邦政府职责。2“911”事件也影响到欧洲国家新公共管理改革中的私有化议程。英国政府重新收回了原来于2001年7月出售的航空交通控制机构。航空安全检查公共服务的联邦化形成了对新公共管理私营化改革的不寻常的“颠倒”。
(三）新公共管理理论的再思考
“911”事件后，公共管理理论界开始了对新公共管理理论的再思考。2004—2005年,系列总结和思考新公共管理的理论专著相继出版,包括《质疑新公共管理》、《改变中的政府角色》《政府现代化》等。虽然许多国家缩小了政府规模,提高了行政效率与公共服务水平,但是新公共管理并没有达到其预想的效果，表现在：执行新公共管理与宏观经济绩效关系不显著、没有达到大规模节约政府支出的目标等,新公共管理成效是有限的。3从管理和组织的角度来看,重塑政府与新公共行政是相似的，总体上，重塑政府是“新瓶装旧酒”。[4]政府不应该像企业来运营，而应该像民主来运营。5《政府现代化》（ModernisingGovern¬ment)认为大多数OECD国家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顾客导向、灵活及绩效导向，但是也指出改革的负面结果:私人部门管理方法的采用和技术改变了公共机构的集体文化;精简机构和政府雇员可能影响公共机构的制度能力；过度重视结果造成牺牲长期结果来达到短期目的；以外包和公私合伙的市场机制威胁到公共责任。《质疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage¬ment)批评新公共管理重视绩效：许多公共部门绩效是不适合精确评估的;绩效结果有可能受到没有计入的外部因素的影响;没有考虑到公共服务的一些基本原则（公平、公正。《改变中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern¬ment)提出新公共管理模式改革导致政府社会支出的下降“新贫困”的出现及发展中国家腐败的增加，改革时期把公共部门收入置于生活水平之下影响政府雇员士气。6
二“第六波”公共管理改革与研究理念及其发展趋势
进入21世纪以来，随着宏观经济变化、技术进步等外部公共管理坏境变化,公共管理改革与研究进入“第六波”浪潮。在批判和总结新公共管理理论的同时，学术界也逐渐提出了新的公共管理研究核心理念。虽然这些理念目前还没占据公共管理研究主导地位,但是已经开始成为公共管理改革与研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理论盛世已经过去，不再占据理论研究主导地位。公共管理的讨论已经转到新的理论模式。7
(一）研究视野从新公共管理转向新公共治理
20世纪90年代末开始，治理（Governance)理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生,成为公共管理新模式。治理模式强调公共管理需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与,吸取包括政府在内的更为广阔的力量处理公共事务。8治理理论指出管理主义导向的新公共管理存在四点缺陷:管理主义过多关注于组织内部的经济、效率、有效等,忽视了组织间的联系和科层控制；目标充斥于管理主义,忽视了保持组织之间关系和信任;管理主义过多关注结果,适合直线科层制,但不适于组织间的网络;管理主义理论核心中的竞争与掌舵存在矛盾。。作为“没有政府的统治”治理的使用情况包括：国家作用最小化;作为公司治理的治理;作为新公共管理的治理;作为良治的治理;作为社会网络系统的治理;作为自组织网络的治理。
治理与新公共管理的不同之处表现在：治理是民主政体的核心元素，新公共管理否认公共服务的政治文化因素；治理是过程,新公共管理是结果；新公共管理是组织内部管理改革,治理是组织间的视角；治理是维持公共部门资源,新公共管理是公共部门转型。[1°]随着世界范围内新公共管理理论的衰落,治理等新理论已经开始成为大学公共管理课程教学的主题。基于本研究获取的公共管理研究核心文献记录,经科学计量学分柝“治理”是目前继“管理’、“公共管理’、“政府’、“国家”等词之后的高频率、高中心度公共管理研究关键词（见表1)。围绕治理模式，学术界提出了混合治理、运行治理、公共部门治理、新公共治理及数字时代治理等新公共治理（NPG)概念。
数据来源：基于WebofScience论文检索平台，以“publicad¬ministration”为题名，选择“公共管理”等十个学科方向，从1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大检索数据库中，共检索到2914条公共管理研究核心文献记录。
(二）研究重心从“管理”要素转向强调“公共”要素
1新公共服务理论概述
1．1新公共服务理论的产生背景
新公共服务理论尽管是在新公共管理理论的基础上发展起来的，但其产生也有着相应的时代背景和动因。新公共服务理论的提出是在上世纪九十年代公共部门改革的实践中与新公共管理理论运动在取得一定成功后遇到挑战的过程中逐渐发展起来的。当时，公民权利的概念得到了社会的极大重视，政治的焦点聚焦到了如何实现公民民利的问题上来，各国政府纷纷采取各种措施以促进民主政治的进一步发展。而以效率为主要追求目标的新公共管理理论显然不能解决如何充分实现公民权的问题，迫切的需要新的理论进行阐释，于是登哈特夫妇在对新公共管理理论的理想反思与替代观点整理基础上，形成了新公共服务理论的理论和模式。
1．2新公共服务理论的核心理念
新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新模式来代替之前基于经济理论和自我利益的主导行政模式，并为更适合当代公民社会发展和公共管理的实践需要，提倡公共服务以公民对话协商和公共利益为基础。由于新公共服务理论来源于民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、后现代主义等四个方面，并将公共服务与公民权、民主结合，因而使得人们在公共服务的范畴内重新审视公共服务的公共性与多元性。新公共服务理论还认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。也就是说，根据新公共服务理论，公共服务应该把政策制定同服务提供分开，将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变与公共服务价值的提升，是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新型公共服务模式。根据新公共服务理论，其核心观点主要有七项核心主张：(1)服务于公民而不是顾客；(2)公共利益是公共部门追求的目标而非副产品；(3)公共权力属于全体公民而不仅仅是行政官员；(4)思考要有战略性，行动要有民主性；(5)责任不是单一的；(6)服务而不是掌舵；(7)重视人，不只重视生产率。
1．3新公共管理理论核心理念与图书馆核心价值有共同的契合点新公共服务理论的核心理念思想就是力图把以人为本的治理过程和以人为本的服务价值目标相统一；把追求公共利益的社会公平原则与提高公共部门管理效率的经济原则相协调，以实现工具理性与价值理性的统一，所倡导的服务具有普遍性，其不仅适应于政府公共部门，也适应于以平等、优质、专业服务为行业核心价值中最为根本价值的图书馆事业，同时也符合我国高校图书馆事业发展的内在要求，因此可以说，我国图书馆核心价值理念与新公共服务理论的核心理念是相契合的，与当前我国社会建设指导思想科学发展观中的“以人为本”思想是相一致的。因此，借鉴新公共服务理论，启迪图书馆的服务建设思路，对我国高校图书馆服务机制、方法、途径的创新具有一定的理论指导作用。
2新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设
2．1新公共服务理论对高校图书馆服务建设的作用
新公共服务理论突破了公共管理的传统思维模式，将新公共管理理论中的效率、服务价值纳入到公民权、民主、公共利益这一更广泛的框架体系中，体现了一种平衡发展的新途径。因此，作为一种突破传统管理模式的管理模式，新公共服务理论无疑将拓宽现代高校图书馆的服务建设理论支撑，并将在服务建设的内部结构重构、管理模式创新、服务理念重塑、图书馆员责任建设等方面产生一定的作用。如在管理模式方面，新公共服务理念一方面强调公共服务的公共性，也强调公共服务主体的多元性与竞争性，因此，根据新公共服务理论，在图书馆管理、体制中引入市场化机制，通过利益引导机制，将激发改善服务的内在动力，从而提高高校图书馆服务的外在表现质量。
2．2新公共服务理论对高校图书馆服务的启示
(1)以公民权的视角去认识以人为本的图书馆服务价值。公民权是公民的基本权利和基本义务，新公共服务理论把公共服务的价值提高到公民权的高度，这种揭示了社会公共事务管理本质的先进理念对于任何一个公共服务机构来说都是适用的，因此也有必要用此理论来提升我们对图书馆服务价值的认识，首先，对于高校图书馆来说，在校师生是图书馆服务的主要客体，但据新公共管理理论，他们不是抽象意义上的人，也不仅仅是图书馆领域所称的读者，更不是管理主义服务模式中的“顾客”，而是公民，[4是现实社会中享有公民文化权利的公民。其次，高校图书馆工作是高等教育中不可或缺的一部分，但在新公共服务理论看来，高校图书馆工作还是一项公共管理活动，具有特殊的使命，作为高校最大和最不能或缺的教学辅助单位，其还应利用自身的丰富资源和专业服务去培养人、发展人，促进人(全体师生)的全面发展。
(2)培养图书馆员的责任感是提升图书馆服务的一条捷径。新公共服务理论的主要核心理念之一是“责任不是单一的”，也就是说对公共服务机构的工作人员来说除关注工作所要求的准则、宪法和法令外，还需关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益等。对高校图书馆来说，这种理念的理解则是图书馆员在承担工作岗位所要求的责任外，还需认识自己需承担更多的责任，如承担思考图书馆的事业发展规划、客体对象的深层次需求掌握等责任。
(3)服务价值的实现有赖于图书馆管理模式的创新。新公共服务理论主张通过集体努力和协作，才能有效、最负责任贯彻执行政策和计划，同时认为实现政策目标的机制，不能只靠单一的公共部门，而应建立公共部门、私人和公民社会组织之间的联盟关系，以便调集各方力量和整合资源，回应公民的公共需求。l5高校图书馆服务价值的实现也可引入这种多元主体参与的治理结构，而这些共治主体，既可以是学校领导、教学／辅机构、学生团体、教职工团体、师生个人，也可以是愿意办好图书馆的社会团体、企业家，这种管理模式可以改善图书馆内部治理的主体，实现从统治型管理图书馆范式向治理型管理图书馆范式的转变。
2．3新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径
(1)进行图书馆服务理念建设。近年来，随着我国图书馆界特别是学术界对于图书馆服务理念及核心价值的研究与倡导，“以人为本”、“读者永远是对的”、“读者至上”、“一切为了读者”等服务理念深入人心，《图书馆服务宣言》也提出“图书馆向读者提供平等服务”，由此可以说我国的图书馆服务理念理论研究与实践已经达到了一定的高度，但比较新公共服务理论将公共服务理念上升到公民权、民主与公共利益的高度，高校图书馆还可将图书馆服务建设的理念与公民权、民主及公共利益结合起来，通过理念的宣传、建设来提升图书馆员的服务理念认识，进而提升高校图书馆的服务质量。
(2)进行治理结构与建设体制的改革。由于当前我国高校图书馆的管理机制原因，我国高校图书馆的管理体制基本是以“馆长一副馆长一部室负责人一馆员”的领导体系，不利于汇集更多的领导力量，过度的权利集中也不利于民主协商。同时，图书馆的治理主体主要是以馆长、副馆长、部室负责人及学校相关领导为主，建设经费投资尽管出现了一些企业、个人的参与状况，但还是以国家投资为主，投资主体单一，但新公共服务理论提倡服务主体的多元化，即对高校图书馆来说，在投资建设方面，应鼓励社会企业、个人的参与；在服务主体方面，还需要图书馆员、学生、教师或第三方服务机构的参与。因此，根据新公共服务理论与当前图书馆内部治理结构及建设体制的缺陷，有必要对当前的治理结构和建设体制进行尝试性改革，鼓励任何有愿景建设图书馆的社会团体、个人参与建设，并广泛听取师生、社会的意见，汇集广泛的建设力量，提升图书馆服务的管理水平。
