汶川大地震之后，公众对于我国的地震立法体制和紧急救援制度进行了检讨和思考，人们热切希望，巨大的灾难，能够推动我国灾害应对制度的完善和长效机制的建设。
在地震发生十天之后，全国人大提出要对于地震涉及的《突发事件应对法》和《防震减灾法》进行修改。
为了详细了解和认识我国地震立法的历程，本刊专访了中国社会科学院法学研究所研究员、《防震减灾法》立法起草小组成员莫纪宏。
1990年代初，莫纪宏刚毕业的时候，参与的第一个国家立法项目就是地震法。同时，莫纪宏还是《破坏性地震应急条例》立法起草小组副组长，《突发事件应对法》立法起草小组成员，《防震减灾法》立法起草小组成员，对于我国的应急制度和地震立法相当熟悉。
地震立法领先于其他公共事件立法
《中国改革》：你如何评价我国的地震立法状况？
莫纪宏：我国的防震减灾立法工作起步较早，地震应急制度是在总结唐山大地震经验教训基础上逐渐形成的，并在2003年“非典”之后推广到其他突发公共事件应急工作中。
在地震法律体系上，已经有一部法律，即《中华人民共和国防震减灾法》；四部行政法规，包括《破坏性地震应急条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《地震预报管理条例》以及《地震安全性评价管理条例》。此外，还有一系列的部门规章和地方性法规。可以说，我国防震减灾法已经涉及到防震减灾的各个领域。
到目前为止，相对于其他突发公共事件领域的立法来说，防震减灾领域的立法工作做得最好。
《中国改革》：现行的《防震减灾法》明确提出要以实行预防为主、防御与救助相结合的方针，这个方针怎么解释？这个方针是否是以地震的可预测性作为前提？
莫纪宏：这个方针是《防震减灾法》第三条规定的。它的提出主要是针对地震活动的特点而言的。
地震是一个自然现象，根据目前的科学研究水平，一是人们无法准确地预测地震何时发生，特别是3日以内的临震预报；二是地震即便是预测到了，也无法阻止它的发生。对于地震自然灾害，人们事前无法阻止，但是却可以通过震前组织的预防工作来最大限度地减少由于地震给公民的生命财产造成的损失。
比如说，地震对于建筑物造成威胁是无法避免的，但如果我们在制度上要求建筑物符合一定的抗震设防标准，就可以加强建筑物自身的抗震性能。从而可以减少或避免在震后给人的生命和财产造成重大损失。
“预防为主”的方针并不以地震的可预测性为前提，而是以地震监测预报为基础，来强化建筑物、构筑物等建筑设施抗震性能。
预报体制过于刚性应改变
《中国改革》：对于我国1997年通过的《防震减灾法》，在今年的地震发生之前，全国人大已经将其修订安排在今年6月进行修订，在此次大地震发生之后，各方专家对于《防震减灾法》又提出了什么新的修改建议？
莫纪宏：在汶川大地震之前就提出要修法，可以看出我国防震减灾制度自身还有需要完善之处。而汶川大地震之后，《防震减灾法》的修改就显得更加的迫切。
今年修改《防震减灾法》，各方面专家的修改意见主要集中在灾后恢复和重建这一块，这是目前比较紧迫的问题。例如，重建中的土地和城市规划，重建中的财政资助与灾区生产自救，灾害保险问题等等。
但是，考虑到很多问题涉及我国整个救灾管理体制，所以，仅仅靠修改《防震减灾法》恐怕很难满足实际过程中的各种要求。
《中国改革》：现在修法提到了前台，你觉得在汶川大地震之后，我国的《防震减灾法》迫切需要修改的是什么内容？
莫纪宏：从现行的《防震减灾法》来看，首先很重要的是目前的地震预报体制太过刚性，不利于充分发挥民间科研力量的作用。现在预报必须由省级人民政府来进行，但是，由于地震预报本身目前在科学上并没有过关，所以，过分刚性的地震预报制度反而增加了社会公众对地震预报不切实际的期待。
应当借鉴国外的经验，将地震预报工作仅仅作为科学研究来看待，允许民间人士来研究，并且作为科学研究意见与社会公众进行交流。政府只要抓住具有正式法律效力、应当产生启动破坏性地震临震应急程序的法律效果的地震预报就行了。
这样做可以分散政府在地震预报方面的政府责任，同时还可以抑制一般社会公众对地震预报准确性不切实际的期待。
另外，从此次汶川大地震应急的情况来看，主要是依靠人民的力量进行的，但是现在《防震减灾法》对人民在地震应急中的法律地位和作用规定不够，特别是军队指挥人员在地震应急中的指挥权规定不够。
还有，对于重灾区的地方政权机构组成人员残缺不全的，应当规定一个法律上的临时处置原则，或者规定由上级政府或机构临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动。
对于像全国哀悼日这样的重大节日制度，应当在该法修改时加以补充明确的规定，赋予这种决定哀悼日的行为以正式的法律效力。
总之，《防震减灾法》总的立法原则和基本制度是比较好的，目前的工作是要改革救灾体制，制定和出台相关的灾害方面的法律，同时还需要依据立法权限来将《防震减灾法》予以具体化，尽快出台行政法规和地方性法规两个层次上的实施细则。
至少需要五个方面立法
《中国改革》：如果要完善我们的地震立法体制的话，还有多少法律需要建立？
莫纪宏：至少需要制定以下五个方面的法律，才能比较好地适应抗震救灾实际工作的需要。
一是《紧急状态法》，这次地震后，灾区有些地方的政权机构已经无法有效履行《突发事件应对法》和《防震减灾法》所规定的政府应急职责，需要在法律上另行加以明确，包括在震后如何变通目前地方组织法的一些规定，迅速地恢复灾区的政权机构的建设和恢复政府履行公共管理和服务的能力，还有必要进一步明确人民在灾害应急中的职责和权限，这些必须通过《紧急状态法》来解决。
二是《灾害救助法》。地震后的应急和救灾工作非常复杂，应急阶段以抢救生命为主，其他工作相对不太重要。但是，震后的应急救灾工作是一项非常复杂的任务，目前我国已经进入法治化社会，各方面的社会关系已经基本法治化，在这种情况下就要考虑各方面利益的平衡问题。利益平衡问题，需要用法律来加以规定。
三是《灾害补偿法》。在震后应急过程中，政府因为应急和救灾采取了大量地限制灾民和灾区企事业组织的财产自由的紧急措施，在震后恢复重建过程中，必然会涉及到相关单位和人员的补偿问题，这要运用法律加以明确。
四是《灾害恢复和重建法》。该法主要是解决震后灾区的重建规划，重建中的财政资助，重建中有关土地和房屋所有权权属关系的变更，重建中灾民享有的财政优惠政策等。
