关键词：税收征管法律制度、改革、内容、立法建议
税收征收管理，实质上是一个行政执法过程。因此，税收征纳各方只有按照法定的方式、方法和步骤来进行自己的征纳税活动，依法行使征税权力和履行纳税义务，才能形成规范、有序的征纳关系和良好的税收征纳环境。当前，按照发展社会主义市场经济的总要求，我国正在积极建立统一、公平、法治、开放的税制。[①]为了保障新税制的有效实施，进一步加强和改进税收征管工作，适应加入WTO和推进依法治税的需要，必须对我国现行的税收征收管理法律制度进行改革和完善，构建统一、公正、效率的税收程序法律体系，为税务机关的行政执法和纳税人依法保护自己的合法权益提供完善的法律保障，以充分发挥税收在组织收入、调控经济中的职能作用。
一、我国现行税收征管法律制度的形成、现状和问题
（一）我国现行税收征管法律制度的形成。
我国现行税收征管法律制度是随着新中国的建立和改革开放的发展而逐步形成的。依据税收征管的立法情况，可以把这一过程分为三个阶段。
第一阶段，无专门立法阶段。这一阶段自建国至1986年4月21日颁布《税收征收管理暂行条例》前。为了统一全国财经政策，前政务院于1950年1月颁布了新中国成立后的第一部统一的税收法规，即《全国税政实施要则》。《全国税政实施要则》是一部综合性的税收法规，不仅对货物税、工商业税等14种税的实体问题进行了规定，而且还规定了高度统一的税收管理体制，即税收立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权力都归中央，税收的减免权大部分由中央政府掌握，各级税务机关受上级局和同级政府双重领导等。因此，《要则》是一部“实体”与“程序”规范不分的法规。由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，税收的宏观调控和组织财政收入的职能被忽视，税收法制不健全，《要则》颁布后的很长时期一直没有制定专门的税收征管法，有关税收征收管理的规定分散在各个实体税收法规之中，税收征管的程序法律制度处于“分散”状态。
第二阶段，统一立法阶段。这一阶段自1986年4月21日至1992年12月31日，即《税收征收管理暂行条例》的实施阶段。为了改变税收征管制度分散、混合、不规范的状况，适应当时正在进行的税制改革，1986年4月21日国务院颁布了《税收征收管理暂行条例》。《条例》的颁布，标志着我国税收征管制度开始单独立法，初步实现了税收征管制度的统一化和法制化，对于促进依法治税，加强税收监督管理，保证国家财政收入起到了积极作用。但由于历史的原因，《条例》存在不少缺陷：一是税收征收管理法律、法规的适用不统一、不规范；二是税收行政执法权薄弱；三是税收征管法规不适应经济形势发展的要求；四是对纳税人权利的保护和税务人员执法的制约不够；五是税收征收管理暂行条例的法律效力有待提高等。
第三阶段，开始进入法治化阶段。这一阶段自1993年1月1日起《中华人民共和国税收征收管理法》正式实施至今。1992年9月4日七届全国人大常委会第二十七次会议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，于1993年1月1日起施行，1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议对个别条款作了修改。《税收征收管理法》是我国调整税收征纳程序关系的第一部法律，是税务机关税收征管的基本法。为了保证《税收征收管理法》的有效实施，国务院以及财政部、国家税务总局又颁布了《税收征收管理法实施细则》、《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《发票管理办法》、《税务稽查工作报告制度》等。这些法律、法规和规章的制定、颁布与实施，使税收征管的各个方面和环节基本做到了有法可依，我国税收征管工作开始步入法治化轨道。
（二）我国税收征管法律制度的现状与特点
1、初步建立了税收征管法律体系。《税收征收管理法》通过后，国家和各地方又相继制定了与征管法配套实施的法规、规章和规范性文件，从而大体形成了以税收征收管理法为“龙头”和“母法”，以税收征收管理各专门法和单行法为重要组成部分的税收征管法律框架。表现在：第一，税收征管综合性方面，制定了《税收征收管理法》（1992年）、《税收征收管理法实施细则》（国务院1993年）、《关于贯彻实施税收征收管理法及其实施细则若干问题的意见》（国家税务总局1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知》（1997年）、《税收征管业务规程》等。第二，税收征管体制方面，制定了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见的通知》（1996年）等。第三，税务管理方面，制定了《税务登记管理办法》（国家税务总局1998年）、《发票管理办法》（财政部1993年，经国务院批准）等。第四，税款征收方面，制定了《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》（1997年）、《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》（国务院1998年）等。第五，税务稽查和税务行政处罚方面，除了国家制定的《行政处罚法》（1996年），还制定了《税务稽查工作规程》（国家税务总局1995年）、《税务稽查工件报告制度》（国家税务总局1995年）、《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）》（国家税务总局1996年）等。第六，税务争议的解决方面，除了国家制定的《行政诉讼法》（1989年）、《国家赔偿法》（1994年）、《行政复议法》（1999年），还专门制定了《税务行政复议规则（试行）》（国家税务总局1999年）、《税务行政应诉工作规程（试行）》等。第七，税务方面，制定了《税务试行办法》（国家税务总局1994年）等。第八，打击税收犯罪方面，1997年通过的新《刑法》中专门涉及税收犯罪的就有14个条文，并在第三章第六节中单独规定了“危害税收征管罪”一节等。
2、统一了内外税收征管制度。《税收征收管理法》第2条规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适应本法。”从而使我国此前内外有别的税收征管制度实现了统一，相对于企业所得税等少数实体税种现在依然实行的内外两套税法，在税收程序法上率先实现了“国民待遇”。这不仅有利于促进企业之间的公平竞争，也有利于扩大对外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。
3、明确了税收立法权。税收立法权是制定、修改、解释或废止税收法律、法规的权力，有关税收立法权的分配问题是税权和税收法定主义的核心内容。《税收征收管理法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一。这就形成了我国目前集中统一的税收立法权体制。
4、赋予了税务机关必要的行政执法权。根据新时期税收征收管理的需要，借鉴国际上税收征管的通行做法，《征管法》设定了必要的税务行政执法权。表现在：第一，赋予税务机关采取税收保全措施和税收强制执行措施的权力。第二，将出境人员清缴税款制度扩大到适用各种税。第三，明确了税务检查权的范围等。
5、建立了对税务机关的执法制约制度。《征管法》规定税务机关不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征或者少征税款，并对征税权的委托作出严格限制。强调税务机关在实施税收保全措施、强制执行措施以及进行税务检查时，必须严格遵守法定的程序，履行必要的手续。对税务人员，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，要给予行政处分等。
6、对纳税人的合法权益提供了必要的保护。现行税收征收管理法在规定了税务机关的征税权力和纳税人的纳税义务时，也明确了纳税人享有的合法权益。主要表现在：第一，规定了税款延期缴纳制度。第二，建立了采取税收保全措施不当造成纳税人损失的赔偿制度。第三，延长了纳税人申请退税的法定期间。第四，赋予了纳税人对复议的选择权等。
7、建立了税收法律责任制度。《征管法》和《刑法》对偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为的构成要件和处罚标准都作了明确、具体的规定，为税务行政执法和税务司法工作的开展提供了法律武器。
8、确立了税务制度。
（三）我国现行税收征管法律制度存在的问题
现行税收征管法律制度、特别是《税收征收管理法》是在我国刚刚提出建立社会主义市场经济的1992年颁布的，距今已8年了。随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，经济和社会各方面都发生了许多变化，税收征管也出现了机构分设、税制简化等新情况、新形势，现行税收征管法律制度已经不能适应加强税收征管，推进依法治税的需要。其存在的问题主要有以下几个方面：
1、税收征管法律体系不够完善，法律效力有待提高。现行税收征收管理法作为综合性的税收程序法典，它不可能对税收征收管理的各个方面都作出详细、可操作性的规定；目前有关税务管理、税务稽查、税务等的规定都是由国家税务总局制定的部门规章，不仅法律效力不高，内容也不规范。应抓紧制定和完善专门的《税收征管体制法》、《税务稽查法》、《税务法》、《发票管理法》、《税务争议救济法》等。
2、税收征管的基础管理制度不够健全，税务管理存在一些漏洞和不足。表现在：第一，税务登记在法律上缺乏有效的制约机制，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，漏征漏管现象比较严重。第二，税务登记与纳税人银行存款之间衔接不够，不少纳税人在银行多头存款，税务机关难以掌握纳税人应税经营情况。第三，现有的发票管理规范不够健全，违反发票管理的处罚措施尚待完善。第四，纳税申报的期限、方式、作法、法律责任不够完善，税收征管实践中零申报、负申报增多；一些纳税人利用延期纳税的规定拖欠税款，影响国家税款的及时收缴等。
3、税收征管工作中面临的一些新情况在法律上缺乏明确的规定。现行征管法未明确税收优先原则，致使在一些经济纠纷、企业重组、企业破产中国家税款难以得到有效保护；随着会计电算化的普及、电子商务的发展，应制定相应的税收对策和征管制度；应对税控装置的推行和使用作出规定；现行滞纳金制度的合理性和适用范围需要重新考量等。
4、税款征收、税务检查和税务行政执法不够规范、有力和完善。表现在：第一，税收保全和税收强制执行措施的适用范围过于狭窄。第二，税务检查效力不强，没有对税务检查的法定程序作出具体、详细的规定，税务稽查法律地位不明确。第三，税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全，尚未建立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规定。
5、未明确、全面规定纳税人的权利，税收征管中侵犯纳税人合法权益的现象时有发生。
6、法律责任不够严密、完善。罚款等行政处罚的幅度过大，没有规定下限，税务机关的自由裁量权过大；一些重要的征管法律规范没有“制裁”部分，税收征管实践中不少法律规定难以落到实处等。
7、税收征管法与相关法律存在一定的冲突。现行征管法实施以来，我国陆续制定了行政处罚法、行政复议法，修订了刑法、会计法等，现行征管法需要与这些法律相衔接。例如，一些税务机构执法主体资格需要明确；征管法中的偷税概念与刑法中的规定存在差异，需要修改等。
8、税务争议的救济和司法保障需要加强和改善。一方面，现行征管法给纳税人提供解决税务争议的途径和方法不够完善，影响了对纳税人合法权益的保护；另一方面，法律没有赋予税务机关打击税务违法犯罪行为的专门执法手段，没有建立税务警察、税务法庭等税务司法保障机关，税务执法手段的刚性不强等。
二、税收征管法律制度改革的必要性与原则
（一）现行税收征管法律制度改革的必要性
1993年1月1日中华人民共和国税收征收管理法施行以来，我国的税收征管法律体系不断健全。税收征收管理法在加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系，改善税收征管环境，促进税收征管法制化、科学化、规范化，发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，使现行征管法立法的经济基础发生了根本性的变化；新税制日益完善，税收征管改革也在深化；依法治税正在积极推进，纳税人的权利保护意识在不断增强；我国正面临加入WTO的新形势等。因此，为强化税收征管，维护税收征管秩序，充分发挥税收的职能作用，改革和完善现行税收征管法律制度已刻不容缓。
