绩效审计更能体现国家审计免疫系统功能是因为同传统的财务收支审计比较，绩效审计有其特点和优势，绩效审计是对经济活动事前、事中、事后审计，而且强调事前审计的作用。绩效审计的审查范围，也超过了财务会计活动，拓展到对所有的经营管理活动进行评价。绩效审计以建设职能为主，其审计目的是促进被审计单位利用公共资源的经济、效率、效果和其管理水平的提高及相关政策的完善，另外财务收支审计只对过去的事项进行查证，而绩效审计可以对过去、现在甚至未来的事项进行分析、评价和预测。
我国绩效审计近年来取得长足进展，但是，我国绩效审计仍处于起步阶段，且各地发展不平衡，相关法律法规缺乏，审计人员素质结构不适应等严重制约了绩效审计的深入发展。为此，应采取以下措施，逐步完善绩效审计制度，从而使国家审计维护国家经济社会健康运行的免疫系统功能能够得到充分发挥：
1.修改相关法律，明确绩效审计的法律定位。
第一，应明确将我国国家审计划分为财务审计和绩效审计两类，并明确规定财务审计应对部门单位整体财务状况发表审计意见，为绩效审计提供相关数据真实、合法的基础；第二，应明确规定绩效审计目标、内容、范围、标准、方法等；第三，应明确规定国家审计机关重点对政府部门、事业单位进行绩效审计，同时应规定绩效审计的范围可以是部门、单位管理活动的相关方面，而不仅仅局限于财政、财务收支方面。在《审计法》中明确绩效审计的法律定位，为绩效审计的开展提供法律依据，必将有力地推动绩效审计的开展，促进绩效审计的逐步完善。例如投资绩效审计，现行审计法律法规规定，审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度预算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。可见，现行审计法律法规对投资绩效审计规定非常笼统，投资绩效审计定位模糊，没有明确投资绩效审计的目标、内容、范围、标准、方法等。为此，可参照和借鉴《深圳特区政府投资项目审计监督条例》中第五章绩效审计的有关内容，如明确审计机关权力，界定投资项目绩效审计的主要内容等，为公共投资项目绩效审计提供法律依据。
2.推广先进的审计技术方法和手段，提高绩效审计效率和效果。
由于绩效审计对象的多样性，导致审计目标的多样性，也就必然导致审计技术和方法的多样性，但这本身也是绩效审计的特点和优势。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。因此，绩效审计需要多样化和创新的方法。在搜集和评价信息的过程中，除了运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算等技术和方法以外，更主要地运用调查研究和统计分析技术。调查包括对事实的调查，也包括对特定问题看法的调查。统计分析也是绩效审计中用来了解状况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，分析其中各因素的影响、确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。审计人员要根据具体情况决定采用的审计技术和方法，除运用传统财务审计方法外，还应在绩效审计中尝试调查、分析等新方法。
另外，开展绩效审计，必须提高绩效审计本身的科技含量，走内涵式发展的路子。在公共投资项目绩效审计中，这一点尤为重要。要以计算机审计和设备辅助审计为重要手段，大力提高投资绩效审计技术水平。在计算机审计中一方面要加强造价等方面审计软件的推广，另一方面要大力推进计算机技术、网络技术在投资审计各项工作、各个环节中的应用。在审计中大力推广设备辅助审计也很有必要。设备辅助审计与计算机审计解决的问题不一样。设备辅助审计主要是采用先进技术和设备、仪器对相关信息进行采集和复核。例如，以往的工程量实测，基本采用手工测量，效率和准确性都不高，对一些地形复杂、特殊手法、隐蔽部位的检验和检测更是束手无策。如果不能获得准确的数据，即便经过计算机计算，最终结果也不准确。但是，如果通过借助先进技术和设备、仪器，如gps技术和摄像、透视、取样等仪器、设备进行辅助审计，不仅可以大大提高工作效率，更重要的是能够获取准确的数据。
3.开展跟踪审计，创新公共投资项目绩效审计方式。
所谓跟踪审计，即跟踪建设项目建设全过程，开展全程审计。跟踪审计是顺着建设程序这条主线，开展对公共工程投资绩效开工前工作的审计、在建期工作的审计和竣工后工作的审计等相关工作，并实现从以资金为主线转移到以项目建设为主线的审计重心转移。传统的建设项目财务审计大多为事后审计，即施工前要认真勘查现场，记录原始地貌，施工中要通过实地测量、拍摄等形式对施工发现的问题，尽力挽回已经造成的损失和影响。为了更好的发挥绩效审计的作用，应实施跟踪审计。公共投资项目由于投资金额大、建设周期长、涉及面广、存在问题多等特点，成为我国目前开展绩效审计的重点领域和突破口。通过实施跟踪审计，可以将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，尽可能做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，充分发挥审计促进项目管理、控制建设成本、提高投资效益的作用，使国家审计免疫系统功能得到了很好的诠释。
目前，我国公共投资项目绩效审计采用跟踪审计方式应注意以下几点：
首先，鉴于我国审计机关人员少、任务重且人员素质低不适合全面开展绩效审计等现状，应慎重选择审计项目，把财政专项资金投入大和重要的政府投资项目作为跟踪审计的重点。
其次，科学地选择跟踪审计的内容和环节。跟踪审计的内容涉及可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等项目建设全过程以及建成后的运行情况。要选择对工程质量、投资、进度、效益影响较大和一些事后不能审计或审计难度较大的内容作为跟踪重点。比如工程开工过程及所用主要材料的质量、品种、规格进行录像，建立项目跟踪审计资料库。尤其对隐蔽工程，一定要在完成前通过拍照、实测等形式记录真实数据，这对于核实材料和工程量至关重要。在选择跟踪审计的内容和重点之前应测试内控制度的可依赖性，内控制度不完善或者执行不好的，应该选择较多的环节和关键点进行跟踪审计，加强跟踪力度。
再次，根据自身特点，选择合适的跟踪审计形式。如有的项目可派专人定期到现场观察记录工程进展情况和有关数据，然后集中力量开展阶段性审计。
4.建立完善绩效审计质量控制体系，促进提高绩效审计质量水平。
西方发达国家审计机关通过实行内部绩效审计和外部绩效审计两种形式，检查绩效审计工作开展情况，同时制定了以绩效审计准则为核心的绩效审计规范体系，有力促进了绩效审计实践的开展和绩效审计质量的提高。审计署早在2003年颁布的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中，就提出了加强审计法制建设、规范审计行为的具体措施。如建立审计质量控制体系，实行审计项目全过程质量控制，明确主要环节的工作目标和质量要求，实行审计责任追究制度，防范审计风险；根据审计质量控制需要，进一步完善各项审计准则，吸取国际先进经验，进一步规范审计管理和审计行为。这些关于规范审计行为的具体措施，与西方主要国家绩效审计管理的基本经验是基本一致的。目前，建立完善绩效审计质量控制体系的主要工作，一是要抓紧研究制定绩效审计准则、指南等绩效审计规范，对绩效审计的程序、内容、形式和报告等做出明确规定，完善我国绩效审计的规范体系，规范绩效审计行为。加快制定绩效审计准则，对绩效审计的一般准则、现场工作准则和报告准则做出规定。加快制定绩效审计指南，重点对绩效审计的特点、目标和权限、总原则、审计目标、审计评价标准、审计程序、审计报告、审计证据、审计方法和绩效审计人员的要求等方面做出规定。二是可考虑建立规范化的审计机关内部审计制度，审计机关按照绩效审计的程序，对本单位和下级审计机关内部管理、审计工作完成情况进行绩效审计，发现存在的问题并提出改进建议，促进提高审计管理水平和审计质量，规范审计行为。
[关键词] 绩效审计；含义；评价标准；推进策略
一、世界绩效审计发展给我们的启示
绩效审计源于20世纪40年代，最早由美国人阿瑟·肯特第一次提出。自上世纪30年代西方资本主义经济危机以来，由于公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现，引起了社会公众对公共资源使用的经济性、效率性、效果性的关注，要求国家审计机关对政府官员所负的公共责任进行审查，从而把国家审计领域从财务审计推进到绩效审计。
20世纪70年代末80年代初以来，政府绩效评估工作的开展和绩效审计人员综合素质的提高，为绩效审计发展提供强大的动力。在推进绩效审计的过程中，各国绩效审计因为侧重点不同，凸显各自特色。美国和英国都强调经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)(即“三e”)的审计；澳大利亚在“三e”上有自己的特点，其经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人，效果性审计侧重更为有效的管理；德国绩效审计除强调效果性之外，还强调列入预算事项的事前经济分析；瑞典绩效审计侧重业务活动的效果效率和组织、管理制度的健全合理。
20世纪90年代，西方审计发达国家完成财务审计向绩效审计为中心的转变，绩效审计取得显著成绩，产生了广泛影响。Www.133229.CoM丰富的审计经验和严谨的操作规范，推动了世界范围政府绩效审计的发展，以此为基础，审计模式逐步转化为现代审计。从世界范围看，当前绩效审计的发展趋势日益强劲。
在绩效审计实践迅猛发展的同时，国际审计组织和许多发达国家高度重视绩效审计理论研究对实践的指导作用，注意总结几十年绩效审计的实践经验，形成了可供操作的审计规范。
美国作为最早将绩效审计引入政府审计的国家，审计总署gao于1972年制定了包含绩效审计内容的《政府的机制、计划项目、活动和职责的审计标准》，其中明确规定应实施3e审计，即经济性、效率和效果审计，得到国际审计界的普遍认可和采用。二十世纪七十年代，加拿大和澳大利亚审计机关分别成立专门委员会，研讨审计机关职责及其与政府部门的关系等相关问题。