关键词：法律；预防功能；自然灾害；执法
人们通常从结果状态上理解法律的功能，事后的制裁和百姓的守法成为法律的常态表现。其实，这只是法律功能的一部分。法律作为国家管理的主要方式，在国家事务的管理中起到了全方位的调控作用，在国家管理的任何一个环节都有法律的身影。无论是在立法、执法的过程，还是司法、守法的方面，法律都发挥着重要的功能。
在现代社会，正常的状态是法律的预防、制裁等功能同时发挥各自的作用。立法规定何种行为属于国家法律调整的范畴；执法是执法主体执行法律所规定的各种事项，这是法律秩序的常规形态；司法是法律所规定的事项得不到实施而产生纠纷时，对纠纷所作的处理和制裁；而守法则是人们对法律的尊重和承认，并融化于人们的行为中。当人们忽视法律预防功能或仅仅把法律看成事后制裁时，法律的功能结构就会残缺不全。
法律不仅意味着秩序，还有预防功能，即预防和应对灾害的功能。从某种意义上说，灾害是人们对无准备的事件所引起的破坏性后果。在中国的汉字中，“灾”的原初含义是家中着火。火无情，但人有智。人类社会创建法律也可以用来解决“家中着火”等类似的灾害事件。例如我们可以尽可能地把着火的原因分析清楚，找出方法解决源头的问题。于是，国家法律规定煤气阻燃开关和漏电保护器必须进入家庭，法律就这样成为家庭财产和人类生命的保护器。
如果我们对未来的事件有认识或防范意识，灾难就不会发生。即使发生，人们也会有理性、有秩序、有效率地面对灾难，使灾难带来的损害减少到最小。
面对灾害，法律的预防功能作用在于让人们知道如何面对突如其来的情况，不至于在紧急事件面前惊惶失措，因慌乱而不理性，给社会造成更大的灾难。当然，我们不能说法律能使人们完全有理性，或者法律可以管理一切事情，它的功能还在于将突发性事件按照事先预定的步骤来处理，避免临阵磨枪。在法律规定的界限范围内，只要按照法律的规定执行，就很有可能把灾难的后果控制在最小范围内。
法律可以让人们从容地应对各种突发性事件和灾难。根据《国家自然灾害救助应急预案》的规定：自然灾害是指“给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害”。法律对自然灾害的预防功能分为两个阶段：第一阶段，在灾害没有发生前，根据科学的管理手段进行事前的分析和判断，争取把灾害消灭在萌芽状态。预警机制的启动对整个事态的发展起着重要的作用。如在安徽发生手口足疫情后，立即启动突发事件预警机制，把病情控制在最小的范围，把灾害减少到最小的范围。第二阶段，当灾难不可避免地发生后，法律的作用在于如何防止事态扩大，并进行灾后的重建。2008年5月12日汶川大地震发生后，不到3个小时，国家指挥中心成立，温家宝总理以最快的速度赶往四川，使整个突发性事件按照法律规定的步骤来治理。
为了应对自然灾害，《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法”。该法有四重目的：第一，预防和减少突发性事件的发生；第二，控制、减轻和消除突发性事件引起的严重社会危害；第三，规范突发性事件应对活动，保护人民生命财产安全；第四，维护国家安全、公共安全和社会秩序。
一、用立法应对灾害
法律的预防功能实际上就是对未来的风险和危机进行管理，要实现这个功能，必须要有应对可能发生的灾害和危机的相应准备。自2003年非典疫情后，中国在应对各种突发性事件方面出台了相关法律规范。2006年1月出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，根据2007年5月国务院应急管理办公室的信息，为了应对突如其来的事件，国家已经一系列应急预案，包括：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案等。待的还有：国家粮食应急预案、国家金融突发事件应急预案、国家涉外突发事件应急预案等。
但我们面对的问题是这些法律能否得到执行。如果制定法律仅仅是为了装点门面，那么法律就只能是纸上谈兵，而无法走向实际的生活；法律就只是事后效应，只能是惩治的工具。在此，不妨以《国家自然灾害救助应急预案》为例加以分析。
2005年国家公布并实施的《国家自然灾害救助应急预案》分为总则、启动条件、组织指挥体系及职责任务、应急准备、预警预报与信息管理、应急响应、灾后救助、附则八大部分。该应急预案对自然灾害发生前的预防和自然灾害发生后的应对及处置灾后救助作了全面的规定，对中国国情复杂的状况也有充分的估计，该预案规定：“本预案由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室负责管理。预案实施后，减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室应适时召集有关部门和专家进行评估，并视情况变化做出相应修改后报国务院。各省、自治区、直辖市自然灾害救助应急综合协调机构根据本预案制定本省(区、市)自然灾害救助应急预案”。根据此规定，各省、市也都制定了相应的应急预案。如河南省在2005年《国家自然灾害救助应急预案》印发后，省民政厅起草了《河南省自然灾害救助应急预案》，征求有关部门意见后报省政府。省民政厅印发了《河南省洪涝灾害救助预案》，各省辖市也以政府或民政局名义出台了当地的自然灾害救助应急预案，全省共制定与自然灾害救助应急有关的预案26个，与自然灾害救助应急工作有关的法规、文件、规划8个。
一、我国旱涝灾害的现状
我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，尤其是旱涝灾害破坏严重。一是洪涝灾害是我国千百年来的心腹大患。二是旱灾司空见惯，损失惨重。我国西、北部常年干旱少雨，严重缺水，黄河是晴雨表。自1972年黄河出现断流，其后断流时间不断延长。我国最大的内陆河新疆塔里木河主河道已缩短300公里。更令人担忧的是，这些水旱灾害时而并存，时而交替发生，并日趋严重。2012年，我国南方地区出现两次强降水过程，甘肃等北方局部地区遭受了强降雨袭击，福建闽江、江西赣江、抚河、修水等30余条河流发生了超警洪水。暴雨洪水造成福建、江西、甘肃等10省（区、市）519万人受灾，直接经济损失43亿元。今年以来，全国洪涝灾害损失总体偏重，主要统计指标除倒塌房屋偏少近6成外，其余受灾指标较2000年以来同期值偏多2—8成。