1、改革现行税收征管法律制度，是保障新税制有效实施的需要。1994年，我国进行了新一轮的大规模、全方位的工商税制改革，调整、规范了税制结构，初步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的，流转税与所得税并重、中央税与地方税既自成体系又有机结合，符合国际惯例的复合税制体系。但现行征管法和发票管理办法都是在税制改革前制定的，难以适应新税制和税收征管的需要。例如，征管法对发票、特别是增值税专用发票的管理需要进一步完善。
2、改革现行税收征管法律制度，是强化税收征管、深化征管改革的需要。目前，我国税务机关正在推行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，但征管法却与征管改革存在“两张皮”现象。一方面，征管改革的一些成果在征管法上得不到体现，找不到依据，致使其难以迅速推广和普及，如统一纳税人识别号、电子申报等；另一方面，征管法的有些规定不够科学、合理，与征管改革的基本精神明显相悖，如征管法关于纳税申报的规定不利于自行申报制度的建立和推广。因此，必须尽快改变征管法落后于征管实践的状况。
3、改革现行税收征管法律制度，是规范税务行政执法，维护纳税人合法权益，推进依法治税的需要。行政处罚法、行政复议法等法律的颁布实施，广大纳税人法律意识的提高，对税务行政执法提出了更高要求。必须对现行税收征管法律、法规中关于税务行政处罚设定的种类、标准、实施处罚的法定程序等，进行清理和修改，以改进和规范税务机关的执法行为，切实保护纳税人的合法权益。
4、改革现行税收征管法律制度，是适应加入WTO的需要。入世后，大量外资企业将在更广泛的领域进入我国，国内企业也将更多地走出国门，资本、技术、人员交流将更为广泛，现行针对跨国企业和跨国经营活动的税收征管将面临巨大挑战，我们必须研究改进和加强对跨国公司以及我国海外投资税收征管的法律对策。
（二）税收征管法律制度改革的基本原则
当前，我国立法机关和有关实际部门正在修改和完善税收征收管理法。我们认为，为了建立并完善符合社会主义市场经济的税收征管法体系，在改革和完善税收征管法律制度时，应重新认识并坚持以下原则：
1、依法征管原则。在税收领域，税收法定主义是税收和税法的最高法律原则，与税收史上的“无代表则无课税”思潮和“议会保留”密切相关。税收法定主义具体包括课税要素法定原则、课税要素明确原则和依法稽征原则。可见依法征管原则是税收法定主义的重要内容，它要求税务机关必须严格依据法律的规定征收，不得擅自变动法定课税要素和法定征收程序。[②]坚持依法征管原则，要求有关税收征管的规则必须由国家的法律加以确定，要提高税收征管的立法层次。在税收征纳过程中，征纳主体的权利义务和征纳程序必须在法律上作出具体、明确的规定；没有法律依据，税务机关无权决定开征、停征、减税、免税、退税、补税。这是依法治税方针的必然要求，它有助于税收征管行为的法治化，减少税务执法的随意性，维护纳税人的合法权益。
2、效率原则。税收征管是国家组织财政收入的一项主要行政管理活动，因此，只有尽量降低征收成本，才能提高税收行政效率，充分实现税收功能。税收征管效率原则，要求国家征税应以最小的税收成本去获取最大的税收收入，使税收的名义收入与实际收入的差额最小。税收成本包括两个方面，一方面是税收征收费用，即征税机关为征税而花费的行政管理费用；另一方面是纳税人因纳税所支出的各种费用，如税务费、纳税申报的交通费等。坚持税收征管效率原则，要求我们在建构税收征管制度时，应考虑以下几个问题：第一，税收征管程序在明确、可操作的前提下，应尽量简化。第二，有关制度和模式的设计应多样化，以适应不同情况。例如，纳税申报就应允许采用实地申报、邮寄申报、数据电文申报等多种方式。第三，按照科学合理、统一协调的要求，建立反映税收征管客观规律的税务登记、纳税申报、税务、税款征收、税务稽查等现代税收征管制度。第四，积极应用现代科技手段。在经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛发展的新形势下，要想提高税收征管的质量和效率，必须用法律手段推动征管方式从传统的人海战术、手工征管向现代化、信息化的征管方式转变。为此，要大力实施科技兴税战略，在增值税征管中积极推行“金税工程”。
3、程序正义原则。程序正义是在法律活动中，为了保障当事人的基本人权和实现法治而必然提出的要求。它使程序法从仅仅作为实现实体法的工具地位中摆脱出来，赋予法律活动作为“过程”本身也同样具有独立价值。程序正义要求我们必须承认当事人在程序活动中享有基本的程序性权利，程序应当是在公开、公正、理性和效率的情况下进行的，这样才能鼓励当事人积极和“富有意义地”参与程序中的对话、选择和妥协。[③]税收征管法律制度是税收程序法，但现行《征管法》中有关税务行政执法程序的规定，不仅数量少、分散，而且对一些重要的程序缺乏规定，使纳税人在纳税和税务争议中无所适从，增加了税务人员执法的随意性。依据程序正义原则，在税收征管中，应当建立回避制度、说理制度、听证制度、时效制度等，完善税务管理、税款征收、税务行政处罚、税务争议救济等程序。
4、强化税务机关执法权和保护纳税人合法权益并重原则。税收具有强制性、无偿性、固定性，税收征收管理是税务机关的行政执法活动，税收征管权是公法上的一种权力。为了保证税款的及时、足额收缴入库，税务执法权必须具有较强的刚性和约束力。现行征管法在税收征管权的规定上尚有不完善的地方，例如税收保全措施和强制执行措施的适用范围过窄，对银行等部门不履行协助义务缺少处罚手段等。因此，加强征管权力，深化税收基础管理，对于解决当前税收征管中存在的“疏于管理，淡化责任”现象，保证国家税收不受侵犯具有重要意义。另一方面，纳税人作为税收征管中的一方主体，在依法履行纳税义务的同时，也享有相应的权利。长期以来，我们一直强调纳税人的纳税义务，对纳税人的权利规定的不多，重视的不够。随着民主、法治、人权运动的发展，纳税人权利保护的要求会越来越高；从根本上说，纳税人是税收的源泉，保护纳税人也就是保护税源。因此，我们应当在征管法中确立依法保护纳税人合法权益的原则，对纳税人享有的申请减税、免税、退税权，税务法律政策的知情权，接受服务权，争议救济权，保密权，赔偿权等作出明确规定。同时，要加强对税务机关的执法监督，建立税务执法责任制度，增强税务人员为纳税人服务意识。税收征管法应在强化税务机关征管权与保护纳税人合法权益之间进行平衡和协调，为征纳双方建立良性互动关系提供法律保障。
5、借鉴国际通行规则原则。目前，经济全球化、法治化正在深入发展，各国经济制度、法律制度也在相互借鉴、合作和融合，我国不久将加入WTO，因此，必须按照世贸组织的规则，加快法律改革的进程，在享有入世带来权利和利益的同时，应履行自己的义务和“承诺”。在税收领域，除了要继续完善税制外，应加速我国税收征管法律制度国际化改革的步伐。第一，规范税收征管程序。要推行专业化征管，健全纳税自行申报制度，强化税务稽查，扩大税务等。第二，加强税收征管科技化建设。要加大税收征管的科技含量，充分利用计算机手段，逐步建立网上征税系统，探索和建立反跨国偷税、避税的手段和机制，保障国家经济安全。第三，增强税收法律的透明度，完善税务争议的解决制度。要在提高、统一税收征管立法的基础上，建立税收法规公告制度；加大税收法律统一实施的力度，切实解决税收执法中收“人情税”、“关系税”或收“过头税”的问题；为税务争议的当事人提供有效的救济途径，加强执法监督，建立对税务行政执法的司法审查制度等。
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三、加强税收征管立法，建立健全与社会主义市场经济公共财政相符合的税收征管法体系
（一）税收征管法体系的概念。
税收征管法或税收征管法律制度，是指调整税收征收与管理过程中发生的社会关系的法律规范的总称，这是从广义上、实质意义上理解的税收征管法，是与规定税收实体内容的各税种法相对称的税收程序法。狭义上、形式意义上的税收征管法，是指1992年9月4日颁布、并于1993年1月1日施行的《中华人民共和国税收征收管理法》。税收征管法体系，是指由不同层次、各种类别的税收征管法律规范所构成的有机联系的统一整体。[⑤]当前，按照建立社会主义市场经济的总目标，加速建立并完善适应社会主义市场经济公共财政的税收征管法体系，是税收法制建设的一项重大而紧迫的课题。
（二）税收征管法体系的构成和内容。
从纵向上看，税收征管法体系是由不同层次的税收征管规范性文件组成的，它们是与税收征管立法权相对应的，包括宪法、税收法律、行政法规、规章、地方性法规等。最高渊源是宪法中有关税收征管的规定。税收基本法是对国家税收政策和税收制度作出具有普遍指导意义规定的税收“母法”，其中有关税权划分、税务机关的设置和职权、税收征管体制、纳税人的权利和义务、税收征管基本原则和程序等规定，是税收征管法的重要内容。税收征管法是对有关税收征管中的原则、制度、程序等做出全面规定的税收征管综合法，是规范税收征纳程序活动的最重要的法律。税收征管法规和规章，或是对税收征管法律中的规定进行具体化和明确化，或是对征管中的专门性问题做出规定，在征管工作中具有较强的可操作性。
从横向上看，税收征管法体系是由调整不同种类税收征管关系的法律规范组成的。根据税收征管法律规范内容的不同，可以把它分为税收征管体制法、税收征收管理法、税务争议救济法等。税收征管体制法规定的是税收征管权的设定和划分、税收征管体制、税务机关的设置、职权和管辖范围等，它在税收征管法体系中居于基础和主导地位。税收征收管理法是关于税收征纳具体制度和程序的规定，包括税务管理、税款征收、税务检查、法律责任、税务、税务监督等，是税收征管法体系的主干，居于主体地位。税务争议救济法是为税收征管中因有关税款征收、税务管理、行政处罚等而产生的争议提供救济手段的规定，包括税务行政复议、税务行政诉讼、惩治涉税犯罪的司法保护制度等，在税收征管法体系中居于保障地位。
（三）建立税收征管法体系应注意的问题。
1、提高立法规格，增强征管法效力。我国现行征管法中，只有《税收征收管理法》是由全国人大常委会制定的法律，行政法规中也只有《征管法实施细则》等少数法规，其他大量的都是由国家税务总局等主管部门制定的规章。现行征管立法效力过低，公民依法纳税意识淡薄，税收法治化环境有待改善等问题的存在，已严重影响了税法的贯彻执行。我们认为，税收征管法是程序性法律，应有较高的立法层次，税收征管综合法和专门法原则上都应由全国人大及其常委会制定法律，法规和规章只能对征管法的规定予以解释、补充和具体化。
2、注意法律的可操作性，提高立法质量。征管法是税收征纳活动的操作规程，因此，征管法的规定必须明确、具体、严谨，应具有较强的操作性。要提高立法技术，改变目前征管立法中存在的概念不明确，用语不规范，结构散乱的问题。
3、修改和补充并用，适当注意法的前瞻性。对现行征管法中已有规定但不够完善的，及时进行修改；对征管实践中已经出现但缺乏规定的，应建立并补充进来，减少法律的空白点。要结合征管改革实践，借鉴国际通行规则，适当提高立法的前瞻性，以增强征管法的稳定性。
4、注意与其他法律的衔接，提高征管法体系的协调性和统一性。不仅要注意与各实体税法的衔接，特别是在税务稽查、税务争议救济的立法中，要与行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、刑法等法律衔接好，尽量消除法律冲突，增强税收征管法体系自身的协调统一性。
四、税收征管法律制度改革与完善的内容
（一）税收征管体制法律制度。
1、我国目前尚无专门的税收征管体制法，有关这方面内容的规定散见于宪法、政府组织法、税收征管法以及国务院关于实行分税制财政管理体制的决定等法律法规中。我国早在1959年就由前政务院了《全国各级税务机关暂行组织规程》。因此，抓紧制定税收征管体制法，填补在这一领域立法的空白，就成为一项紧迫的税收立法任务。在改革税收征管体制法律制度时，有三种方案可供选择：第一，修改现行的《税收征收管理法》，将有关税收征管体制的内容补充进去；第二，制定《税收基本法》，统一规定这方面的问题；第三，制定单行的《税收征管体制法》，专门规定税收征管体制问题。我们认为，第一种方案现实可行性较强，立法难度不大，但这是一种短期行为，不能从根本上解决问题。第二种方案的优点是把税收征管体制立法与整个税收立法综合考虑，但由于税收基本法涉及的问题很多，税收基本法难以在近期通过。第三种方案是比较理想的选择，它能把税收征管体制问题集中在一部法律中规定，既有权威性又有可操作性。
2、根据2000年3 月15日通过的《中华人民共和国立法法》第8条的规定，有关税收基本制度的规定只能由全国人大及其常委会制定法律。据此，税收征管基本制度应以法律来规定，这有利于统一执法，增强税法的刚性。但地方可就税收征管中的具体问题、特别是在局部地区开征的地方税制定实施办法，以增强征管法的适应性。
3、按照分税制财政管理体制的要求，明确国税、地税机构设置的区域、级别和权限。需要指出的是，各级税务机关设置的直属机构、分支机构，如无法律的特别规定或批准机关的特别决定，一般应视同其隶属机关的内设机构，这有利于规范行政执法行为。
