近年来,中国企业责任运动高速发展,2009年有近600家中国企业了企业社会责任报告,不少企业建立了社会责任的管理部门,统筹推动企业责任工作。部分做得比较好的企业还在积极的探索,将社会责任工作融入企业战略和日常的管理中,建立全面社会责任管理体系。
全国人大常委、中心理事长陈佳贵致辞中表示:“企业社会责任实践的不断发展,要求理论界来研究、解释和解决一些重大的理论问题和实践问题。”
为此,中国社会科学院经济学部于2008年2月成立了企业社会责任研究中心,中心由从事企业社会责任研究领域和实践工作的专家和企业管理人员构成,中国社会科学院、国务院监督委员会、人力资源与社会保障部、中国企业联合会、人民大学等数十位专家学者担任了中心理事。
陈佳贵表示,中心自成立以来,始终推动中国企业社会责任事件的发展为使命,积极履行中国企业社会责任研究研究者、推进者和观察者的职能,推出了一系列重大成果。
本刊副社长殷格非作为嘉宾发言,他从研究者和推动者的角度表达了自己对中国企业社会责任发展的思考,他认为:
首先,理论界应加强敏感性行业社会责任的一些研究和推动,包括传播。社会责任最初就是从这些敏感行业开始产生的,比如污染行业、食品行业等。我们国家现在一些行业里,像能源行业,在社会责任意识方面是比较强,也比较领先。
其次,理论界应加强地方政府推动社会责任的研究。现在我国很多地方政府做得很不错,包括上海、浙江、山东、江苏、河北,研究地方政府推动社会责任与推动经济发展有什么样的关系很有意义。
最后,应加强市场机制的研究。企业最终要发展,要有市场机制,如果责任投资、责任消费、商品市场、资本市场都有好的激励机制,社会责任就可以自我发展了。
据了解,这次研讨会由社科院与民生银行主办,旨在引导企业加强社会责任建设,推进企业社会责任管理和实践。
十大议题紧跟社会热点
今年1月份,社科院经济学部CSR研究中心在西单、崇文门新世界、奥体北辰、公主坟、中关村等五个区域对北京市民众进行拦问,共收回有效样本1004份,最后完成了《中国企业社会责任基准调查2010》。
“此次调查为了建立企业社会责任公众调查基准数据库,了解公众对企业社会责任的态度和认识,监控其连续变化情况,也为深入研究公众意识与企业行为的关系提供基准。”
当天,中国社会科学院经济学部企业社会责任研究中心主任钟宏武介绍说,调查发现:58%的受访者认为中国企业社会责任有所进步,28%的受访者认为无法判断,11%的受访者认为没有进步,有4%的受访者认为有所退步;受访者认为,消费者(84%)、员工(67%)和生态环境(64%)是企业最应关注的利益相关方(见图2)。
据调查,受访者认为,政府(83%)、媒体(67%)、社会公众(55%)和企业管理者(53%)是推进企业履行社会责任的重要力量(见图1);74%的受访者认为履行社会责任不仅是企业的事情,政府、社会团体也应积极履行社会责任。
推进企业履行社会责任
记者注意到,中心的《中国企业社会责任基准调查2010》显示,公众对社会热点话题更加关注。受访者认为未来3年,水资源危机、污染问题、食品安全问题等十大问题是中国企业社会责任的十大议题(见表1)。
与会专家开放式地提出了更多的企业社会责任议题,并结合公众调查结果,选出了中国企业社会责任的十大议题(见表2)。
据悉,专家们曾一度把“房地产企业社会责任”列入十大议题。本刊副社长殷格非在发言中提议,“应当把敏感性行业的企业社会责任纳入议题”。
他解释说,在100多年以前,福特汽车当时生产汽车,也是供不应求,但福特公司的老板决定把汽车降价,把工厂工人们的工资提高到同行业的一倍以上。在当时,这简直就是大逆不道,但他的理念就是让人人用得起汽车,享受现代汽车工具的好处。
“而眼下的房地产企业完全不一样,价格一直往上抬。” 殷格非指出,就算商品房供不应求,房地产企业也应考虑到自己的社会责任,不要唯利是图,要把房屋供应做好,满足市场需求。
社科院经济学部CSR研究中心首份社会责任报告
在当天会上,该中心还了《2009年社会责任报告》。全国人大常委、中国社科院学部主席团代主席陈佳贵致辞说,近年来,中国企业社会责任实践高速发展,要求理论界研究解释和解决一些重大问题。
【关键词】中小企业；污染行为；环境监管；公众参与
中图分类号： B845.61 文献标识码： A 文章编号：
目前我国有中小企业2900多万家，占到了企业总数的99%，其中80%以上的工业生产存在污染问题，占中国污染源的60%。然而，我国在环境污染方面较为倾向于点源污染，特别对大型工业企业的污染问题给予较大的关注，而数量多、地区分布广的中小企业一直处于监管的盲区。随着中小企业的日益发展，中小企业的污染问题日益显现，并且表现出较大型企业更难治理的特点，因此中小企业的污染问题逐渐受到重视。中小企业规模小，因此我国对污染严重的中小企业主要采取关停的办法，尤其是对于微型企业，往往污染特别严重，直接关停可以彻底根断污染源，也不会在经济上造成特别大的损失。但是从长期看关停中小企业并不是解决其污染问题的根本途径。因此，中小企业污染行为及环境监管对策值得我们去深入研究。
一中小企业污染行为
1.1中小企业市场势力与其强负外部性问题
我国中小企业的界定是以销售收入和资产总额作为主要考察指标，年销售收入和资产总额在5亿元以下、5000万元以上的为中型企业；年销售收入和资产总额均在5000万元以下的为小型企业。中小企业小型化运作，使其前期不需要大笔投资，同时普遍采用粗放型的生产，对技术要求较低，因此中小企业的行业进入门槛较大型企业低。在我国，80年代国家对非公制经济的鼓励，大量的民间资本用于建立中小型民营企业，如目前我省的民营企业达到50.9万家。众多的中小企业分布于各行业，而且数量在行业中占很大比重。如高污染行业中的造纸业目前企业数为8000多家，其中生产量大于1万吨的为200多家，大于3万吨的只有50家左右。化工行业企业数量约为2.5万家，其中，大中型企业数量不足5000家，小企业的数量比重高达80%以上。面对激烈的市场竞争，中小企业不具备大型企业制定垄断价格的能力，因此中小企业大多随行就市，接受现有的价格。
中小企业数量众多，同时又是价格的接受者。因此可认为中小企业是市场势力弱的极端表现，即可看作是完全竞争市场中的卖方。这样中小企业只是市场价格接受者，单个企业生产的数量不会对价格产生影响。可以假设中小企业边际收益是固定的，即不管有无生产、生产多少，面对的都是市场上该产品的现有价格。因此可以近似地认为所面对的需求曲线也即企业的边际收益曲线是一条直线。如图l所示，如果企业不存在负外部性，企业的边际成本曲线（假设是直线）与边际收益线相交时私人边际成本与社会边际成本相等，即该企业在生产数量为Ql时企业实现利润最大化。
负外部性的存在使中小企业生产的数量大大高于社会边际成本与企业边际收益相等时的数量。如图2所示，MC1是包含治污成本在内的社会边际成本曲线，MC2是私人边际成本曲线。由于排污企业产生污染，而污染治理引起相当大的治理成本，因此每一生产数量上社会边际成本都将高于私人边际成本，印MC1在MC2的左侧。社会边际成本曲线与边际收益曲线相交时，生产数量是Q1；而私人边际成本曲线与边际收益曲线相交时，生产数量是Q3。由于考虑了负外部性的存在，逃避承担治污成本将使企业多生产的数量为Q3 – Q1。如果假设该企业面对的不是完全竞争市场，即一个企业生产的数量多少会对价格产生影响（如大型企业规模大，生产数量的变化会对市场价格存在一定的影响力），则面对的边际收益曲线是一条向下倾斜的直线MR’，图中可以看到MR’与社会边际成本曲线和私人边际成本曲线相交时的生产数量分别为Q3和Q2，即负外部性引起多生产的产量为Q3 - Q2，而Q3 – Q1>Q3 – Q2。因此大企业与中小企业相比，由于对市场价格的影响不同，逃避污染治理成本引起生产数量的增加幅度不一样，中小企业较大企业增加的幅度更大。由此可看出，如果中小企业能够将更多的治污成本转嫁给社会承担，则其生产的数量增加幅度会更大，利润率也会越高。