二、我国在抗旱防涝法制方面存在的问题
我国在抗旱防涝法制方面，已经取得了一定的成绩，但是也存在一些问题。农业旱涝作为一种自然灾害，从灾害学角度分析，应以防灾、减灾和救灾为主；从灾害的成因分析，应加强对水资源的管理，制定节水等法律。
（一）应对干旱的法律以行政法规为主，缺少法律层面的防灾减灾法国务院于2009年制定的《中华人民共和国抗旱条例》，是专门应对干旱的法规，规定了旱灾的预防、抗旱救灾、灾后恢复和法律责任，较系统地规定了完善的防灾减灾和救灾措施，但它是一部部门规章，法律效力较低，其他法律如《水法》、《水污染法》、《森林法》、《水土保持法》、《气象法》等只是原则性地规定了一些防治干旱的内容，不具有可操作性，实施较困难。
（二）从立法的内容看，救灾法律多于防灾法律，重事后救济，轻灾前预防应对干旱灾害重在预防，然而我国的大部分法律重在灾害发生后的救济，对灾前预防的规定较少，例如《自然灾害救助条例》、《国家自然灾害救助应急预案》、《军队参加抢险救灾条例》、《人工影响天气管理条例》等法律制度都是注重灾后的救济，轻视灾前的预防。
（三）救灾主体单一，以政府为主导，使政府往往不堪重负我国的救灾主体单一，且以政府为主导。这样使得民众在面对自然灾害时只是被动接受方，人们事事等政府，事事依赖政府。政府努力到什么程度，危机就处理到什么程度，在这种情况下，政府往往不堪重负。比如在《中华人民共和国抗旱条例》中规定：国家防汛抗旱总指挥部负责组织、领导全国的抗旱工作。国务院水行政主管部门负责全国抗旱的指导、监督、管理工作，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作。国家防汛抗旱总指挥部的其他成员单位按照各自职责，负责有关抗旱工作，都是以政府为主导的防灾救灾。灾情出现后，政府成立临时指挥部或办公室，通过行政手段调动各方面资源，全社会动员，搞人海战术，尽管这种方式收效快、效益高，但是背后付出的代价是巨大的。
（四）灾后救济以政府拨款为主，没有充分发挥市场的作用不管是在《农业法》还是在《自然灾害救助条例》中都规定了对农业灾害的救济制度，都是由政府拨款进行救济。农业灾害对农村的损害很大，如果处理不当将严重危害我国的社会稳定，因此有进行救助的必要。我国是社会主义市场经济，应该充分发挥市场的作用，建立农业保险制度,灾后救济不应包揽在政府身上，要鼓励企业和个人提高风险意识，利用社会化的安全措施进行自我保护，鼓励社会更多地采取商业化、市场化的避险措施。
（五）农业旱涝法制体系过于分散，实施涉及多个部门，协调困难我国《农业法》的实施主要是农业行政主管部门，《水法》的实施主要是水利行政部门，《水污染防治法》的实施主要是环保部门，《气象法》的实施主要是气象部门，《自然灾害救助条例》的实施主要是民政部门。从实施主体看较为混乱，部门利益纷争，难以统一协调，没有统一、权威的协调机构。要有效应对干旱灾害，需要在防灾减灾救灾系统下进行统一的指挥调度和治理。
三、生态文明视野下旱涝法制的构建
（一）在防灾减灾层面，制定《防灾减灾法》在防灾减灾层面，应当制定一部《防灾减灾法》，目的在于建立一个完备的、和谐有序的防灾减灾法律体系，在《防灾减灾法》的指导下,各种防灾减灾法律法规走向高度的逻辑一致与体系和谐。可以说，《防灾减灾法》的确立对保障人民群众的生命、财产有特别重大的现实意义。制定《防灾减灾法》，是实现依法治国方略的需要，是尽快恢复灾区正常生活与生产的需要，是进一步提高全社会防灾减灾能力的需要。
（二）在救灾层面，制定《农业保险法》目前我国没有专门的《农业保险法》，在《农业法》中也只是规定了农业保险的自愿投保和多主体经营原则，没有更加细致的规定，在《保险法》中只是提出“农业保险由法律、行政法规另行规定”。而在国外，如日本有《农业灾害补偿法》、美国有《联邦农作物保险法》等专门的农业保险法。我国农业人口占全国人口的一半以上，农业自然灾害每年都对我国造成巨大的经济损失，我国急需制定一部《农业保险法》来规范农业保险市场，切实维护农民的利益，把党中央连续九年的中央一号文件关注“三农”的精神落到实处。在进行农业保险立法时，应从国家层面制订《农业保险法》，加强对农业的保障，减少自然灾害对农民造成的损失，实现农业风险的社会化，以保障农民利益的最大化。国务院的《农业保险条例（征求意见稿）》在一些内容上有许多的亮点，在我国制定《农业保险法》时可以借鉴。
（三）设立国家旱灾理事会和国家干旱预防办公室，协调各种法律法规的执行目前我国负责抗旱的机构是国家防汛抗旱总指挥部，根据国务院2008年机构改革方案，国家防汛抗旱总指挥部具体工作由水利部承担。按照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国抗旱条例》和国务院“三定方案”的规定，国家防汛抗旱总指挥部在国务院领导下，负责领导组织全国的防汛抗旱工作。总指挥一般是由国务院副总理担任，副总指挥由水利部部长担任。根据2008年国务院办公厅关于《水利部主要职责内设机构和人员编制规定》，设置国家防汛抗旱总指挥部办公室，主要职责是组织、协调、指导、监督全国防汛抗旱等工作，名为国家防汛抗旱指挥部，实际上的任务都交由水利部去完成。设立了抗旱一处和抗旱二处，负责全国的抗旱工作。把抗旱工作分为南北两个区域进行管理，这样不利于全国的统一管理和协调水资源的调度。我国应借鉴美国的做法，成立国家旱灾委员会和国家干旱预防办公室，作为常设机构。委员会设在国务院内,成员包括水利部部长、国防部部长、农业部部长等相关部门的行政首长在内的委员会。干旱预防办公室直接对委员会，主要职责是对委员会实施本法提供援助,委员会由国务院常务会议选举产生。
关键词:汶川大地震 城市防灾体系 防灾管理体制 和谐社会
中图分类号:F290 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)07-053-02
一、绪论