4、对税务、海关、财政等部门的税收征管权作出明确划分。为了避免重复征管、执法不公，要对国税、地税的管辖范围作出具体规定。赋予税务机关有限的联合或委托征管权，以解决国、地税共管企业的税收征管问题。
（二）税务管理法律制度。
1、扩大税务登记的范围。根据现行征管法第9条的规定，税务登记只限于从事生产经营并领取营业执照的纳税人，对其他纳税人税务登记的范围和办法，国务院至今未做出规定。近年来，我国纳税人性质和税源发生了很大变化，未领取营业执照从事生产经营、非从事生产经营的纳税人大量存在，且呈大幅度增长趋势。因此，应扩大税务登记范围，将领取营业执照从事生产经营以外的部分纳税人也纳入登记范围，可以考虑办理临时税务登记证，对扣缴义务人办理扣缴税款登记证。
2、加强工商行政管理机关与税务机关在税务登记上的配合。目前的税务登记是以工商登记为前提的，但实践中很多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远多于税务登记的户数。解决这一问题有以下三种方案可供选择：第一，将税务登记与纳税人识别号区分成两种制度，要求纳税人在办理工商登记前必须到税务机关领取唯一的纳税人识别号，否则不予办理工商登记。税务登记可以有所变动，纳税人识别号则终生不变。第二，应明确规定工商行政管理机关在为从事生产经营的纳税人办理完营业执照后，有义务向税务机关定期通报办理注册登记、核发营业执照的情况，并规定工商行政管理机关不履行义务的法律责任。第三，纳税人在工商行政管理机关核准后，应先到税务机关办理税务登记，纳税人凭税务登记证件向工商行政管理机关领取营业执照。
3、将税务登记与对纳税人银行账户的管理衔接起来。当前，纳税人在银行多头开户的现象非常普遍。税务机关不掌握纳税人开立账户的情况，不仅难以检查纳税人的税收违法行为，即使发现了违法行为，也无法采取税收保全措施和强制执行措施。修改征管法时，应建立税务和银行账户联合登记制度，规定纳税人需凭税务登记证件方可向金融机构开立基本存款账户和其他存款账，并应将其全部账号向税务机关报告；金融机构应在纳税人账户中登录税务登记证件号码，并同时在税务登记证件中登录纳税人的账户账号。金融机构应定期向税务机关通报纳税人开立账户情况；税务机关了解纳税人账户情况时，有关银行应予配合。
4、加强发票管理。发票是税务机关控管纳税人的基本手段，管发票就是管税。现有的发票管理规范不够健全、完善，应从以下几个方面进行修改：第一，在征管法中明确规定税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督；单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。第二，发票管理应单独立法。我国现行的《发票管理办法》是经国务院批准、由财政部颁布的，法律效力低；现行发票管理办法是在新税制实施前颁布的，难以适应形势发展的需要，特别是缺乏有关增值税专用发票的规定。鉴于发票管理的重要性以及它与账薄、凭证管理的相对独立性，我们认为应单独制定一部发票管理法。第三，加大对违反发票管理行为的处罚力度；运用发票管理手段，制裁税收违法行为，规定纳税人实施税收违法行为，不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或停止向其发售发票。
5、推广税控装置，加强税收监控。从国外加强税收征管的经验看，推广使用税控装置，可以大大降低税收征管成本，方便税源监控，保护消费者权益，打击偷逃税行为。建议在征管法中规定国家逐步推广税控装置，纳税人有义务安装、使用税控装置。
6、完善纳税申报。第一，明确规定纳税人和扣缴义务人有自行申报纳税的义务。第二，增加申报方式，允许纳税人可以直接到税务机关办理纳税申报，也可以采取邮寄、数据电文或者其他方式办理纳税申报。第三，合理安排申报期限。我国各实体税法规定的申报期限都在次月10日前，但多数纳税人的实际申报期限往往集中在8、9、10这三天，给税务管理带来不便。因此，征管法应对纳税申报时间作出原则规定，并授权税务机关根据当地情况可进行适当调整。
（三）税款征收法律制度。
1、确立税收优先原则和税收承继制度。第一，国家税收作为公法上的债权，应享有优先于私法上普通债权的一般优先权，这是各国法律的通行规则。我国《民法通则》、《民事诉讼法》、《公司法》等法律中也涉及到这方面的内容，但现行《税收征收管理法》对这一重要原则缺乏规定。现实经济生活中，在一些经济纠纷、企业重组、企业破产过程中，国家税收得不到有效保护的问题相当突出。因此，征管法中应确立国家税收优先原则，规定税务机关征收税款，税收优先于无担保的普通债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收优先于抵押权、质权、留置权。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。第二，为了防止企业重组中规避纳税，应建立税收承继制度，规定纳税人有合并、分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务承担连带责任。第三，对欠缴税款的纳税人处分财产的行为进行必要的限制。规定欠缴税款较多的纳税人在处分其不动产或大额资产之前，应当向税务机关报告。对于纳税人长期拖欠税款，又不积极行使自己的到期债权，或者以无偿转让财产或低价转让财产的方式，逃避偿还欠缴税款的，税务机关可行使代位权、撤销权。
2、完善滞纳金。第一，正确认识滞纳金的性质。税收在本质上是一种特殊的债，应遵循债的一般原理。根据民法原理，返还债务时除了偿还债的本身外，还应返还债的孳息。在纳税义务发生之后，税款所有权已转归国家；纳税人逾期缴纳税款相当于占用了国家资金，除依法补缴税款外，还应加收占用税款期间所产生的孳息。对于纳税人偷逃税款，其制裁措施应通过实施罚款等处罚手段，而不应再同时处以相当于处罚性质的滞纳金。因此，滞纳金应定位于补偿性质的地位，兼具适当的处罚性质。第二，合理确定滞纳金比例。现行征管法规定纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，按日加收千分之二的滞纳金。千分之二的滞纳金，相当于年息73％，执行中纳税人难以承担，税务机关实际上也收不上来。依据滞纳金的补偿性质，滞纳金比例以略高于银行贷款利息比较合理。据此，我们认为滞纳金可规定为万分之五，相当于年息18.25％。第三，现行征管法第40条未明确规定对偷税行为在追缴税款的同时，能否加收滞纳金，修改征管法时应对这一问题作出明确规定。
3、扩大税收保全措施和强制执行措施的对象和范围。现行征管法规定的税收保全措施和强制执行措施只适用于从事生产经营的纳税人、扣缴义务人，范围过于狭窄。为了发挥税收强制执行的震慑力，应将税收保全措施和税收强制执行措施扩大到所有纳税人、扣缴义务人、纳税担保人，并规定现金和有价证券也在查封、扣押之列，这有利于个人所得税的征管。但范围和对象扩大后，有可能会影响到公民的基本权利，应对其加以必要的限制；税务机关实施强制措施时，必须严格遵守法定的程序，要经过较高级别的税务机关领导批准；个人维持基本生活必需的住房和用品，不在税收保全措施和强制执行措施的范围之内。
4、从严控制延期纳税。现行征管法对延期纳税的适用条件未作出明确规定，延期纳税的审批权限也过宽，执行中存在较大的随意性，有些延期纳税实际上往往转化为欠税。修改时，应从提高延期纳税的条件和审批权限上来从严控制，即纳税人必须在出现重大自然灾害等不可抗力并需经省以上国家税务局、地方税务局批准方可延期。
5、完善税务机关的应纳税额核定权。为了有效推行自行申报纳税制度，应增加规定纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的，税务机关有权核定其应纳税额。
（四）税务稽查法律制度。
1、明确税务稽查的法律地位。新的征管模式推行后，稽查已成为税收征管工作的重中之重。但我国现行征管法只规定了税务检查，没有提到税务稽查，其概念和法律地位并不明确，这不利于稽查工作的开展。依据征管法的规定，我们认为税务检查是税务机关依法对纳税人履行纳税义务的情况进行检验、核查的活动，其目的是监督纳税人是否遵守税法和国家财务会计制度，有无实施偷逃税等税收违法行为。税务稽查则不仅包括上述活动，而且还对查出的税收违法行为依法给予处罚，即除了行使检查权外，还行使征管法和行政处罚法赋予的行政处罚权。将税务检查权和处罚权同时赋予税务机关内部的一个机构（稽查机构）行使，使稽查工作具有连续性、系统性，有利于提高稽查效率。
2、扩大税务检查的适用范围，增大检查权的刚性。第一，目前，纳税人的生产经营场所与财务核算场所分离的现象十分普遍，由于现行征管法没有规定税务机关可以进入财务核算场所进行税务检查，税务机关检查人员被拒之于财务核算场所之外的现象时有发生。应赋予税务机关有权进入纳税人、扣缴义务人的财务核算场所，检查有关纳税资料。第二，税务机关在对纳税人以前年度的纳税情况进行检查时，经常发现纳税人有逃避纳税义务的行为，待税务机关查清后，纳税人已经预先将财产转移、隐匿，使税务机关无法追缴税款。根据现行的征管法，税务机关只能在有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为时，才能对其采取税收保全措施。因此，应增加规定税务机关在税务检查时可以采取税收保全措施。第三，现行征管法对违反税务检查的行为没有规定制裁措施，使征管法规定的纳税人应依法接受、协助税务检查的义务很难落到实处。应增加规定纳税人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，税务机关有权予以处罚。第四，为了给税务机关调查税务违法案件提供必要的手段，解决税务行政强制执行中的执行难问题，应赋予税务机关搜查权。
3、对税务稽查的基本程序作出规定。税务稽查是税务机关依法对税收违法行为给予行政处罚的一项重要执法活动，直接涉及到相对人的权益，因此，税务机关必须严格遵循法定的程序，做到依法行政。现行征管法对税务检查程序的规定几乎是空白，只有表明身分这一项内容。修改征管法时，应按照与行政处罚法相衔接的原则，将税务稽查实践中行之有效的程序规则上升到法律，明确规定查处税收违法案件，除适用简易程序外，应经过立案、调查取证、告知与听取意见（听证）、审查、决定、执行等程序；建立表明身份、说明理由、告知权利、回避、调查与审查分开、罚款决定与罚款收缴分离等制度。
4、根据当前税务机关机构设置的现状，对各种级别和类型的税务机关的执法主体资格做出明确规定；对税务法规、规章中不符合行政处罚法中关于行政处罚设定权的规定进行清理；鉴于税收违法行为的特点和税务执法的实际情况，适当延长税务行政处罚的追责时效。
（五）税收征管法律责任制度。
1、完善偷税的概念及其法律责任。现行征管法关于偷税手段的规定与新刑法偷税罪中的规定不一致，修改征管法时，应将“经税务机关通知申报而拒不申报”规定为偷税手段。在法律责任中明确规定对纳税人偷税的，税务机关在追缴其不缴或者少缴的税款时，应追缴滞纳金。
2、增加罚款处罚下限的规定。现行征管法规定，对偷、欠、抗、逃、骗税等税收违法行为给予偷逃税款5倍以下的罚款。由于没有处罚下限的规定，税务机关的自由裁量权过大，为少部分税务人员办关系案、人情案提供了方便，影响了税法的刚性。据统计，在税务机关查处的税收违法案件中，罚款仅占查补税款的10％左右，处罚率过低。因此，修改征管法时，应对罚款的下限作出明确规定，并对税收违法行为区分较轻、较重分别给予不同的处罚，为税务机关贯彻执行国务院制定的“加强征管，堵塞漏洞，清缴欠税，惩治腐败”的税收工作方针，发扬“铁面无私、铁石心肠、铁的手腕、铁的纪律”的“四铁”精神，提供法律保障。
3、增加规定扣缴义务人的法律责任。现行征管法第47条规定，扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，由扣缴义务人缴纳应扣未扣、应收未收税款。这样规定，一是扣缴义务人承担的法律责任过轻，二是没有明确纳税人是否应当继续履行纳税义务。修改时应对扣缴义务人增加规定处以罚款等法律责任，并明确由税务机关向纳税人追缴税款。
4、增加对银行和其他金融机构的处罚规定。现行征管法尽管赋予了税务机关查询、冻结、扣缴纳税人银行存款的权力，但由于缺乏相应的法律责任的规定，在实际执行中，一些金融机构不配合税务机关依法履行职责，有的甚至帮助纳税人转移资金的现象突出。为了加大银行等单位的协税护税力度，征管法有必要对银行或者其他金融机构拒绝接受税务机关依法检查纳税人、扣缴义务人存款账户，或者拒绝执行税务机关作出的冻结存款或者扣缴税款的决定，或者帮助纳税人、扣缴义务人转移存款，造成税款流失的，规定给予相应的罚款等法律责任。
5、对纳税人未按照规定使用税务登记证件，或者转借、涂改、损毁、买卖、伪造税务登记证件的；纳税人、扣缴义务人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，导致其计税依据虚假等违法行为，分别增加规定相应的法律责任。