(3)培养具有社会责任的图书馆馆员。进入到当今的知识社会以来，我国的图书馆界更加重视人才建设，通过培训、学习提高图书馆员的素质也已成为众多图书馆的一项常态化工作，同时，部分图书馆也采取了引进人才、成立研究院等战略措施去提高图书馆员的素质，图书馆学术界也就图书馆员的素质提高、素养教育、文化程度、业务技能等方面进行了或实证、或理论的持久研究，在众多的学术成果中对于图书馆的发展对策中提出的人才建设比比皆是，如进行学科知识的掌握、外语水平的提高等，但据新公共服务理论，公共服务工作人员还应该具有一定的社会责任，如果高校图书馆馆员都能具有新公共服务理论所倡导的责任感，以服务更多、更专业、更符合社会需求的专业信息服务为己任，那么，之前存在的被动培训、学习、学术创作可能才会转变成馆员的自觉行为，高校图书馆的服务质量也就自然会得到极大提升。
关键词：公共舆论管理；方式；制度；思考
随着全球化和信息化的发展，网络化和民主化的提高，公共舆论对国家社会和公民个人发挥着重要影响。作为政府社会管理的重要部分，公共舆论管理问题越来越受到人们的关注。
一、公共舆论管理及意义
（一）公共舆论管理
公共舆论管理是指政府管理者为了维护公共利益和公共秩序，让公众按照其倡导的路线方针来进行社会活动，主动采取直接或间接手段，对公共舆论加以引导和规范，从而达到控制舆论效果，促进政府目标的实现的管理活动。公共舆论管理以政府为主体，以公众为对象，以维护统治阶级的利益和社会的公共利益为目的。公共舆论管理有三点特性：一是重要性，公共舆论管理的好坏与治国、治党、治政息息相关，对于国家政权巩固，政府权威树立和社会经济发展有重要作用；二是复杂性，舆论的主体多种多样，有个人舆论、群体舆论、组织舆论之分，舆论的形成过程包括显舆论、潜舆论、行为舆论，同时舆论的传播方式、表现形式、质量与测量等也种类繁多不胜枚举；三是敏感性，公共舆论体现了公众的心声，集中反映了一个国家民主和法治的程度，反映了政府和公众之间的关系，如若不能妥善处理，极易引发政治失序，导致社会混乱，可谓牵一发而动全身。
（二）公共舆论管理意义
当前，我国正处于社会转型期的攻坚阶段，能否有效驾驭公共舆论是政府执政能力建设不可或缺的一项重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要保障。加强公共舆论管理，可以通畅舆论表达渠道、规范公众舆论表达行为、扶持积极有益的正向舆论、抵制负面和有害舆论，这对于转变政府职能、促进民众参政议政、构建和谐社会具有重要意义。
1、有利于转变政府职能。公共舆论对政府公共事务的有效管理有重要影响，它既是公共政策的出发点与归宿，又是公共政策的评判者和助推器。公共政策最重要的特征在于它的公共性，它必须立足于整个社会的发展，代表民意和公共利益。正向的公共舆论是民意的集中体现和反映，公共政策只有以民意为依归才能确保社会的稳定发展。从某种意义上说，公共舆论就是公众利益的表现与反映，是检验公共政策的试金石，只有真正代表了公众利益的公共政策，才是正确的、科学的、合法的公共政策。政府部门进行公共舆论管理，根据舆情信息制定不同对策，解决民众合理合法的利益需求，这有利于扩大和完善政府公共服务职能，促进政府职能转变。
2、有利于促进民众参政议政。公共舆论的形成需要民众个体的主动参与，从被动接受的“客体”角色换位到主动参与的“主体”角色，这激发了公民的主体意识，表明了我国政治民主的扩大化。社会公众对于公共事务的意见通过各个平台的扩散而形成公共意见，决策者按照公共意见来制定有关政策，从而使决策更加科学和合理，避免失误和偏差，更好的实现公民的利益。
3、有利于对政府进行有效监督。权力不加制约就会被滥用，一旦权力被滥用，既会导致官员的贪腐，也会侵害公民的权益。有效地制约公共权力，既需要权力体系内部的相互制衡，也需要权力体系之外的监督。“以权利制约权力”是西方国家长期以来的信条，舆论监督是表达公民权利的一种机制，公众以舆论的形式表达自己的想法，诉诸其利益诉求，以监督、批评的方式介入到国家的政策及运行，它能够实现以权利制约权力，对权力的滥用起到监督、限制的作用。
二、公共舆论管理存在的问题
（一）传统的舆论管理方式存在问题
我国传统的舆论控制方法主要有两种：一是严格把关，防止不利的言论出现在媒体上；二是制造主流意见，利用从众心理，形成社会的主流意见。这些方法主要是通过政府控制传统媒介传播进行舆论监管，虽发挥过重要作用，但在新媒体时代，强制性行政控制手段难以在公共舆论管理的实际操作中取得成效。
（二）舆论管理制度不健全
一是法律法规缺失。新媒体时代的到来让民众前所未有的享受与行使了言论自由与舆论监督权，人们表达自己的想法变得更加直观简便，但同时也暴露出很多问题，需要政策法规的约束。而我国目前还没有新闻法，现行的法律法规和部门规章中虽有规制网络舆论的条例，但大多为部门规章，立法层级低，很少有专门针对舆论管理的条款。落后的法律法规显然跟不上技术发展的步伐，网络谣言四起，人肉搜索盛行，给当事人生活带来严重困扰，而法律却无能为力。二是尚无完整的公共舆情应急管理机制。舆情应急管理预案多为原则性规定，缺少具体的操作指引，也没有进行系统的实操培训。在这方面，我们应该借鉴外国公共治理的经验，未雨绸缪，加强培训。
（三）舆论管理主体不明确
虽然我国在2011年成立了国家互联网信息办公室，各级政府也陆续设立了互联网信息管理机构，但各管理机构相互之间信息不共享，目的不一致，管理主体不明确，统一的领导体制缺失，职责权限没有界定，难以形成合力，大大降低了管理的效率和效益，同时也造成了行政问责制的不完善。
三、公共舆论管理的完善对策
加强和完善公共舆论管理是一个系统工程，需要从改变管理方式、完善立法、明确主体职责等方面进行。
（一）改变舆论管理方式
舆论管理作为政府行政的一部分，具有权威性、强制性和规范性。合理的舆论管理模式既能保证政府对公共舆论及其传播进行协调和控制，又能保证公众独立性与自治性。可以通过以下四点进行改革：一是政府要转变思维，树立勇于接受舆论监督的理念，改变以往的“管控”思想，本着“宜疏不宜堵”的原则，主动为民主舆论搭建起表达的平台。二是加大公民公共精神的培育力度。提高公民的公共意识、公共理性和公共责任。三是在公共舆论管理中管理者要处理好政府与民众之间的关系，适度的把握舆论管理的质量分寸，既不放任不管，也不过度控制。
（二）完善立法
一是要梳理已有的法律法规、部门规章，用填补、优化、整合、废除等方法清理混乱冲突的原有法规，增强针对性和可操作性。二是制定新的规范互联网的法律。对舆论活动中政府和个人的权利义务进行清楚明确的规范，对散布瑶言、传播不良信息、网络暴力等行为进行违法界定，既让网民清楚自身舆论参与的限度，也让政府的监管行为有法可循，并依法惩治网络犯罪活动。三是出台相关的网络道德伦理准则，引导网民言行自律，提高网民道德素质和文明实践自觉性，增强他们的社会责任感。
（三）明确管理主体职责
我国目前网络多头监管主体的局面，严重影响了舆论管理的效能，政府应顺势作出合理化调整，进行合并与裁撤，明确各自的职能范围与职责权限，让管理主体能充分发挥作用，有的放矢，提高管理的效率。建议各级政府都要成立一个网络舆论监管机构，各管理机构在系统内相互协同行政。针对突发事件，还要常设独立的危机管理协调机构，专项负责危机公关。
卢梭在《社会契约论》中，将公共舆论视为国家的真正法律，公共舆论对国家治理有重要的影响，虽然公共舆论管理的形势复杂，难度较大，但政府只要积极转变管理方式，加强立法，明确相关主体管理职责，从多个方面积极探索舆论管理的新策略，逐步健全新媒体环境下公共舆论的管理体系，就能把公共舆论引入有序、和谐的轨道。
（作者单位：南京师范大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 韦彩玲.“公共舆论管理”：研究态势及启示[J].天津行政学院学报，2014（09）。
[2] 何茜.新媒体环境下的公共舆论管理：问题与对策[D].西南交通大学，2009。
关键词:新公共管理 传统 政府
20世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领的传统公共行政理论遭受到新的外部环境的严峻挑战,一种新的公共行政理论、管理模式――新公共管理在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到各国,成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。
一、新公共管理理论产生的时代背景
新公共管理理论产生的时代背景有以下几个方面:
1.政府规模扩大,权利扩张
二次战后,在福利国家观念的推动下,政府的权力不断扩张,政府的职能范围也不断扩大,政府的角色多样化,尤其是为保障公民的福利,政府大量透过立法管制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满,在此情况下,政府遭受到越来越多的抨击。
2.传统的官僚体制遭到质疑
新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的,传统的公共行政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础,有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式,这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型相继出现。传统的公共行政学理论还认为,公共物品和服务只能由政府机构来提供。但在现实中,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇,在看待文官与政务官的关系上,传统公共行政强调政治与行政的分离,强文官保持政治中立和匿名,采取政治与行政的二分法,但政治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定,政治事务与行政事务实际上是无法分开的。
3.经济全球化与新技术革命的推动
经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力,全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力重视,政府如何引导和调控国民经济运作,参与国际经济竞争,促进经济发展,成为人们关注的焦点,经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因,信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。
二、新公共管理的理论基础
新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的,有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中,管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的理论和交易成本经济学理论的影响较大。
管理主义由科学管理之父的弗里德里克?泰勒开创的。管理主义认为,管理是一种纯手段性的活动,它具有共通性,它所包含的一系列原则既可用于私营企业,也适用于公共部门。
公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的,都想使自己的效用最大化,因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是:其一,政府官僚极大地限制了个人自由,它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模,自由比奴役好,消费选择比官僚命令好。其二,传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构,因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。