城市是第二产业、第三产业集聚的中心,一旦城市发生灾害,如果防灾系统难以达到要求,将会给国家造成不可估量的经济损失。伴随着2008年汶川大地震的发生,城市安全性引起了人们越来越多的重视,也凸显了我国防灾体系存在的诸多问题。如应急系统的缓慢,人民防灾意识的薄弱,预报机制的落后,对城市灾害还缺乏深入系统研究,防灾技术单一,缺乏综合性。
据统计,在我国,目前地震烈度大于等于七的城市约占总城市的45%,而《中国21世纪议程》指出:“全国70%{1}以上的大城市,半数以上的人口和75%以上工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地展灾害都十分严峻的沿海及东部平原丘陵地区。”
由此看来,各大城市均在不同程度上面临各种自然灾害的挑战,建立有效而长远稳定的防灾系统,对于维护城市安定、人民安全至关重要。切实提高城市的防灾水平,从技术、体制、管理三个方面进行完善,是建立和谐社会的重要组成部分。
二、我国城市防灾存在的问题
新中国建立以来,城市防灾工作陆续开始进行,但过去的防灾、减灾多采取“运动”形式,科学性严重不足,同时,防灾思想出现偏差,使中国城市防灾出现了诸多弊病。针对上述工作,可以总结出如下亟待解决的问题:
1.城市防灾立法滞后。防灾立法是在国外已经相当普遍,发展成为相当完善的法律制度保障。日本就曾颁布诸如《灾害救助法》之类的相关法律30多部,同时,政府每年将其财政收入的很大一部分用于城市防灾系统建设,有效地促进了本国防灾体系的发展与完善。
然而,在我国对城市防灾的立法相对滞后,立法活动虽已开始,但是立法活动却覆盖面单一、狭窄、不成熟,同时,至今尚未形成国家防灾的统一大法。这样就给城市防灾活动带来了巨大的影响,国家的防灾资金难以得到重点使用。立法活动的缺失,使得相关防灾工作组织处于无保障地位,为今后防灾体制的改革带来不利。
2.城市防灾工作缺乏协调性。在没有统一法律规制的情况下,我国防灾工作基本上是分部门管理的模式进行的。这样部门之间的问题就显得十分突出,不知究竟该以哪个部门的意见为主。由于没有统一的定论,常常会引起各部门之间意见分歧,甚至在问题出现时,各方推卸责任。而且,面对突发性灾难时,由于信息交流不及时,不能掌握准确情况,往往导致应对灾害措施不力,难以应对。
2008年大雪灾就暴露出我国在应急防灾方面的落后,政府几乎各个部门都有应急预案,然而,灾害来临时,却反映出预案的可操作性差。并且各地区、各部门预案之间统一协调能力也不尽如人意。有专家曾经指出:这一问题值得公安部、交通部反思,应该考虑如何理顺管理体制、加强服务,减少堵车现象的发生。所以应急灾害时,部门协调显得格外重要。
3.城市防灾科学技术总水平较为落后。防灾水平的提高很大程度上依赖防灾科技水平的提高,良好的科技水平是健全防灾体系的有力基础。从我国目前的现状来看,防灾技术较为单、片面,并且因为缺乏对灾害的深度分析与研究,防灾技术往往较为粗浅,深度不够。而防灾技术的落后其根源在于对于科研经费的投入过少,缺乏足够的经费,导致技术水平跟不上,影响到防灾体系改进。同时教育的落后也是其根源之一,高校人才缺乏实际动手能力,无法推动技术的革新,创新性不够,矛盾突出。
4.城市防灾教育落后,缺乏防灾减灾意识。日本是在防灾教育方面做得非常突出的国家。2003年日本北海道爆发了大地震,而日本政府却没有因此蒙受太大的损失,究其原因主要是日本对国民的防灾教育到位。日本的城市防灾工作主要从三个方面开展:建立完善的城市防灾体系,健全完善城市防灾机构,大力开展防灾教育以提高公民防灾意识。日本将9月1日定为全国防灾日,8月3日所在的那一周为城市防灾周。另外开展了大量的志愿活动,给国民提供现场模拟的机会,对国民进行必要的防灾减灾知识教育,提高了国民的自救能力。
在我国,综观各城市,不论是政府还是学校都很少举办相关防灾教育活动。国民对城市灾难知识了解较少,在公共场合对突发灾难很少考虑结果,导致盲目逃生,造成很多不必要的损失。缺乏相关训练,当诸如火灾、台风到来时,人们往往手忙脚乱,缺乏足够自救的认识。
三、外国城市防灾做法借鉴
外国城市防灾的管理模式体现了很多先进的管理思想,有助于推动我国城市防灾体系管理模式的进步,值得我们学习借鉴。
1.日本城市防灾管理模式的借鉴。日本本土灾难频繁,城市灾难时有发生,所以一个强有力、运作顺畅的城市防灾管理体制对日本来说至关重要。在日本国内,中央防灾会议是日本防灾救灾的主要领导者和决策者,由首相担任主席,内阁各部门长官是其成员。通过制定和推进防灾计划,审核防灾重要问题,从而发挥其领导作用。日本将灾害分为一般灾害与非常灾害,针对不同的灾害等级,实行分等级管理的方式。地方管理一般灾害,而国家管理非常灾害,同时鉴于日本是一个多地震的国家,地震时常发生,因此又单独制定了地震灾害管理办法。
日本具有完整的防灾系统,以防灾中心为核心,设置顺应的行政系统,从首相府到村均依法设立中央防灾会议(部级)、都道府县防灾会议(省部级)、市町村防灾会议(基层)。各级防灾会议的职责、组成、性质按“大震法”来设置,灾害过后,各政府也会转化为本行政部门的灾害对策总部。
我们可以发现日本的防灾管理体系条理清晰,针对性强,将政府职能考虑进来。考虑到政府作为行政中心在地方的影响力和权威性,即使转化为灾害对策总部可以有效的调集资源,应对突发灾难,将政府职能的扩大化和优化。
2.美国城市防灾管理模式的借鉴。美国国土面积广阔,同时也是一个灾难频繁的国度,在其境内时常有地震、洪水、暴风、山林灾害等发生,政府极为关注防灾体系的建设。统一领导和分两个等级管理是美国防灾体系的两大特点,灾害发生所在州是美国灾害行政管理第一责任人,美国政府由于法律的规定只能起到间接的援助作用。根据1974年灾害救助法和总统1214号行政令,部级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是紧急事务管理局的长官,州级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是州灾害局。联邦应急方案只有在巨大灾害到来时才实施,联邦政府提供给州及当地政府以人力、技术、设备和其他资源,并积极筹划管理整个应急过程。