（六）税务法律制度。
目前，我国的税制正在日益健全，税法越来越专门化、精细化，“申报、、稽查”三位一体的征管方式也在逐步推行。在新的形势下，进一步扩大税务范围，规范税务行为，培育税务市场，是实行税收征管公开化、社会化，促使税收征纳关系向法治化、规范化方向发展的迫切需要。世界上大多数发达国家十分重视税务立法，日本有1942年《税务大法》、1951年《税理大法》，德国有《税务咨询法》，法国、韩国也有相应的税务法，为税务的法治化提供了保障。我国的税务立法十分滞后，现行的《税收征收管理法》及其《实施细则》只在个别条文规定了税务的合法性和法律责任。1994年国家税务总局颁发的《税务试行办法》仅仅是个部门规章，并且停留在“试行”阶段。因此，应尽快制定税务法，对税务的宗旨、原则、业务范围、师资格的取得、机构的设置、人的权利义务、法律责任等作出全面、具体规定。根据业务的特点，建立师行业协会管理制度；建立税务援助制度，为经济困难的纳税人提供无偿税务服务等。
（七）税务监督法律制度。
1、在税收征管实践中，由于片面强调纳税人要依法纳税，忽视了税务机关及其工作人员必须严格依法行政的重要性，以致税务机关及其工作人员、随意执法、有税不征、变通税收政策等侵害国家利益和纳税人合法权益的现象时有发生。因此，在加强税收征管、强化税务执法力度的同时，需要加强税务监督法律制度建设，避免、滋生腐败、侵犯群众利益。
2、建立健全内部监督管理制度。内部监督在税收执法监督体系中具有重要作用，是一种主要的监督形式。修改征管法时，应明确规定各级税务机关要建立健全内部监督管理制度，上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督，各级税务机关应当对其工作人员执行法律、法规和廉政自律准则的情况进行检查，实行税收执法回避制度等。
3、建立和完善税务行政执法责任制。应在法律上对税务行政违法行为的概念、种类、构成、处分等作出明确规定，建立岗位目标责任制、领导责任制、执法过错责任追究制、违法违纪责任追究制等税收执法责任体系。要通过执法检查、廉政建设等多种形式，严格执法督查，确保各项责任制度落到实处。
（八）税务争议救济法律制度。
1、税务争议救济法律制度，是指为在因税务机关的具体行政行为侵犯纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税务当事人的合法权益，而与税务机关发生争议时提供救济途径的法律制度，包括税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿等。完善税务救济法律制度，对维护纳税人合法权益，保障和监督税务机关依法行政，推进依法治税具有重要意义，也是我国当前加强税收征管法律制度建设的一项重要内容。
2、修改因征税问题发生的税务行政复议的提起条件。根据现行征管法第56条第1款的规定，纳税人同税务机关在因纳税问题上发生争议时，必须先缴纳税款和滞纳金，然后才能提起行政复议。我们认为这一规定不够合理：第一，税务机关拥有独立的强制执行权，如果纳税人、扣缴义务人不缴纳或解缴税款及滞纳金，税务机关完全可以通过行使强制执行权来迫使其缴纳税款，没有必要用限制诉权的方式来收缴税款。第二，如果税务机关的征税决定的确有违法或不当之处，而当事人又因税务机关征税过多而无力缴纳，或因有特殊困难而不能按期缴纳，此时，当事人既不能申请复议又不能直接申请诉讼，在这种情况下，税务机关的征税行为将得不到审查，当事人所受的不法侵害也无处寻求救济。这显然是对当事人诉权的变相剥夺，与行政救济的初衷相悖。
3、取消在复议和诉讼期间税务行政处罚停止执行的规定。根据《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的规定，行政复议和诉讼期间，不停止具体行政行为的执行；《行政处罚法》第45条也规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。可见，行政处罚在复议和诉讼期间，以不停止执行为原则。但根据现行《税收征收管理法》第56条的规定，税务行政处罚在复议和诉讼期间应停止执行。我们认为，行政处罚在复议和诉讼期间不停止执行，是行政处罚法确立的一项基本原则。税务机关在税收征管过程中作出的处罚行为与其他处罚行为相比并无多大特殊性，规定税务行政处罚在复议和诉讼期间停止执行理由不够充分。
4、延长直接提起税务行政诉讼的期限。《行政诉讼法》第39条规定，直接向人民法院的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出；但根据《税收征收管理法》第56条的规定，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服，直接向人民法院提讼的期限仅为15日。实践中由于各种原因，当事人在如此短的期限内难以及时提讼，常常因程序上的原因而使自己的诉权得不到保障。
（九）惩治涉税犯罪的司法保障制度。
由于税收直接调节国民收入的分配与再分配，处于各种利益和矛盾的焦点，加上征管工作中的某些漏洞，我国偷税、抗税、骗税、利用发票犯罪等各种涉税犯罪依然十分严重。税收工作是一项专业性、技术性很强的专门工作，我国的税收法律、法规、政策也越来越健全和复杂，因此，为了有效地惩治涉税犯罪，必须对我国现行办理税务犯罪案件的体制进行改革，建立具有中国特色的税务司法制度。目前，国际上有两种税务警察体制，一种是意大利、俄罗斯的独立税务警察体制，另一种是德国、荷兰等国家的税务违法案件调查局体制，他们在打击税务犯罪中都发挥了较好的作用。我国新修订的《海关法》确立了在海关内部设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，为打击走私犯罪提供了有力保障。我们认为，我国应借鉴德国等国家的税务警察体制，在税务机关内部建立统一的税务警察。因此，建议在修改征管法时，明确规定税务警察机构在侦查涉税犯罪案件时，行使侦查、拘留、执行逮捕、预审职能。同时，为了提高办理涉税犯罪案件、审判的效率和水平，也可考虑在检察院和法院内部设立税务检察室、税务法庭。
注释：
[①] 金人庆，《人民日报》，2000年4月20日。
[②]课税要素法定原则是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定；课税要素明确原则是指课税要素必须由法律尽量作出明确的规定，以避免出现歧义。参见张守文：《论税收法定主义》，《法学研究》1996年第6期。
[③]王锡锌：《程序正义之基本要求解释：以行政程序为例》，《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年8月版。
为了充分发挥职能部门的源头控制作用,进一步加强税收协管工作，彻底杜绝税收征管中的跑、冒、滴、漏行为，根据《中华人民共和国税收征收管理法》和《甘肃省地方税务局关于加强建筑安装营业税征收管理暂行办法》等有关规定，结合我县实际，现就建筑安装营业税、销售不动产税、车辆营运税、房屋租赁营业税、耕地占用税、契税的征收管理工作提出如下安排意见。
一、协管单位及征收任务
1、县规划局：负责新开基建工程建筑安装税收和新建住宅楼契税的协助征收工作，征收任务为150万元。具体是：在各类基建工程开工放线前，县规划局应根据工程预算向县地税局和契税征收管理所开具纳税通知单，督促施工企业向地税局先期缴纳50%的基建工程建筑安装税(包括营业税、所得税、教育费附加、印花税、城建税)，同时，督促建设单位按工程预算的3%向契税征收管理所交纳契税（工程完工后再由建设单位将契税分解到每个住户），县地税局、契税征收管理所依此向施工企业和建设单位开具相关税收完税凭证，县规划局凭县地税局、契税征收管理所出具的完税凭证给予放线和签发开工通知书。对总投资在50万元以下的小型工程，县规划局要在开工放线前督促施工企业一次性缴清全部应纳税款。
2、县城建局：负责各类基建工程欠税的协助征收工作，征收任务为75万元。具体是：对尚未竣工验收的基建工程，县城建局应在工程竣工验收时，对施工企业和建设单位的纳税情况进行认真核查，在督促欠税单位缴清全部税款后，凭征管单位出具的完税凭证方可进行工程竣工验收；对以前年度形成的已竣工工程所欠税款（征管单位应及时向城建局提供欠税单位名单），应在新的工程招投标时，督促施工企业和建设单位向征管单位缴纳税款，在缴清全部欠税后，凭征管单位出具的完税凭证，方可准予施工企业和建设单位参加新的工程招投标，否则，取消其招投标资格，拒绝其参与新的工程招投标。
3、县水务局：负责全县各类水利工程建筑安装营业税的协助征收工作，征收任务为35万元。具体是：在各类水利工程开工前，县水务局应根据工程预算向县地税局开具纳税通知单，督促施工企业(个人)向地税局先期缴纳50%的建筑安装营业税;水利工程完工后，要督促施工企业(个人)缴清剩余税金，凭县地税局开具的完税凭证，方可拨付剩余工程款和进行工程验收。
4、县国土资源局：负责全县土地复垦整理工程建筑安装营业税和耕地占用税、土地增值税、契税的协助征收工作，征收任务为140万元。具体是：在土地复垦整理工程开工前，县国土资源局应根据工程预算向县地税局开具纳税通知单，督促施工企业(个人)向地税局先期缴纳50%的建筑安装营业税;工程完工后应督促施工企业(个人)缴清剩余税金，凭县地税局出具的完税凭证，方可拨付剩余工程款和进行工程验收。在非农用地审批时(包括土地租赁等)，县国土资源局应根据土地占用总量开具纳税通知单，督促有关单位或个人到县财政局缴纳耕地占用税，县财政局根据国土资源局提供的纳税通知征收耕地占用税，县国土资源局根据完税凭证方可审批用地指标，否则，不得审批和划拨用地。在国有土地使用权出让及应税土地使用权转让（含土地房屋拍卖）时，县国土资源局应将土地变动和增值情况通知县地税局和契税征收管理所，县地税局和契税征收管理所据此征收土地增值税和契税，县国土资源局凭征管单位出具的完税凭证方可审批和划转土地，否则不得办理土地转让手续。
5、县房管局：负责销售不动产税、房产交易税的协助征收工作，征收任务为20万元。具体是：在不动产(房屋、土地)销售时，县房管局应督促出售者到县地税局交纳销售不动产营业税，凭征管单位出具的完税凭证方可办理房产转让手续，否则，不得办理转让手续。县房管局在办理房产证书时（包括新办房产证和因房产交易更换房产证书等），对于尚未缴纳契税的，县房管局应督促其向契税征收管理所缴纳契税，凭征管单位出具的完税凭证方可办理房产证书，否则，不得办理房产证书。
6、县公安局：负责房屋租赁营业税的协助征收工作，征收任务为20万元。具体是：县公安局应根据《租赁房屋治安管理办法》的有关规定，以房产证为主要依据，对城乡沿街门店的租赁行为进行认真排查审核，建立征管档案，督促房主到县地税局缴纳房屋租赁营业税，对拒不缴纳的按房屋租赁管理办法和税收征管法的有关规定予以处罚。
7、县交警队：负责全县车辆营运税的协助征收工作，征收任务为50万元。即：在车辆年审时，县交警队应对车主车辆营运税的缴纳情况进行认真的审核，督促车主到县地税局一次性缴纳车辆营运税，在车主缴清车辆营运税后，凭县地税局出具的完税证明办理年审手续，否则，不得进行车辆年审。
二、征管责任
1、各协管单位要认真履行职责，严格按照税法及其他有关规定，切实把好税收源头控制关，从源头上杜绝税款的流失。
2、征管职能部门要在帮助和指导协管单位搞好税收协管工作的同时，充分发挥职能部门的主体作用，积极主动地寻找税源，切实抓好税收征管，保证完成政府下达的征收任务。
3、县内各单位在支付涉税款项时，应对支出票据进行严格审核，把好两个关口,一是单位应税行为所换开的税务票据必须是*县税务机关开具的，否则，不得支付款项；二是要按照“款清税清和款、税同步”的原则支付款项，不得在未交税的情况下预借任何资金，因单位把关不严造成税款流失的，由该单位缴纳所欠税款，并按有关规定予以处罚。
三、奖罚措施
一、“两税”税源现状及收入变迁
1985年__农税机构刚刚开始着手组建，当年全地区征收契税仅18万元，到1994年全地区“两税”收入入库189万元，10年增长了9.5倍,但绝对数很小。20__年全市“两税收入754万元，占全市地方财政收入的1.6%，比10年前的1994年增长3倍，比1985年增长40.2倍，但绝对数亦然很小，占地方财政收入的比重十分有限。20__年全市“两税”收入累计入库4320万元，占全市地方财政收入的5.8%,是20__年的5.8倍、1994年的23倍、1985年的240倍。至此，我市的“两税”征管工作才真正步入了规范化、正规化轨道。特别是近两年，“两税”收入保持了较高增长的势头，其中：20__年比20__年增长60.24%，增收1624万元，首次突破4000万元大关。
__市近10年“两税”收入情况见下表：
__市两税收入占地方财政收入统计表
年度
契税收入
耕地占用税收入
小计
比上年同期增长（%）