为了指导和推动绩效审计发展， 最高审计机关国际组织通过声明等形式来公布研究成果。在1986年第12届会议上，它发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，指出在政府审计工作中，除合规性审计外，还有绩效审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价。以上这些研究成果的，积极推动了各成员国绩效审计发展的步伐。
世界各国绩效审计发展的经验告诉我们，在绩效审计的发展过程中，必须高度重视绩效审计理论对实践的指导作用，哪里积极开展了绩效审计理论的全面探索，形成科学的绩效审计理论体系，那里的绩效审计将会得到长足发展。
近年来，我国国家审计机关开始积极探索绩效审计，也进行了一些绩效审计理论探索，绩效审计基本理论的一些观点，影响着我国绩效审计的探索和发展。随着绩效审计实践的进一步推进，迫切需要绩效审计理论研究提供强力支撑，也是当前正在积极开展的绩效审计实践的迫切要求。
二、绩效审计的含义
(一)绩效审计。绩效审计是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源的科学性、合理性、有效性，所进行的审查、分析和评价。从发展的角度看，政府工作绩效情况应是绩效审计今后重点关注的主要内容，而非单纯效益的实现情况。
要研究绩效审计，必须首先研究绩效审计的实施基础。从国内外绩效审计实践看，审计实施有效评价活动都应以资源配置为基础，都不能离开财务收支审计这个基础。否则，不能称之为审计，绩效审计将成为“空中楼阁”。这里所讲的基础，是指现代意义上的财务审计。这种现代意义上的财务审计，不仅仅是账本记载资金收支的真实、合法，还应包括社会各种资源使用、配置的真实、合法，不仅仅包括已经实现的，还应当包括预期实现的。
绩效审计是财务审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，受托责任者对委托人或授权人交付经营的资产或公共资源，要承担经营安全、完整和有效的责任，这是绩效审计所要关注的内容，从而奠定了绩效审计产生和发展的理论基础。财务审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步检查资产管理的有效运用。事实上，财务审计一般或多或少都涉及到成本效益、投入产出等问题，那就已经带有绩效的内容了。绩效审计的内容广泛，不管审计目标涉及绩效的哪一部分内容，审计类型都应是绩效审计。所以，最高审计机关国际组织指出，我们不能因为绩效审计的“3e”特征，而否认在财务审计和绩效审计之间开展合作的需要，绩效审计完全可能包含传统的财务审计、合规性审计和正当性审计的内容。
绩效审计的形成和发展，不仅由于经济的发展，而且依赖民主和法制的增强。其目的主要是为了报告纳税人的钱是否合理使用，是否达到预期的经济、效率、效果。为此，绩效审计要顺着公共资金及其公共资源流向进行，正如著名审计专家杨时展教授在《世界审计史序》中所说：“……受托责任的最高形式是政治责任。随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”
上述论述可表示为：
资源配置受托经济责任财政财务收支审计(绩效审计)。
我们认为，所有绩效审计项目的实施，都需要从财务收支或预期的财务收支活动出发，在保证其真实、合法的基础上，来开展绩效审计活动。如果没有这项基础，财务收支存在虚假和违规，审计作出的绩效评价意见也不会真实。
具体分析绩效审计的涵义，我们认为主要包含以下几方面：1.绩效审计源于审计机关向相关方面提出审计报告的责任；2.绩效审计的对象是从事公共事务的机构使用和掌握的公共资源；3.绩效审计通过监督检查掌握和使用公共资源的权力和行为，评价绩效，提出改善公共服务的建议；4.绩效审计的目标主要是检查公共资源配置和使用的经济性、效率性和效果性；5.绩效审计仅限于对政策的执行情况进行审计，对政策目标本身不提出任何质疑；6.绩效审计以财务审计为基础，以特定审计项目的设定目的为标准；7.共同认知的绩效审计评价标准没有现成的，审计人员应当结合绩效审计项目的具体情况，去归纳、去发现。
(二)绩效审计的基本观点
1. 绩效审计的内容即经济、效率、效果(3e)，现在已经从事或以后将要从事的以资金效益、政府绩效为主要内容的审计活动，都应当属于绩效审计的范畴，它在不同地方、不同时期各有侧重，将会表现出不同的时代特性和地区特征，有的侧重效益性，有的侧重效率性，不可能每个具体的审计项目，都具备“三性”齐全的审计评价条件，同样我们也不能认为，只有经济、效率、效果“三性”齐全的审计，才是绩效审计。
2.绩效审计探索实践的切身体会告诉我们，绩效审计可以运用在通过成效、业绩来评价的所有地方。如各级政府从贯彻科学发展观、全面构建和谐社会出发，将大量财政资金投入社会公共事业，其产出的是给广大人民群众带来了福祉，赢得人民群众的信任，从而夯实我们的立党之基，丰富我们的执政之源。
3.按照福利经济学的观点，政府通过干预、调节等手段，从社会成员手中集中一定的资源，向社会提供公共服务，资源占有的改变，要求提高资源的使用效率，实现资源的合理配置，从而实现广大公众最大福利的目标。在审计工作中，国家审计机关应采取得力措施，促进政府部门大力提高资源使用绩效，减少损失浪费，维护社会公正，增加全社会及社会成员的福利总水平。
4.由于政府可资利用的资源与其所承担的社会和经济义务之间的矛盾日益突出，人们对提高政府绩效、明确经济责任的要求愈来愈严，已经成为一种普遍的国际现象，这是促进绩效审计事业在世界范围内兴起的最重要原因。世界绩效审计的成功实践和最高审计机关国际组织的研究成果，也进一步明确了绩效审计的概念、内容、操作方法等。绩效审计的内涵广阔，在现阶段，虽然我国有些地方从事以效益为主要内容的审计，有些地方从事绩效全部内容的审计，但从经济社会发展总的趋势来看，绩效审计今后将成为我国审计工作的又一主题。
三、绩效审计的评价标准和推进策略
有观点提出，绩效审计开展应当满足委托人有绩效审计需要、审计项目有适宜的工作标准等条件，目前开展绩效审计条件不成熟，主要有打假治乱、查处损失浪费和维护经济秩序是当前审计工作的主要任务、很难确定一个比较一致的评价标准等原因，现在开展绩效审计无必要也不可能。
这里涉及到全国绩效审计推进策略、是否需要确定一个绩效审计评价标准等问题。我们认为，要解决好这些问题，应从以下几方面去认识：
1.从民主法制建设角度看，我国是统一的多民族的单一制国家，已形成统一的法律框架，属一元化多层次的法律体系。但各地民主法制建设进程不一，我们办事、思考问题，都应从这一基本国情出发，应当区分情况，分别采取相应措施。
2.我国属于行政型审计管理体制，各级审计机关是当地政府的组成部门，主要接受当地党委、政府领导。重大项目的损失浪费包括投资决策造成的损失浪费和项目实施造成的损失浪费。作为主要在地方党委、政府领导下的基层审计机关，对于查处项目实施造成的损失浪费，通过审计项目实施，完全可以胜任。但是，基层审计机关要对由地方党委、政府作出投资决策的重大项目，实施以查处由决策失误而造成的损失浪费的审计，存在相当大的难度。在重大项目投资中，决策造成的损失一般远远超过项目实施造成的损失浪费。所以，受目前体制制约的基层审计机关，只能从经济性、效率性和效果性的角度，提出问题和建议。
3.不可否认，我国许多地方违反财经法纪的行为正处于高发期，而有的地方通过多年强有力的审计监督，财政财务收支正日益规范，违规违纪行为逐年减少，财政公共投入规模越来越大，有的地方财政收入中已有70%以上用于公共建设，而这种公共建设大都为造福一方百姓的社会公共项目，它很难以是否存在损失浪费来衡量。我们认为，认真评价公共项目绩效也应是审计机关的应尽职责。
4.现在，全国各地审计人员的素质水平相差很大。如果全国统一推进绩效审计，将会出现以下情况：一些地方因为审计资源严重不足，绩效审计无法实际启动；而另一些地方又因为绩效审计推进太慢，审计资源存在较大浪费。
5.绩效审计需要进行大量社会调查活动和专业论证，确实需要较强的专业知识。但实践证明，绩效审计并非“高不可攀”。在绩效审计实践中，对于一般的专业问题，审计人员只要具有强烈的学习热情，通过不断与有关方面进行有效沟通，完成绩效审计任务是没有问题的；而对于特别高深的专业问题，我们可以聘请“外脑”，采用专家咨询等方式，降低审计风险，保证审计质量。就是发达国家审计机关，在已建立一支高素质的专家型审计队伍的情况下，对审计机关从未涉及过的有些专业问题，也是通过此办法来确保审计项目质量的。所以，部分发达地区的审计机关开展绩效审计实践，是完全有条件的。
6.绩效审计项目涉及行业领域众多，相互间专业的差异极大，而且人们在不同时间、不同区域、不同环境下对社会公共资源配置的结果所寄予的期望值和满意度也大不相同。所以，要制订一套能够普遍适用的绩效审计评价标准，审计人员指望直接套用现成的绩效评价标准，再来实施绩效审计，既不现实，也无可能。纵观世界绩效审计的发展历史，我们尚未发现有哪个国家是先制订出绩效审计评价标准，再实施绩效审计项目的。目前在绩效审计已经相当成熟的美国，也只是从20世纪90年代中期，才开始推行财政预算绩效评价指标体系，从内容看，只是单项的原则性、框架性的指导文件，而并非具体的评价标准。所以，最高审计机关国际组织通过制订绩效审计指南，而不是制订绩效审计评价标准，来指导各成员国的绩效审计实践。
7.从西方发达国家的绩效审计发展情况看，在他们开展绩效审计的起步阶段，地区间的开展情况也是有先有后，而非齐头并进。如英国在绩效审计的发展过程中，就强调要“保持灵活和创造性”，因此在不同的地区，对于不同的绩效审计项目，绩效审计的实现方式和要求也不尽相同。所以，最高审计机关国际组织经过多年研究发现，世界范围内各国绩效审计发展存在较大的不平衡性，并指出：鉴于不同国家所开展的绩效审计在审计权限、范围、组织和方法上都存在很大区别，要编制适应所有国家绩效审计的指南是不可能的。
所以，我们认为，在我国绩效审计的总体发展思路中，一方面应及时总结全国绩效审计发展的一般规律，找出共同点；另一方面，应根据各地不同的经济发展水平、民主法治的进程，并结合各地审计事业发展的不同特点，绩效审计推进应当有先有后，让局部地区采取不同的步骤，先行一步，发挥局部影响和促进全局的作用。
参考文献：
[1]杨时展.世界审计史序(第二版)[m].北京：企业管理出版社，1996.