我们可以发现美国的防灾管理体系是建立在等级区分的基础上,联邦政府和州政府各司其职,而联邦政府往往更多地停留在援助以及建议的基础上,这样虽然照顾了民主的氛围,但是却不利于全国统一力量有针对性地防灾,美国新奥尔良暴风灾害就很好地体现了这一点,这也是应该在我们国家中极力避免的现象。
四、关于我国城市防灾工作的改进意见
面对我国城市防灾工作中存在的突出问题,结合国外先进做法,我们需要从以下几个方面进行重点改进,以切实提高我国城市应对自然灾害的能力。
1.加大城市防灾立法工作。现阶段法律缺失给城市防灾造成了重大的影响,我们要加大对于专项灾害的立法。同时也应加强综合性法规的立法工作,扩大法规覆盖面积,在深度和广度上使法规与防灾体系有机结合。加强协调性法规的制定,使得相关部门可以在法律框架下活动,同时也有效地提高了工作效率,不会再出现推卸责任,面对突发灾难无可奈何的局面了。制定的法律还要形成自己的体系结构,避免实际操作困难和法律之间相互矛盾的现象。
2.大力发展高科技减灾产业。加大科技投入是提高防灾水平的有效途径,可是究竟如何将科技用到防灾中去呢?不仅是在防灾技术上的突破,也要通过高科技发展减灾产业,相关的减灾产品一方面可以有效帮助群众进行防灾,同时也可以促进科技进步,带动经济发展。减灾产业的发展,使防灾救灾活动有了切实的物质保障,可以使防灾救灾工作效率大大提高。
3.加快建设防灾减灾综合管理机构。根据上文的分析,我国防灾救灾管理部门存在分工重复,工作冗余,难以协调一致的问题。所以针对上述问题我们可以参考日本和美国的做法,在管理方面需要建立统一的防灾减灾指挥中心,作为领导中心,统一协调各部门的行动。可采取日本的做法,将政府部门与指挥中心进行合并,使之功能优化,同时利用政府的影响力完善防灾救灾工作。该综合管理机构,应具有高度协调能力,同时形成科学决策,引导防灾救灾向着更加高效的方向发展。
4.对市民进行防灾减灾的相关教育。防灾意识落后是目前存在的潜在危险之一,在城市灾难到来时如何快速有效求生是至关重要的。因此,我们要吸取去日本的经验,定时开展全社会范围内的志愿活动,以防灾救灾为主题,多进行相关的实战演练,以模拟现场的方式提高公民的自我保护意识。同时应加大宣传力度,通过电视、广播、报纸等媒体,发送相关海报等向百姓宣传普及救灾知识,使群众在面临危险时不至于手忙脚乱,这也是建设社会主义和谐社会的一个重要组成部分。
五、结束语
防灾体系的健全与完善,是各国政府必须面对并完成的一项重要任务。在当今中国经济高速发展的情况下,一个安定和谐的城市发展条件显得至关重要,国家经济的长期快速发展和人民生活水平的稳步提高均依赖于和谐安定的环境。目前各方面的专家学者已经致力于城市防灾系统的研究,以更加成熟与全面的眼光去提高城市防灾水平。笔者相信,在不久的将来,我国的城市防灾体系能够有长足的进步,可以以更加沉着冷静的姿态来应对各种自然灾害的挑战。
注释:
{1}news.省略/o/2003-08-03/1023495121s.shtml
参考文献:
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今年是我州实施“六五”普法工作的第三年，我局“六五”普法工作切实按照《藏族自治州全民法制宣传教育第六个五年规划（2013--2015年）》和州十届人大常委会第23次会议通过的《关于进一步加强法制宣传教育的决议》精神，紧紧围绕州委、州政府“建设美丽生态和谐幸福新”工作基调，以深入推进群众工作为契机，认真开展防灾减灾领域各项普法工作，现将近年来工作开展进行自查，报告如下：
一、领导重视，建立健全普法领导机构和工作制度
一是成立了局党组书记、局长李德为组长，副局长李小林和龚泳铨为副组长，相关科室科长为成员的普法工作领导小组，负责统一组织、协调、检查、指导全州防灾减灾系统普法工作。二是把普法工作纳入重要的议事日程，每年年初都专题召开局党组会，研究部署全年的普法工作。三是制订“六五”普法规划，每年制定年度普法工作方案，专门安排普法工作经费。四是及时召开科普联席会，动员和布置3月科普月，“5.12”防灾减灾日，“7.28”唐山地震纪念日，“12.4”法制宣传日等重要时段的普法宣传活动的各项工作，要求全局上下精心组织，确保普法宣传活动扎实有效开展。
二、扎实开展机关学法用法
建立完善领导干部学法用法制度，中心组每年学法均在6次以上。建立学法制度，加强本单位干部职工的法律知识培训工作，每年组织干部职工参加省、州各类学习法律不少于40课时。
机关学法主要采取集中学习与干部职工自学相结合，充分利用每周二、四的理论学习时间，组织全局干部职工集中学习《宪法》、《刑法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《赔偿法》、《复议法》、《刑事诉讼法》等国家基本法律法规，《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地震监测管理条例》、《省防震减灾条例》等防震减灾法律法规。
同时，2014年3月启动《藏族自治州突发事件应对条例》立法工作。先后与州人大等相关单位组成调研工作组，深入我州道孚、、白玉、巴塘、理塘、雅江、九龙、丹巴县开展《条例》立法调研工作，通过实地考察、个别走访和召开座谈会等形式，征求对《条例》的意见，为今后条例的颁布奠定了坚实的基础。在反复论证、征求意见的基础上，六易其稿，形成了《条例》送审稿。目前，正待州人大及法制办审查，并按立法程序进行。
三、突出重点，积极开展法宣工作
（一）加强宣传教育工作，努力增强民众防灾减灾意识。
一是紧扣主题，加强领导，确保防灾减灾宣传工作的落实。专门组织召开会议，传达省、州相关文件精神，制订活动方案，研究部署相关事宜，州政府专门下发通知，全州防灾减灾系统始终坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众，广泛深入开展形式各样的宣传教育活动。