理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款,人代表委托人完成各种任务,而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给人报酬。一开始,理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到,这种问题存在于一切组织之中,它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系,都体现了这种特征。理论的基本假设之一是也人是理性的,都追求自我利益和效用最大化。正因如此,人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如人对委托人的情况比较了解,而委托人对人的情况所知有限),以及委托人难以对人的行为进行监察等原因,因而许多委托人与人之间的关系管理十分复杂。理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式,即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式,以防止双方特别是方寻机违背合同为己方谋利。因此,理论最关注的是人的选择以及对人的激励。
交易成本理论认为人是自利的、自制的,这一点同人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性,因此,在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门,即就是,如果一些签约出去的活动减少了行政开支,并提供竞争,那么一些交易的成本就会下降。具体地说,当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时,将公共服务承包出去最好,如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务;而如果条件相反,特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时,由政府内部提供则会更好,如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面,显然从上述理论观念中吸取了营养。
三、新公共管理的内容与特征
新公共管理有不同的名称,如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等,对于它的主要内容与特征,公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:
胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7.纪律与节约。
美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书,提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则,这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府:授权而不是服务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府:改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府:有收益而不是浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。
美国行政学者帕特里夏?格里尔概括了新公共管理的内涵:1.公共服务组织的非集成化,即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制,而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化激励,而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构; 高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理,主要重视服务提供的效率和成本,更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。波立特在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。
英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。
罗德斯指出,新公共管理有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。
德国学者GernoGruning指出,新公共管理的特征至少包括20种,有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。
经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。
我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面:1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应性服务)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。
从以上内容可以看出,在不同学者眼里,新公共管理有着不同的内涵及特征。但以上这些观点都是对传统公共行政的否定,标志着公共行政研究领域的一次范式转变。与传统公共行政相比,新公共管理具有如下内涵与特征:
第一,新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民之间的关系,重新对政府职能及其与公民的关系进行定位:政府不再是高高在上的官僚机构,公民作为“纳税人”,是享受政府服务作为回报的“顾客”,政府服务应以顾客为导向,应强化公共服务质量意识。
第二,新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共行政只计投人,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三,新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代,提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度;而新公共管理者则主张,彻底改变僵硬的官僚制模式,通过采用私人企业的管理方法,加强竞争和市场导向的策略,实现行政绩效质的飞跃。
第四,新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先,在看待文官与政务官的关系上,传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政与政治的融合性,强调文官与政务官之间存在着密切的互助与渗透关系,强大的政府目标不一定要保持中立性。其次,与传统公共行政热衷于扩大公共部门不同,新公共管理主张应该依提供公共服务的需要决定部门的增减,新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化,或者通过合同出让的方式,让更多的私人部门参与公共服务的供给;再次,与传统公共行政僵硬的人事管理制度不同,新公共管理主张在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上实行灵活性的制度。
四、对新公共管理的批判
有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如,美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行,主要有:1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。
有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱,认为新公共管理追求三E (效率、效益、经济)标准,其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:尽管不同的国家存在着差异,但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏"他认为:以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深,从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾,以及它在实践中所遇到的种种难题。
还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题,并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时:1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内,新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中,它是否足够成功,可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷,不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。
在诸多对新公共管理的批判中,以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系,该理论在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出,在进行方法和技术的创新以提高政府效率的同时,不应忽视对公共利益的维护和公民权利的尊重。
参考文献:
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关键词：新公共服务理论 新公共管理理论 高校图书馆 服务建设
中图分类号： G250 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2011）05－0029-03
Academic Library Service Construction from the Perspective of the New Public Service Theory
Wang Ling （Xi'an Shiyou University Library，Xi'an，Shanxi，710065）
Abstract: The new public service theory is a kind of administrative management that based on the criticism of the new public theory. Due to the core concept of library management is accord with the new public service theory， it is necessary to bring the new public service theory to academic library service construction. It will take inspiration of library management system， talents development， idea formation and so on.