由此可见，中小企业的弱市场势力使其具有强负外部性，且越小的企业对价格的影响能力越弱，因此逃避治污责任引起的产量增加幅度越大。
1.2中小企业治污效率
各国中小企业平均存在时间为7年，我国中小企业在一个行业中存在更短，甚至不足三年，而目前治污设备的使用年限则一般在二十年以上。中小企业进入到退出某一行业的时间远远短于治污设备的使用年限。同时不同行业生产所需的治污设备存在不可替代性，如进入造纸业需兴建污水处理池，而水泥业的生产则需要建立粉尘过滤设施。由于治污设备在不同行业无法实现连续使用，企业的转产意味着折价转卖或直接废弃原有治污设备，再购置新加入行业所需的治污设备。中小企业转产时间间隔短，治污设施得不到有效利用，这一方面浪费了治污资源，另一方面使原有治污设备投入成为企业的沉淀成本，分摊到企业生产产品的成本中。现实中中小企业一般通过加速治污设备折旧的方式解决使用年限不足的问题，这使企业生产期间的产品成本大幅度上升，进一步加大了中小企业在治污成本上的负担，削弱了产品的竞争力。因此治污设备利用率低所导致治污成本地大幅增加也是中小企业缺乏投资治污设备积极性的重要原因之一。事实上，大多数的中小企业迫于政府部门的压力兴建治污设备，但对设备的质量以及治污效果并不关心，甚至成为摆设，这更使中小企业治污效果不尽人意。
二 政府环境管制与政府失灵
环境管制即是由于环境污染具有外部不经济性，政府通过制定相应政策与措施对厂商的经济活动进行调节，以达到保持环境和经济发展相协调的目标。从理论上讲，政府环境管制有可能纠正市场失灵。但是，政府机制的运作需要成本，在政府干预中也会出现政府失灵。一些政府失灵不但不能纠正市场失灵，还可能更加扭曲市场机制，造成更大的损失。政府失灵有多种表现，如需要政府提供公共物品或纠正市场失灵时政府没有作为，由于法律不完善，执法不力，政府效率低下，公共事业的低效率等原因使政府干预失败、政府对本应由市场机制作用的领域进行干预、政府干预时产生外部性等。总体来讲，对于环境管制导致的政府失灵主要有两个方面：
2.1环境政策失灵。政府出台的一些政策扭曲环境资源使用或配置的私人成本，表现为部门政策和宏观经济政策在制定过程中，由于没有给予生态和环境以足够重视而导致的价格扭曲。
2.2环境管理失灵。各级政府组织中存在着一系列管理问题，导致有关政策无法有效实施。主要表现在两个方面：一是各种政策在部门之间的协调不足，缺乏达到政策目标的强调措施；另一方面是环境管理中存在寻租行为。
三 环境问题的政策建议
我国经济快速增长中的企业污染是造成环境恶化的重要原因，而企业污染居高不下又是因为缺乏政府管制和公众参与的约束。在借鉴发达国家环境管理经验并结合我国国情的基础上，应建立以政府环境管制为主导、公众参与相协助、企业环境经营相配合的“三位一体”环境管理模式，以促进政府、公众、企业共同为改善环境而努力。
3.1．以政府环境管制为主导
以政府环境管制为主导是基于以下五个方面的考虑：①环境管理作为一项长期的工程，将伴随着人类的发展而发展。因此，要对环境问题进行长期的、有效的综合治理，这就必然花费大量的人力、物力和财力，而站在社会的角度上看，拥有这样雄厚人力、物力和财力的集团，也只有政府能承担得起这样的艰巨任务。②从历史发展角度来看，环境污染、环境破坏，均是在人们对环境问题的重要性缺乏认识，管理不善的情况下造成的。今天西方发达国家环境问题的缓和与好转，也正是由于政府环境管制的不断强化，完善环境管理体系的结果。同样，我国也不例外，当政府对环境管理问题比较重视时，环境状况就会有所好转，一旦忽视环境管理，环境状况就会恶化起来。因此，要想彻底改善环境状况，政府必须发挥主导的作用。③由于环境保护是一种非竞争性、非排它性的公共产品，环保的支出并不会通过市场交易给企业带来相应的收益，排放污染对企业来说是一种外部成本，如果没有市场外力量的干预，它无须为此付费。这样，就决定了企业不会有环境保护的内在冲动。④加强环境保护行政主管部门的执法力度，根据“谁污染，谁治理”，对闲置污染处理设施或超标排放的企业，一律按国家有关的环保法律法规进行处罚。⑤加强环境保护主管部门对新扩建企业的环境影响评价制度，严格把关，避免给当地环境带来新的污染源。
3.2以公众参与相协助
以公众参与相协助主要基于以下三方面考虑：①我国地理范围大，小规模企业为数众多且污染问题广泛存在，导致政府污染控制的压力大，负担重；同时，由于政府环境管制的执行过程中也存在许多不足之处，使得污染者有机可乘，污染控制难度较大。公众参与可以协助政府更好地控制企业污染。②在论证一项政策、一个项目在环保方面是否可行时，政府如果只听取倡导者的意见，难免肯定的意见占主导地位，并且所聘请的专家往往己被倡导者所左右，很多时候是不全面的。如果让公众参与进来，他们从自己的切身体验出发，直抒己见，可以使政府能够较全面地了解情况，集思广益，减少在环境决策中的失误。经公众参与的政府决策也会符合民心民意和反映实际情况，有利于解决和处理普遍环境问题，实现对环境问题的全方位、全过程管理。
3.3以企业环境经营相配合
以企业环境经营相配合主要基于两方面考虑：①既使政府严格执行环境管制，公众积极参与环保活动，但若没有企业的配合，环境质量仍难以改善，毕竞政府和公众只是推动企业提高环境绩效的外部力量，因此，只有企业积极配合政府和公众的管制和监督行动，才可能转变企业污染排放居高不下的现况。②企业在政府和公众的约束下减少污染排放，这仅仅是一种被动的环保行为，若要真正使企业采取环境管理，还需要企业制定并实施环境经营的战略计划。但我国广大中小企业受资金、技术的限制，实施环境经营战略的难度较大，企业主动性不强，因此，由污染治理向环境经营的更高层次转变，需要政府、公众提供引导和帮助，企业来积极配合。
一、土壤污染现状
近三年来，随着我市社会经济的快速发展，土壤污染形势也越来越严峻，一是工业企业场地土壤污染急剧加快，二是农业耕地土壤污染也急速增长。我市辖区内工业企业土壤污染主要集中在工业园区矿产品加工企业、矿山企业等污染对场地造成的污染；农业耕地土壤污染涉及到全市农业用地，主要是化学肥料、农药的过度使用。长期过量而单纯施用化学肥料，会使土壤物理性质恶化土壤酸化、胶体分散散，土壤结构破坏，造成土地板结,并直接影响农业生产成本和作物的产量和质量。
二、防治工作开展情况
（一）加大落后产能淘汰力度，完善促进产业结构调整的政策措施。根据市域实际情况，对相关企业提出强制性技术升级和从严的污染防治要求；对不符合城乡规划的涉重金属企业，要逐步关闭和搬迁。同时历史遗留污染问题进行了全面解决。（二）严格执行环境影响评价制度，严把入口关，控制重金属污染隐患的产生。对未经环评审批的在建项目或者未经环保“三同时”验收的项目，一律停止建设和生产。在环境敏感区域禁止审批新建、改建、扩建增加重金属污染物排放的项目，对重点防控企业逐步开展环境影响评价。（三）强化污染治理，加快解决突出的污染问题。一是加大整治力度。严肃查处矿山违法建设、超标排放等违法行为，强化达标排放整治，每年开展一次“整治违法排污企业专项行动”，依法关闭一批不符合产业政策的重污染企业，停产整顿一批已经造成严重环境危害的企业，确保现有企业的达标排放。二是妥善处置矿山类危险废物。对各类重金属污染重点防控对象实施无害化处置或实现达标排放，三是着力解决历史遗留污染土壤问题。（四）强化环境监管，严格防范各类污染风险。严格规范企业环境管理，督促重点防控企业及时报告原料和产量的变化情况，建立企业信息公开制度。同时，针对该类企业，实行专人专管，一季一监测，一月一申报，对生产过程中产生的废水、废气均要求建立相应的处理设施，对污染设施的运行情况，实行每月监察一次，并要求企业做好污染防治设施运行记录。