二是结合实际，广泛深入，扎实开展防灾减灾宣传活动。全州防灾减灾系统充分结合大演练、科技活动周、防灾减灾宣传周、“7.28”以及世界标准日暨地震标准化宣传等活动，围绕“弘扬防灾减灾文化、提高防灾减灾意识”的活动主题，面向全州各县、乡、村和农村、牧区、学校、社区开展了防灾减灾科普宣传教育活动，大力推进防灾减灾知识和技能普及。全州共编印散发《城市应急知识手册》、《农村应急知识手册》等涉及地震等方面的防灾减灾科普手册、画册、挂图约11万余本（张），主要分发到各学校、农村书屋、企业、机关、一线施工队伍。特别地，全州教育系统利用大演练等良机，在例行的“每月一跑”基础上，组织全州各级各类学校师生广泛参与此次演练活动，实现了全州学校演练全覆盖。
（二）进一步落实“平安中国”系列公益活动的相关工作。
积极与宣传等部门联系，做好“平安中国”防灾文化系列公益活动的宣传工作，动员社会各界积极参与，营造防灾减灾文化。认真组织全州防灾减灾系统和各学校、机关、企业和家庭收看防灾动画电影《今天明天》和动画片《乐乐熊生存大冒险》，阅读防灾减灾科普动漫图书《乐乐熊大冒险》，以及相关系列片的收看工作。
（三）积极开展防灾减灾文化宣传活动。
做好参加全国防震减灾宣传工作会议的相关工作，与州委宣传部联合下发会议通知，联系州电信公司，做好州分会场的组织与筹备，组织州防灾减灾工作领导小组40个成员单位，以及康定县委宣传部、康定县防灾减灾局和有关新闻单位的负责同志在州电信公司分会场参加会议。
（四）申报防震减灾科普示范社区，积极发挥宣传辐射作用。
为进一步的发挥防震减灾科普示范学校和社区的宣传辐射作用，我局积极申报示范社区。2013年以来，向省地震局申报了康定县光明小区、白玉县建设镇河东社区和河西社区3个示范社区。
（五）充分利用各类媒介，树立部门形象。
一是在全州发行量最大的《日报》专版刊登防灾救灾科普知识专栏累计58篇。二是在“中国”网站开辟“州防灾救灾大演练”和“应急管理”2个专栏，上载各类防震减灾内容100余条。三是宣传工作的扎实开展，切实增强了广大群众对地震等突发事件的防范意识和自救互救能力，部门的社会显示度也有一定的提升，取得了良好地社会效益。
（六）结合群众工作“背包入户”活动的开展，在开展结对认亲等工作期间，向亲戚发放防灾减灾知识手册，为他们讲解必备的防灾减灾科普知识，教育引导他们相信科学，反对封建迷信，逐步提升群众防灾减灾意识和自我防范能力。
特别是今年，结合科普宣传月等活动的开展，全州防灾减灾系统以加速农业科技成果推广应用和防灾减灾知识为重点，并结合今年白玉县发生的“1.18”地震，康定县红海子发生的“2.27”森林火灾、雅安庐山“4.20”地震等灾害为实例，把广大干部职工农民群众和中小学青少年为普法宣传的重点对象，围绕新农村建设和提升全民防灾减灾意识为重点，开展了一系列形式多样，丰富多彩的群众性普法活动。
据统计，2013年以来全州共举办防灾减灾法律法规和科普知识专栏800余期；张贴防灾减灾法律法规宣传标语1000余条；设立街头、广场现场宣传咨询点达1150余个，制作展板2120张，咨询人数达36780余人/次，散发《防灾减灾常识》、《抗震救灾知识》、《防震减灾知识十讲与汶川地震》、《避震小常识》等各类涉灾宣传资料300660余份、读本8830份、宣传画册和挂图近8160套、VCD光碟2330余张，组织开展不同规模的应急演练166场。通过宣传，进一步增强了广大群众对各类突发事件的防范意识和自我保护能力。通过各种形式的宣传引导，营造良好的舆论氛围，正确引导广大群众相信科学，作到科学防灾，科学减灾，进一步唤起了社会各界对防灾减灾工作的关注和认识。全州防灾减灾宣传教育活动主题鲜明，针对性和实效性强，取得了实效。
四、积极推进全州防灾减灾依法治理工作
（一）认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》。
我局以“三个代表”重要思想为指导，充分认识在建设法治政府、构建“和谐”的新形势下，认真学习《纲要》的重大意义，把贯彻实施《纲要》作为一项重要工作来抓。安排部署贯彻落实《纲要》工作，组织全体干部职工学习宣传《纲要》，将本局干部职工的理论学习与《纲要》学习相结合，使《纲要》的基本精神和主要内容深入人心。
（二）严格按照制度办事，推进依法行政，保障政务公开规范运行，相继修改完善了本局《领导政务公开责任书》、《科室政务公开责任书》、《政务公开的责任追究制度》、《政务公开目标考评制度》、《政务公开审核制度》、《政务公开依申请公开制度》、《政务信息公开制度》等制度。结合本局工作实际建章立制，并认真贯彻执行，严格做到有章可循、照章办事、违章必究。
（三）结合本局工作实际，制定了《州防灾减灾局重大行政决策听取意见制度》、《州防灾减灾局重大行政决策合法性审查制度》和《州防灾减灾局重大行政决策集体决定制度》。通过建立健全相关制度，并认真贯彻执行，严格做到有章可循、照章办事、违章必究。
（四）突出工作重点，积极推进防震减灾依法行政工作
一是加强机关效能建设，建立完善首问责任制、限时办结制、责任追究制。二是进一步修改完善《州地震应急预案》。为了贯彻落实《突发事件应对法》和《防震减灾法》，结合我州实际，每年年初根据年度地震趋势预报意见制定《年度地震应急工作方案》。今年4月，州政府下发了《藏族自治州人民政府关于印发〈州地震应急预案〉的通知》（甘府函〔2013〕35号）。
五、立足实际，加大依法治州工作力度
（一）加强地震安全性评价工作的监管力度。
积极与有关部门协商，在“牧民定居”行动、“地质灾害避让”工程和城镇规划中，借鉴地震灾害重建县经验，加强了农村抗震设防管理工作，提高了新建房屋的抗震性能。继续依法加强州内工程建设项目和可能发生重大次生灾害工程的地震安全性评价工作的监管力度。先后对新龙县麻日乡麻日大桥新建工程、新龙县地龙桥新建工程、九龙县乌拉溪35千伏输变电工程、省道S303线道孚县城过境路工程等提出抗震设防及地震安全审查评估申请进行认真研究和审查，确定抗震设防标准。
2、弘扬法治精神，构建和谐新疆。安全伴着幸福，安全创造财富。安全就是效益，安全技就是幸福。
3、普及防汛防台知识，增强抗灾自救能力。预防为主。 深入开展“法治进机关”活动，推进克拉玛依市法治化进程。
4、以人为本安全第一，规范管理科学决策。重视安全、关心安全、为安全献力。
5、坚持科学规划，加快防汛防台工程设施建设。 2010年世界气象日主题 致力于人类安全和福祉的六十年 。
6、安全创造幸福，疏忽带来痛苦。 极地气象变化与全球气候变化密切相关！