占地方财政收入（%）
1999
264
219
483
23.5
1.5
20__
287
246
533
10.4
1.6
20__
301
263
564
5.8
1.4
20__
311
275
586
3.9
1.6
20__
295
459
754
28.7
1.6
20__
648
269
917
21.6
2.1
20__
1727
605
2332
154.3
7
20__
1456
1101
2557
9.6
5.6
20__
1539
1157
2696
5.4
4.6
20__
2028
2292
4320
60.2
5.8
合计
8856
6886
15742
注：统计时间：20__年4月 单位：万元
从以上的统计调查情况可以看出，随着我市经济的发展和地方财政收入的快速增长，“两税”收入的增长幅度也在逐步加快，特别是近几年尤为明显，20__年达到60%以上，占地方财政收入的比重也由10年前的1.5%左右提高到近几年的5.8%以上。其主要原因有以下几点：一是项目建设的力度不断加大。近年来，随着襄渝复线、西康高速、十天高速、水电站以及城市基础设施等一大批重点项目的开工建设，奠定了“两税”税源基础。二是房地产市场日趋活跃。据统计，20__年我市土地房屋权属转移面积124万平方米，其中：土地权属转移面积41万平方米、房屋权属转移面积83万平方米，增量房45万平方米、存量房38万平方米，提供契税2028万元。三是土地使用制度改革的不断深化，为“两税”收入提供了条件。20__年，我市各类建设和居民建房实际占地226万平方米，提供耕地占用税2292万元。四是理顺了工作关系，规范了征管行为，强化了征管措施。五是创新征管理念，改进征管方法，实行“两税”直征。六是加强了税票管理，实行“以票管税”，做到应收尽收。七是加强税法宣传和业务培训，提高了执行税收政策的自觉性和征管工作水平。八是进一步加强了部门协作，实现信息共享，坚持“先税后证”，堵塞了税收漏洞。九是加强自身建设，努力转变工作作风，不断增强服务意识，进一步改善了征管环境。
二、加强和规范“两税”征管的基础性作用
近年来，我们通过进一步加强和规范“两税”的征管工作，对调节和规范我市房地产市场、弥补财政收支缺口、支持企业发展、推动地方经济等方面起到了积极的基础性作用。
一是调控了房地产市场。通过加强“两税”征管，进一步规范了房地产交易行为，激活了房地产市场，提高了土地、房地产资源的利用效率和土地及房地产资源的合理配置，有效地保护了耕地，调节并保证了正常的房地产供求关系，统筹了城乡发展。同时也促进了房地产企业之间的公平竞争，保护了房地产交易各方的正当利益与合法权益，促进了我市房地产交易市场的健康发展。
二是推动了产业发展和结构调整。随着房地产交易市场的日趋活跃，通过加强和规范“两税”征管，使土地开发和房地产建设与市场需求得到同步调整和相应调节，使相关产业得到了合理调整与协调发展，引导并带动了农村剩余劳动力向城镇转移，在一定程度上缓解了就业压力，推动了城乡一体化建设，促进了我市城镇化建设的进程。
三是增强了纳税意识。通过加大税收法规宣传力度，强化征管措施，规范征管行为，进一步增强了纳税人的自觉纳税意识，由原来的上门催收、
司法追缴到现在的主动申报、自觉纳税，征纳双方的关系进一步改善，征管环境进一步优化，征管行为进一步规范。四是规范了征管秩序。近年来，我们通过取消企业（单位、个人）、实行“两税”直征，通过加强税票管理、实行“以票管税”，通过细化分工、实行管理、征收、稽查分离，通过加强部门协作与配合、实行“先税后证”，进一步理顺了征管关系，规范了征管秩序，开创了我市“两税”征管工作的新局面。
五是弥补了收支缺口。由于契税、耕地占用税纯属地方财政预算收入，资金的使用全部由地方政府支配，这部分资金量虽然不大，占地方预算收入的比重虽然不高，但它的作用不可小觑。近年来，由于我们加大了征管力度，强化了征管措施，创新了征管理念，我市的“两税”收入有了较大幅度的增长，20__年比20__年增长60%，净增1624万元，为地方财政聚集了更多的资金，为地方政府增加了更多的可支配财力，为地方经济发展提供了更多的资金支持。
三、未来“两税”税源情况预测
契税、耕地占用税均为行为税，这两个税对房地产交易市场和国家的耕地保护、房地产政策依赖性很强，税源丰欠与房地产市场、大型项目建设等密切相关。就我市目前的情况来看，契税、耕地占用税在近两三年内将会保持一个相对稳定的状态，“两税”收入额将与20[:请记住我站域名/]__年基本持平，上下波动不会偏离太大。其主要原因在于：一是新修订的耕地占用税条例已经全面实施，新的税额在原税额的基础上提高了近5倍，这是较大的政策性增收因素；二是十天高速公路贯穿我市四个县区，过境总长250多公里，按照新的耕地占用税条例和陕西省地方税务局关于十天高速公路耕地占用税问题的批复精神，从今年起，我市将对十天高速公路在我市的占用耕地全面开征耕地占用税，这是我市“两税”收入的重要来源；三是二级房地产交易市场的日趋活跃以及新科金地、秦巴铭座、南城国际、金城首府、江南一品等商住楼的相继建设与完工，将为我市近两年提供一定的契税收入来源；四是汉滨区区级机关整体北迁、招商引资项目入住工业园区、__中心城市建设、月河城乡一体化试点以及汉江梯级开发等，将为我市奠定坚实的“两税”税源基础。与此同时，我们也应该清醒的认识到，契税、耕地占用税均为行为税，其对房地产交易市场和国家的相关政策依赖性很强，在很大程度上不以我们的意志为转移。因此，随着国家大型建设工程和我市重点建设项目的相继完工以及国家更加严格的耕地保护措施的出台，我市的“两税”收入稳定在近几年最高峰值后将会逐步减少。
四、我市“两税”征管工作面临的问题
一是“两税”征收机构不规范，机构名称和职责范围不统一。目前，我市市县两级“两税”征收机构的名称和职责范围均不统一，市级为“财政税收征收管理局”，县区有的叫“农村财务管理局”、有的继续沿用“农业税收管理局”，有的为单纯的“两税”征管，有的除“两税”征管外还纳入了农村财务管理和农村综合改革等相关业务。由于机构不规范，名称和职责不统一，给实际工作带来了不便。
二是“两税”法规不够健全，相关政策、办法滞后。新修订的《耕地占用税暂行条例》，已于今年1月1日正式实施，但具体的实施办法至今没有出台，给实际征收工作造成了困难，使征收机关有法难依，不同程度增加了征收工作的难度。
三是房地产交易评估制度不够完善。我市尚未制定明确的房地产交易平均价格，在二手房交易过程中，私签转让协议、隐瞒计税价格、少报计税面积等偷漏税行为不同程度的存在，给征收工作造成了一定的困难，征纳双方极易产生意见分歧，影响税款如实申报、如实征收。
四是“两税”减免秩序有待规范。按照税法及《条例》相关规定，税收减免权限在省级以上相关部门，但某些地方政府和某些领导，为了推动地方经济发展、吸引外商投资、引进重点项目，往往以优化投资环境为由，随意开减税免税的口子，造成了征收机关的工作被动。
五是征管力量严重不足。市本级和有关县区征收人员较少，征管力量不足。特别是市本级，“两税”征管范围大，涵盖市区140平方公里、7个乡镇，情况比较复杂，征收难度较大。由于有关政策滞后和不甚明确等多方面的原因，致使有关建设项目税款征收工作难以开展，征管难度越来越大。征管力量不足，在一定程度上影响到了“两税”征管工作的正常开展。
六是征管人员待遇偏低。契税、耕地占用税虽然是小税种，绝对数额不大，但工作量大，征收难度大，征收工作辛苦，而征管人员的待遇较过去有所降低，在一定程度上影响了征管人员的工作积极性。
五、完善当前“两税”征管工作的几点建议
一要规范 “两税”征收管理机构。要尽快统一全省“两税”征收机构名称和工作职责，整合财政部门内设机构，归并科室及下属单位相关业务，提高服务水平和工作效率。建议以现有的市、县“两税”征收机构为基础，分别将市、县财政部门内设机构负责管理的行政事业性收费、土地出让金收入、税收政策管理、农村综合改革等业务统一归并到市县“两税”征管部门，统一并规范“两税”征管机构的名称和职责，整合机构人员，理顺管理关系，提高办事效率。
二要健全和完善“两税”法规体系。要尽快制定和下发《耕地占用暂行条例》和《细则》的实施办法以及与“两税”相关的政策法规，进一步规范减免秩序，严格减免程序。对政府重点扶持的重点企业、重点项目，确需减税免税的，应按照规定程序上报审批，或者实行先征后返，或者政府通过其他途径进行扶持。
三要规范和完善房地产二级市场。进一步规范房地产二级市场，完善二手房价格评估机制，及时制定和二手房交易市场平均价格，堵塞私签转让协议、隐瞒计税价格、少报计税面积等偷逃税漏洞，维护市场公平，做到应收尽收。
四要健全“两税”征管信息平台。积极推进“两税”征收计算机信息化管理，逐步实现信息共享，不断规范征管行为，创新征管理念，更新征管手段，提高征管水平。
关键词：税收；征收管理；
为了适应社会主义市场经济的发展，强化税收的宏观调控作用，我国的税收征管模式经历了一系列的变革过程．从总体上说，正在逐步从传统走向规范化、现代化．随着市场经济体制在我国的逐步建立和1994年新税制的颁布实施．为进一步体现税收管理中公平、科学、规范、严密、高效原则，我国在近年确立了“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式．现行税收征管模式基本符合建立社会主义市场经济所需要的公平、公正的税收环境的要求，并与新税制相配套，但在实践中仍暴露出某些不尽完善的方面，本文针对这些问题进行探讨并提出对策．
一、对现行征管模式的总体评价
1．现行税收征管模式在运行中的积极效应。
现行的征管模式强调以纳税人自行申报和税务机关优质服务为基础．以计算机网络为依托，征收、管理、检查相互制约．这在实践中明确了税收征管工作程序．推进了依法治税的进程．从宏观上对税收管理的规范化起到了一定的积极推动作用．建立纳税人自行申报的纳税制度．其核心是明确了征纳双方的权利、责任和义务，有利于促进纳税人自身素质的提高，也有利于税务机关在征税程序和纳税申报管理上更加科学、简便和规范．
计算机网络的大力开发和应用．使税收征管工作从繁琐中解脱出来，大大降低了税收成本．提高了工作效率．计算机信息系统在税收工作中的广泛应用，使申报、征收和稽查三个环节有机地结合起来．
建立办税服务厅采取集中征收的办法，增加稽查人员的比例，设置专门稽查机构，这些措施都大大增强了税务机关执法的力度．
2、税收征管模式在运行中存在的问题
我国现行的税收征管模式是一个比较适应当前条件．且较为科学的模式．但是现行税收征管模式也暴露出很多问题．
(1)现行税收征管机构在功能应用上存在着不尽完善的方面．首先征收大厅没有充分发挥其功能效应．各窗口的设置还不尽完善，虽然投入大量硬件设施．但其功能的应用有待于开发．如以计算机代替手工征收，虽然提高了工作效率，但目前的软件功能尚有欠缺，只是对纳税人简单情况进行储存，打印税额及征收日报等．不能提供大量信息，特别是对未申报户、欠税户缺乏很好的源泉控制方法，未能与工商、银行、企业进行联网．其次，稽查人员所占的比例仍显不足，稽查力量有特充实，稽查的内容、方法也有应进一步完善，特别是目前稽查部门实行的“选案、稽查、审理、执行”一整套方法．虽然本意是要强化对稽查权力的制约．减少大规模稽查而增加的税收成本，但在实际执行中却出现一些问题，利用选案提供的数据不尽准确，影响了稽查工作的准确率，特别是目前市场经济干变万化，企业的情况亦是瞬息万变，而且纳税人自身素质不高，势必影响了原始数据的准确性，造成了一些“问题户”长期置于税收管理范围之外．再次，各机构内部各部门之间的职责范围划分有时不甚合理，征收与稽查两大机构间也缺乏整体协调，使矛盾日益突出．所有这一切都影响了机构功能的正常运转，必须积极地解决．
(2)在由旧模式向新模式转变的过程中，税源管理出现的失控．现行征管模式运行后，机构人员重新组合．只靠纳税人凭借自觉意识主动上门纳税．征收不再是专人下专户．由于客观观经济情况复杂多样，形成漏征、漏管户的大量存在．给税务机关正常工作秩序造成混乱．如：企业变更地址后不到税务机关进行重新登记，一但中途不来申报，就形成“在逃户”；另则，企业此废彼立，钻空子，少缴、漏缴税款，再如，企业办理税务登记，领取发票以后便销声匿迹，不再来申报纳税；纳税人虽然申报了，但税款不及时入库，形成拖欠；还有一些从事地下经济的纳税人长期置于税务机关征管范围之外．凡此种种，致使税源流失的问题越来越严重．
(3)征管工作在具体操作中缺乏一定的规范性．首先表现在税务人员的素质、业务水平有待于提高；其次办税程序、手续、文书还不甚规范，税务人员执法的规范化问题仍然存在；再次，现行税收征管模式下机构设置和相互之间组织协调并设有形成高效的运行机制．
二、现行税收征管模式存在问题的原因分析
l、现行税收征管模式相对超前与税收管理环境相对落后的矛盾