[2]韩立春.关于我国开展绩效审计的思考[n].中国审计报，2003-07-30.
选择绩效审计项目，应坚持以下原则：1、重要性原则，首先应从对信息使用者判断、决策的影响程度（绩效审计结果的使用者是立法机构即预算决策者、政府和其他公共资源的管理者），影响程度越大的审计项目，被选中的机会越大；其次应从对国家政策和地方经济发展的影响程度，影响程度越大的审计项目，被选中的机会越大；再次应从对社会公众关注的程度（包括政府和新闻媒体），影响程度越大的审计项目，被选中的机会越大；最后应从预算支出（投资）金额的大小来选择，金额越大的审计项目，被选中的机会越大。2、增值性原则，即节约资源或改进服务质量的空间和潜力，被审计项目节约资源或改进服务质量的空间和潜力越大，被选中的机会越大。3、时效性原则，即被审计项目的问题、矛盾已经明显和凸显期，当前亟待解决的问题，需要相关的政策、管理制度的建立、完善调整寻求以解决方案；或者是政策、项目已运行几年、需要调查提供一些有价值的效果信息，这样的审计项目应给予重点关注。4、可行性原则即对审计风险的初步评估，包括审计主体的资源和能力；预期效果（法定职责目标）是否明确；评价标准是否明确；收集资料的技术要求、难易程度和成本等；与地方的利益冲突较小。5、普遍性原则。
二、确定绩效审计目标，编制切实可行的实施方案，是做好绩效审计前提条件
绩效审计的目标主要有以下四个方面：1、经济性是指以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约。2、效率性是指产出与投入之间的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。3、效果性是指目标的实现程度，即多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果，简单地说就是是否达到目标。4、合规性是指对法律法规的遵循情况。审计人员紧紧围绕绩效审计目标，选择绩效审计标准，确定绩效审计范围和程序、方法，编制好实施方案，对以后的绩效审计工作都具有重要的指导作用。
三、开展绩效审计，选择合理的绩效审计评价标准，尤其重要
绩效审计评价标准是衡量、考核、评价审计对象绩效高低、优劣的判断尺度，选择合理的绩效审计评价标准，应该考虑的因素主要包括：1、绩效审计评价标准的内容：（1）预期目标实现评价的标准。（2）管理有效性评价的标准，首先应从前期决策管理方面来选择，主要是从决策程序、内容和方法来选择；其次应从工程建设管理方面方面来选择，主要是从招投标、合同、质量、工期来选择；再次应从资金财务管理方面来选择，主要是从资金到位、使用、概算执行、财务核算监督等来选择；最后应从后期营运管理方面来选择，主要是从管理方式、社会经济效果评价标准的内容来选择。2、有效审计标准的来源于财务规则、业务程序、项目指南、技术标准、相关立法、管理的最佳实务、管理规则（制度）、专业标准等方面。3、一个好的审计判断标准的特征主要有：(1)、可靠性。可靠性是指在相同的环境和条件下，不同的审计人员应用同样的评价标准，能够得出同样的结论。2、客观性。客观性是指评价标准体系本身应该是客观的、现实的，评价标准的确定不应受任何单位和个人的偏见或分歧的影响。3、相关性。相关性是指评价标准体系应能够反映信息使用者的需求，评价结论应与使用者的需求密切相关。4、代表性。代表性是指评价标准体系能够涵盖被审计单位或项目的整体特征、目的和宗旨，尤其是在特定的环境和条件下，要涵盖绩效的所有重要事项和方面。5、可比性。可比性是指在相同或类似的被评价事项之间，在不同的审计年度期间，应用的标准应该是一致的，具有可比性。6、可理解性。可理解性是指评价标准体系要清晰明了，能够被社会各界广为理解。7、可接受性。可接受性是指评价标准应该具有权威性，能够被被审计单位及有关各方所接受。8、可获得性。可获得性是指在制定绩效评价标准时，要考虑成本效益原则，要求绩效评价标准指标能够以可接受的成本获得。9、可操作性。主要是指评价标准必须简明、具体，便于审计人员实际操作使用。10、灵活性。灵活性是指绩效审计评价标准体系要与审计目标和审计环境相适应，不能生搬硬套。
四、绩效审计方法和技术多种多样，并且对这些方法和技术的使用也少有限制，常用的绩效审计技术和方法可以分为数据收集方法和数据分析方法两大类
绩效审计方法收集和分析审计证据的方法有审阅法、询问与调查法、现场观察法、座谈会法、案例分析法；绩效评价的方法有比较分析法、趋势分析法、因素分析法、盈亏平衡分析法、线性规划法、网络计划法、价值工程法、经济增加值（EVA）评估法、平衡积分卡法、层次分析法、数据包络分析法（DEA）。
五、开展绩效审计工作，撰写绩效审计报告，在审计工作中起画龙点睛的作用
除8号令一般要求外，绩效审计报告框架主要有1、情况段主要写被审计项目或被审计单位的概况（可作前言）；2、评价段主要是对审计范围和目的作全面评价（履行职责所用资源的绩效进行评价，总体评价、分项评价）；3、问题(发现)段主要是从绩效角度给问题定性，要详细。4、建议段主要包括对政府宏观管理的建议、对被审项目的建议，要有针对性和可操作性。如果是长式报告，可以设内容摘要。合法性问题与效益有关的要反映，并分析其对效益的影响。绩效审计报告的撰写要求主要有1、评价要客观、公正，不能直接根据指标数据表象得出评价结论，要重在考察指标数据变化的原因分析，再下评价结论，剥离非相关因素的影响。2、问题分析要由“表象”深挖到“根源”。写好绩效审计报告的关键环节是写好原因分析，应当对问题存在的内部、外部、主管、客观等方面原因进行综合、深入的分析，指出问题的危害性，充分印证审计提出的问题，不能以一种“现象”解释另一种“现象”。3、建议要有针对性、可操作性，要从阻断产生问题的根源上着眼。注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。4、绩效审计报告的内容和对问题的表述上，应避免雷同于一般的审计报告。具体讲，就是在初步审计结果的基础上，审计组应当进一步梳理、归纳和总结审计成果，按照建设、管理、资金绩效等大类去归集问题，从宏观的角度提出问题，从绩效的角度进行定性，而取证材料所反映的诸多具体问题，可用作阐述上述问题的论据（举例）来使用。5、绩效审计报告内容安排应注意逻辑性。
六、开展绩效审计，规避审计风险，是做好绩效审计工作保障
关键词：绩效审计 经验 借鉴
政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。世界上各个国家对绩效审计的称谓不尽相同，在1986年第12届国际会议上，最高审计机关国际组织建议以“绩效审计” （Performance Auditing）统一名称。在这届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》一文中，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”
20世纪80年代初，随着中华人民共和国审计署的诞生，绩效审计开始走入中国。上世纪80年代初，我国审计理论界侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务。此后，逐步转向探讨如何建立有中国特色的绩效审计，对绩效审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论进行了较为广泛的研究，并把绩效审计理论研究列为重点研究课题，取得了一些初步的成果。2003年7月1日，审计署颁布实施《2003至2007年审计工作发展规划》，对今后五年的审计工作进行了部署，提出了今后五年在审计内容和审计方式上坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重。这一目标符合国际审计发展潮流和趋势，符合我国审计事业的发展实际。
近年来经济、政治和社会的发展已经推动了绩效审计的发展，然而在自身发展的同时我国绩效审计还必须借鉴其他国家的成功经验，结合我国国情研究并制定规范。众所周知，澳大利亚是世界上开展现代审计的主流国家之一，因此学习借鉴澳大利亚绩效审计的主要做法和经验，对于加强我国绩效审计理论研究和实践具有重要的现实意义。
一、澳大利亚绩效审计的特点
1.法律定位明确
澳大利亚在1997年颁布实施的《审计长法1997》对澳大利亚审计署开展的财务报表审计和绩效审计做出了明确规定。它将绩效审计定义为对一个单位或个人管理活动的任何方面进行的检查活动；审计长可以在任何时间组织对联邦政府部门、事业单位和联邦所属公司及其下属单位进行绩效审计，根据有关部长、财政部长和议会公共会计与审计联合委员会的要求可对政府企业及其下属单位进行绩效审计；审计长可在任何时间组织对所有或部分联邦政府部门、事业单位和联邦所属公司及其下属单位的内部管理的特定方面进行绩效审计，而不仅仅局限于一个部门、单位。这些条款中同时还规定绩效审计报告在审计完成后需及时提交议会。澳大利亚审计长法将审计划分为财务报表审计和绩效审计两种类型，并对绩效审计做出了明确规定，这些都有力地促进了澳大利亚审计署全面履行财务报表审计和绩效审计职责，促进了澳大利亚绩效审计的发展，也使绩效审计在澳大利亚的公共管理过程中发挥了积极的作用。