Key words: new public service theory； new public theory； academic library； service construction
CLC number： G250 Document code： A Article ID： 1003-6938（2011）05-0029-03
从上世纪80年代开始，美国、英国、澳大利亚等西方发达国家掀起了一场称为“新公共管理”的政府改革运动，并不到十年时间里迅速扩展到世界工业发达国家和一些发展中国家，进入新世纪以来，当新公共管理理论在世界的发展热潮逐渐进入平稳降落阶段时，美国著名行政学家登哈特夫妇在对新公共管理理论缺陷的反思、批判基础上，构建出了一种全新的公共行政理论―新公共服务理论，并提出了一系列有别于新公共管理理论的观点，为进入知识社会以来多国实施的服务型政府建设提供了直接的理论支撑，由此，新公共服务理论开始被更多的民众和服务机构关注和应用。对以服务为存在价值之一的我国图书馆来说，进入新世纪以来，图书馆服务理念、图书馆核心价值等理论研究风起云涌，但纵观十年来的研究热潮，归根结底都是对图书馆服务的研究，如提升服务质量、升华服务理念、延伸服务范围、革新服务技术等，因此，在图书馆服务建设上引进为服务型政府提供了理论支撑的新公共服务理论，无疑将为未来的图书馆服务建设开拓一个全新视角。本文在对新公共服务理论的产生背景、核心理念、与图书馆核心理念的契合概述基础上，重点对新公共服务理论带给高校图书馆的启示和新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径进行了分析。
1 新公共服务理论概述
1.1 新公共服务理论的产生背景
新公共服务理论尽管是在新公共管理理论的基础上发展起来的，但其产生也有着相应的时代背景和动因。新公共服务理论的提出是在上世纪九十年代公共部门改革的实践中与新公共管理理论运动在取得一定成功后遇到挑战的过程中逐渐发展起来的。当时，公民权利的概念得到了社会的极大重视，政治的焦点聚焦到了如何实现公民民利的问题上来，各国政府纷纷采取各种措施以促进民主政治的进一步发展。而以效率为主要追求目标的新公共管理理论显然不能解决如何充分实现公民权的问题，迫切的需要新的理论进行阐释，于是登哈特夫妇在对新公共管理理论的理想反思与替代观点整理基础上，形成了新公共服务理论的理论和模式。［1 ］
1.2 新公共服务理论的核心理念
新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新模式来代替之前基于经济理论和自我利益的主导行政模式，并为更适合当代公民社会发展和公共管理的实践需要，提倡公共服务以公民对话协商和公共利益为基础。由于新公共服务理论来源于民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、后现代主义等四个方面，并将公共服务与公民权、民主结合，因而使得人们在公共服务的范畴内重新审视公共服务的公共性与多元性。
新公共服务理论还认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。也就是说，根据新公共服务理论，公共服务应该把政策制定同服务提供分开，将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变与公共服务价值的提升，是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新型公共服务模式。根据新公共服务理论，其核心观点主要有七项核心主张:（1）服务于公民而不是顾客；（2）公共利益是公共部门追求的目标而非副产品；（3）公共权力属于全体公民而不仅仅是行政官员；（4）思考要有战略性, 行动要有民主性；（5）责任不是单一的；（6） 服务而不是掌舵；（7） 重视人, 不只重视生产率。［2 ］
1.3 新公共管理理论核心理念与图书馆核心价值有共同的契合点
新公共服务理论的核心理念思想就是力图把以人为本的治理过程和以人为本的服务价值目标相统一；把追求公共利益的社会公平原则与提高公共部门管理效率的经济原则相协调, 以实现工具理性与价值理性的统一，所倡导的服务具有普遍性，其不仅适应于政府公共部门,也适应于以平等、优质、专业服务为行业核心价值中最为根本价值的图书馆事业,同时也符合我国高校图书馆事业发展的内在要求,因此可以说, 我国图书馆核心价值理念与新公共服务理论的核心理念是相契合的,与当前我国社会建设指导思想科学发展观中的“以人为本”思想是相一致的。因此, 借鉴新公共服务理论，启迪图书馆的服务建设思路,对我国高校图书馆服务机制、方法、途径的创新具有一定的理论指导作用。
2 新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设
2.1 新公共服务理论对高校图书馆服务建设的作用
新公共服务理论突破了公共管理的传统思维模式，将新公共管理理论中的效率、服务价值纳入到公民权、民主、公共利益这一更广泛的框架体系中，体现了一种平衡发展的新途径。因此，作为一种突破传统管理模式的管理模式，新公共服务理论无疑将拓宽现代高校图书馆的服务建设理论支撑，并将在服务建设的内部结构重构、管理模式创新、服务理念重塑、图书馆员责任建设等方面产生一定的作用。如在管理模式方面，新公共服务理念一方面强调公共服务的公共性，也强调公共服务主体的多元性与竞争性，因此，根据新公共服务理论，在图书馆管理、体制中引入市场化机制，通过利益引导机制，将激发改善服务的内在动力，从而提高高校图书馆服务的外在表现质量。［3 ］
2.2新公共服务理论对高校图书馆服务的启示
（1）以公民权的视角去认识以人为本的图书馆服务价值。公民权是公民的基本权利和基本义务，新公共服务理论把公共服务的价值提高到公民权的高度，这种揭示了社会公共事务管理本质的先进理念对于任何一个公共服务机构来说都是适用的，因此也有必要用此理论来提升我们对图书馆服务价值的认识，首先，对于高校图书馆来说，在校师生是图书馆服务的主要客体，但据新公共管理理论，他们不是抽象意义上的人，也不仅仅是图书馆领域所称的读者，更不是管理主义服务模式中的“顾客”，而是公民，［4 ］是现实社会中享有公民文化权利的公民。其次，高校图书馆工作是高等教育中不可或缺的一部分，但在新公共服务理论看来，高校图书馆工作还是一项公共管理活动，具有特殊的使命，作为高校最大和最不能或缺的教学辅助单位，其还应利用自身的丰富资源和专业服务去培养人、发展人，促进人（全体师生）的全面发展。
（2）培养图书馆员的责任感是提升图书馆服务的一条捷径。新公共服务理论的主要核心理念之一是“责任不是单一的”，也就是说对公共服务机构的工作人员来说除关注工作所要求的准则、宪法和法令外，还需关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益等。对高校图书馆来说，这种理念的理解则是图书馆员在承担工作岗位所要求的责任外，还需认识自己需承担更多的责任，如承担思考图书馆的事业发展规划、客体对象的深层次需求掌握等责任。
（3）服务价值的实现有赖于图书馆管理模式的创新。新公共服务理论主张通过集体努力和协作，才能有效、最负责任贯彻执行政策和计划，同时认为实现政策目标的机制，不能只靠单一的公共部门，而应建立公共部门、私人和公民社会组织之间的联盟关系，以便调集各方力量和整合资源，回应公民的公共需求。［5 ］高校图书馆服务价值的实现也可引入这种多元主体参与的治理结构，而这些共治主体，既可以是学校领导、教学/辅机构、学生团体、教职工团体、师生个人，也可以是愿意办好图书馆的社会团体、企业家，这种管理模式可以改善图书馆内部治理的主体，实现从统治型管理图书馆范式向治理型管理图书馆范式的转变。［6 ］
2.3 新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径
（1）进行图书馆服务理念建设。近年来，随着我国图书馆界特别是学术界对于图书馆服务理念及核心价值的研究与倡导，“以人为本”、“读者永远是对的”、“读者至上”、“一切为了读者”等服务理念深入人心，《图书馆服务宣言》也提出“图书馆向读者提供平等服务”，由此可以说我国的图书馆服务理念理论研究与实践已经达到了一定的高度，但比较新公共服务理论将公共服务理念上升到公民权、民主与公共利益的高度，高校图书馆还可将图书馆服务建设的理念与公民权、民主及公共利益结合起来，通过理念的宣传、建设来提升图书馆员的服务理念认识，进而提升高校图书馆的服务质量。
（2）进行治理结构与建设体制的改革。由于当前我国高校图书馆的管理机制原因，我国高校图书馆的管理体制基本是以“馆长-副馆长-部室负责人-馆员”的领导体系，不利于汇集更多的领导力量，过度的权利集中也不利于民主协商。同时，图书馆的治理主体主要是以馆长、副馆长、部室负责人及学校相关领导为主，建设经费投资尽管出现了一些企业、个人的参与状况，但还是以国家投资为主，投资主体单一，但新公共服务理论提倡服务主体的多元化，即对高校图书馆来说，在投资建设方面，应鼓励社会企业、个人的参与；在服务主体方面，还需要图书馆员、学生、教师或第三方服务机构的参与。因此，根据新公共服务理论与当前图书馆内部治理结构及建设体制的缺陷，有必要对当前的治理结构和建设体制进行尝试性改革，鼓励任何有愿景建设图书馆的社会团体、个人参与建设，并广泛听取师生、社会的意见，汇集广泛的建设力量，提升图书馆服务的管理水平。