我国现行税收的征管模式总体内容与世界先进国家税收征管模式接轨．即纳税人自行申报为出发点，在此基础上，通过税务稽查对纳税人进行监控．减少税源流失．但这种模式设计并没有考虑我国税收征管环境的现状．从我国税收征管外部社会环境看．纳税人纳税意识相对淡薄，造成税收申报不真实的状况比较严重；在全社会范围内没有形成由政府立法并协调的全社会共享的信息网，使税务部门无法准确及时分析并控制纳税人申报数据的真实性．从税收征管的内部环境看，我国税务机关管理水平比较落后．从税务部门的机构设置到税务于部的人员素质，从税收法制建设到税收行政执法和税收司法保障体系，从税收管理手段到计算机运用的广度和深度，都存在很多亟待解决的问题．由于我国税收管理的内部和外部环境与国外发达国家比较相对落后，因此决定现行税收征管模式在某种程度上超越客观实际，必然是超前的，因此在实践中会产生许多问题．
2．税收征收的集中管理和税源的极度分散、隐蔽之间的矛盾
在现行税收征管模式下，一方面税务机关对纳税人实行集中征收，集中管理．但对纳税人动态状况，以及地下经济中的纳税人没有建．立有效的控管手段．税务稽查部门由于人员数量、人员素质、稽查手段的限制，对纳税人的纳税状况也不可能全面准确管理，同时由于社会信息网络没有形成，计算机在税收征管中的运用只是浅层次的．而另一方面，税务机关面对的是成千上万的纳税户，税源分布极度分散，同时由于目前分配渠道的多种多样，收入方式复杂化，使得税源变得十分隐蔽．这就使税务部门不论是对隐蔽的税源还是流动的税源．不论是已纳入征管范围的纳税户，还是末纳人管理范围的纳税人都难以全面．真实和动态地掌握其税源的状况．可以说目前的税收监控是人工的监控、事后的监控．这是造成目前税收管理中难以形成对纳税人的主动、积极、同步、有效管理的根本性原因之一．
三、进一步完善现行税收征管模式的对策
1．强化税收管理，防止税源流失
针对税源流失问题严重，漏征漏管户大量存在，应重视征管基础工作，针对各种具体问题采取不同措施，衔接好征管工作中的各个环节．
在税务登记环节上．应采取纳税保证金制度，而且要派专门人员进行实地调查：留档管理，然后再发给登记证件，这些原始数据将作为后来的一系列管理工作的基础。同时．与工商管理部门进行信息交流，掌握纳税人动态资料．
在征收环节．应对纳税人一定时期的申报情况，财务数据，申报违法情况，纳税义务发生时间，税款滞纳数额、原因，零字申报、负申报的情况做详细储存，为稽查选案输送案源．也为票证供应窗口提供数据。
在稽查环节，通过税务登记窗口提供的数据，进行各种对比分析，及时做出准确结论，对可疑问题进行彻底检查。
在管理机构设置，实行征收和稽查的彻底分离，征收局在受理纳税人申报的同时，应设专职管理人员按区域对纳税人的管理专职负责．
2．实现税收管理法制化
要继续开展深入、持久的税法宣传．利用一切渠道，采取各种宣传形式，全方位宣传，做到家喻户晓．要运用典型事例开展宣传工作，在全社会形成偷税可耻，纳税光荣的良好风尚，以提高纳税人自觉纳税的意识．要严肃税法，严格执法，实现税收管理法制化．要做到有法可依，建立健全税收法制体系，使征纳双方和社会各个部门都纳入法治化轨道．近期应要完善税收工作各环节执法程序，规范执法文书的应用，做到有法可依，有据可查；执法人员要加强法制观念的教育，做到执法必严．要从自身做起，不允许收人情税现象出现，坚决制止以补代罚，以罚代刑的做法，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，无论任何单位和个人，只要违犯了税法，就必须承担法律责任，法律面前必须人人平等．
3．建立健全工作规范制度
办税程序要统一，设置多功能办税大厅，明确各窗口的职责分工，规范服务、文明征税．
征收、稽查各环节工作要程序化、规范化．各环节的资料、信息传递要有规范的手续．稽查工作中要正确处理选案、稽查、审理、执行各环节的关系．
规范税务执法文书的使用．全国或省市要统一执法文书的使用名称、式样．法律依据等，使税务执法人员能够正确运用税收担保、税收保全、强制执行等税收法律手段．并在这一领域与计算机软件相配套，在软件上存储相应的文书及使用方法，做到杂而不乱，有章可循．有条不紊．税务人员要加强文书使用，规范使用执法文书，每一个工作步骤都要有相应的内部文书或外部文书，以此达到严格执法的效应．
4．大力开发软件系统．进一步扩大计算机在税收领域中的应用
为了改变计算机现有的利用程度，达到人机结合征收、人机结合稽查的目的，我们必须大力开发软件系统．第一，增加一定投强加强微机开发力量．确保软件开发应用及时到位；第二，规范不合理的工作程序，规范部分内部传递文书以及纳税申报表体系，使之既简单明了，又有实质应用，便于进行微机操作；第三，尽快与工商、银行等机构进行联网，达到信息共享，以现代科学手段进行征收管理，完善征管监控系统，既全面掌握了税源基本情况，又为纳税人提供优质服务，使税收工作由繁到简．
5．强化税务稽查，为征管模式职务
关键词：税收管理 法治化 进程 现状与问题
一、税收管理法治化的内涵分析
(一)税收管理法治化的提出及背景。
法治是人类文明发展的必然产物，是社会健康发展的根本保障。我国的法治建设是与经济商品化、政治民主化和文化多元化相伴而发展。法治化是在改革开放近二十年之后，商品经济、文化多元化和政治民主在中国大地上已经有了相当的基础，加入世贸组织也为中国的法治化增加了新的动力。税收管理法治化作为依法治国的重要组成部分，它与法治化是相伴而生，随着经济体制改革、改革开放和社会主义市场经济的建立，在治税的具体实践活动中形成、发展并逐步完善的。税收管理法治化是税收事业发展的历史选择，并已成为新时期我国政治、经济和社会发展的客观要
(二)我国求。税收管理法治化的发展进程。
1．1978年一l994年，税收管理法治化的初步形成阶段。实行改革开放政策以来，对外经济技术交流与合作日益增加，l98O年和l981年，《个人所得税法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》的出台，为新时期税收法制建设提供了导向。l986年，我国第一部独的税收征管行政法规《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》的通过并实施，为税收征管提供了比较系统和规范的标准和方法。
l992年，《中国人民共和国税收征收管理法》通过并l993g 1月1日I卜式实施。配合税收征管法的贯彻实施，国家先后颁布实施了《税收征管法实施细则》、《发票管理办法》、《税务行政复议规则》、《税务行政应诉工作规程》等一系列配套措施，税收程序法建设取得重要进展。至此，我国初步形成了实体法和程序法皆备的税法体系。2O世fg8O年代后期，税收工作中有法不依、越权减免税、偷逃抗骗税现象普遍，严重冲击了正常的税收秩序。国家税务局于l988G提出“依法治税”的口号，要求加强税收执法，加强对税收违法行为的打击力度。“依法治税”口号的提出和发展，代表着税收管理法治化理论体系的仞步形成。
2．1994q-：一l998q-，税收管理法治化的发展完善阶段。l 1年，我国实行以“统一税法、公1、简化税制、合理分权”为指导原则L．一时政分税制改革和税制改革，从体制方面奠定了税收管理法治化的基础。在立法方面，形成了实体法和序法相对完整的新型税法制度体系。在执法方面，结合税制改革进行了几次人规模的征管改革，取消了过多过滥的个别减免税，废除了临时性减免，禁lI_=包税，强化了征收、管理、稽畲的分工制。从1996g开始，建市“以申报纳税和优化服务为基础、以计算机网络为依托，集中征收、重点稽台”的征管模式，使税务机关与纳税人之间的关系趋于规范。这些改革主要是从强化税法监督入手，通过对税法执法权的分解、上收，限制执法的随意性，提高执法质量与效率，是以规范税收执法权为切入点；这与过去强调执法刚性，以加强对纳税人管理为切入点，是有所区别的，显著体现出税收法治的进步。
3．1998g以来，税收管理法治化进入巩固提高阶段。以l998年3月国务院《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》为标志，全面推进税收管理法治化进程的时机目益成熟。l999年“依法治国”写进了宪法，法治成为政治的目标。就税务系统而言，主要表现在：是税收立法行为日趋规范。国家税务总局制定了《税务部门规章制定实施办法》，使税收法律、法规、规章的制定和税法解释都必须遵循法定程序。二是修改税收征管法。2OO1年5月1日，颁布了新税收征管法，2O02年又出台了新税收征管法实施细则，把尊重和保护纳税人权利提到前所未有的高度，使税收法律的公平性得到进一步体现。三是税收征管考核机制改革取得重大进展。制定了《执法过错责任制追究办法》与《征管质量考核办法》等，由原来计划任务考核为主逐步转变为以税法的规范执行为主。四是实施《行政放可法》。2004年7月l曰起正式实施的《仃政许可法》，为税务人员从根本上转变执法观念，增强服务意识提供了指南，科学界定室了税务行政许可与非许可审批基础上的范围，从制度上保障纳税人的合法权益，是税收管理法治化的又一重大进步。
二、税收管理法治化发展的现状与问题
(一)税收管理法治化发展的现状
1．税收立法工作取得很大进展。以l994g新税制为标志，初步形成了以税收法律、行政法规为主，大量税收行政规章与之相配套的税收法律体系。
2．税收执法进。一步规范，逐步走向法制化、规范化和科学化。随着征管改革的逐步推进，“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式实施后，从税务登记、纳税申报、税款入库、税收检查到违章处理，已初步形成了一个与税制配套的比较严密的制度体系，基本确立了严格依法征税的机制。
3．税收执法监督机制初步确定。近几年，税务机关内部逐步建立起了各种执法责任制度、执法检查制度、过错追究制度、重大案件审理制度、规范性文件会签制度等，随着复议法、诉讼法的颁布实施和司法监督的不断增强，纠正了税收执法工作中存在的许多违法行为，维护了国家利益和纳税人权益。
4．依法治税观念深入人心。广大税务干部特别是各级领导干部税收法制观念逐步确立，为纳税人提供法律服务的意识逐步增强：广大纳税人依法自觉纳税的观念逐步增强，自行申报已经成为税收管理的基础：各级地方政府和社会各界对依法治税的理解逐步加深，支持、协助税务机关依法征税的自觉性逐步增加，依法治税的社会环境有所改善。
(二)税收管理法治化存在的问题。
1．税收立法工作有待进一步加强。一是现行税收法律体系还不完善，税收活动的基本规范和基本原则不健全。二是实施税制改革和征管改革后，证明行之有效的政策和征管办法急需通过立法予以确认和规范。三是现行税法的法律级别不高，有些税收法律不能适应形势发展的需要。四是税收行政立法技术有待提高。
2．少数税务干部法制观念淡薄，还以传统人治观念和习惯心态进行执法工作，随意执法。在税收实际工作中，有税不征、征“人情税”“关系税”，混淆税款入库级次、转引税款、违规减免税、处罚不到位、不按规定移送案件等情况时有发生。
3．税收执法监督制约机制还没有充分发挥应有作用。监督力度不够，没有建立起科学有效的执法责任制度，重检查，轻追究，致使税收执法中的违法行为屡查不绝、屡禁不止，执法监督没有起到防微杜渐的作用。
上述问题的存在，制约着税收管理法治化的进程，税务工作难以有效适应新形势下依法治税工作的要求。
三、提高税收管理法治化管理水平的思路与建议
关键词:市场经济 税收法 环境
1 我国税收管理存在的问题及成因
1.1 税收征管的信息化水平比较低,共享机制未形成,源于税收信息化基础工作薄弱新征管模式要求以计算机网络为依托,信息化、专业化建设为目标,但由于税收基础工作覆盖面较广,数据采集在全面性、准确性等方面尚有欠缺,不能满足税收征管和税源监控的需要。
1.2 税源监控不力,征管失衡
随着经济的发展和社会环境的不断变化,税源在分布和来源上的可变性大大增加,税源失控的问题也就不可避免。目前, 税源监控不力主要表现在:一是征管机构设置与税源分布不相称, 管理职能弱化。由于机构设置不合理,税源监控职责分工不是十分明确,对税源产生、变化情况缺乏应有的了解和监控;另外,税务机关管理缺位的问题仍存在,出现大量漏征漏管户的现象,因此税收流失必然存在。二是税源监控的协调机制尚未形成。在“征、管、查”管理模式下, 由于税收征、管、查等环节职责不明确或者相互脱节, 以及国税、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合、协调而引起税源失控。三是税收执法不规范, 税法的威慑力减弱。税务机关对查处的税收违法案件处罚力度不够,企业税收违法的风险成本低,这是税源失控的一个重要原因。
1.3 纳税服务意识淡薄,征纳关系不和谐
一是没有树立起一种“以纳税人为中心”的服务理念,由于工作的出发点不是以纳税人满意为目标,税收法规的宣传不到位,新的税法政策又没有及时送达纳税人,因此在征纳过程中对纳税人的变化和需求难以做出快速反应。二是在要求纳税人“诚信纳税”的同时,税务机关“诚信征税”的信用体系及评价机制也不完善,难以构建和谐的征纳关系。
2 完善我国税收管理的建议
2.1 完善税收法律体系,规范税收执法,进一步推进依法治税
2.1.1 建立一个完善的税法体系,依法治税