三、存在的问题
（一）土壤环境监管体系不完善。建设项目环境影响评价以及建设项目环保设施“三同时”竣工监测工作中，除了生态类建设项目需要长期跟踪土壤污染以外，其他建设项目还没有较为详细的土壤环境管理规范及环境保护要求。近两年颁布的农药、制药等建设项目环境影响评价技术导则开始详细规定了建设项目土壤本底调查的要求，但除此以外的其他行业环评，土壤本底调查仍然较为主观。特别是早期立项的水泥厂、重金属企业未开展详细的本底调查。（二）土壤环境管理不规范。一是城市场地土壤污染管理办法有待完善。随着城市化进程，大量存在潜在污染风险的工业场地用途发生变化，场地被大批量转为商业、住宅用地。但为进行土地调查，未明确要求开展土地性质变更环境质量评价，未能促进土壤环境质量与土地资产价值挂钩，尚未形成城市建设用地土壤环境质量管理的规范化。（三）土壤污染责任的认定有待进一步明确。我国现行法律法规对避免土壤污染问题的发生、预防土壤污染起到了积极的作用，但未涉及土壤污染应有的管理规则，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等基本法没有明确规定土壤污染的责任者、污染者应承担的法律责任和义务等问题，没有提供可操作的土壤污染责任追究、认定、赔偿程序。从近期土壤污染调查情况来看，当前全国典型土壤污染还是由于历史原因造成的，有些污染企业的责任主体属于“国有”，污染对象是“国有”性质的土地，土壤污染责任则无法追溯到具体的污染者或责任人。
0前 言
国家要想长治久安的发展，持续永恒的发展，必须重视环境，如果某个国家不重视环境保护工作，长久下去对国家的经济一定有深远的影响，在全世界和平的年代，世界各国经济都在快速发展，环境保护不力，对人们各方面都有一定影响。世界经济发展良好，人们的物质生活越来越高，人们对精神生活追求越来越高，对自己的生活与工作环境要求越来越高，周围环境不好，自然环境退化，影响人们工作的心情，必然人们会产生不满情绪。
一、化工企业生产引发环境问题的现状
1.各地政府为了促进就业，加大财政收入，支持化工企业的入户
化工行业作为经济的主要增长点，得到各地政府的大力支持。目前的实际情况是，化工行业布局性环境安全隐患突出，部分企业已严重威胁到周边居民和饮用水源的安全。
2.化工企业的污染转移现象明显
国际向国内转移，发达国家因这些行业污染严重而缩减产量甚至不生产，国内市场因此快速增长并以出口创汇居多，最初多分布在我国经济较发达地区，如浙江、江苏、山东等。国内区域间转移。随着对环保感受和认知程度的提高，我国经济发达地区认识到污染的代价，在大型国有企业向民营企业转换的基础上，重污染产品又开始了新的转移，从城市到郊区和农村、从东部到西部，如农药正在从浙江和江苏的苏南向苏北转移，铬盐正在向西部地区转移。
3.政府职能部门环境监管能力不够
根据全国环境风险排查情况，已有化工项目的直接监管者大都是地市级及以下环保部门;新的化工项目由国家环保总局审批的仅占1.7%，由地市级及以下环保部门审批的达77%。地方环境保护行政管理部门往往缺乏化工企业毒性污染物的监测仪器和合格的技术管理干部，面对数以万计的化工企业，其监管能力远远不够，客观上给企业违法创造了条件。
二、化工生产中存在的环境保护问题
1.环保意识不强，宣传不到位
有些环境污染问题不是一下就能产生一定的效果，但是不按标准进行，过了一段时间，就会出现很严重问题。现在很多化工企业追求的目标是生产，对环境保护意识不强，环境治理与自己关系不大，认为环境治理主要是政府的事情，对环境保护法缺少认识，在企业宣传中，环境保护只是口号宣传，没有落实到实质，对国家提出“谁污染，谁治理”缺乏意识，加强环境保护方面的文化普及。据调研，现在很少化工企业成立一个环境保护部门，专门负责环境保护问题，即使有的企业有专门环境部门，但也是一个样子，是应付政府部门检查的。化工企业应该在政府环境主管部门的指引下，成立自己的环境保护部门，负责本企业的环境保护问题，让其领导意识到环境保护问题是一个重要问题，关系到全社会的大问题。自然环境受到破坏，治理需要时间是漫长的，用来增强企业对环境的进一步认识，加强环境保护宣传，树立人人环保的决心，增加环境意识。
2.缺乏完善的环境保护法律法规
环境保护政府要相应出台一些法律法规，我国在环境保护中的法律法规文件不多，尤其对一些化工企业对环境污染问题，处理的相应法律文件不多，今后政府部门要多出台一些环境保护方面的法律法规文件，为执法部门提供有力支持。在企业中加大宣传力度，尤其让一些化工企业的老总，环境保护的高压线不用触，一触到立马清除其行业，让化工企业人人自危，不要有侥幸心理，自觉处理好自身企业的环境问题，真正做到，“谁污染，谁治理”的方针，让全球有一个好的生态环境，需要政府的强力保障。
3.化工生产对水与空气污染严重
化工生产企业排放的废水、废气对环境污染非常严重，有些化工企业的生产，对环境肯定有一定的影响，但也不能不生产，比如石油化工，造纸等，但我们一定要处理好企业产生的废水、废气，废水如何处理能变成合格的水，这是一些学者研究的课题，目标要实现，在一定程度上也解决我国水资源缺乏问题，使废水得到合理应用。废气要经过净化，达到合格标准，在排放空气中，现在全球气候变暖，这与废气的排放有很大关系，现在全世界都注重废气问题，最近几年世界各国加大治理，已经取得一定成效，希望不久的将来，世界各国一定会把废水、废气治理好，变废为宝。
三、对化工生产中环境保护的举措
1.提高环保意识，加强环保宣传
在化工企业中，政府要引导企业领导对环保的意识，一个化工企业只有领导真正重视了环境污染问题，是解决问题的本质，全世界一年有多少工人在环境不达标的企业工作，伤害了自己的身体，有的甚至死亡，要在职工中加强环保宣传，意识到环境与自己的身心健康有一定的关系。
2.健全与完善环境保护法律法规与环境保护管理制度
环境主管部门要多出台一些环境保护管理相应的法律法规文件，对化工企业起到一定的约束作用，触犯法律，一定要严办，把环境保护问题当成一件大事来抓，开展经常性的环境保护行政执法检查活动，严肃查处有法不依、执法不严、违法不究和以言代法、以权代法、以罚代刑等违法违纪行为。构成犯罪的，应依法追究其刑事责任。
3.加大环保投入，实现达标排放
环保投入在重视企业发展的同时，要坚持“以人为本”的科学理念和可持续发展观念，积极加大环境污染治理力度，做到增产减污。首先，要加大环保投入。石油化工企业要利用各种形式筹措资金，实行专款专用，切实加大环保投入;其次，要利用先进技术与现代化手段，搞好环境保护。对还未建立远程在线监控系统的排放口的污染物排放情况进行不定期抽测，确保做到稳定达标排放。
4.争取国家资金的支持，加大环境治理的力度