（3）培养具有社会责任的图书馆馆员。进入到当今的知识社会以来，我国的图书馆界更加重视人才建设，通过培训、学习提高图书馆员的素质也已成为众多图书馆的一项常态化工作，同时，部分图书馆也采取了引进人才、成立研究院等战略措施去提高图书馆员的素质，图书馆学术界也就图书馆员的素质提高、素养教育、文化程度、业务技能等方面进行了或实证、或理论的持久研究，在众多的学术成果中对于图书馆的发展对策中提出的人才建设比比皆是，如进行学科知识的掌握、外语水平的提高等，但据新公共服务理论，公共服务工作人员还应该具有一定的社会责任，如果高校图书馆馆员都能具有新公共服务理论所倡导的责任感，以服务更多、更专业、更符合社会需求的专业信息服务为己任，那么，之前存在的被动培训、学习、学术创作可能才会转变成馆员的自觉行为，高校图书馆的服务质量也就自然会得到极大提升。
3 结语
新公共服务理论尽管因是在新公共管理理论进行反思和批判的基础上而建立的一种新的公共行政理论和模式，具有一定的管理理论特色与特点，但由于其倡导的以公民为中心的治理理念更加符合我国当前“以人为本”的治国理念及图书馆“读者至上”的服务理念，因此能带给高校图书馆很多的启示，也为高校图书馆的服务建设提供了一定的理论基础。笔者在本文只是简单的对于新公共服务理论的核心理念、与图书馆核心理念的契合、带给图书馆建设的冲击作用及对高校图书馆带来的启示进行了简单概述，就新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径进行了分析，但笔者相信，新公共服务理论带给图书馆的启示及理论支撑下的建设途径还有很多，还需更多的学者进行继续研究。
参考文献：
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公共管理的概念问题,是关系到公共管理理论及其舍共管理学科建设的基础性的问题之一。然而，时下对其理解与表述还是见仁见智，众说纷纭。例如，最典型的分歧是在关于公共行政与公共管理的异同分析上，有的主张公共管理大于公共行政，有的主张公共行政大于公共管理，还有的认为公共管理与公共行政是等同的@如此等等。出现这种现象有多方面的原因，在内容的理解上确有分歧是主要的原因之一。此外，在研究方法上缺乏类型性的区分也许是一个方面的原因。本文拟先尝试在这方面做一点探索，旨在为解决难题力图寻找一条方法论的出路。
“公共管理”既有一般概念也有具体概念。就最抽象(即最高、最普通的范畴)意义上说，所谓公共管理是指对公共事务与公共部门的管理。展开而言，是指公共组织为了解决公共问题，维护和实现公共利益，运用公共权力，对公共事务与公共部门实施管理的社会活动。只要士公共事务、公共组织活动，就势必有对其管理，即公共管理，只是内容和形式有别而已。公共管理意识、理论(包括公共管理概念)是公共管理存在的客观反映，因此，它也像公共管理存在一样，源远流长。只要有了人类社会就有公共管理活动，就有公共管理的意识，只是是否自觉地意识以及是否有科学形态概括反映不同而已。比如“公共管理”这个概念是人类长期公共管理实践活动的产物。至于“公共管理”这个词汇源于何时，源出于何处，笔者还未探究清楚，但就现所看到文献资料来说,起码在1892年由法国行政法学中“制度理论”的奠基人莫里斯奥里乌(MauriceHauri-〇u)出版的《行政法与公法精要》一书中就多次提到“公共管理”。因此我们绝不能说，公共管理是现时代的产儿，只能说零作公共管理是2〇世纪7〇、8〇年代以来的f作举幸。
从时间方面论，公共i理大体可以分为始初公共管理、传统公共i理和现A公共管理。简单而论，原始氏族或部落的公共组织管理，称得上始初的公共管理。当国家产生并第一次以“和人民大众分离的公共权力”为依据实施公共管理开始，直至20世纪70、80年代，统称传统公共管理,包括早期公共管理和中期公共管理。而从20世纪70、80年代开始，以西方政府面临种种的公共问题为背景，一种以经济学和私营管理理论为基础，以政府与市场关系协调为核心管理理念的公共管理则开创了现代公共管理(新公共管理)的先河，故称之为现代公共管理。
从空间而论,客观上公共管理活动是有千差万别、丰富多彩的，人们对其也有不同的概念和表述。例如,不仅把行政公共组织，而且把立法、司法公共组织以及各种非政府性公共组织，甚至是政党都当作公共管理的主体，这是广义的公共管理观;不仅把行政公共组织，而且把立法、司法公共组织都当作公共管理的主体，这是中义的公共管理观(即平时讲的“大政府”);只把行政公共组织当成公共管理的主体，这又是狭义的公共管理观(即通常讲的“小政府”)。
综上所述，既然“公共管理”四个字有如此复杂多样的含义和内容，我们在讨论什么是公共管理时,就要首先确定各自的相对条件和视角定位，把它们区别开来，尔后再找出同一性,把它们统一起来。然而现实状况是，人们往往停留于一个笼统的“公共管理”概念，各执彼此不同的一种公共管理概念，妄论“公共管理”一般，像“瞎子摸象”一样，各人说的不是一回事，因此就不可能按“同一律”原则达到合乎逻辑的共同结论。这是属于方法论方面的问题，不可忽视。
二、公共事务划分与公共管理的类型
(一)关于公共事务划分
既然公共管理是指对公共事务的管理,那么如果这种公共事务是可以进行进一步的划分，则可以根据事务划分类别反过来区分不同类型的公共管理。实际上，我们认为这是可行的。公共事务可以划分为国内公共事务和国际公共事务两大类。国内公共事务就是一个主权国家之内的公共事务。国内公共事务属于国家基本职能内涵所规定，国家对这些事务的治理权具有独立自主性和优先性。所谓独立自主性,就是这种治理权本身就是国家主权的体现，不允许别国的干预和侵犯;所谓优先性,也就是内政决定外交，外交服从和服务于内政。由于国内公共事务管理具有优先性，所以人们一般谈及公共管理时主要是指国内公共事务的管理问题。就我国的实际情况来看，我们可以将纷繁复杂的国内公共事务划分为三大类：国家(立法与司法)公共事务、政府(行政)公共事务和社会(NG0与公民社会)公共事务。而国际公共事务在某种意义上更适合被称为国际共同事务。随着国际关系发展,人类共同面临问题逐渐增多，国际公共事务管理也将成为研究的重点。
国家公共事务主要指立法与司法的公共事务，包括:制定和修改宪法，制定法律、法令、解释法律，组织其他国家机关，选举决定和任命国家元首、政府首脑和其他国家机关的组织成员，决定预算、国民经济发展计划等国家重大事务，监督国家行政机关和司法机关的活动等。政府公共事务主要包括贯彻执行法律，根据宪法和法律制定行政法规，规定行政措施，决定和命令，提出议案，实施行政管理,领导或指导经济建设，领导或协调所属行政部门的工作，领导武装力量,任命行政人员，签订条约和协定，保护国家利益，维护公共秩序等公共事务。这里讲的社会公共事务是除以上两项以外的社会事务，主要是指与公共利益密切相关各种社会性事务管理和公共活动，具体包括提供公共服务，维护公共利益的各种有关事务。国际公共事务是指主权国家间杂政治、经济、文化、环境和安全等问题上互相协调配合而产生的事务。具体是指国际争端协调、国际合作机制建立、国际组织管理等方面。
(二)关于公共管理类型
公共管理基本职能就是管理公共事务，根据我们对公共事务做上述划分，公共管理就可以被区分为四种类型：即国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
首先，国家公共管理是国家(立法、司法机关)对一国内政治性公共事务的管理，是一种国家治理活动和更为宏观的高层次管理，具有全局性的特征。国家公共管理本质上是一种宪政管理，它能够使得公共管理能够将政治与管理有机地整合到一个框架内，克服了传统公共行政学(古典时期行政学)将政治与行政割裂开来的根本缺陷;同时，又使研究领域从传统公共行政的一般管理拓展到战略管理或宏观管理、从内部组织管理扩展到组织之外的公共问题和公共事务管理，并从根本上把国家治理从封闭的行政系统中拓展出来。国家公共管理主要研究国家治理结构以及在这种制度框架下国家事务的综合管理问题，具体内容包括宪政制度的建构、中央一地方的管理关系、国家职能与组织架构、执政党的建设以及党政关系等宏观问题。
针对我国当前突出强调“依法治国”的特定情况，似乎还应当突出强调以下内容：
1.研究怎样通过立法和完善法律并保证监督法律的实施来建设国家公共管理。1999年3月15日通过的我国宪法修正案规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”所谓依法治国,也就是依照法律管理国家公共事务，可见，立法和完善法律,使国家的公共事务的管理有法可依，是公共管理的基本要求，是国家公共管理应该研究的重要内容。同时，有法可依不等同于依法治国。在我国，有法不依，违法行政,违法不究或者执法不严以至司法腐败的情况都有不同程度的表现,作为国家公共管理的重要组成部分，还应该研究怎样更好地保证监督法律实施、全面落实依法治国的问题。此外，还应该研究如何严格执行《立法法》，规范中央和地方行政法规和规章的制定和公布，特别是审查行政法规和规章,要求修改同宪法或者法律相抵触者，以至撤销那些有抵触而不予修改的行政法规和规章，以此来全面地依法进行国家公共管理。
2.研究如何行使好宪法规定的选举、决定、任免、罢免行政和司法机构领导人员的权力，进行国家公共管理。在过去一个相当长的时间内，我国国家权力机关对上述权力的运用，在一定程度地存在着一些走形式的问题，如今应予以认真解决与处理。(3)研究如何行使好宪法规定的审查(包括要求修改和调整)、批准(或者不批准)经济和社会发展计划及其执行情况的报告，通过更加有效和有力地监督政府工作来进行国家公共管理的问题。
其次，政府公共管理是指由于在对公共事务的管理过程中，因管理主体和治理对象的分化，产生由政府专门从事的对国家行政性公共事务的管理活动而形成的。从主体上看，行政机关是政府公共管理的唯一执行者，它排除了政府与其他管理主体之间的混沌不清的状态：从对象上看，政府公共管理把行政机关的活动限定在行政性公共事务的范围内，它排除了万能政府的不科学状态。政府公共管理主要研究政府依法行政的体制，政府的政策过程，以及政府对社会公共部门的管理，目的是如何提高政府组织提供公共产品和公共服务的效能。政府公共管理的具体内容主要包括以下方面：