完善的税法体系是依法治税的基础,没有健全的税收法律制度,依法治税也就成为一句空话。为此,我们要加快建立起一个完备的税收法律体系。一是尽快制定和出台《税收基本法》。二是现行税种的实体法予以法律化。三是进一步完善《税收征管法》。四是设立税收处罚法。对税收违法、违章处罚作出统一的法律规定,以规范税收处罚行为。
2.1.2 规范税收执法行为,强化税收执法监督
一是税务干部要深入学习和掌握税法及相关法律法规,不断提高依法治税、规范行政的意识,要坚持依法征税,增强执法为民的自觉性。二是认真执行税收执法检查规则,深入开展执法检查。进一步健全执法过错责任追究制度。
3 建设统一的税收征管信息体系,加快税收征管现代化进程
税收征管软、硬件的相协发展, 国税、地税征管机构之间以及与政府其他管理机关的信息互通是完善税收征管的必要选择。
3.1 建设统一的税收征管信息系统
即统一标准配置的硬件环境和应用软件、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构,特别是统一的业务需求和统一的应用软件。第一,加快研制科技含量高的统一税收征管应用软件,提高征管效率。第二,建设信息网络,实行纵横管理。第三,建立数据处理中心,实施科学管理。
3.2 建立税收征管信息化共享体系
尽快实现信息共享。首先, 建立国税、地税部门之间的统一信息平台,让纳税信息在税务机构内部之间实现共享。其次,建立税务机关与政府其他管理机关的信息联网。在国税、地税系统信息共享的基础上,有计划、有步骤地实现与政府有关部门(财政、工商、金库、银行等部门) 的信息联网, 实现信息共享。
4 实施专业化、精细化管理
建立税收征管新格局国家税务总局《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》中,明确提出在信息化基础上建立以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的税收征管新格局。
4.1 建立专业化分工的岗位职责体系
尽快解决“征、管、查”系列人员分布、分工不合理的问题
,完善岗位职责体系。在征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上,根据工作流程,依托信息技术,将税收征管业务流程借助于计算机及网络,通过专门设计的税收征管软件对应征管软件的各个模块设置相应的岗位,以实现人机对应、人机结合、人事相宜,确保征管业务流和信息流的畅通。
4.2 实施精细化管理
在纳税人纳税意识淡薄,企业核算水平不高, 建立自行申报纳税制度条件还不完全具备, 税收征管信息系统还未形成全国监控网络, 税收社会服务体系还不健全的现实情况下,必须依靠严密细致的精细化管理,来促进征收,指导稽查,完善新模式,进一步加强税收征管。
5 规范服务,构建和谐的征纳关系税收征管法及其实施细则
将“纳税服务”作为税收征管的一种行政行为,为纳税人服务成为税务机关的法定义务和责任。税务机关要全面履行对纳税人的义务,必须确立“以纳税人为中心”的服务理念,强化税收服务于经济社会发展、服务于纳税人的意识。规范纳税服务,构建和谐、诚信的税收征纳关系。
5.1 加大税法宣传
税务机关进行税收法律宣传,一是注重日常税法宣传,利用报刊、电视、广播等媒体宣传税法,并定期召开纳税人座谈会。二是规范税法公告制度,利用典型案例以案释法。三是充分发挥纳税服务热线的服务功能,开展“网送税法”活动,无偿为纳税人提供纳税咨询服务。
5.2 建立征纳双方的诚信信用体系
一是诚信纳税。在纳税人方面, 建立纳税人信誉等级评定制度,为纳税人提供等级式服务,促进企业诚信纳税。二是诚信征税。在税务机关方面,建立健全首问责任制、限时承诺制、责任追究制等一系列约束税务干部行为的制度,要求税务干部遵守诚实守信的职业道德, 构建诚信征税的信用体系。
一、巩固多年征管改革成果，为现代税收征管模式的建立奠定基础。建立现代税收征管模式，应是对多年征管改革的发展和完善，通过多年的征管改革，各级税务机关积累了丰富经验、取得了丰硕成果、锻炼了大批的干部，所有这些都是推进征管改革的重要基础和宝贵财富，因此，应在调查研究的基础上对多年的征管改革成果给予足够的重视和保护，以发挥其应有的作用，减少浪费和投入，保持征管改革的连续性。推进征管改革，应以“依法治税、从严治队”为根本，坚持“科技加管理”的方向，巩固、提高、丰富和完善“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，在加速信息化建设的基础上实现税收征管专业化管理，大幅度提高征管质量和效率。
二、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。
1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。
2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。
三、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。
1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：
征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。
管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。
检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。
在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。
2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。
征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。
当然，征管部门的检查与稽查部门的稽查也是有联系的，主要表现在以下几个方面：一是征管部门的检查与稽查部门的稽查互相补充、互相支持。税务稽查是防止税收流失的最后一道防线，为打击和防范税收违法，防止税收流失，维护税收秩序筑起一道防洪大堤；而征管部门的检查主要是为防洪大堤做好基础工作，做好维护和修补。二是征管部门的检查往往为稽查部门提供案源，征管部门通过税务检查发现有重大偷税、骗税和其他严重税收违法嫌疑的，通过选案及时传递给稽查部门，成为稽查部门的案件来源之一。三是稽查部门通过稽查发现的问题，将有关情况反馈给征管部门，征管部门据此加强征管，并确定征管部门税务检查的重点，以提高征管质量。因此，征管部门和稽查部门在日常工作中应不断加强联系和沟通，特别是在选定检查对象后，要及时将检查计划连同待查纳税人清册传递给对方。除必要的复查和举报外，在一个年度内，稽查部门对征管部门已查的事项原则上不得再查；对稽查部门已查事项，征管部门原则上不得再查，实行一家检查共同认账，避免多头检查和重复检查。
那* 穿越小说网 言情小说网 免费小说网 一、税收征收管理中账簿凭证管理存在的问题
多年的税收征收管理实践证明，账簿凭证管理的作用是显而易见的，新的税收征管法及其实施细则的颁布实施，使账簿凭证管理得到了进一步的加强和完善，为账簿凭证管理创造了更为有利的条件。但是近年来账簿凭证管理仍然存在不少薄弱环节和不规范的行为，主要表现在以下四个方面：
1、少数单位会计制度不够健全，会计基础较为薄弱。一是会计基础工作和内部控制制度十分薄弱，应当建账而不建账或账目混乱，不按财务会计制度设置会计科目、使用凭证和账簿、进行会计核算、编制会计报表等；二是应向税务机关报送财务会计制度备案，而不报送备案或张冠李戴，报送备案的财务会计制度与实际使用的不一致；三是使用的财务会计制度与国家税收规定有抵触的，没有及时按国家税收规定计算应纳税款。
2、部分会计人员素质不高，不能适应会计业务的需要。一些单位任用素质不高的人从事会计工作，造成记账随意，手续不清，差错严重。有些会计人员违反会计职业道德，不认真行使会计监督职权，参与违法违纪活动，甚至为违法违纪活动出谋划策。
3、个别单位会计核算不够真实，管理较为混乱。一是内部管理混乱，财务收支失控，财产不实，数据失真。一些单位为了掩盖真实的财务状况和经营成果，偷逃税收，任意伪造、变造会计凭证、会计账簿、会计报表；二是被税务稽查后，对查补的税款不及时调账或不调账，造成应纳税款失真，浑水摸鱼。
4、一些单位会计资料保管不规范，会计档案难以查找。一些单位会计年度终了后，账簿凭证不及时立卷归档，一些单位随意注销、注册企业，不按规定保管和销毁账簿凭证，造成一些涉税案件查无对证。
以上种种，不仅干扰了国家正常的经济秩序，为偷税大开方便之门，给国家财政造成相当损失，违背了依法治税的根本宗旨，而且对账簿凭证管理乃至整个税收征收管理工作都提出了新的挑战。
二、税收征管工作中账簿凭证管理问题的根源
形成上述问题的原因是多方面的，有纳税人和扣缴义务人法律意识淡薄，自身利益驱动的因素；有社会监督（如财政、审计、税务）各自为政，形不成合力的因素，也有税务机关自身监控手段滞后，管理不到位，甚至执法不严的因素。税务机关的因素主要反映在以下几个方面：
1、税务机关执法人员对账簿凭证管理重要性认识不足，存在四个认识误区。一是认为税收征管法及其他相关法律，对纳税人和扣缴义务人如何加强账簿凭证管理提出了明确的要求，纳税人和扣缴义务人一定会遵照办理。《税收征管法》及其实施细则只是对纳税人和扣缴义务人如何进行账簿凭证管理提出了要求，对税务机关如何加强账簿凭证管理没有做出相应的规定。二是认为账簿凭证管理的主管部门是财政部门，税务机关的主要任务是把该收的税收上来。三是认为长期的税收征管实践中，账簿凭证管理环节与税务登记等环节相比，一直处于次要位置。四是认为目前在国有经济、股份制经济等其他经济类型的纳税人中账簿凭证管理已经有一定的基础，只有个体私营经济，生产经营规模小、企业稳定性差、人员素质参差不齐、法律意识相对淡薄，账簿凭证管理需要加强。
2、税务机关账簿凭证管理的组织机构不到位。税收征收管理中各个环节的工作都由相应的职能部门承担并付诸实施，唯独账簿凭证管理工作没有明确由哪个部门承担并负责实施，从国家税务总局到省、市、县税务机关都是如此，税务机关对账簿凭证管理的信息缺乏系统有效的采集、加工、应用的机制。
3、账簿凭证管理的相关制度不配套。无论是原《税收征管法》还是新《税收征管法》颁布实施以后，均未出台账簿凭证管理的相关规章或规范性文件，即使原《税收征管法》施行时期制定的《税收征管规程》规定的税务机关进行账簿凭证管理的条款也比较笼统，不便于操作管理。
4、税务机关账簿凭证管理的岗位职责不明确，账簿凭证管理的执法程序不规范。一是税收执法责任制中没有要求设置账簿凭证管理的相应岗位，也没有明确岗位职责，造成有事无人管；二是税收执法责任制中的工作流程没有涉及账簿凭证管理的内容和相应程序，账簿凭证管理究竟怎么进行，管理到何种程度，如何对账簿凭证管理进行监督制约没有一套适应税收征管需要的完整、规范的工作程序；三是ctais税收征管软件和其他种类的税收征管软件没有设计账簿凭证管理的模块，没有规定相关的内容和操作程序，纳税人和扣缴义务人未按规定进行账簿凭证的设置、会计核算、
大争之世 网游之复活 炼宝专家 混在三国当军阀 重生之官道财务会计制度的报送备案、账簿凭证的保管，该处罚的不处罚，该重罚的轻罚，构成犯罪的该移送的不移送，账簿凭证管理的法律责任落实不到位。
三、税收征收管理中加强账簿凭证管理的途径
1、提高认识。一是按照新《税收征管法》及其实施细则的要求进一步提高税收执法人员对账簿凭证管理重要性的认识，把账簿凭证管理摆上应有的位置，真那* 穿越小说网 言情小说网 免费小说网正抓上手；二是深入研究在税收征管中如何提高账簿凭证管理水平的措施，促进税收征收管理工作。
2、建立健全账簿凭证管理的组织机构。各级税务机关都应当建立账簿凭证管理的组织机构，赋予相应的管理权限和管理职责，在新一轮深化税收征管改革方案中按照精简效能的原则，在相关的征管机构中明确账簿凭证管理的管理权限和管理职责，使账簿凭证管理工作落到实处。
3、尽快制定和完善账簿凭证管理的相关配套制度。一是根据新《税收征管法》及其相关的法律法规制定账簿凭证管理的规章或规范性文件， 4、在现有的相关制度中加入账簿凭证管理的要求：一是在《纳税人纳税信誉等级评定办法》中将账簿凭证管理是否达标作为主要评定条件之一；二是在《税务稽查工作规程》中补充对账簿凭证管理的检查方法、要求以及检查结论如何对被查单位的账簿凭证管理质量进行评价的内容；三是在《税务登记管理办法》中规定账簿凭证管理不达标的纳税人和扣缴义务人，税务登记验证、年检不予通过。