对污染源的监管、监控中，应考虑对毒性物质如一类污染物、苯系物等特征因子的监控监管，不能仅仅停留在总量控制因子的管理上。应加大对重污染行业的三废治理科研投入，建设部级的污染治理技术研发平台，如染料、农药、有机中间体等高浓度有机废水的治理，多年来进展不大，应依托有技术实力的科研单位进行产品与配套的治理技术开发。坚决关闭不符合产业政策要求的企业和装置，制定化工各行业环保准入条件;化工企业改扩建项目须通过“以新带老”做到 “增产减污”或实现区域削减。凡是区域环境质量不能满足功能区要求的地区，应控制新上任何增污项目，以改善环境质量。
四、结束语
总之，目前工业生产对环境的污染是越来越重，我们应该加强自身的环保意识，提高现场检查频次，在稳定达标排放的基础上，持续改进生产工艺，减少污染物排放量。采取有效的手段，确保不发生大面积污染事故，最大限度地减少环境污染。
关键词：城市环境；污染；措施
中图分类号：[TU984.11+5 文献标识码： A 文章编号：
随着经济高速发展和城市化进程的加快，城市环境保护问题越来越受到全社会的高度重视。城市环境污染问题与人民群众的生活十分紧密，涉及到社会管理的各个方面。近年来，各地在加快城市环境建设过程中做了大量的工作，取得了显著的成效。但是，形势依然十分严峻，城市环境污染和生态破坏仍是制约经济社会发展的瓶颈，由此引发大量的社会问题。
1城市污染的主要问题
1.1大气污染
作为世界上经济发展最快的国家之一，中国能源消耗量近十年来稳步增长。一是煤炭的消耗在中国的大气污染中起着决定性作用，二是机动车保有量和城市人口随着经济的快速发展而迅速增加，这种趋势在大中城市表现得尤为明显。我国城市大气环境污染问题日趋严重，每年全国因城市大气污染导致的超额死亡达17. 8万人。煤气燃烧污染、工业废气、工地扬尘、机动车尾气已成为主要污染源，城市大气污染60%～70%源于机动车尾气排放。世界卫生组织对全世界53个国家272个城市大气进行了测定，中国的北京、兰州等8个城市在全球10大污染城市中榜上有名。因城市大气环境污染而引发的各类投诉不断上升。
1. 2噪声污染
近年来，关于噪声污染的群众举报、来信来访逐年增多。一是城市道路交通噪声超标，其中高架道路、轨道交通等引发的交通噪声影响更为突出；二是建筑工地噪声扰民不断，矛盾相对突出，是投拆的焦点之一；三是社会生活噪声影响面广量大。由第三产业的餐饮、菜场、商店、文化娱乐场所产生的噪声扰民目前呈上升趋势，主要噪声源是油烟排风机、空调机组、娱乐业及各式展览会的喇叭音响等；四是城市工业噪声污染干扰市民的正常生活。在一些大城市由于地铁、机场和城际高速铁路等轨道交通线附近的居民，认为这些项目距离他们住居的小区太近，已经或将要影响他们的正常生活，因此引发其高度关切和不满。
1.3固体废物污染
目前城市生活垃圾的产生量不断增加，我国城市固体废弃物堆放量已高达80多亿吨，侵占土地约6亿平方米。全国668座城市年清运生活垃圾约2. 5亿吨，且每年以8%～10%的速度增加。为了处理好城市垃圾，大城市相继建设垃圾焚烧发电厂，北京市拟建设六里屯、南宫、阿苏卫和高安屯4个生活垃圾焚烧项目，由于害怕产生的二恶英污染影响生活，附近居民对此强烈不满。
1. 4电磁波辐射污染
又称电子雾污染，已被公认为是城市公害。城市里的高压线、变电站、电台、电视台、雷达站、电磁波发射塔和电子仪器、医疗设备、办公自动化设备和家用电器，都会产生各种不同波长频率的电磁波，人们长期暴露在超过安全辐射剂量的环境中就会损伤健康。
1.5水污染
随着工业化、城市化加快，我国水污染加重，污染源主要来自工业发展超标排放的工业废水和大量未经处理直接进入水体的生活污水。近年来工业废水经过治理有所减少，但城市生活污水却有增无减，占水质污染的51%以上。全国600多个城市中目前大约一半的城市缺水，75%的湖泊出现了不同程度的富营养化，90%的城市水域污染严重，南方城市总缺水量的60%～70%是由于水污染造成的。我国118个大中城市中，有115个城市地下水受到污染，其中重度污染约占40%。水污染降低了水体的使用功能，引发了多种疾病，加剧了水资源短缺。
2城市环境污染的原因
（1）经济发展迅速与环境保护相对滞后。20世纪80年代以来，稳定和发展成为中国社会和经济运行的两大目标，经济快速增长所伴随的工业化和城市化的提高，掠夺性使用自然资源的现象在各地普遍存在，国外、境外一些高污染企业也纷纷进入国内安营扎寨。
（2）城市管理水平低，条块分割严重，政出多门，有令不行，有令难行。城市政府作为城市的管理者没有经营城市的先进理念，仅片而追求经济利益，忽视或根本不重视城市生态环境保护和污染的防治，其结果导致城市环境问题日益严重，城市形象大受影响，反而阻碍了城市经济的发展。
（3）产业结构布局不合理造成环境污染加剧。改革开放以来，工业化步伐加快，重化工业的特征十分明显。近年来，建材、冶金、化工、石化和能源等基础工业增长较快，而它们恰恰是自然资源消费多、“二废”产生量大的部门。
（4）消费结构不合理使环境污染，特别是大气污染日益严重。由于中国能源消费以燃煤为主，煤炭消费比重占商品能源的73 %，工业燃料的75 %北工原料的65 %，城市民用燃料的80 %，因此，造成危害性很大的以粉尘和酸雨为主的大气污染。
（5）农村乡镇企业的发展造成严重的环境问题。近年来，作为农业经济一部分的乡镇企业遍地开花，由于乡镇企业普遍技术落后、装备水平低、规模小、分布广，加上地方保护主义，造成有法难依、有法不依，因此，中国以城市为中心的环境污染有加速向农村转移的趋势，反过来，农村特别是近郊乡镇企业的污染问题又直接影响着城市的水资源、空气质量和生态环境。
3城市环境污染的治理措施
（1）管制措施：最严厉的管制措施是政府颁布法律，认定排污行为为违法，并依法追究违法者的法律责任。非法和合法之间的界线是明显的。但是，由于法律的强制性，即只能制定一个排污标准，因此，有可能造成某些企业失去进一步治理或彻底治理污染的信心。另一种管制措施是向排污企业征收排污费，即谁排污谁付费原则，目前应采取排污即收费和超标加重收费相结合的收费制度。
（2）税收政策：由国家通过增税或减税来防治环境污染，污染严重的企业所承担的税率要高，而且对特别污染企业还可加征特别税。而对环境污染治理好的企业，则可减免一部分税。通过税收这个经济杠杆达到治污防污的目的。
（3）财政政策：一是通过信贷杠杆来调整企业防治环境污染的行为，企业防治环境污染的资金或综合利用废弃物的技改项目，可向银行申请低息、贴息贷款；而对污染严重企业进行信贷控制，不接受贷款申请或提高贷款利率。二是由国家和地方财政提供专项资金对污染治理作得好的企业给予财政补贴。
（4）排污许可证制：由政府通过向排污企业发放一定量的许可证，允许它们释放一定量的污染，从而建立起一个买卖允许排放量的市场，由排污企业共同分担治污费用。
（5）强化和推动城市经营的先进理念，科学规划，严格管理，将整个城市化过程纳入到国家和地区的可持续发展战略之中，实施可持续发展城市化战略。
4总结
随着改革开放的小断深入和中国城市化进程的迅速推进城市化所带来的一系列环境问题日益突出，已影响到中国经济和社会的可持续发展，生态退化、环境污染等外部小经济性己成为经济发展的掣肘。综合运用法律、经济等手段和措施才能使城市环境污染得以治理.城市建设迅速协调发展，实现城市可持续发展战略。
参考文献：
【关键词】 环境污染；雾霾；成因；环境法治
随着我国社会经济的飞速发展，大气污染物排放量也不断被提高，由此引发的环境污染问题也越来越严重。尤其是近几年，因环境污染而引起的雾霾问题也越发严重，对人们日常生活工作造成的影响不断在扩大。雾霾问题的存在不仅会对人们的身体健康造成威胁，也会对社会经济的发展造成不利影响，而这也使得雾霾问题的治理逐渐受到了国家的重视。如何从立法层面解决雾霾问题、治理雾霾问题必须引起人们的关注和重视。