7、公民在防汛防台抗旱中依法享有知情权获得救助权和获得救济权。
8、安全在你脚下，安全在你手中。 提高全民防灾意识是做好防灾减灾工作的前提。
9、加强洪水管理，保障防洪安全 公民法人有保护防汛防台抗旱设施的义务。
10、加强防灾预警体系建设，增强灾害性天气预警预报能力。 全面贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会。
11、公民有依法参与防汛防台抗旱与抢险救灾的义务。 防范胜于救灾，责任重于泰山 消防连着你我他，平安幸福靠大家 消防事关你我他，安全系着千万家 防范火灾，人人有责，人人防火，户户安全 防火安全无小事，时时处处需留心 消防安全齐参加，预防火灾靠大家 时时注意安全，处处预防火灾 消防进家园，平安到永远 过年过节乐融融，防火工作莫放松 报警早，损失少，火警电话119要记牢 齐心筑牢防火墙壁，携手打造平安家园 防止火灾，消除隐患 加强防火管理，5月12日是中华人民共和国法定“防灾减灾日” 加强防灾减灾宣传教育，提高全社会的防灾减灾意识 普及防灾减灾知识，保护人民生命安全 全面推进防灾减灾知识进学校、进农村、进企业、进机关、进社区 积极防御，努力保障经济建设地震安全 加强抗震设防管理，提高震害防御水平 重大建设工程必须依法开展地震安全性评价 积极加强地震应急救援志愿者队伍建设 依法保护地震监测设施与观测环境 尊重规律讲科学 防灾减灾重行动 防灾事关你我他 减灾利国又利家 增强防灾减灾意识 提高防灾减灾技能 唤起全民防灾意识 构建和谐平安社会 尊重规律讲科学 防灾减灾重行动 减轻灾害 共创和谐 群策群力防灾减灾 同心同德共建和谐 重大建设工程必须依法开展地震安全性评价 开展防灾减灾活动 增强防灾减灾意识 增强青少年的减灾意识 牢记汶川、唐山地震教训，保护国家和人民生命财产安全 开展防灾减灾知识宣传教育 提高公民防灾减灾意识 普及防灾减灾意识 提高防灾减灾能力 积极防御，努力保障经济建设地震安全 减少灾害 利国利民 具体时间是每年的12月4日。
12、防汛防台责任重于泰山，人民群众利益高于一切。生命宝贵，安全第一。
13、加强防汛防台监测预报系统建设，提高洪涝台旱灾监测能力。 自觉执行防汛防台人员转移指令。
一、切实加强领导，明确工作责任
为把普法宣传教育工作落到实处，地震局切实加强对普法宣传教育工作的领导，成立了以局长为组长的普法依法治理工作领导小组，切实加强了对我局普法依法治理工作的领导。将法制宣传教育工作列入重要议事日程，调整、充实、完善了防震减局普法宣传教育工作领导机构和办事机构，制定年度计划和工作实施方案，落实领导责任制，明确工作任务和责任。形成了主要领导亲自抓，全局干部共同参与的格局，把普法依法治理工作真正落到了实处。以提高依法执政能力为重点，广泛开展普法宣传教育活动，把全体干部职工的思想统一到“依法行政、依法执政、依法办事”上来，增强法律素质和法律责任，为全面落实推进依法治县进程，构建和谐海安、营造良好的法治环境。
二、强化法制宣传教育，提高干部职工法律素质
1、开展机关干部学法活动。我局采取集中学与分组学相结合、专题辅导与自学相结合、专门学习与会议安排相结合等方式有计划、有重点的部署相关法律法规知识的学习任务，重点围绕《宪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《XX省防震减灾条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《地震行政执法规定》等法律法规学习。采取做试卷、听讲座、看音像等形式，加大对机关工作人员法制教育培训。
2、完善防震减灾管理机制。为了适应普法工作的需要，我局建立健全了组织制度、学习制度、责任监督制度、过错追究制度、服务承诺制度、评议考核制度等16项工作制度，保障学法、守法、依法、执法到位。防震减灾局将遵纪守法和岗位法律知识掌握情况作为技能素质必备内容，列入年度绩效考核的德、能、勤、绩、廉计分标准。还将领导干部学法、职工学法及法律考试情况与年度工作目标考核相挂钩，把政策法律素质作为干部评优的重要指标。
三、认真贯彻行政许可法，加强机关依法行政工作
1、全力推进行政权力网上公开透明运行。涉及防震减灾工作的12项行政权力事项全部在网上公开，实现流程全固化、网络全互通、过程全监控、裁量全标化，将其依据、程序、标准等置于服务对象监督之下。
2、积极参与修订《县防震减灾十三五规划》的工作。编制了《县防震减灾规划（2014--2020）》。规划坚持政府主导、社会参与、资源整合、全面防御、统筹兼顾的原则。到2020年，基本形成专群结合、上下结合、宏观微观结合的资源共享综合观测系统。监测预报、震灾预防、应急救援“三大工作体系”在全县全面覆盖，防震减灾工作上一个新的台阶。
四、开展法制宣传活动
从检查中了解到，为进一步贯彻落实全省防震减灾工作会议精神，各街道办事处的防震减灾工作不断加强，始终坚持经济建设同防震减灾工作一起抓，把防震减灾工作作为社会管理和公共服务的重要内容之一，防震减灾科普宣传、抗震避险和应急救援三大体系建设进展顺利，在全区经济社会又好又快发展中发挥了应有作用。
1、高度重视，防震减灾机制不断健全。各街道高度重视，都将防震减灾工作列入街道的重要议事日程，实行单位一把手负总责，分管领导负责防震减灾的日常具体工作，定期召开街道防震减灾工作会议，研究布置防震减灾工作任务，协调解决有关问题，规范防震减灾工作制度。为加强组织领导，各街道办事处都成立了街道防震减灾领导小组，建立健全防震减灾工作联系会议制度，确保领导明确，责任明确，任务落实。同时，各街道成立完善街道地震应急救援队伍和地震应急志愿者队伍，不断加强防震减灾队伍建设。
2、加强宣传教育，切实增强防震减灾意识。各街道充分利用《防震减灾法》颁布纪念日、科技周、防震减灾宣传教育活动周等时机，开展防震减灾宣传进社区活动，增强广大干部群众防震安全意识，普及防震减灾基本知识，为我区防震减灾事业的健康发展创造了良好的社会氛围。白水湖街道办事处、甘棠街道办事处、湓浦街道办事处在开展防震减灾科普宣传教育，增强居民群众防震避险意识上有着自己的特色和亮点，受到本次检查组的充分肯定。