1.政府公共管理基本内涵，即谁来管理行政公共事务，管理哪些方面的行政公共事务，政府公共管理的特征与价值观等。这些是构建公共管理类型体系所必须明确界定的;
2.政府公共管理基础，即研究政府公共管理赖以进行的基础条件，可以分为理论基础和实务基础。前者指政府公共管理容纳包含的相关学科理论，如公共选择、公民社会治理等。后者是指公共管理活动的基础资源，包括人力、财力和信息资源等;
3.政府公共管理过程，包括机制和发展趋势。这些旨在阐明政府公共管理活动遵循的原则、路径和机理，以及按照这种机制发展的最终趋势。同时，也指政府公共管理的主要内容，如决策、管理、控制、绩效和模式等。
再次，社会公共管理是以政府为主导，以非政府为延伸，以公民、社会和第三部门广泛的公共参与为动力，以最大多数人的最大利益为目标，以经济发展为基础，以制度建设为保障，以尊重和实现公民的政治、经济、社会和文化的权利为本质的社会治理过程。而所谓“社会治理”，就是多元主体对社会公共事务的协同公共管理过程。社会公共管理主要研究各类社会公共事务的管理体制、组织方式、实际运行规程。目的是如何实现专门化、专业化的社会服务和社会治理,具体内容主要包括各种社会组织自身管理及其对社会性公共事务的治理，如居民自治、村民自治、社区自治和各NGO在公共事务中如何发挥作用等。
一、科学主义维度:公共管理的工具理性
在实践中，公共管理行为生产出有形的公共物品,如公共交通设施、水电设施、公园、通讯设施等;或者其产出可以通过有形的公共物品来衡量，如教育（可通过受教育人数衡量）、环境（可通过新增绿化面积、空气质量、污水处理吨数、污染企业关停并转数量等衡量）等。
如果公共利益仅体现为有形的物品或可以通过有形物品来衡量,公共管理者的职责、公共管理行为等就相对容易理解了。在这种情况下，公共部门与企业相似，其运行可以概括为如下四方面:一是投人或输人，即人财物等资源的募集与整合;二是生成与运作过程,即资源的使用过程，内部的运作程序以及产品的生成、输送等过程;三是产出或输出，即组织运作而实现的具体活动、服务、物品等;四是结果，即产出生成的影响（如需求的满足、问题的解决）。这一过程遵循的基本逻辑就是“成本”和“收益”衡量。因此，可以通过经济、效率、效果等“3E”指标来衡量。经济关注的是投入，理想状态是在最少投人和最低成本前提下提供或维持既定数量的公共物品。效率关注的是投入和产出的比例,理想状态是“产出/投入”的值最大，生产某种公共物品的单位成本最小。效果关注的是“情况是否得到了改善”，通过产出与结果之间的关系来加以判断，理想状态是通过公共物品的提供最大程度地满足了需求。
这一思维秉持的是科学主义方法论，追求公共管理实践的规范化、科学化和高效化，用“两害相权取其轻,两利相权取其重”的理性思维来判断是否采取行动以及采取何种行动。这种方法论秉持的是工具理性，通过精确计算、科学谋划的方法选择最有效的手段、使用最有效的工具来实现既定目标。在公共管理理论发展史上,有很多学者持有此种态度,威尔逊、法约尔、古利克等传统公共行政学者就尝试构建一些科学化的行政原则,使公共组织能够有效地完成负责的任务;泰勒等倡导的科学管理理论就尝试利用科学研究和理性计划以快速、高效地实现公共目标;韦伯的官僚制理论则尝试发现并利用有助于提升行政效率的组织结构;休哈特、费根鲍姆等主张的质量管理理论尝试通过将持续改进和使顾客满意的承诺“制度化”来提高管理质量和绩效？的确，如果公共管理的产出都是有形的公共物品，并可以完全通过“货币化”的方式衡量投人和产出的话，上述理论的主张无疑是有效的，在这种情况下，公共管理行动也是容易塑造和型构的。
但是，上述理论流派似乎更主张公共管理组织本身运行的科学化，而对于科学化运行的产出属性并不十分关注。或者说，基于科学主义方法论的理论似乎有个先验的假定:公共部门天然指向公共事务，产出具有公共性的物品，而并未刻意区别私人物品和公共物品。
公共物品理论则进一步提出，市场组织在供给私人物品时是有效的，而在供给公共物品方面存在严重缺憾。因此，公共物品应该由公共部门供给。由于公共物品具有非排他性和非竞争性这两个内在属性，理性个体在不付费、不担负成本的情况下就可以享有，故而“搭便车”行为极易发生。正因如此，市场机制无法有效供给此类物品，只好由公共部门供给。
但是,这一逻辑也存在问题。其一,公共物品和私人物品的界限并不清晰,这使得公共部门的行动出现偏差。“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共物品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共物品）。边远的阿拉斯加村民并不能得到华盛顿特区或奥马哈（Omaha)、尼布卡斯卡同等的防务。”在此意义上,戈尔丁指出：没有什么物品可以通过其内在性质决定它是否属于公共物品，存在的只是不同的供给方式:不必付费的普惠制还是付费的“选择性进人”。在这种情况下,公共部门感兴趣的、有能力涉足的领域就可以以“公共物品”的名义投人公共资源;没兴趣的、信心不足的领域则以“这是市场的责任”为由而撒手不管。
其二,公共物品理论依据公共物品的内在属性采取普惠制的方式来配置资源——无差别供给以及低价或免费供给公共物品,这将导致公共资源的浪费。因为，物品的价值源于人们的需求，而需求的种类、层次差异很大。同样的公共物品既可能是‘‘雪中送炭”，也可能是“锦上添花”，还可能是“不屑一顾”。比如，免费“疫苗”对有些人而言是“低质”的，他们宁愿出钱购买进口的或者他们认为是优质的。显然，“一刀切”的供给方式在“不屑一顾”的情况下是无效的。W另外，这种“一刀切”的做法以供给方为核心和主导,并没有将民众的利益诉求以及民众本身作为中心，自然也就忽视了民主管理、公共参与以及回应性等。
综上所述，公共管理作为“管理行为”应该具备科学的一面,也需要在工具理性的基础上按照“3E”的标准来型塑、评估公共管理。但这仅仅是公共管理的一个维度。
二、人文主义维度:公共管理的价值意蕴
竺乾威教授在登哈特《公共组织理论》一书的“译校者前言”中指出：“在美国的行政思想史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。前者关注社会公正、平等、民主、回应性等;后者则关注效率。”这段话精确地概括了公共管理理论的发展脉络:在宪政主义和管理主义两种方法论上摇来摆去。在某一阶段,宪政主义理论流派占主导地位;而随着经济社会的发展，宪政主义理论范式在解释力方面出现了困境，管理主义理论流派作为弥补宪政主义不足的新流派而占据主导地位;但随着经济社会的进一步发展,这种新理论流派又面临困境，宪政主义理论范式又开始应运而生。公共管理发展史在很大程度上可以被视为宪政主义和管理主义两种理论范式的“螺旋式交互”发展。也有学者将这两种方法论视为公共管理学(乃至管理学）的两种方法论:科学主义方法论(对应管理主义）和人文主义方法论（对应宪政主义，也称人本主义）。公共管理是人类社会治理发展的必然结果，这产生于工业社会的治理危机,表现为人类“寻求”超越科学主义的不断努力。所以，在科学主义之外，还需要在人文主义的基础上型塑公共管理。
人文主义方法论强调管理实践的人性化、伦理化和价值化,是否采取行动和采取何种行动取决于该行动蕴含的价值意义是否合适，是否与伦理需求相协调。这种方法论追求的是价以伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”W(P6U。换言之，人文主义方法论强调公共管理本身具有价值意义和伦理取向，而不单纯是生产有形公共物品的手段。型塑、评价公共管理不仅要考量其经济、效率和效益维度，还要考量其伦理契合度、价值意蕴维度。第一，公平。以沃尔多、弗里德里克森等为代表的新公共行政理论十分强调公共管理领域的公平问题。认为型构、评价公共管理时，必须思考如下问题：“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务?”弗里德里克森具体指出，公平包括如下维度:单纯的个人公平、分部化的公平、集团性的公平、机会公平和代际间的公平。m(_当然,至于“公平”本身的内涵和要求十分复杂，公平作为一种“指标”本身也很难被操作化和衡量。这里只是强调，公共管理的型构、评估都必须兼顾“公平”维度。
第二，人权。人权是“人因其为人而享有的权利”也就是说，人权是敬重、维护人的生命与尊严的最基本的正义准则，保障和维护人权因此而成为一种被普遍认可的基本准则。“当这一准则被肆意践踏的时候，人类生活就会陷入可怖的灾难状态。”公共管理的重要维度之一便是对人权的保障和维护，这是公共管理最起码的价值体现。无视、不承认甚至践踏人权的公共管理无论如何都应该被视为“公共性”的反叛与悖离。
第三，民主。在全钟燮看来,公共管理中的民主意蕴应该体现为:公共利益的表达;代表性;开放性;超越党派利益;严防专业主义对民主原则的伤害;公共参与。[12]具体而言，民主对于公共管理有两方面的意义:一是工具性的，民主的原则有助于民众表达利益诉求，提升公共管理的回应性，使公共管理更能体现“问题导向”，产生公共性效果;民主原则也有助于提升民众对于公共管理的认同感，提升公共部门及其行动的合法性；民主原则促成多元主体参与公共管理过程，使他们在共同学习、平等互动的过程中，学会放弃“吃独食”策略，转向合作互惠，实现多元共治、共享与共贏。二是本位性的，民主原则体现了以民众为中心的公共性本质,通过公共参与、利益表达等民主途径实现了民众对公共管理过程的最终控制,并在此基础上使民众及其正当权利成为解释公共管理起源、评价公共管理过程、研判公共管理绩效的终极合法性来源。公共管理的公共性先验地要求公共管理过程是开放的、民主的。