一、雾霾天气的根本成因
在我国环境污染问题日益突出的情况下，雾霾天气的根本成因包括三个方面：第一，经济发展方式较为粗放。由于受到粗放式经济发展方式的影响，我国经济的飞速发展，消耗了大量的资源，而且这种现象在我国中东部地区尤为明显。利用粗放式经济发展方式去发展经济，需要消耗大量的资源，资源利用率也较低，以至于大气污染排放量日益增加，从而导致严重雾霾问题的出现。第二，能源结构不合理。F霾问题属于大气污染问题，而造成大气污染的重要因素之一是燃煤排放。在我国社会经济发展中，煤炭消耗量在能源消耗总量中占得比重较大，大气污染物排放也较为严重。第三，机动车污染。随着经济的发展，人们的生活水平有了大幅度的提升，机动车使用在生活中也越来越普遍。机动车行驶所排出的污染物，不仅会导致严重的城市灰霾，也会造成光化学烟雾污染，同时排出的有害物质，也会威胁到人们的身体健康状况。
二、基于雾霾问题的环境法治措施
在我国环境污染下，为解决雾霾污染问题而实施的环境法治措施应包括下述几方面：环境立法、环境执法与环境守法。
1、加强有关环境立法
随着我国社会经济的不断发展，环境污染问题变得越发严重，特别是雾霾问题。近年来，我国中东部地区多次出现大面积雾霾天气，严重影响着人们的身心健康，以及社会经济的发展，而这也使得环境污染治理逐渐受到了国家的重视。为了更好地治理环境，从根源上解决环境污染问题，特别是雾霾问题，我国正逐步加强环境法治建设，虽然取得了一定的成效，但环境立法仍然有所欠缺，导致环境立法和我国环境发展现状之间存在较大差异，环境立法无法满足环境治理的要求，而要想解决上述问题，首先要加强环境立法，并逐步完善关于环境的法律法规，健全环境法治体系，以便确保环境治理和污染问题的处理能够有法可依，进而从根源上解决环境污染问题，尤其是雾霾问题。
要想从根源上解决雾霾污染问题，从国家层面应当重视立法工作的开展，健全环境保护、污染治理等方面的法律法规，并针对不同地区不同污染源所导致的环境污染问题，以及各个地区环境污染严重程度，制定符合地方环境治理和保护的法律法规，将地方立法融入国家立法中去，以便更好地解决雾霾污染问题。事实上，由于地方政府对雾霾问题的防治主要是依靠国家相关立法，而对地方立法不够重视，以至于国家立法无法全面解决地方的环境污染，从而影响到环境污染防治的效果。在环境立法中，由于立法沟通较少，导致不同地区环境立法规定、法律等方面存在区别，无法做到全面衔接，以至于影响到环境立法的实施。针对这种现象，环境立法应做到全面统筹，全盘考虑，对不同环境部门审查、监督的范围进行明确，加强立法间的协调性，以便对环境立法进行完善。此外，对环境立法的宣传和教育也应予以重视，要加强对人们群众的普法工作，让人们认识到环境保护和环境立法的重要性，以便确保环境立法能够在雾霾治理中发挥重要作用。
2、强化环境治理执法力度
环境治理尤其是雾霾污染问题的解决不能仅靠环境立法来解决，还应加大环境执法力度，对造成环境污染的企业，法院与其他环境执法机构应依据相应的环保立法对其进行惩处，以便更好地治理环境。环境污染问题的处理效果不佳，不仅仅是因为环境立法存在不足之处，也是受环境执法力度不够的影响，人们对环境污染问题不够重视，导致环境执法缺乏一定的公信力与权威，进而影响到环境污染问题的解决。究其原因，环境执法难度大是因为相关法律法规对环境污染问题缺乏硬性规定，导致环境执法机关的行政执法缺乏公信力和威慑力，以至于环境行政执法力度较弱，无法从根源上解决环境污染问题。由于环境行政执法机关缺乏强制执行力，无法对违法、污染企业进行强制执法，以至于污染企业对环境执法视若无睹，污染行为有恃无恐。针对这种现象，环境执法机构应加大执法力度，并且相关法律法规也应赋予环境执法机关特定强制执行权力，以便更好地震慑污染企业，从根本上解决污染源，从而更好地治理环境污染问题，特别是雾霾问题。
3、培养环保意识，营造遵守环境法的氛围
环境法治的实施不仅要依靠环境执法机构，企业和个人也应自觉遵守相关法律法规，做到环境保护，人人有责，以便更好地解决环境污染问题，改善我们的生活环境。在经济发展的影响下，部分地方政府因为过度追求财政收入，对经济效益高但造成环境污染较为严重的企业惩处较弱，只是简单的以缴纳污染罚款作为惩处手段，很难形成震慑作用，也造成了企业环境保护意识较为薄弱。针对这种现象，环境立法应对污染环境的惩处方式进行明确，提高环境污染的执行力度，促使企业或个人对自身的环境保护意识进行培养，以便使其自觉遵守环境立法的相关要求，确保雾霾问题能够从根源上得到解决。
三、结束语
雾霾污染问题是近年来我国所遇到的较为严重的环境污染问题，特别是在我国中东部地区。针对雾霾问题，要想从根源上解决该问题，应重视环境立法、环境守法和环境执法，对环境污染和保护予以明确法律规定，提高环境行政执法部门的威慑力，提高企业或个人的环境保护意识，以便更好地解决环境污染问题。
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环境污染责任保险强制模式有一定理论基础，且这一模式有诸多优点，故而有它存在、发展的合理性。
（一）环境污染责任保险强制的理论基础
1.环境产品的公共性。环境的利用及治理的受益是普遍的，具有非排他性和非竞争性，是一种公共产品。在生产生活中，由于生态环境“私人”使用与社会付出成本的不对称性，企业在追求自身利润最大化的同时，可能会给周边环境带来污染，出现负外部性问题，这时亟须政府发挥作用，督促企业承担相应的社会责任，但企业完全承担环境后果可能会导致生产中断甚至破产，此时，需要环境污染强制责任保险发挥作用。此外，由于环境的公共性，环境污染责任保险较难找到买主和卖主，我国环境污染责任保险的发展不景气从侧面印证这一事实，这种情形下可考虑采取强制的方式。
2.市场失灵。在实际生活中，由于诸多因素的干扰，市场无法达到完成竞争、供需理想状态，会出现“市场失灵”。环境污染事件中，很多都是信息不对称的，政府公布环境污染事件后，群众和保险公司才知道环境污染事故的发生，另一方面，由于目前官员考核的主要指标是GDP，很大程度上公司与当地政府利益一致，很多环境污染事故中，由于地方政府的放纵，企业环境污染的成本其实很低，助长了企业的机会主义行为。而对一些小公司而言，则可能产生“肇事逃逸”问题，污染者在事故一旦发生时反倒不再顾虑可能的污染责任惩罚，对污染不予控制。这些导致企业不愿投保环境污染责任保险，产生市场失灵的情况。
3.公民环境权。1970年，日本律师联合会第十三次拥护人权大会上首次提出了“环境权”的问题。1972年《人类环境宣言》第一条宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”随着环境权理论的发展，人们的环境权受损时，可主张自己的权利，要求侵权者停止损害并进行损害赔偿。环境污染责任保险强制正是体现了公民的环境权，是政府介入以保障公民环境权的一种表现。在环境事故发生时，每个人都可以主张自己的环境权利，请求赔偿。
（二）环境污染责任保险强制的优点