2.内涵明确
根据《审计长法1997》和公认审计实务准则，澳大利亚审计署将绩效审计定义为：“独立、公正、系统地对一个单位管理运行情况的检查，以评价管理活动是否做到经济、效率、效果，内部管理程序是否有利于促进提高经济、效率和效果，并提出管理建议”。经济性、效率性和效果性构成了绩效审计的三个要素（3E），这就是绩效审计的核心内涵。
根据《世界审计组织绩效审计指南》和《亚洲审计组织绩效审计指南》，所谓经济性是指，“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”，它主要关注的是投入和整个过程中的成本。效率性是指，“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”。就是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率。值得注意的是在澳大利亚政府绩效审计的内涵中，经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人。效果性是指，“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系”。所以，绩效审计中“三E”的关系是辩证的，可以有所侧重，但不应机械地割裂。
3.审计项目涉及范围广泛
选择合适的审计项目是使绩效审计充分发挥促进和提高公共部门管理水平作用的前提。澳大利亚审计署年度工作计划是在征求议会公共会议、审计联合委员会、议会其他专门委员会意见和其他政府部门意见以后确定的。在实际的绩效审计工作中，澳大利亚政府根据不同年度的社会经济发展重点和政府管理的情况，确定了不同的年度绩效审计项目。从审计内容的侧重来看，或关于一个政府部门或单位管理活动的某个方面，或对多个政府部门的同一或相似的管理活动进行审计，即一般绩效审计和综合绩效审计。
4.完备的审计信息公布制度
根据相关法律的要求，澳大利亚审计署和澳大利亚其他政府部门、单位一样，在每一个财政年度结束后，要按统一格式要求编制年度报告，报告的内容包括审计长意见、审计长及审计署的职责、作用、组织机构、工作任务、年度任务完成情况、内部管理情况和财务收支情况等，并于每年10月末之前提交议会审议并向社会公布（其中涉及国家秘密的内容除外）。充分利用审计署网站的作用，向社会公众审计信息——各项审计报告，审计发展规划，年度审计计划、审计准则等内部管理文件和审计长讲话等，因此社会公众可在网站上找到十分丰富的审计信息。
二、对我国开展绩效审计的建议
1.从立法角度看，我国审计法中仅在第二条规定了审计机关依法对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，但是并没有把审计明确的划分为财务报表审计和绩效审计，对具体如何实施绩效审计，绩效审计的具体对象、范围等也没有作明确的规定。这种绩效审计法律定位不清、进展缓慢、成效不明显等状况与我国现时的经济发展水平和需求不相适应。因此，借鉴澳大利亚等国家在审计法律中对财务报表审计和绩效审计明确定位的经验，我国应从立法的高度，将我国国家审计明确的划分为财务报表审计和绩效审计两类，并明确规定财务报表审计应对部门单位整体财务状况发表审计意见，为绩效审计提供真实、合法的条件，从而为我国国家审计机关开展绩效审计提供明确的法律依据，同时应明确规定绩效审计目标、内容、范围、标准、方法。
2.在我国的实际审计工作中，许多审计人员从绩效审计的字面理解，片面地认为绩效审计就是对被审计单位的经济效益进行的检查评价活动，没有能认识到绩效审计还包括对效率和效果的评价，因此在绩效审计实践中，审计人员一般着重于对经济效益的评价，而没有能从“三E”的角度全面地开展绩效审计。我们可以借鉴澳大利亚等国家开展绩效审计的经验，在诸如审计法等审计法律法规中对绩效审计的内涵做出明确规定，从而明确绩效审计应包括经济性、效率性、效果性三个要素，这是全面进行绩效审计探索和实践的基础。
3.在实践中，许多审计人员在绩效审计的内容方面存在两种模糊的认识，一是认为绩效审计就是评价一个单位的经济效益，进而带来没有统一的评价指标等问题；二是认为绩效审计需对政府的绩效情况进行全面评价，进而带来全面绩效评价很难进行等问题。实际上，从澳大利亚等国家绩效审计的内容来看，绩效审计的内容是十分丰富的，并不仅仅局限于一个单位的经济效益的评价，而是对一个部门或单位某一方面职责的履行情况进行评价或对多个部门或单位的相同或相似职责的履行情况的评价。我们应该在绩效审计实践中开阔思路，增强信心，选好项目，然后根据工作重点和物质、人力资源，确定目标、范围、方法，有条不紊地进行效益审计工作。
4.以我国审计工作发展现状结合国外审计经验，我国应加快落实“五年规划”提出的审计结果公告制度，将所有审计结果，除内容和不宜对外披露内容外全部对社会公告。例如：可采取在报刊上公布内容摘要、在网站公布全文等方式，大力加强审计部门网站建设，将其建成审计信息资源库，成为审计部门联系其他相关单位和社会公众的桥梁，在这方面，我国深圳市审计局的工作已经初见成效。
当今，绩效审计已成为各国审计的主流，也是我国国家审计今后的工作重点。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》是我国审计事业发展的指南，它以我国审计现状为基础，借鉴了国际审计经验，为中国审计逐步与世界审计接轨奠定了坚实的基础。规划提出了许多有效、可行的计划和措施，如：开展绩效审计、建立审计质量控制体系、推行审计结果公告制度等。我们目前最关键的是要学习与实践，借鉴国外的成功经验，结合实际进行研究并制定规范，加强绩效审计理论方面的研究，培训审计人员，积极探索,大胆实践,努力创造中国特色的绩效审计模式。
参考文献
[1] 《审计署2003至2007年审计工作发展规划》．2003年7月1日．
[2] 《世界审计史》，文硕编著．中国审计出版社1990年出版．
关键词：新医改；医疗设备；绩效审计
自2009年新医改实施以来，全国各地广泛开展医疗体制改革。过去的一段时间，新医改的重点在于医院医疗服务体系的打破与重构、支付方式改革以及药械供应改革等方面，并且取得了令人可喜的成绩。新医改的推行目的不仅在于改革医院内部的薄弱环节，而且在于提升医疗服务水平、践行相应社会责任，让患者获得良好的就医环境。2021年6月，国务院办公厅印发了《深化医药卫生体制改革2021年重点工作任务》，对相关重点工作进行了部署，这说明新医改开始向纵深方向发展。从近些年的发展来看，医疗设备是医院增长最快的资产之一，医疗设备的合理使用是医院提升经济效益的重要方式，也是提升医疗效率的有效途径。与此同时，大量医疗设备的使用与管理也为医院带来了诸多难题。2021年6月1日起开始实施的《医疗器械监督管理条例》，从医疗器械注册与备案、生产等多个环节做出详细规定。医疗设备的投入与使用能否实现预期效果，是医院应当考虑的问题，于是医院内部需要通过绩效审计的方式对医疗设备采购、使用等各个环节进行审查，并就存在的问题提出审计建议。文章研究的主要目的是发现医院医疗设备绩效审计问题，以新医改作为背景思考完善建议，以期为医院医疗设备绩效审计质量的提升提供参考。
一、新医改下医院医疗设备绩效审计的目的
1.破解医疗设备管理痛点的重要方式
总体上来看，医院医疗设备具有数量多、分布广、要求高等特点，由于医院工作人员有限，所以医疗设备管理难度较大。虽然医疗设备的投入使用从一定程度上提升了医疗效率，为患者带来更多便利，但是设备管理的痛点一直未能破解。而借助绩效审计的方式，从医疗设备的采购，到使用再到效益评价，可以说基本实现了检查的全面覆盖，并且医院也可以及时发现医疗设备管理中的问题。因此，绩效审计对于医院医疗设备管理来说必不可少，也为设备管理难题提供了更加科学的解决途径。
2.提升医疗设备经济效益和社会效益的有效途径
医院医疗设备使用中的重点在于能否产生经济效益和社会效益。经济效益主要指医疗设备的使用能够为医院带来经济收入的增加，社会效益则是指设备的使用为患者带来了多少便利，解决了多少医疗难题等。医院对于医疗设备的内部绩效审计，可以及时发现在医疗设备采购等环节的短板与问题，有利于对医疗设备的效率性、效益性、经济性进行综合评价，从而得出经济效益和社会效益的相关数据与信息。借助绩效审计的结果，医院及医疗设备的供应商将对医疗设备的生产及使用进行完善，以实现经济效益与社会效益双提升的目标。
3.医疗体系改革的有效推动力
新医改已经进入纵深发展阶段，在原有改革成效的基础上更加追求改革质量和效能，从而推动我国整体医疗服务水平的提升。作为医院增长最快的资产之一，医疗设备的使用与管理直接影响医院内部精细化管理水平，进而对整个医疗体系改革的效果产生影响。医院医疗设备绩效审计发现问题后，及时制定相应对策并实施，有利于医疗环境的改善，进而对于医疗体系改革将产生积极影响。同时，绩效审计也有利于推进医疗设备不断完善，并提升信息化、智能化程度，而这些方面的提升也将对医疗体系改革产生正面影响。
二、医院医疗设备绩效审计的重点内容