第四，自由。人权更多从内涵和行动取向上对公共管理提出要求,民主则在运行过程和运行原则上对公共管理提出要求，而自由则在责任领域、行动范围方面对公共管理提出要求。自由这一政治哲学概念更多是在界定政府与社会、个人的行动边界，“强调个人拥有免于种种无理干预而自主选择和行动的正当权利”。“自由”并不反对政府等强制机构的存在，也不否认法律等强制措施的意义，只是“自由”对这些强制性的要素持有谨慎性的看法，认为政府、法律可能会对个体的正当权利带来威胁甚至可怖的侵害。所以，自由主义者为政府、法律体系等强制性要素的作用边界给予了严格的限定。自由原则也为个体权利建构了一个不受公共权力无端限制和干预的“堡垒”，“它排除了国家的干预，在那里，个人和集体能够选择自己的行为方式,表达他们对生活的意义与价值的理解”。因此，公共管理的自由意蕴要求公共管理行为需要对公共利益担负责任,但是公共部门在履责过程中不能逾越“红线”——对自由视阈下的正当权利构成损害;同时，鼓励、支持个体在自治领域内，与政府平等互动、自主治理，按照自己的意志选择行动方向。
三、管理文化主义维度：公共管理主体的角色期待
以沙因、斯默西奇等为代表的组织文化学派强调管理的载体——组织（含公共组织）具有一种“潜藏的假定”,该“假定”代表了组织的共有意义和精神气质，是内蕴于组织当中的文化系统，对组织的运行产生重要影响,是不应该被忽视的重要一维。
组织文化理论秉持的是管理文化主义，强调组织管理行为和组织运行所表现出来的文化形态，认为组织文化是组织成员在长期互动过程中形成的共同的价值观体系和共有意义。组织文化内隐于组织制度、组织结构和组织行动之中,通过组织文化的形成，组织成员对基本的、有意义的行为有了共同的理解，就逐渐形成一种确定的行为模式和组织气质。从微观的角度看，组织文化反复“告诫”和“提醒”组织成员应该怎么做和不应该怎么做;从宏观的角度看，组织文化也是组织的一种精神气质,是组织运转过程中表现出的一种精神状态和组织品格，对组织的凝聚力、执行力等有着重要影响。
显然，科学主义和人文主义关注的是公共管理的手段以及管理过程和实践中蕴含的价值意义。管理文化主义则关注公共管理主体本身的属性与文化特征。波兹曼等学者认为,有效的公共管理者应具备如下属性:是一个良好的自我评价者、是不令人厌恶的、有追求真善美以及周全的政治知觉、有相当的毅力和耐心、具有多样化的经历、有服务民众的意识、有善于分析与思考的能力与态度。《黑堡宣言》对公共管理者的角色期待包括:扮演执行与捍卫宪法的角色，人民受托者的角色，贤明少数的角色，平衡轮的角色，扮演分析者和教育者的角色。简言之，由于现时代对于公共管理者的角色及其责任担当给予了较高的期待,因此对其组织品性和气质提出了较高要求。
概括而言，公共管理主体最起码应该具有如下基础性的文化特质：
第一，廉洁。公共管理行动需要一个个、活生生的个体行动为支撑,而这些个体有着自己的利益偏好和价值预期,视公共管理为自己的职业，是一种谋生手段。然而，公共管理部门中的个体从事的却是“公共”管理活动,通过公共资源的配置和使用来实现公共问题的解决和公共福利的提升。因此，促成公共管理者的私人性和公共管理的公共性之间的有机协调,是保证公共管理服务于公共利益的前提。这要求公共管理者具有“廉洁”属性，拥有公共使命感和责任感,服务并捍卫公共利益。
第二，守法。公共管理者应该具有依法行事的意识，在法律规定和允许的范围开展公共管理。换言之,法律不是公共管理者实施管理的工具，而是公共管理者实施管理的依据,也是公共管理行动的“限制性规则”。
第三,服务。服务意识要求公共管理者在内心深处摒弃“管理”思维和以政府为中心的思维,而将自己视为回应公众需求、追求公益、提升社会福利的“受托者”。简言之，公共管理者不是实施管理和控制的“官老爷”，而是服务民众、满足需求的“服务者”。
第四，发展。公共管理者应该具有服务发展、追求卓越的意识，能够扮演贤明少数的角色，积极主动且有效地辨识公共问题，解读和预测未来，实施前瞻性的对策;能够持续学习、鼓励创新,不固步自封，积极探索创新与发展的新路径;能够有耐心地、持之以恒地应对公共问题，迎难而上;保持弹性，以开放性心态面对变革与环境变化;具有战略意识和长远发展的思维，并通过沟通、协调而将多元主体整合进合作情境中，就未来愿景达成共识。
关键词：新公共管理；理论；启示
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-00-01
一、新公共理论产生的背景
近几十年来，西方兴起了一种新的行政理论——新公共管理理论。“新公共管理”最早由胡德（Christopher Hood）在1991年提出，它是以经济学为基础，以政府与市场的协调为核心管理理念的公共管理理论。它自20世纪80年代在英、美两国应运而生后迅速扩展到西方各国。成为近年来西方公共行政理论中—个有巨大影响的流派。特别是近年来，新公共管理理论成为西方政府政策的主导思路'众多的管理学家们甚至将新公共管理理论作为拯救政府失灵的一剂灵丹妙药。因此，在中国已开始逐渐融人世界一体化的特定背景下，研究新公共管理理论具有非常现实的意义。
二、新公共管理理论的主导思想
新公共管理从理论上讲'它的核心是一种强调责任、产出和绩效，采用商业管理的技术、方法和工具并引入竞争机制，把公民当作顾客，以顾客为主要导向，同时加强调整政府职能，政府部门不再是高高在上的发号施令者，而是优质公共服务的提供者，适应激烈变化的外部环境，创造良好的管理绩效与资源利用的节约性的理论。主导思想主涵盖以下六点内容：
1.新公共管理对政府的社会角色进行了重新定位，强调了政府在政策上的决策权，在政治上的影响力，弱化了政府对企业及市场的直接干预；2.强调了政府的服务职责，打破了官僚制度、等级制度，使政府走向社会、走向民众，建立与民众的互动关系，推行“以人为本”的人文思想，提出“企 业政府”的思想，使政府从企业家的角度出发，服务于民，满足民众需求，提高民众满意度；3.行政与政治不可能完全分开，公务员不必保持中立；4.改革传统的管理方式，将管理与绩效考评相结合，确立目标、明确责任，实行严格的目标考评制度，提高政府工作效率；5.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；6.运用现代科学技术，完善信息管理系统，实现电子化管理，提高信息流通速度，提升管理水平。
三、新公共管理理论的主要特征
第一，政府要与公共管理环境变化相适应。公共管理环境的变化是新公共管理运动兴起的根本原因，公共管理系统需要不断调整自身结构以谋求与新环境的动态平衡。
第二，通过多种形式的授权改善政府的工作，使之成为专业化管理的政府。新公共管理的主要目标是政府如何运作，将政府的政策制定和具体执行职能相分离，政府主要承担管理职能，通过绩效评估而不是严格的制度来约束管理者。
第三，企业化政府。基于管理具有共通性的共识，打破政府部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理，对政府部门和人员进行量化绩效管理等。
第四，以顾客为中心的政府，把需要服务的公众视为政府部门的顾客。通过调查、倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。
第五，注重能力建设的政府，重视人力资源的开发与管理。
四、新公共管理理论对我国公共管理的启示
新公共管理理论反映了西方公共行政发展的趋势和方向，在实践中一定程度上改善了西方国家的公共管理水平，满足了更多的公共服务需求，推动了西方国家经济与社会的发展。中国作为向市场经济转轨的国家，借鉴新公共管理理论意义重大，探讨政府在完善我国社会主义市 场经济建设中的地位与作用，探讨政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化等问题。我们认为，新公共管理理论，可以在如下方面对我国公共行政管理体制的改革提供有益的启示：
1.新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域。我国在基础设施行业的公共服务领域，长期因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、 自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给。从而产生更好的经济效益和社会效益。
2.合理借鉴科学的企业管理方法。鉴于我国与西方发达国家在各方面存在的差异，完全照搬新公共管理以企业式为取向的政府组织改革是不可取的。现阶段我国的公共管理应在继续完善原有管理方式的同时，合理借鉴私企的管理方法，重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视 市场需求和顾客的反馈，这对提高政府工作效率是有促进作用的。
3.关于公共服务的市场化。市场化实际上是在政府公共服务处于困境的时候，利用社会力量和民间资源提高公共服务供给水平的有益尝试。作为一种比较成熟的公共服务供给机制，它在我国也得到了广泛应用。
4.关于顾客观念的价值导向，顾客的满意度是评价政府绩效的一个重要指标。在我国，建立这样一种评价指标，有利于政府切实提高服务意识，改变政府本位现象，改善政府形象建设服务型政府。
参考文献：
[1]李舒曼.新公共管理理论探析[J].管理与科学.
[2]黄小勇.新公共管理理论及其借鉴意义[J].中共中央党校学报，2004（08）.