1.强制模式可以减少逆向选择和保险公司拒保问题。在任意保险的情况之下，会出现较高风险的投保人则倾向于购买保险的逆选择现象，采取强制模式，会减少这一现象，因为在强制模式下，所有的在规定范围内的投保人，不论其损失概率，都须投保，只不过保费有所不同而已。环境责任风险涉及人数众多，损失危害大，环境污染责任保险面临的赔付往往巨大，保险公司的经营目的是盈利，在任意保险的情况下，保险公司对那些环境风险大，污染频率高的企业可能会拒保。而强制模式下，保险公司不能拒投保人的投保，但可通过收取的保费的多少来规避自身的风险。
2.推行更快且推行成本较低。我国目前的环境状况给国民经济带来了巨大的损失，环境污染责任保险一方面可以减少政府对于环境救济的支出，使政府有更多资金专门用于治理环境，另一方面还有利于企业经营的稳健性，减少其因重大环境事故而带来营业困难等问题的概率，此外，还能通过对环境风险的评估及环境风险管理等手段减少环境污染事故的次数和程度。故环境污染责任保险的实施对国民经济、可持续发展有重大作用，特别是在目前这种环境污染导致经济损失巨大的情况下，所以，推行环境污染责任保险刻不容缓。而相比较自愿的方式而言，使用强制方式显然能够更快地推行环境污染责任保险。使用强制方式的另一个好处是可以节省资金，省去了保险公司前期宣传等众多费用。
二、环境污染责任保险强制模式的完善措施
我国环境污染强制责任保险处于试点阶段，不尽完善，且强制保险模式本身也存在损害供需双方自由选择权等问题。针对这些情况，本文对环境污染责任保险强制模式的完善提出了一些建议：
（一）依靠法律予以强制环境污染强制责任保险要形成一个制度就要有法律的保障，而不能只靠行政法规和部门规章的规定。与行政法规或者部门规章强制相比，由法律进行强制可以使环境污染责任保险更加深入人心，发展更加稳固，对于我国现在一直行政手段而非法律手段处理有污染事故发生企业的现状也是一种发展，且由法律进行强制更加的强有力，可以使推行更加快速，就我国的情况而言，由法律规定强制更加适合。
（二）逐步推行环境污染强制责任保险我国目前还不适宜全面推行环境污染强制责任保险。从国际上来看，强制环境责任保险制度在各国也非一蹴而就，大部分国家都是逐渐推进。我国在推行环境污染强制责任保险的过程中，可分地区、分行业逐步推进，先针对环境污染问题比较严重的地区及可能发生重大污染的行业和企业，在试点运行成功之后，保险公司积累了一些成功的经验，环境污染强制责任保险也被逐步接受时再在更广的行业和区域乃至全国范围内推行。
（三）一定的任意险作为辅助前文提到强制险也有许多问题，而任意险则刚好可弥补这些不足。对于环境危害程度很小的企业而言，强制其投保环境污染责任保险则损害了其投保自由的权利，对于这部分企业，可以采取自愿投保的方式。此外，环境损害风险分为突发性事故和累积性事故。突发性事件概率小且企业可通过其他的风险管理手段来进行控制，所以对于这部分环境风险，可采用任意险的方式自愿投保。
（四）健全风险评估体系和环境测量体系保险公司在承保之初须对企业进行一个全面的风险评估，这既是保险公司确定保险费率的重要依据，也是企业风险管理的重要参考，是承保工作的重要一环。目前，我国环境风险评估体系还不完善，应鼓励保险经纪机构提供环境风险评估和其他相关技术支持，保险公司也加强相关方面的服务。准确的监测数据是环境污染责任保险的理赔基础，目前环境污染的“监”“、测”均由环保部门完成，未来，应建立一个独立于环保部门和企业之外的第三方测量机构，环保部门只负责监督和环境信息的披露，以保证监测和披露的独立客观性。
作者简介：徐 斌（1989-），男，四川成都人，硕士研究生，研究方向为保险学。
摘要：根据我国环境影响评价的政策法规，尝试将环境污染责任保险的经营和实施过程与该项制度相结合，利用评价方法中的环境风险评价解决环境责任保险在费率厘定问题和责任认定方面的问题，依据环境影响后评价应对道德风险和逆向选择问题。结果表明，与环境影响评价的结合可以使保险费率的设置获得更多基础数据和更科学的过程，同时使保险公司对风险的管理和控制更为客观精确。
关键词：环境污染责任；强制保险；环境影响评价
中图分类号：F8426 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2013）08-0060-05
一、问题的提出
进入21世纪后，我国经济一直呈现出高速发展的态势，国民生产总值的增长率始终居世界各国前列。然而，伴随着经济高速增长而来的是环境质量的迅速恶化。近几年，各种环境污染事件层出不穷，尤以排污企业造成的突发性污染事故影响巨大，给周围居民和环境带来了极大的损害。
由图1可见，污染的直接经济损失年际间波动很大，且赔、罚款数所占比例很小，无法补偿污染带来的经济损失。为保障受到污染侵害的居民能够得到及时赔偿，同时提高排污企业进行排污管理的积极性，2007年12月4日，中国环保总局和中国保险监督管理委员会联合《关于环境污染责任保险工作的指导意见》文件，自此我国环境污染责任保险在湖南、江苏、湖北、沈阳等省市开展试点工作。经过5年的发展，环境污染责任保险的推广已经达到了一定规模，投保企业达2000多家，承保金额近200亿元[1]，保险企业也积累了一定的承保和理赔经验。在此基础上，环保部与中国保监会于2013年2月联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了强制投保企业的范围，标志着我国开始进行环境污染责任保险的试点工作。此外，《指导意见》还规定了相应的激励和约束机制，其中包括将企业是否投保与建设项目环境影响评价文件审批、排污许可证核发等制度的执行紧密结合。
所谓环境污染责任保险， 是指以排污单位对第三人造成的污染损害依法应负的赔偿责任为内容的保险[2]，其实现流程如图2所示。排污单位作为投保人，向保险公司预先缴纳一定数额的保险费；保险公司据此代为承担赔偿责任，直接向受损害的第三者赔付保险金。
在欧美发达国家环境污染责任保险已经发展得较为成熟，成为解决环境污染责任纠纷的重要途径之一。
学界对环境影响评价有若干释义，《中华人民共和国环境影响评价法》（简称《评价法》）第一章第二条规定，“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”环境影响评价的内容包括对建设项目所处环境的敏感性分析，环境影响程度界定，以原料、工艺、废弃物分析为主要内容的工程分析和环境影响预测等，是一个十分完整的系统工程。
环境影响评价针对建设项目可能产生的环境影响进行评估，是生产性企业开工建设前必要的行政审批程序，具有强制性。由于环境影响评价的内容涉及环境风险识别及评估，且具有成熟的模式、模型以及同样的强制性，如果将其与环境污染强制保险进行更深层次的结合可能会使环境污染强制保险得到更加快速的发展。
环境影响评价研究是进行环境风险管理的关键环节，而环境污染责任保险也是环境风险管理的一种重要方式选择。目前的研究还没有把两者在应用中结合在一起，但已经有学者进行了有益的尝试，体现在以下两个方面。一是环境质量影响评价的思想在环境污染责任保险制度构建中逐渐得到体现。二是对突发性环境事故的环境风险评价方法研究使之更适合成为费率厘定和损失认定的依据。别涛、王彬建议保险的对象主要涉及危险物质和环境敏感区域，并分别对“危险物质”、“有毒污染物”、“危险废物”、“环境敏感区”给出了定义；对重点污染区域、一般污染区域、轻度污染区域的排污企业实行差别费率的思路。其划分方式就借鉴了环境评价学中的分类形式[3]。熊英等提出应该划分出不同的区域，不同区域的企业应实行不同的保险费率也涉及到环境评价学中不同环境敏感度的地区所处的环境风险水平不同的问题[4]。周一虹等认为保险公司需聘请有关的环境问题专家来帮助了解企业环境方面的风险情况，通过风险评价结果，保险公司决定以什么样的条件与费率去承保。更直接提出根据环境专业人员做出的环境风险评价进行费率厘定的要求[5]。李培省提出了运用安全评价方法进行危险废物处置建设项目环境风险评价。在其中运用了“工艺过程风险因素分析表”、蒙德法和池火灾模型等方法进行了风险识别、原项分析和事故后果计算。结果表明，采用该方法是有科学价值的[6]。孙鹏程等运用贝叶斯网络对突发性水污染事故的风险进行了评价，并把这一方法用于实际案例的计算，运算结果可以用于环境管理[7]。