医院医疗设备绩效审计的重点应当是与医疗设备采购、使用等环节息息相关的内容，应该从医疗设备的计划、采购、资料归档和效益方面进行深入探析。
1.对医疗设备购置前的相关手续进行审计
一是审查是否对医疗设备的采购进行了可行性论证。绩效审计人员主要检查医疗设备购置前，是否由设备使用科室提出购置论证资料并上报，是否进行了集体决策，是否通过计算成本回收期、投资效益等数据计算得出购置可行性。二是审查医疗设备的相关购置审批手续是否齐全。绩效审计人员重点审查医疗设备购置计划是否按要求填制申请表，相关责任人是否按照规定签字确认，审批环节是否符合医院设备采购制度的规定，从而对医疗设备的购置计划进行全面审计。
2.对医疗设备采购环节进行审计
一是采购资金来源是否合法合规。审计人员主要检查医疗设备采购资源是否与医院财务预算相符，采购资金是否能够满足真实采购需求，上级单位拨付的设备采购资金是否专款专用。二是医疗设备采购价格是否合理。审计人员应当审查医疗设备价格是否存在高估虚报等问题，相应的采购人员是否存在关联交易等不合规行为。三是对医疗设备采购发票的真实合法性进行审计。主要审查医疗设备购货发票、入库单等，查验相关票据是否规范、准确，相应信息是否填写完整，从而保证医疗设备采购环节合法合规。
3.对医疗设备合同订立、归档环节进行审计
一是审查合同条款是否规范有效。审计人员主要针对医疗设备购置合同内容的真实合理性进行审查，相关合同条款是否准确全面，是否对付款方式及后续设备维护等内容进行了约定。二是对合同履行情况进行审计。主要审查医疗设备采购完成后，是否真实投入使用，付款是否符合医院财务制度的规定，后续维修保养、增值服务是否合情合理。三是对合同归档管理进行审查。审查医疗设备订立的相关合同是否及时归档，是否归类进行保存，相应的归档管理是否符合医院制度的规定。
4.对医疗设备产生的经济效益和社会效益进行审计
效益性是医院医疗设备绩效审计的重点内容之一，其中经济效益和社会效益是重点内容。经济效益方面，主要审查利润率，设备使用率、完好率、故障率，设备的各项成本以及设备投资回报率等，绩效审计人员应当着眼于医疗设备产生的真实经济效益。社会效益方面，审计人员主要对医疗设备投入使用后，治疗效果、医院医疗水平提升程度、患者使用满意度等内容进行审计，从而获得真实的社会效益信息。对于经济效益和社会效益的审计结果，最能体现医疗设备绩效审计的目的和意义。
三、医院医疗设备绩效存在的审计问题
从现状来看，医院医疗设备管理中还存在许多问题，这些问题增加了绩效审计的难度。对于医院来说，绩效审计本身存在的各种问题应当给予足够重视。
1.审前调查不足，审计准备工作不扎实
审前调查是医疗设备绩效审计的基础环节，也是获得绩效审计的关键环节，这一环节存在问题将直接影响绩效审计结果。一是绩效审计审前调查不够全面。有些医院的医疗设备绩效审计开展过程中，仅使用了查询、访谈方式，仅对部分医疗设备进行了实地调查。这主要是由于绩效审计人员有限，有时为了加快审计进度造成实地调查不足。二是绩效审计人员工作态度不够严谨，审计作风不够扎实。有些绩效审计人员碍于面子或者关系，在审计工作推进中存在得过且过的思想，对医疗设备采购和使用过程中的问题挖掘不够深入，造成绩效审计结果不够客观。三是缺乏对医疗设备真实使用情况的掌握。绩效审计人员对于医疗设备使用相关的科室与人员，未进行多次走访，因此获得的设备信息缺乏准确性。
2.绩效审计流程相对固定，深度不足
审计流程是医疗设备绩效审计工作开展的依据，审计人员应当按照审计制度执行，但是如果不知变通仅采取固定流程开展绩效审计，则会与医疗设备绩效审计的实际需求脱节。一是医疗设备绩效审计流程更新不及时。从医疗设备绩效审计实践来看，由于近年来医疗设备的信息化、智能化程度不断提升，但是相应的绩效审计流程却并未更新，流程相对固化，对绩效审计实践形成了一定阻碍。二是对绩效评价指标缺乏深入分析与思考。从一些医院的医疗设备绩效审计结果来看，绩效评价指标仅选取了投资回收期、投资收益率等基本指标，对于指标反映出来的深层次问题缺乏思考，绩效审计结果自然也会产生偏差。
3.审计实施过程存在诸多问题
医疗设备绩效审计实施过程中的问题也是值得关注的，相关问题的存在也会阻碍绩效审计效能的提升。一是审计人员对医疗设备缺乏必要了解。绩效审计实践表明，一些审计人员的专业性不足，对医院医疗设备的了解不够深入，在实际审计工作中无法深入挖掘相关问题。因此审计人员仅能对设备使用率、故障率等表层数据进行分析，对医疗设备的自动化、智能化功能缺乏探索，既不利于提升审计工作效率，也不利于得出客观公正的审计结果。二是绩效审计方法不够科学。在医疗设备的绩效审计过程中，审计人员未能将科学审计方法与医疗设备本身的数据采集、处理过程相结合，或者融合不够紧密，造成资源浪费，增加了审计成本，也不利于精确审计结果的得出。
4.审计报告环节缺乏严谨性
出具审计报告是医疗绩效审计的收尾阶段，实践中也存在一些问题。一是审计报告出具前未发出审计意见征求稿，或者未召开科室座谈会。这种情况的发生主要是由于医院内部审计部门和人员将自身权力扩大化，对绩效审计程序执行不严谨，直接根据审计工作底稿得出审计结论，并未征求被审计主体的意见，因此出具的审计报告也缺乏客观性，并且难以令相关主体信服。二是审计报告缺乏针对性，对医疗设备的经济效益表述不确切、不深入。医院内部绩效审计人员容易受到医疗设备采购、使用等相关主体的牵制，从而对审计中的一些问题避重就轻，审计报告中对于医疗设备采购等阶段问题的表述也不够完善，无法获得医疗设备真实的经济效益等情况，绩效审计自然也就失去意义。
四、新医改下医院医疗设备绩效审计的完善建议
新医改下，医院更加注重精细化管理，医疗服务水平也在不断提升。因此，医疗设备的绩效审计也需要从审前、审中、审后阶段进行深入思考，得出科学化的完善建议。
1.强化审计基础，做好审前调查工作
正所谓“基础不牢，地动山摇”，审前调查就是医疗设备绩效审计的基础，因此审前调查工作应当摆在十分重要的地位。一是绩效审计人员采取多点调查方式。审计人员不仅要通过查询、访谈、信息收集等方式获得医疗设备的详细信息，还要通过实地调查方式对设备的真实存在性进行检查，避免虚增虚报等问题的发生，这样才能全面识别医疗设备管理相关的问题，并了解医疗设备的真实使用情况。二是绩效审计人员要始终保持严谨、廉洁的工作作风。“不自知不贤,不自制不廉”，审计人员首先要对自身有清晰的定位，遇到问题多从自身查找原因；同时要具有较强的自我约束力，在医疗设备绩效审计工作中始终保持廉洁自律的意识。
2.优化绩效审计流程，注重深度分析
新医改下，医院要对医疗设备的审计流程进行重新识别，不断完善。一是及时更新医疗设备绩效审计流程。绩效审计流程要随着医疗设备的实际情况进行调整，强调及时性，不能与实际需求脱节。同时，审计流程也要注重科学性和可操作性，要对相关主体形成约束的同时，对审计人员形成正确引导。二是注重绩效评价指标的多维度分析。审计人员首先要选取科学的绩效评价指标，同时进行横向对比、纵向深入分析，要从多角度进行切入分析，保证绩效审计的完整性与全面性。这样得出的绩效审计结果也更具参考价值。
3.构建完善的绩效审计工作机制，确保审计工作顺利实施
完善的绩效审计工作机制不仅可以确保审计工作的顺利推进，而且有利于绩效审计效能的提升。一是绩效审计人员的专业素养提升势在必行。审计人员只有对医院的医疗设备有充分了解，才能在审计工作中发现医疗设备采购、使用、管理中的各种问题，以便得出客观的审计结论。这就需要审计人员不断加强自身专业素养，注重专业知识的积累与更新，适应医疗设备绩效审计的需求。二是绩效审计方法要注重科学性与多样性。新医改下，医疗体系改革不断推进，医疗设备管理的相关规定也发生了变化。因此，绩效审计的方法也要适时调整，通过多种方法探索找到最适合的审计方法。
4.出具有信服力的绩效审计报告
一是绩效审计报告要遵循客观性与完整性原则。医疗设备绩效审计报告的出具要建立在客观事实基础之上，征求了被审计主体的相关意见，保证审计结论的客观公正性。与此同时，绩效审计报告内容应当完整，审计中发现的重大问题不应遗漏。二是要遵循实用性原则。绩效审计报告中提供的信息要有利于医疗设备管理的改善，有利于医院内部精细化管理水平的提升，不能是无用信息。特别是在新医改背景下，实用性的绩效审计报告对于医疗设备使用效能的提升是必不可少的。三是要遵循建设性原则。医疗设备绩效审计报告中提出的建议要有针对性，能够解决现有问题并指导未来，有利于医院医疗设备管理水平的提升。否则，绩效审计报告将失去实际意义。
五、结语
新医改下，医院如何提升自身服务水平、提升内部精细化管理能力是值得注意的问题。医院资产中，医疗设备的管理始终非常重要，从采购到使用环节，都容易引发违法违规行为。因此，需要通过医疗设备绩效审计来识别相关问题，并提出审计建议。本文认为，医疗设备审计的问题主要存在于审前、审计流程、审中和审计报告阶段，就此也提出了完善建议。一是强化审计基础，做好审前调查工作；二是优化绩效审计流程，注重深度分析；三是构建完善的绩效审计工作机制，确保审计工作顺利实施；四是出具有信服力的绩效审计报告。随着绩效审计效果的提升，医院医疗设备的管理水平将持续提升，相应的医疗服务水平也将不断提升。
参考文献
1.国务院办公厅.《深化医药卫生体制改革2021年重点工作任务》，2021（05）.