关键词：新公共服务理论；高等学校；人力资源管理
中图分类号：F243 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）04-0136-02
一、新公共服务理论
（一）新公共服务理论的理念
新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的公共治理系统中所扮演角色的理念，是伴随着20世纪90年代西方各国政府改革的实践逐步发展起来的，它继承了以往公共行政理论的特点和优势，同时又对原有理论的缺陷进行了批判和反思。20世纪90年代，世界范围内的民主政治发生了巨大变化，民主化的思想和行动得到了进一步的普及和发展，公民权利的概念重新获得了极大的重视，政治焦点转到了如何实现公民民主化权利的问题上来，各国政府纷纷采取多种措施保障公民的权利，促进民主政治的进一步发展。政府不仅要规定公民的权利，还要强调必须如何为公民服务。传统的公共行政理论思想认为政府的职能是设计、制定和执行政策，执行通过自上而下的控制机制，并且尽可能地限制下层权利；把公共当做顾客，强调市场的作用并强调经济、效率和效能。民主政治化的发展使人们反思，效率的获得能够体现公平的价值吗？对个体价值的追求可以被忽视吗？新公共服务理论在实践面前抛弃了传统公共行政理论的“3E”（经济、效率、效能）单一价值取向，以民主公民权理论和组织人本主义为理论依据，它提出政府的职能是服务而不是掌舵，将公民视为具有权利的公民而非单单只是顾客，新公共服务理论谈论的重心就是公共管理者要把公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置上，应该帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会，要重视人而不是重视生产率，要尊重个人的尊严并且不遗余力地维护他们的权利[1]；将公平作为公共行政的规范性支柱，公共管理者要代表那些没有渠道参加公共政策的人追求公共利益，要把公平、公正、民主、正义等看做公共管理的重要价值取向，在提供公共服务时要从长远的、全局的利益角度来考虑，坚持公平公正、坚持以人为本的可持续发展。
（二）高校人力资源管理中的新公共服务理论的体现
人力资源管理思想产生于企业管理，作为一种管理理念和意识，它强调人的重要性和人在管理中的主体和核心地位，劳动力不仅仅是生产的客观要素，还是生产发展的主体要素、经济增长的主体变量。人力资源管理思想正是在以服务于人是管理的根本目的为宗旨的人本管理思想和以人的行为动机是人的需要为出发点的激励理论的基础上发展起来的。人力资源的不可替代性，是组织获取竞争优势的最重要资源。从组织管理角度看，人力资源管理就是通过有效的人力资源管理和开发，帮助组织迎接内外环境的挑战，加速组织战略目标的实现，并获取持续的竞争优势。高校人力资源管理就是以学校总体发展目标为指导，根据学校现有的人力资源队伍的素质、年龄、学缘、学历、职称等要素，分析学校人力资源的供需状况以及对学校未来的人力资源状况进行预测、规划、投资、培训、使用、研究和开发等行为，来促进学校战略目标的实现和学校的可持续发展。
高校作为提供公共文化服务的社会公益性组织，是中国实现科教兴国的重要战略基地。随着中国政府职能的转变和公共服务理念的形成，满足社会公共需求、提供充分优良的公共产品与公共服务正在成为以政府为代表的公共服务部门的核心职责。高校要不断培养出高素质的创新人才以满足中国社会经济发展的需求，而要肩负起这一重任离不开高校的高素质人力资源队伍。高校的核心竞争力在于师资人才，高校对待人的态度直接影响着高校提供公共服务的质量和效率以及自身的发展。新公共服务理路不只是一个公共管理理论、还是一种态度，一种对人的态度。它以组织民主、人本主义为基础，强调人的作用与价值，注重公平，强调组织与成员的对话、和谐与信任。新公共服务理论与高校人力资源管理的注重人的思想不谋而合。高校在人力资源管理中充分借鉴新公共服务理念，重视人的因素，强调服务理念，注重公平，坚持人力资源管理服务于公共利益，促进建立一种集体的、共享的公共利益观念，为员工搭建能够充分表达意愿的平台，不仅有利于高校建立高素质的人才队伍，促进学校的发展，还能促进高校提高提供公共文化服务的效率。
二、借鉴新公共服务理论加强高校人力资管理的几点思考
高校教育公共服务的理念和意识尚未真正确立，物质资源的开发是有限的，而人力资源的开发是无限的。新公共服务理论作为一种价值理念的创新在高校人力资源管理领域中的逐渐运用，有利于高校人力资源管理体系的完善。
（一）在管理中要重视人而不是仅重视效率
新公共服务理论认为，管理者在提供公共服务时不应只是对组织价值目标的追求和致力于生产力体系的提高及执行措施的改善，要重视个体的价值观和利益，要坚持公平公正、以人为本的可持续发展[2]。高校人力资源的开发与管理必须建立在完整、丰富的人性假设的基础上，不能只抓住人性中的一个片段。重视人就是意味着重视人的全面发展，包括物质与精神需求，在人力资源管理中，不能单单把安稳的工作和丰厚的报酬当做出发点和归宿，还要把人的尊严、信任、归属感、服务等价值和理想置于管理中的核心地位，要让学校的师资队伍在日常的工作、学习中能够感受到这种理念和思路，从而形成一种特定的文化氛围，为现有的人才和引进的人才看到发展的方向和可能性，促进学校人才辈出的局面[3]。高校人力资源管理的对象具有多样性，主要对象是指“三支队伍”，即教师队伍、干部队伍和服务队伍。重视人就是意味着不仅要重视一线教师人员的开发与培训，也要重视非教学人员的开发与培训。要根据学校整体目标的需要，全面规划人才的类型，拓宽人才管理的范围，使管理的触角伸到各类人员之中。在运作时，将各类人员进行细分，在开发时应根据各类人员的特点要求，有步骤有针对性地制定不同的方案进行开发。通过制定科学合理的人才选拔和培养机制，努力营建适合各种人才发展的环境，保障学校各类人才的发展齐头并进，促进整体队伍素质的提高，这样才有利于高校发展的持续与和谐。
（二）加强高校教职工的民主参与的积极性
新公共服务理论认为，公共利益是共同协商共同价值观的结果，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责地得到贯彻执行[4]。高校教职工属于知识分子，都希望通过自己辛勤劳动取得成就并获得相应的荣誉，在工作的过程中实现自身价值并获得尊重和信任，民主和公平是高校人力资源管理的两个最基本的原则，因此高校不仅要确保广大教职工的公共利益居于主导地位，还要确保政策方案本身和提出解决方案的过程都符合公正、公平和平等、民主价值准则，只有确保行动的民主化才能建立起一种集体的、共享的公共利益。在实际管理中，不能仅凭经验，要注重不断变化的实际情况，应致力于搭建学校与教职工沟通的舞台，建立各种行之有效的、与教职工沟通的对话机制和民主参与的决策机制，这也是调动教职工工作积极性的有效手段。在高校的基础建设、重大科研项目、重大行政决策等方面充分听取广大教职工的意见，建立多种反馈途径，拓宽民意表达渠道，让教职工在参与学校的管理过程中，与学校进行无拘无束、真诚的对话，加强对学校更多的了解和理解，可以刺激或唤起教职工的认同感、归属感和工作责任感，不仅达到了教职工被尊重的激励效果，也有利于学校政策的顺利执行，最大限度有效地统一学校的发展目标与教职员工的个人目标。
（三）加强服务意识，调节好高校人力资源的发展关系
新公共服务理论强调管理者的首要作用是帮助公民表达并实现他们的共同利益，而不是试图去控制和驾驭社会发展方向，管理者的角色已从控制转变为使相关各方坐在一起，为了公共利益促进公共问题的解决进行协商、提供服务[5]。高校中的师资队伍是不同利益群体的融合互动，充满了分化和不确定性，公共利益是不同意见妥协的结果，高校人力资源管理者扮演的不仅是利益服务提供者的角色，而且还是引导者、调节者的角色。在具体管理过程中，一是处理好不同群体人员的利益关系。高校的每项工作都要靠人去完成，教学、科研、行政、后勤服务等管理工作的协调与发展，取决于高校的教师、科研工作者、行政管理及服务人员的整体素质和利益分配，因此在高校整体的用人制度、分配制度、考评制度等方面要做好激励、约束、淘汰的竞争机制，协调好几方面的利益分配。二是制定科学合理的人力资源中长期规划，调节好高层次人才和整体师资队伍的发展关系。高校要持续快速发展不仅要有一批高层次的名师、专家来支撑，而且还更需要建立一支整体高素质的师资队伍。高校人力资源管理要通过激励机制，吸引、开发和储备人才，做好人才能力建设、人才结构调整、人才配置优化的政策设计，在引进人才时要根据学校教学、课程设计、招生质量、教学研究水平、人才市场竞争力等方面现状作出分析进行合理的安排与规划；对现有师资队伍构建终生教育培训体系，在专业知识、管理思维、创新能力、道德品质、行为规范等方面加强培训，丰富培训内容，支持重点学科、新建学科人才的培养工作。只有在学科建设规划，重点人才培养、引进和稳定措施的落实、奖励激励机制的制定、管理考核的导向等方面协调好整体师资普遍提高与高层次人才引进与培养的关系，才能保障学校各方面的公共利益，也才能促进学校健康和谐的发展。
参考文献：
[1] 曾保根.新公共服务理论的“四位一体”解构[J].学术论坛，2010，(4).
[2] 许珍.新公共服务理论视阈下的高校人本管理[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2009，(11).
[3] 陈志勇，黄小洁.中国高校人力资源开发的问题及其对策[J].武汉生物工程学院学报，2007，(4).
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