二、环境污染责任保险的经营困境
近年来，随着环境污染责任保险在部分省份的试点，不少学者对环境责任保险问题进行了有益的探索。其中，窦学新[8]、王学冉[9]、刘颖[10]等讨论了我国环境污染责任保险制度可采用的模式及其构建；仲伟旭和翟坤[11]、周红雨和陈维[12]等针对试点地区的现状和问题提出了相应的对策；贾爱玲[13]、杨茜[14]等分析了国外环境责任保险制度对我国的启示。这些研究较为一致的结论是，我国应采用环境污染强制责任保险制度或强制与自愿相结合的保险制度。在环境污染责任的强制性已经成为现实的背景下，类似于环境污染责任保险参保率低、保险公司难以分散风险等问题都将迎刃而解。然而，由于我国环境责任保险的发展仍处于萌芽期，许多问题即使在强制保险的条件下仍然无法完全解决。将环境污染责任强制保险与已经较为成熟的交强险进行对比分析结果如下。
由表1中的对比可以得出，环境污染责任保险自身的特征导致其经营中会产生种种问题，概括起来可以分为以下三类。
（一）保险费率和赔偿限额的设置欠科学
环境污染责任风险是一种新型风险，该风险存在着损害的长期性、复杂性和非偶然性等特点，需要大量的统计数据作为定价基础，否则保险业中的大数法则难以发挥作用[15]。我国的现状是能够作为赔偿依据的环境污染侵权案例较少，同时又缺乏企业的生产活动信息，仅是确定每个企业的风险等级都非常困难。根据Kunreuther、Hogarth和Meszaros（1997）提出的“保险人模糊度”理论，保险人可以通过收取风险保费的方式来解决不可预见性的风险，即保险人可以通过收取额外保费的手段来承保不可预见性的风险。基于该理论，不可预见的风险越多，风险保费越高，这就提升了整体的保险费率水平，降低了投保人的投保积极性。在环境污染责任保险强制推行的背景下，该问题若得不到解决，投保企业只是被动投保，很难达到环境污染责任保险的初衷。此外，由于环境污染损害的赔偿金额一般特别巨大，设置赔偿限额是国际上普遍采用的做法。而在我国赔偿限额是由某个险种规定的，缺乏对单个企业所面临的赔偿风险的考察。所以，对于某些高风险的企业，这种赔偿限额就可能偏低了，不能满足企业转移污染风险的需要。环境污染责任保险之所以在费率和赔偿限额的制定时发生困难，是因为要获得行业中所有企业所面临的风险状况，以便于厘定行业平均费率水平。但是由于该信息取决于各投保企业经营管理状况，属于企业内部信息，保险企业很难获得，或者需要花费过高的成本。同时，即使保险人获得相关信息，将其转化为量化的经济信息也是一个相当复杂的过程，保险人需要付出很高的前期成本。
（二）污染事件缺乏权威而科学的认定标准
每起污染事件都需要将污染项目与责任企业相联系。虽然环保部门有环境监测的项目，但是由于企业所排污染物可能与周围的环境发生种种复杂的变化，找出污染责任源头的工作可能十分复杂。按照一般保险赔付的做法，是由保险人到出险现场了解事故情况，分析损害发生的原因，确定损害程度，认定索赔权利[16]。但环境污染责任保险所涉及的污染问题错综复杂，可能涉及多个企业，认定赔偿责任的过程就会相对复杂。此外，保险公司是商业机构，由其做出的责任认定没有行政上的强制力，如果仅由保险人认定赔偿责任可能会引起较多的争议，使赔付过程的效率下降。再者，环境污染责任保险涉及对环境的损害，对其修复费用认定需要具有大量专业知识的人员，目前我国保险公司该方面的人员相对缺乏，因此由其做出的赔偿认定可能缺乏科学性。
（三）强制背景下的逆向选择与道德风险
保险学中的逆向选择是指由于保险公司与投保人之间的信息不对称，而导致的次品驱逐良品的现象[17]。在环境责任污染保险中，逆向选择表现为只有环境污染责任风险较高的企业选择投保，令保险人承担巨大的风险。在环境污染责任保险成为强制性保险以后，规定范围内的污染企业都必须投保，逆向选择的问题会得到一定程度的缓解。但是由于保险人与投保企业间的信息不对称仍然存在，保险人或者很难区分投保企业风险水平高低，或者需要很高的调查费用，如果仍然按照行业内的平均费率收取保费，将对保险人的经营极为不利。保险学中的道德风险有多种表现形式，在责任保险中主要表现为保险标的危险程度明显增加而被保险人未履行通知义务。由于保险合同中的费率水平是根据投保时投保企业的风险程度确定，一旦合同订立，保险人无法及时了解企业的生产情况，在降低生产成本的激励下，投保企业所负的污染责任风险可能会增加。这将导致环境事故频发和保险人经营风险的增大。
三、环境影响评价在环责险经营中的作用
（一）环境影响评价对费率和赔偿限额制定的作用
对比美国环境污染责任保险的状况可以发现，在上世纪80年代后期美国环责险也经历了保险费率和赔偿限额不合理的供求失衡的情况。但至90年代中后期保险人已经能够更加精确地估计自身的损失，保险价格比1987年下降约75%至合理的水平[18]。由上述分析可以发现，环境污染责任保险解决费率和赔偿限额设定问题的关键是对风险的合理估计，而这种估计必须建立在对先前事故的统计或者对未来可能发生的事故的科学分析上[19]。对比环境污染事故和交通事故的发生情况如图3。
通过以上对比可以发现，突发环境污染事故的发生频率远远低于交通事故的发生频率，不足以利用大数定律对其进行数理统计分析。因此，对环境污染责任保险的费率和责任限额的制定主要依靠对企业所面临的环境污染风险的科学分析。环境影响评价作为分析、预测和评估人为活动可能造成的环境影响的一种科学方法和技术手段，包含了对项目实施后可能造成的环境影响的分析、评估和管理技术减缓措施等。其中重要内容环境风险评价是对污染物质对人体健康及生态系统损害情况的概率估计。在对以往污染事故的统计数据不足的情况下，基于对项目的科学分析得到一致认可的事故发生的概率P也是可行的[19]。在针对环境污染责任保险的承保对象——突发性环境污染事故进行定义是指对引发突发性环境污染事故发生的可能性的认识、鉴别和评价过程，其流程如图4。
突发性环境污染事故环境风险评价由风险识别、风险分析、风险判断和风险控制四部分构成。通过风险分析和风险判断就了解突发性环境污染事故的风险等级以及对风险造成的损失进行判断，进而为环境污染责任保险费率的确定和赔偿限额的确定提供基础。更为重要的是，在我国现行的环境影响评价制度中，这种评价具有强制性，是对环境有危害的项目审核的必要条件之一，其信息是可获得的，不受投保企业本身的阻碍。保险公司如果能从环境保护行政主管部门获得投保行业的环境污染评价报告，将对其费率的厘定设置赔偿限额起到巨大的促进作用，一定程度上也降低了保险人的调查费用。
（二）环境影响评价对污染事件责任认定的作用
环境影响评价是一个系统而全面的评价体系，其评价类型和方法多种多样。其中对污染事件责任认定可能产生重要作用的是环境事故后果评价和环境影响评价的经济评估方法。前者是在事故发生后对事故后果的危害程度进行评价；后者是利用一定手段对环境资产所提供的物品或服务进行定量评估，并以货币形式表达出来，揭示的是人们忍受环境损失的赔偿意愿。将这两者相结合而对环境事故造成的损失进行评价，得到的是较为科学的定量结果，可以满足环境污染责任保险理赔时确定赔偿金额的需要，其评价体系如图5。