2.尹静雯.公立医院大型医疗设备绩效内部审计研究.财会学习，2019（36）.
3.秦毅，顾玉华，吴晓.医院大型设备绩效审计方法探讨――基于全成本核算及净现值法.卫生经济研究，2020，37（02）.
关键词：绩效审计 制度体系 完善策略
1、我国绩效审计制度体系的缺陷
1.1 绩效审计本身的体制缺陷
所谓绩效审计体制，是指一种组织运行的方式，它决定着绩效审计能不能顺利的开展和进行。我国目前的绩效审计体制为行政性绩效审计体制，具有：由国务院设立审计署并由总理领导相关工作的开展；审计机关具有审计权和处理处罚权；审计机关按照被审计单位的财务财政关系来进行审计范围的确定等特点，因此也存在一定的缺陷，首先是审计监督职责难以落实。因审计机关属于政府管理，对于政府相关活动不能进行有效及时的制约和监督，政府权利意志会在一定程度左右审计的任务和目标，而且审计报告的落实也受到相关制约，审计结果缺乏客观性和完整性。其次是目前的审计范围使得审计盲区一直存在，由于地方审计机关无权管辖一些中央所属单位，而相关上级的审计机关又无法全部顾及，导致出现了审计盲区而存在损失浪费和舞弊行为。最后是绩效审计体制的透明度差，多年来地方和中央审计机关所调查的要案很少在报纸和电台上见到，审计报告通常锁在柜中，导致审计体制的透明度差，而透明不仅是入世的要求，还是民主政治的直接需要。
1.2 绩效审计的法律法规及评价体系缺陷
我国目前确立的《审计法》、《审计法实施条例》等都提到了绩效审计的内容，但是没有对具体的条文内容进行规定，对我国绩效审计的范围和内容的规定都不明确，而财政部等颁发的《国有资本金绩效评价规则》、《企业绩效评价标准》等对企业绩效评价行为的规范、绩效评价工作的开展进行、绩效评价结果的公正客观性的增强等奠定了有利的基础，但目前的规范还不是特别明确，绩效审计的评价标准以及相关可操作性文件都比较缺乏。随着绩效审计逐渐成为大多数国家审计工作的主流趋势，我国绩效审计的法律法规及评价体系存在的缺陷比较多，因此进行绩效审计体系的完善任重而道远。
2、我国绩效审计制度体系完善策略
2.1 绩效审计本身的体制完善
绩效审计本身的体制完善主要包括以下三个方面：
（1）成立中央审计委员会或审计院，即设立和最高人民法院、最高人民检察院、国务院平行的审计院来直接报告工作给全国人民代表大会，另外也在地方各级人民代表大会下进行审计院的设立，直接报告和负责工作给地方各级人民代表大会，中央审计机关在业务上领导省级审计机关。
（2）进行资源的改良和重组。首先在目前绩效审计的前提下对审计署的地位和规格进行提升，让审计长具有国务委员或者国务院副总理的地位，其次对审计资源进行重组，将财政部、监察部和中纪委等部门中进行审计工作的人员划到审计部，使得审计部的力量增强，接着地方审计机关由中央直接领导，将审计署在各地的特派办进行撤销并合并到审计厅，另外将县级审计局取消，将县级审计局的审计人员编入市级审计局，审计工作进行下审一级，最后遵循属地审计的原则要求，对目前的审计范围适当改变以避免审计盲区的存在。
（3）对绩效审计体制实行双轨制。双轨制指的是在全新的审计条件下，为了将人大的监督职能强化，同时将目前的绩效审计在经济管理中的作用和优势进行保持，在政府和人大分别设立具有不同的审计职责任务的审计组织。在双轨制的体制作用下，全国的最高审计机关为隶属于人大的审计机关，而隶属于国务院的审计机关为内部的职能部门，主要进行审计监督工作的落实。这样的体制建立让人大在监督方面的功能更加扩展，也对政府为了进行经济监督管理工作的落实所必须要求的审计监督体系进行了保持。
2.2 绩效审计的法律法规及评价体系完善
对于我国绩效审计的法律法规及评价体系的完善，主要有以下三个方面，首先，是《审计法》的修改和完善，2006年修改的《审计法》虽然有提到效益审计内容，但只不过是原则规定且不够具体，没有明确规定审计组织进行绩效审计的审计范围、权限、法律地位等，因此为了促进我国绩效审计工作的顺利开展，应该对《审计法》进行合理的修改，对绩效审计的法律问题进行明确。其次，是绩效审计准则的建立。我们应该对我国专项资金审计和经济责任中所获得的绩效审计评价的经验进行总结，同时考虑财务收支审计的相关准则，来进行操作性强且系统的绩效审计准则的制定，对绩效审计目的、审计对象、审计报告和审计程序等做出具体明确的规定。最后，是绩效审计评价体系的建立完善，绩效审计评价内容有社会效益和经济效益两方面的评价，社会效益的评价应按照不同性质内容以及不同行业来决定，经济效益的评价应根据企业内部的经济指标来定。应该参考我国政府工作的实际特点，对指标评价内容进行科学合理分类，并根据具体情况对各大分类进一步细分来进行绩效审计评价工作的开展。
3、结语
绩效审计是根据被审计单位在进行职责的履行时对公共资源利用和管理的效果性、经济性和效益型进行相关的评价和检查，随着全社会及政府对我国绩效审计工作的关注度和要求越来越高，我国的绩效审计制度体系目前存在一定的缺陷和不足，本文在对这些缺陷和不足进行专业的讨论和分析之后，通过对国外绩效审计的实践经验的适当参考，有针对性的提出我国绩效审计制度体系完善的相关策略，对于促进我国的绩效审计工作的顺利开展和进行具有重要意义。
参考文献：
[1]赵玉华，王桂元：《政府绩效审计的理论依据内容与目标》，《审计理论与实践》，2000年8期.
[2]廖洪，李德文：《我国国家审计理论研究的回顾与思考》，《审计研究》2002年第3期.
关键词：政府绩效审计；理论框架；绩效审计报告
中图分类号：F239.0
文献标识码：A
文章编号：1003-7217(2009)03-0069-05
引言
政府绩效审计产生于20世纪40年代，经过近20年的研究推广，政府绩效审计于20世纪70年代被广泛运用。绩效审计在发展较好的国家，如美国审计总署已占到审计工作量的85％以上，加拿大审计长公署和英国审计署，绩效审计大约占40％，西方国家在政府绩效审计方面也积累了不少成功的经验，目前政府绩效审计变革的重点由基础理论过渡到宏观体制设计与审计环境改进。政府绩效审计于20世纪80年代引入中国，落后于西方国家四十余年，使得绩效审计在中国的研究深度和推广程度均远不及西方国家。我国的政府绩效审计的重点，主要包括政府绩效审计定义、范围、作用与目标、方法、结果评价、审计报告等微观技术层面，通过对这些方面的国内外相关研究成果回顾分析可以归纳出政府绩效审计研究的沿革方向。
一、政府绩效审计定义研究
1986年最高审计机关国际组织第十二届大会发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对政府绩效审计定义为：对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性所作的评价与监督。在其后政府绩效审计近几十年发展历程中，各国在此基础上进行了不同程度的抑弃。Pollitt(1994)认为以“3E”为核心的绩效审计带来的首要问题是对经济性、效率性，特别是效果性理解的不同。2000年10月，亚审组织理事会指出：绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否有效高效利用各种资源发表审计意见的过程。2003年新修订的美国《政府审计准则》中指出，绩效审计本质是审计人员按照一个预期的焦点，基于客观的评价标准对实践活动和交叉问题中的合成信息进行评价的过程。
关于政府绩效审计的概念，我国早期的研究主要强调“经济效益”即资金使用效益。近年来的研究：如天津市审计学会课题组(2000)、宋常(2004)、刘家义(2004)、雷达(2004)、吴国萍(2005)、刘秋明(2007)等都基本认同世界审计组织在《利马宣言》中的表述，即绩效审计是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计。戚振东等(2008)却认为我国绩效审计不应过分注重“3E”内容，应当从不同的绩效维度，开展多样化的审计评价，如社会公平、资源的利用、环境的保护、可持续发展等社会热点问题应当成为政府绩效的评价内容。
由此看出，政府绩效审计的定义已经突破了“3E”性的束缚，并且对“为改善公共责任性提供信息”这一新内涵的提出体现了在20世纪90年代以来新公共管理理论下政府绩效审计的新发展。
二、政府绩效审计范围研究
有关绩效审计范围的研究集中在范围的界定及层次的划分，从国外研究来看，Bates和Hoton(1995)将政府绩效评价对象划分为政府部门的整体绩效、重点绩效和单项绩效三个层次。Barzelay(1997)按照内容将绩效审计归纳为效率性审计、项目效果性审计、绩效管理能力审计、绩效信息审计、风险评价、最佳实务评价及一般管理评价等七种不同的绩效审计类型。Raaum和Morgan(2001)till提出，绩效审计是信息拓展审计，在整个政府范围内提供各种涉及到客户满意度、使命实现程度、财务状况、及时性及效率性等众多方面的财务绩效和非财务绩效信息。