5、完善税收执法责任制，规范账簿凭证管理的执法程序。一是在《税收执法责任制岗位职责和工作规程》中设置账簿凭证管理的岗位，明确工作职责，全面、系统、连续地对账簿凭证管理的信息进行采集、加工、分析，使之为税收征收管理工作服务，对账簿凭证管理形成有效的监督制约；二是在《税收执法责任制岗位职责和工作规程》中纳入账簿凭证管理的程序，使之与税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查等税收征收管理环节相衔接；三是ctais税收征管软件和其他种类的税收征管软件应开发账簿凭证管理的模块，设计从账簿凭证的设置、会计核算、财务会计制度的报送备案、到账簿凭证的保管等内容和操作程序以及相关的表式，利用信息化手段解决账簿凭证管理面广量大的问题；四是开展账簿凭证管理的税收执法检查，严厉打击账簿凭证管理中的违法犯罪行为，该处罚的处罚，该移送的移送，及时纠正账簿凭证管理中的不规范行为。
前言
现行的“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的税收征管模式,通过多年的征管工作实践和积极探索,效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善,提高了征管质量和效率,规范了税收执法行为,实现了税收收入的稳定增长,基本适应了经济发展的需要。然而,现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽如人意等问题。随着社会主义市场经济的发展和我国加入WTO,特别是新《税收征管法》及其实施细则的颁布施行,税收征管的经济和法律环境都发生了深刻的变化,迫切需要建立一个与之相适应的、统一高效的税收征管机制。为此,国家税务总局制定了《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》,提出“实现税收征管的‘信息化和专业化’,建设统一的税收征管信息系统,实现建立在信息化基础上的以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的征管工作新格局”的新一轮征管改革目标。从改革目标可以看出,加速税收征管信息化建设推进征管改革的核心内容是实现在信息化支持下的税收征管专业化管理。构建这一现代化的税收征管模式,应从以下几个方面入手:
一、巩固多年征管改革成果,为现代税收征管模式的建立奠定基础。建立现代税收征管模式,应是对多年征管改革的发展和完善,通过多年的征管改革,各级税务机关积累了丰富经验、取得了丰硕成果、锻炼了大批的干部,所有这些都是推进征管改革的重要基础和宝贵财富,因此,应在调[！]查研究的基础上对多年的征管改革成果给予足够的重视和保护,以发挥其应有的作用,减少浪费和投入,保持征管改革的连续性。推进征管改革,应以“依法治税、从严治队”为根本,坚持“科技加管理”的方向,巩固、提高、丰富和完善“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的征管模式,在加速信息化建设的基础上实现税收征管专业化管理,大幅度提高征管质量和效率。
二、划清专业职责,构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。
1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位,特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性,没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责,各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此,应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能,并实行“征管、稽查外分离,征收、管理内分离”,一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为:
征收职能主要包括:受理申报、税款征收、催报催缴(窗口提醒)、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析;受理、打印、发放税务登记证件;负责发售发票、开具临商发票和征收税款;确保信息共享和工作配合。
管理职能主要包括:宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴(指直接面向纳税人的催报催缴)、发票管理(包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查)、减免抵缓退税审核、纳税评估(包括税务检查、税务审计)、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。
检查职能主要包括:选择稽查对象、实施稽查,发票协查,追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。
在信息技术的支持下,税收征管业务流程借助于计算机及网络,通过专门设计的税收征管软件来完成。因此,要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上,根据工作流程,对应征管软件的各个模块设置相应的岗位,以实现人机对应、人机结合、人事相宜,确保征管业务流和信息流的畅通。
2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定,税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门,对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉,必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。
征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面:一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有:按照稽查计划和选案标准,正常挑选和随机抽取的案件,征管部门发现疑点转来的案件,举报的案件,以及移交或转办的案件;征管部门的案件来源主要有:在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查,按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件,如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件,是专业性的税务检查,主要目的是查处税务违法案件;征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要,或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人,既具有检查的性质,又具有调查和审查的性质,目的是为了加强征管,维护正常的征管秩序,及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务
稽查有严格的稽查程序,坚持严格的专业化分工,各环节互相制约;征管部门的检查,方式灵活多样,程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行,只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理;征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。
当然,征管部门的检查与稽查部门的稽查也是有联系的,主要表现在以下几个方面:一是征管部门的检查与稽查部门的稽查互相补充、互相支持。税务稽查是防止税收流失的最后一道防线,为打击和防范税收违法,防止税收流失,维护税收秩序筑起一道防洪大堤;而征管部门的检查主要是为防洪大堤做好基础工作,做好维护和修补。二是征管部门的检查往往为稽查部门提供案源,征管部门通过税务检查发现有重大偷税、骗税和其他严重税收违法嫌疑的,通过选案及时传递给稽查部门,成为稽查部门的案件来源之一。三是稽查部门通过稽查发现的问题,将有关情况反馈给征管部门,征管部门据此加强征管,并确定征管部门税务检查的重点,以提高征管质量。因此,征管部门和稽查部门在日常工作中应不断加强联系和沟通,特别是在选定检查对象后,要及时将检查计划连同待查纳税人清册传递给对方。除必要的复查和举报外,在一个年度内,稽查部门对征管部门已查的事项原则上不得再查;对稽查部门已查事项,征管部门原则上不得再查,实行一家检查共同认账,避免多头检查和重复检查。
三、建设“一体化”的税收征管信息系统,为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件,必须加快税收征管信息化建设的步伐,正确处理好信息化与专业化的关系,按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关,加强税收征收管理信息系统的现代化建设,建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定,建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构,特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前,信息化建设的重点应放在信息网络建设上,加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网,按照“稳步推进,分批实施,讲求实效”的原则,市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网,县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网,并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台),接入三级广域网中,实现广域网上的数据和资料共享;同时,还应加快统一征管软件应用的步伐,注意统一征管软件的兼容性和差异性,充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别,经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况,逐步修改完善统一征管软件,以避免征管软件与征管实际不相适应,影响征管效率的提高。
1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证,是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中,其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理,税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上,为纳税人提供方便、快捷的涉税服务;税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报,可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门,各单位的信息管理,包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息,通过网络能够准确、自动地汇总到数据库,实现税收征管内部数据汇总自动化,基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库,便于强化税收征管分析功能和管理功能,实现网络资源共享;上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排,及时传达到下级各部门、各单位,提高税收征管工作效率。因此,要根据集中征收的要求,在相应层级的税务机关建立数据处理中心,负责本地涉税数据和信息,特别是申报征收信息的采集、分析和处理。
2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换,在加速国税、地税系统信息共享的基础上,有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网,重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网,实现信息共享,提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。
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