3、不断完善应急救援机制，地震应急处置能力逐步提高。一是依法建立了地震应急预案机制。各街道都制定完善了街道地震应急预案，形成了较为完善的街道地震应急预案机制。二是逐步加强地震应急避险场所和地震应急避险通道建设。在区防震减灾局的大力支持指导下，各街道均建立了地震应急避险场所和地震应急避险通道。白水湖街道庐峰花园社区积极创建部级地震安全示范社区工作，受到省、市防震减灾部门尤其是国家地震局领导的高度评价和鼓励赞扬。三是积极开展地震应急演练，取得了良好效果。各街道社区结合实际，组织居民群众开展地震应急演练活动，不断提高居民群众防震避险和地震自救互救能力。四是全面做好应急准备，积极应对地震突发事件，不断增强地震应急避险处置能力。各街道按照上级加强防震减灾工作要求，认真树立“宁可千日不震，不可一日不防”的防震减灾工作理念，将做好防震减灾工作融入推进街道各项工作之中。
二、存在的问题
街道在加强防震减灾工作方面，取得了显著成绩。但也存在某些方面需要解决的问题。主要表现在：一是个别街道对做好防震减灾工作认识不高,干部业务不熟，特别是分管领导管理、检查、督促不到位；二是有的街道（社区）对防震减灾工作的宣传教育不够深入广泛，防震减灾意识还有待进一步提高；三是有的街道（社区）对防震减灾科普知识宣传广度和力度不够，对防震减灾法律法规的宣传形式比较单一，开展活动流于形式等。
三、几点建议
根据各街道防震减灾工作取得的成绩和以上存在的问题，建议各街道办事处在今后的防震减灾工作中要着力抓好以下几个方面工作：
1、加大宣传教育力度，切实提高广大干部群众防震减灾意识。各街道办事处要进一步提高对地震危害性和防震减灾重要性的认识，要加强防震减灾法律法规的学习宣传教育，从一般宣传层面逐步引导规范到法律宣传教育层面，提高依法防震减灾的工作水平；要把街道(社区)各级领导干部和街道辖区单位作为防震减灾宣传教育的重点；加大辖区社区防震减灾工作力度，各街道地震安全示范社区（防震减灾科普示范社区）至少每年新增1-2个;不断扩大典型示范辐射面,要采取各种有效形式加大对城市居民群众防震自救互救教育，提高社会对应对地震的心理承受能力和防震减灾意识，为促进经济社会发展创造良好的环境。
做好防雷装置的设计、审核、检测和竣工验收等工作。县建设、安监、公安、消防、教育等部门要按照职责积极配合气象部门做好防雷减灾工作，形成防雷减灾、安全生产齐抓共管的局面，把我县防雷减灾工作提高到一个新水平，各乡镇、各部门要站在全面落实科学发展观、构建和谐社会的高度，充分认识做好防雷减灾工作的重要性，积极贯彻“预防为主，防治结合”方针，认真组织学习、宣传、贯彻有关防雷法律、法规、规章和政策。全县防御雷电灾害工作统一由县气象部门管理。县气象局作为全县防雷减灾工作的主管机构，要依法加强对全市雷电灾害防御的组织管理。
二、建立防雷减灾保障机制
各乡镇、各部门要负责做好本地、本部门的雷电灾害防护工作，将防雷减灾工作所需经费纳入到预算。气象部门要建立健全雷电灾害监测系统，积极开展雷电天气预警业务，加强雷电监测、短时和临近预警预报，充分利用各种通信媒体及时雷电灾害预警信息，为政府及有关部门做好防雷减灾工作提供服务，为广大人民群众增强防雷意识，采取避险措施提供帮助。电力、通信、石化、教育等重点防雷行业和部门及易燃易爆场所要建立和完善应急预案，提高雷电灾害应急处置能力。
三、强化防雷减灾工作管理
防雷减灾工作是一项系统工程，各乡镇、各部门要按照职责分工，加强协调配合，各自的职责范围内积极配合气象部门做好防雷减灾工作。
（一）依据法律、法规和规章规定，凡是县行政区域内专门从事防雷装置检测，防雷工程专业设计或施工的单位，必须具有省以上气象主管机构颁发的资质证，并到县气象局登记备案，严禁无资质或超资质等级从事防雷装置检测、设计和施工。
（二）安装的防雷装置必须符合国务院气象主管机构规定的使用要求，并按国家和省有关防雷技术规范和标准设计、施工。使用的防雷产品必须在省气象主管机构备案并接受当地气象部门的监督检查，禁止销售和使用不合格的防雷产品，新建的建（构）筑物及附属设施防雷装置必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投入使用。
（三）严格执行《建筑物防雷设计规范》《防雷装置设计审核和竣工验收规定》要求，对不按防雷设计图纸施工，新建、改建、扩建的建筑物不安装浪涌保护器（SPD防雷设施不完善，县气象局对此工程不得验收。
（四）防雷工程施工单位应当按照审核批准的防雷工程设计方案进行施工，施工过程中，由县气象局授权的防雷检测机构进行跟踪检测，检测结果书面通知建设和施工单位，并作为防雷工程竣工验收的主要依据，防雷工程设计方案涉及变更的应当重新履行报批手续。
（五）县气象局要认真落实防雷设计审核和竣工验收制度，做好建筑物防雷审查把关和防雷专项验收、监督工作。新（扩、改）建的建筑工程开工之前必须到县气象局进行防雷设计审核并取得《防雷设计核准书》未取得《防雷设计核准书的建设部门不得颁发《开工许可证》防雷工程未取得《防雷装置验收合格证》不得组织验收，消防大队不得办理《消防合格证》建设部门不得受理工程竣工验收备案登记手续，房产部门不得办理房产证。
四、切实规范防雷安全措施
县气象局授权有资质的防雷检测机构负责本行政区域内防雷装置的检测工作。石油、化工、通信、电力、学校、宾馆等行业和部门要认真执行防雷装置年度检测制度，每年都要主动向防雷检测机构申报防雷装置年度安全检测申请，及时接受防雷安全检测，防雷检测机构按照国家有关规范标准对防雷装置检测后，应当出具真实、有效的检测报告。各防雷装置使用单位不得拒绝防雷检测工作。对不符合使用要求、存在较大雷电事故隐患的防雷装置，防雷检测机构要提出具体整改意见。为了进一步落实安全生产源头治理工作，加强对易燃易爆物品生产、销售企业的管理，县安监、公安、消防等部门在对相关企业进行年检、年审时，要积极配合县气象局防雷安全管理工作，应检查其是否安装防雷设施并具有防雷装置检测合格证，对无防雷设施或经防雷检测不合格的企业，不予年检和年审。
五、严格执行雷灾事故报告和责任追究制度
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