另外，从国内的研究来看，我国在绩效审计内容是不断丰富的，而且具有中国特色。我国政府绩效审计范围最初的内容包括政府财政收支中的行政收支、公共工程收支和各种基金的收支及政府财政收支中有关收益性投资部分(张艳，2004)，后来丰富为对被审计单位(法律规定接受审计的政府公共部门)在履行职责过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效果性进行的检查、评价和分析(裴文英，2005)。再扩充到包括政府部门、其所属单位及其他使用公共资金的单位。因此，其审计范围既包括物质生产部门，也包括非物质生产部门，还有对投资项目的审计等；既包括被审计单位各项业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动(王会金、易仁萍，2007)。戚振东等还指出，在知识经济时代，政府绩效审计还新增了对人力资源管理和使用的审计监督。
从政府绩效审计内容的扩展上发现，非物质生产活动和非经济范畴的管理活动被逐渐纳入其中，并越来越多地被关注，从而使得政府绩效审计区别于财务审计的功能更加突出。
三、政府绩效审计作用及目标研究
与审计范围相似，政府绩效审计的作用和目标也是逐步丰富起来的。政府绩效审计的基本目标是对公共资源运用的经济性、效果性和效率性考察(Guthfie and Parker，1999)，后来随着一场市场性和公共责任为导向运动的开始，公共部门的管理形式和方法发生了很大变化(Hoggett，1996)，其一个主要特征是政府管理中的结果导向管理的出现(Radcliffe，1998；Lapsley，2000)，从而使得政府绩效审计在促进公共管理部门的绩效改善、公共资金和资源的有效开发利用等方面发挥了作用(Johnsen and Meklin，2001)。
从我国的实践经验来看，政府绩效审计目标的拟定从最初的审计目标多样化、模糊化(陈志刚，2003)，到考核各级政府及职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务中所占有和耗费的公共资源的经济性、效率性、效能性和公平性(4E)的审查(罗文洁，2006)。再到为了评价各项投入资源的经济和有效程度，并寻找进一步提高绩效的途径，实现由查处达到控制和提高的目的(王会金、易仁萍，2007)。我国政府绩效审计目标由过于抽象到具体可行，从只关注经济活动到将经济与社会统筹协调发展纳入评估范围，实现了从查缺到促进管理的职能转变。
可以看出，学者们在政府绩效审计作用与目的多样化上达成一致，政府绩效审计日后必将发挥战略性的作用，即不仅帮助被审计单位查找管理漏洞、防止损失浪费，还会帮助其挖掘工作潜力、改进管理，促进其进一步提高工作绩效，以达到管理活动的全面优化。
四、政府绩效审计方法研究
为适应政府绩效审计目标及作用的多元化，其所运用的审计方法便更为多样，其主要包括审计人
员专业技能和审计技术方法两个方面。绩效审计概念在提出初期饱受质疑，质疑主要集中在审计意见的可靠、审计人员的专业技能和绩效审计如何服务于新公共管理等方面(Yves Gendron。David J.Coop-er，Barbara Townley，2007)。针对这些质疑，各国对绩效审计人员专业技能提出新的要求，法国认为绩效审计师应首先是一个律师，英国强调会计知识对绩效审计的重要性，而瑞典则认为绩效审计师更应是一个社会科学家(Pollitt，2003)。Vincent等研究表明审计人员的自我认知能力对审计质量的影响不大，但审计人员的过度自信会影响到审计结果。
由于绩效是一个多维建构，观察和测量的角度、技术方法的选择不同，其结果也会不同(Bates andHoton，1995)。Guthfie等认为绩效审计技术的构成体现在个人、组织、制度、社会政治、社会经济的层次上。Pollitt(2003)通过研究调查发现，文件分析法和访谈法是最为主要的绩效审计技术和方法，调查法和案例分析法次之，经济分析法和统计分析法则较少用到。我国的学者王会金等(2007)认为经济性、效率性的审计方法，可借鉴财务审计所采用的方法，而对于效果性审计，除借鉴财务审计方法外，还可以采用费用效益分析法，多项目系统评价方法。
国外及国内的研究表明，政府绩效审计方法将由不定期审计向定期审计发展，由以现场审计为主，逐步走向现场审计与非现场审计相结合审查，由对静态资料的检查走向静态与动态资料相结合的审查，从而实现经常、连续、有效的审计监督。
五、政府绩效审计结果评价研究
政府绩效审计结果评价也是政府绩效审计研究中一个重要方面。
Johnsen和Meklin(2001)认为随着公共部门推行以分权为特征的改革，政府绩效审计，不仅是代表政府更主要的是代表公众的利益。
Cavalluzzo和Ittner(2004)提出组织因素(如高层管理者对绩效信息使用的承诺)和技术因素(如信息系统)对绩效评价系统的发展和使用具有重要意义。
从“3E”性扩展到“5E”性后，在绩效审计标准的设计上又加入了环境评价指标。T.Van Gerven(2007)将环境评价指标分为定性和定量两类，并包括生态效率、环境管理系统存在性、可持续能源、再生能源的使用、环境支出总额等指标。
我国学者罗红生(2008)研究发现，至今还没有政府公共部门的绩效审计指标评价标准和准则性质可操作性指导文件。王如燕(2008)提出利用PSR框架建立经济预算与环境问题的指标体系，反映人类对环境问题的理解及考虑的范围和影响。
总的说来，为更合理的评价政府绩效审计结果，用于评价的指标体系日益丰富，所涉及到的维度更加的广泛，用于评价的手段也更为多样化。从最初的“3E”核心指标到“5E”指标衡量，对绩效审计结果的解析越来越细致，角度也越来越全面。
六、审计报告研究
合理的政府绩效审计报告内容与格式安排、有效的报告披露机制是优化审计环境的重要方面，也是让社会和市场中各种力量参与到绩效审计中，更合理地配置社会资源的关键。Bowerman(1995)研究表明绩效审计是个动态的概念，由于成本因素及避免政治风险的趋向，使得绩效审计发展存在一个明确的顾客导向趋势。Vaughan等(1999)认为绩效审计报告是一种战略性报告，绩效审计报告通常制定了在政府中什么是效率的、公共的、政治的和管理的概念。Pollitt(2003)调查发现，各国最高审计机构都注重向社会公众提供绩效审计产品，包括用通俗易懂的语言对重要报告加以总结。Robert等(2005)研究指出灵活的报告格式才能适应环境变化的要求，将更多的非财务信息、鉴定信息囊入其中，极大限度的扩充审计报告的内容。
我国国家审计结果公告制度在法律上的明确规定始于1994年通过的《审计法》。随后于1996年、2001年、2002年分别了《国家审计基本准则》、《审计机关公布审计结果准则》、《审计署审计结果公告试行办法》，通过对准则办法的研究，张晓楠(2007)认为我国审计结果公告的具体内容不够规范，没有规定每类公告的具体内容和要素，现行的审计结果公告程序不够通畅。曾庆勇(2008)比较了美国等四国的审计结果公告制度提出多样化审计的公告渠道，并尝试对审计报告进行简易化处理。戚振东等(2008)提出要建立一个管理严密、评价科学、运作规范的审计结果运用机制，制定出审计结果分类运用的办法。
可见，绩效审计结果使用者上至国家政府各部门下到普通民众，为了满足多元化的需求，其报告方式必须是多元化的。如何适当地披露非财务信息，满足分布如此之广的信息使用者群体的需求是研究的难点。
七、审计环境研究
Barzelay(1997)认为各国绩效审计出现差异的原因受行政与立法机构间关系、组织法律地位、顾客关系、内外部顾客政策选择偏好等制度性因素的影响，其差异体现在分析单位、检查方式、评价范围和关注重点等四个方面。相应性、合理性和与被审计单位的一致意见通常是审计人员采用的标准，而审计人员职业判断同时又受到社会环境、文化传统等宏观因素的影响(Kenn，1999)。
对于审计环境的分析鲜见于我国的研究，最有代表性的是陈全民(2005)的研究，他认为我国与西方各国在政府绩效审计原动力――社会需求、市场经济发展阶段、公共权力、法制建设效果等方面均存在较大的差异。Jason等认为由于我国的政府绩效缺乏审计独立性，审计报告受限、审计空白、预算审计流于形式等弊病，中国的政府审计机构尚不可在现行政治环境下从行政体制转变为立法体制。
总而言之，政府绩效审计是政治、经济、文化、历史和法律等各种因素之间博弈的结果，不同国家的政府绩效审计表现出作为同一种事物所具备的共性，但同时政府效绩审计又在各种不同环境下显现出个性。虽然处于全球趋同化的历史进程中，我国审计环境与西方各资本主义发达国家审计环境的差异客观存在且不会很快消失。这也要求我们正确的认识到这些客观差异，并有所扬弃地学习国外先进的研究成果。
八、结论与启示
从上述文献来看，政府绩效审计各项要素都在由单一性走向多元化，并且体现了新公共管理理论下政府绩效审计的新发展；其审计范围与日扩展，将更多的非物质生产活动和非经济范畴的管理活动纳入其中，而且注重对人力资源管理和使用的审计监督。政府绩效审计的作用与目标也逐渐被提升到战略管理层面，政府审计机构要真正能够履行公共会计师、管理顾问、科学或研究性组织及裁决者多重身份的职责。由于政府绩效审计需对一个项目的绩效和管理做出独立的评价，需要为进行决策和改善公共责任性提供信息，因此其审计方法也将实行现场审计与非现场审计，静态与动态资料相结合的方法；而其审计报告也将随环境变化和满足各层次用户需求而呈现多样化动态式模式，而且在向社会公众提高绩效产品时尽量使用通俗易懂的语言。
关键词:政府绩效审计;审计体制;审计准则;审计指标体系
进入新世纪以来，随着我国社会主义市场经济体制的完善和社会经济秩序的好转, 审计工作的重心从真实、合法性审计转移到绩效审计上来, 绩效审计是现代审计的核心内容, 也是审计事业谋求自身发展的重要途径。
一、政府绩效审计的含义
绩效审计是指独立的审计机构或审计人员利用专门的审计方法，依据一定的审计标准，对国家财政支出或资助的投资项目的资金的经济性、效率性和效果性进行独立地检查、评价，提出改进意见，改善公共责任，为有关方面决策提供有用信息的一种独立的经济监督活动。
二、我国开展绩效审计的可行性
从目前的情况看，我国进行绩效审计的条件日臻成熟。
1.经济发展是开展绩效审计的前提条件
我国经过20多年改革开放的发展和积累，市场化程度有了很大提高，初步建立起市场经济体制的基本框架和运行机制，在这样的环境下，绩效审计将顺应形势的发展而产生。
2.我国绩效审计有法律的保障
我国1994年颁布的《审计法》，这为绩效审计的开展提供了法律保障。为适应改革开放，建立现代企业制度的需要，我国制定了大量的财经法律法规，对企业的效益情况也提出了具体要求。wWw.133229.cOm
3.国内专家、学者的理论研究成果为绩效审计奠定了理论基础
我国理论工作者关于政府绩效审计方面介绍西方经验，阐述自我见地的书籍相继出版，为理论的完善开辟了广阔的道路，使政府绩效审计有了一定的理论指导。
三、我国构建政府绩效审计模式的宏观环境
我国政府绩效审计模式的构建需要一个合理的宏观环境，本文从五个方面进行完善：
1.重构政府审计体制
美、英等发达国家的审计机关都隶属于立法机构，主要审计政府财政。我国这种隶属于行政机构的审计体制以及地方审计机关所实行的双重领导体制在中央和地方利益发生矛盾时，不利于确保政府审计的独立和政府审计作用的发挥，也不利于绩效审计的发展。根据我国的具体情况，建议加强各级人民代表大会的作用，将我国审计体制改革为隶属于人大的立法型审计体制，同时将地方审计机关所实行的双重领导体制改革为上一级审计机关会同地方人大共同领导、上一级审计机关为主的领导模式。这就使各级审计机关既实现了组织形式上的独立，又实现了经济上的独立。
2.健全政府绩效审计的法律体系
我国政府绩效审计是法律直接赋予审计机构的权力，所以健全我国政府绩效审计的法律规范是我国开展绩效审计的重要任务。我国政府绩效审计必须重新定位，以保证政府绩效审计监督的法律地位，维护政府绩效审计的法定性和权威性。
3.加快政府绩效审计准则的建设
我国的国家审计准则体系设计层次十分明确，但准则是将财务审计和绩效审计“捏”在一起综合考虑,这样容易造成国家审计准则操作性不强，不便于审计机关和审计人员遵循。我国现行国家审计准则主要是针对财务审计进行规定的，在基本准则和绝大部分具体准则中都缺乏对审计机关和审计人员开展绩效审计的规定。因此, 可以对我国现有的国家审计准则体系进行修改，补充加入绩效审计概念，补充修改基本准则，制定政府绩效审计具体准则，必要时制定政府绩效审计手册审计指南。
4.建立政府绩效审计指标体系
政府绩效审计是对政府履行职能和承担责任的审计,政府绩效审计指标体系的设计也应当围绕这个核心内容进行。建立我国政府绩效审计指标体系,既要考虑目前我国党政机关设置情况、公务员管理考核制度和政府绩效评估体系等方面因素,又要考虑审计指标体系设计的全面性、科学性和适当超前性。
5.实施审计公告制度
审计公告制度就是审计机关对审计管辖范围内重要审计事项的内容、审计程序、过程、结果等，采用适当的方式向社会公众进行公开的制度。在推行审计公告制上，审计署与固定的有影响力的新闻媒介保持良好的关系，将重大的、社会公众关注的政府绩效审计项目的绩效审计报告刊登在重大报刊、电视等信息媒体上。除了政府绩效审计报告外，审计署还可印发一些宣传资料，将绩效审计项目的内容、结果以及审计建议的执行情况详细地介绍出来。审计署还可以将全部绩效审计的结果、审计建议、责任追究、落实情况等全部刊登在审计署网站上，以便任何人何时何地都可以查询。
参考文献：
[1]姚和平 黄 约:政府绩效审计的理论研究[j].当代经济2006（10）.
关键词:扩内需政策;绩效审计
美国“次贷危机”引发的金融危机已经渗透到了实体经济,对全球的经济造成巨大的冲击,作为经济增长速度最快的新型发展中国家,中国不能在这次金融海啸中独善其身。在全球各国纷纷出台救市政策的时候,中国也在关键时刻重磅出击,紧急出台了4万亿元的财政刺激计划。该计划一出台,立刻引起业内人士的一些争议。争议的重点在于这4万亿元究竟该如何使用,如何保证其使用效率以及投资的重点该放在哪里等几个方面。如何保证这项计划有效实施,除了制定完善的实施计划以外,相应的制度跟进也是必要的。作为经济监督的主体,审计部门应该在此次扩内需政策的执行中发挥应有的监督、评价的作用。
一、政策绩效审计的必要性
政策绩效审计就是依据一定的标准和程序,对政策的效益、效果和价值进行判断的一种行为。其目的在于取得有关政策的信息,以此作为判定政策变化、改进和废止的依据,是政策得以改进的动力来源。许多政策在制定以后,由于对目标群体本质判断出现了偏差、或者是因为政策方案设计得不合理、又或者因为政策没有得到很好的执行,导致预期的政策效果得不到实现,有时甚至引发出更为严重的经济、社会问题。为此,对政策的制定依据、执行力、实施效果进行跟踪审计、评估,是当前国家审计研究的一个重要领域。
国家审计机关开展政策绩效评估,不仅能够克服内部评估的缺陷,而且也能够弥补其他一般性评估机构的不足,更不会因为经济利益的诱惑而丧失独立性。与政策制定和执行者比较,审计机关具有独立的地位,独立性是宪法和审计法赋予国家审计机关地位所决定的。因此,国家审计机关开展政策绩效审计具有独特的优势,是我国现阶段政策评估主体缺失条件下的现实选择。
我国此次扩内需政策规模空前,因此必须保证政策的有效执行、发挥出应有的效果,同时必须警惕扩内需经济政策的实施过程中,资金被违规违法使用,出现各种隐蔽的形式截留、挪用、贪污等问题的出现。因此,政策绩效审计就要在扩内需经济政策中充分发挥监督、评价的职能,保证政策的有效实施。
二、扩内需政策绩效审计
(一)评估内容
审计机关的行政执法必须依法进行,根据《审计法》的规定,其职责是对法律规定的单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益进行审计监督,因此此次扩内需政策绩效审计的内容主要是政策的执行、政策的效果两方面。对政策的制定,可以适当关注,但不予评估。
政策执行评估的核心是通过绩效审计,反映经济政策实施过程和方法是否与政策规定的目标保持一致,是否有利于实现既定的目标。评估的内容主要有三方面:一是经济政策的实施状况;二是政策资源的投入是否符合要求;三是政策实施中的环境变化评估,要关注政治、经济、文化、法律、体制等宏观环境的变化。
政策效果评估时,内容主要包括两个方面:第一,经济政策投入方面,包括政策活动过程中所投入的人力、物力、财力、信息和时间等;第二,经济政策产出方面,主要是指政策执行过程中产生的结果。经济政策的效率评估内容侧重于经济政策执行过程中的投入产出,是对整个过程的评估。
经济政策的效应评估。主要是对经济政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小进行评估。具体内容首先是生产力,其次是社会公正,第三是公众的回应
(二)评估标准
从政策绩效审计的标准的实践来看,在操作过程中,目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准三类。政策的效率必须首先建立在政策的效果上,没有效果的效率是无用的。所谓效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小作为评估政策的标准,这是最高层次的评估标准。
此次我国的扩内需经济政策包括一系列的具体政策,如“家电下乡”、“汽车下乡”等。目前,各项政策已取得了显著的成效,但同时也暴露出很多问题,比如:“假电下乡”、售后服务跟不上、补贴资金发放不及时等问题普遍存在。能否妥善解决这些问题是影响扩内需政策效果显现的关键因素。因此,在制定扩内需政策绩效评价指标时除了常规的财政绩效指标以外,应针对在政策执行中已经出问题或容易出问题的方面设置专项指标,来监督、防止问题的发生。
(三)审计形式
政策绩效审计的形式是政策监督内容的外在体现,政策监督的内容决定政策监督的形式。根据国家审计对经济政策监督的性质来看,主要有以下几种监督形式:1.日常监督。日常监督是指国家审计对被审计单位政策运用所进行的实时监督。2.专项监督。专项监督是由国家审计针对被审计单位某项特定政策问题而进行的监督。3.专案监督。专案监督是国家审计根据相关线索对被审计单位在经济活动中政策运用问题开展的专门监督。
(四)审计方法
政策绩效审计过程就是评估人员得出结论、实现评估目标的过程。在这个过程中,不论是评估证据的收集,还是评估证据的分析研究,均需要采用恰当的技术方法。政策绩效审计评估的技术方法包括:审阅法、观察法、调查法、访谈法、分析性复核、文献研究法研讨会、利用外部专家的工作、证据分析等九种技术方法。
参考文献:
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