由图5可见环境污染事故后果评价由三部分构成。直接经济损失是突发性环境污染事故造成的现场经济损失，无论是人身损失还是财产损失在保险行业中都有成熟的方法进行估计。间接经济损失主要通过事故缺水型损失、处理事故污染损失以及其他间接经济损失三个方面来进行衡量。事故造成的缺水型损失这一指标又通过事故缺水对服务业造成的损失、对工业造成的损失和对人民生活造成的损失等三个子指标来衡量；处理事故污染损失主要是指突发性环境污染事故发生过程中，为降低、减轻危害而积极采取的一些措施，这需要投入大量的人力、物力等。这一部分损失主要通过实际发生的现场抢救费用、污染控制和清理现场费用等几个子指标来衡量。其他间接经济损失主要是旅游损失、事故停电造成的损失等。而生态损失在环境科学中有众多较为成熟的模型对其进行度量。因此，根据以上评价体系可以得到一个量化的较有说服力的环境事故损失数额。
至于权威性问题，可以参照“交强险”责任认定由交警部门完成的情况，由当地环境保护主管部门根据上述评价报告做出环境污染事故的责任认定员做出的责任认定，其认定结果由于主体的法律地位而具有较高的权威性。
（三）环境影响评价对防范逆向选择和道德风险的作用
逆向选择和道德风险产生的原因是投保企业与保险人之间的信息不对称。为解除这些弊端需要环境影响评价的一个重要主体以及一个重要的评价类型发挥作用。首先，一个重要主体就是环境影响评价机构（简称环评机构）。他们是最熟悉投保企业环境污染责任情况的“内部人”。环评机构在完成环境影响评价报告的过程中需要接触企业从采购到生产的所有信息，在结合专业知识和技术的基础上，他们对企业面临的环境污染风险信息拥有最充分的信息。如果使他们成为特殊的保险经纪人向投保企业提供风险评估、风险管理等咨询服务，使投保人充分认识到经营中自身存在的风险，并参考他们提供的全面的专业化的保险建议与保险公司协商订立保险合同，将使投保双方均受益。其次，一个重要的评价类型即环境影响后评价，它是将环境影响评价的过程延续到项目的实施阶段，包括施工前、建设期、运营期、关闭，是检验实际环境影响、监督潜在的有损环境活动和行为而进行的包括环境监测、审计和改进措施在内的环境研究和管理过程[20]。在一定行政制度的约束下，环评机构继续承担环境影响后评价工作，并定期向保险人提交投保企业的评价报告，防范企业的道德风险，有利于保险公司控制风险平稳经营。
四、结论及政策建议
本文对环境污染责任保险成为强制性保险后可能存在的经营困境进行了分析和总结。然后，应用环境影响评价体系下的不同评价方法制定了确定保险费率和赔偿限额的流程，构建了对环境污染责任进行量化的理论框架，阐述了进行环境影响后评价对防范道德风险和逆向选择的作用，为保险公司发展环境污染责任保险开拓了新视角。然而，将环境影响评价应用于环境污染责任保险目前仍处于理论尝试阶段，若要尽快将其付诸应用，需要从以下几个方面进行改进。
首先，环境污染责任保险的专业性需要一部法律系统来规范其操作，而我国环境污染责任保险起步较晚，目前仍在缺乏立法基础的条件下开展，这必将制约该险种的健康发展。因此，全面评估我国现有的环境污染责任相关法律，在此基础上学习发达国家的经验，出台一部专门规范环境污染责任保险的范围、主体和主客体之间权利、义务关系的法律仍是当务之急。
其次，环境影响评价制度在我国的施行只有十数年的时间，其中存在相当多的问题。一是环境影响评价是由企业聘请环评机构进行，由于存在直接的经济关系，很难保证环评报告的公正性和客观性。因此，环评工作应逐步从企业出资向政府主导转变，或者企业出资，环保总局负责招标，不让企业直接选择环评机构，只有这样才能真正使企业面临的环境风险得到客观的评价。二是现行的环境影响评价主要关注在建项目的评价，而对环境污染责任保险起重要作用的是环境影响后评价和环境事故后果评价等部分。因此，需要环境立法和审批机构与时俱进不断根据需要增补评价内容。
最后，虽然环境影响评价信息能够为环境污染责任保险的发展提供诸多便利，但该信息目前仍缺乏统一的标准和获取的平台。目前的环评工作均是由分散的环评机构完成，环评报告之间缺乏可比性，且外界获取整个行业的环评报告十分困难。在未来的发展中，应着力制定行业内可比的环境影响评价标准，并建设环评报告统一管理的数据库系统，方便社会机构的利用和公众的监督。
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关键词：乡镇企业；环境管理；主要对策
我国的乡镇企业始于20世纪50年代后期，改革开放20年来得到了迅速发展，已成为我国农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分，在我国经济发展中起着不可替代的作用。但是随着乡镇企业的发展，环境污染和生态系统的破坏日趋严重，并成为制约农村经济可持续发展的不可忽视因素。因此，提高乡镇企业的环境管理水平已成为我国环境保护工作的重要任务，同时也是我国进行小城镇建设的可持续发展不可回避的问题。必须把乡镇企业环境管理放在战略的高度上予以重视。
1 乡镇企业建立环境管理的内涵
环境管理是指运用经济、法律、技术、行政和教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划，协调社会经济发展同环境保护之间的关系，处理各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系，使社会经济发展在满足人们的物质和文化生活需要的同时，又不超出环境的容许极限。
乡镇企业环境管理的对象，首先是人们的意识和行为。通过诱导、约束和协调人的行为，来调控社会经济与环境系统，使其功能、结构和运动过程有序化。环境管理的对象是人，但其调控的对象却是社会经济与环境系统。
2 乡镇企业建立环境管理体系的必要性
2．1环境管理体系是治理农村环境问题的重要途径
随着改革开放和市场经济的发展，法制和经济调控手段不健全，乡镇企业为了占有市场，往往进行自发性、盲目性的发展；急于脱贫，急功近利，只从自身经济利益出发，不顾社会整体利益，不从长远角度考虑对环境和资源的影响，在决策上形成“盲区”；盲目搞建设、上项目、上产品，单纯追求经济效益，忽视环境效益，“村村点火，处处冒烟”，形成点多面广的污染源，使环境污染增加。而且，乡镇企业主要是高投入、高消耗、低效益、高污染的
粗放经营型，生产技术水平低，工艺落后，设备简陋，资源和能源利用率低下，产生大量“三废”，导致各种污染物排放量过大。尤其许多乡镇企业是技术水平低的小造纸、小制革、小化工和小冶炼等大耗水工业，主要靠拼资源、拼设备、拼人力实现经济增长，缺乏治理“三废”的技术装备，大量工业污染物未经任何处理或简单沉淀后直接排入乡村河道，造成水体大面积污染。在乡镇企业较为发达的地区，水体水质普遍是Ⅳ类、V类甚至是劣V类。在河南、湖北，个别村庄因饮用水污染出现了“癌症村”，一些村民也由此因病致贫或因病返贫，水体污染已严重影响到人们的正常生产和生活。农村的农业生产环境、农民生活环境甚至广大村民，都成为乡镇企业“三废”污染最直接、最严重的受害者，而农产品的广大消费者则成为污染的间接受害者。
2．2环境管理体系是弥补目前体系不足的重要途径
由于我国广大农村交通不便、通讯手段落后，布局分散，规模较小，许多管理城市环境的成熟办法难以实施。比如目前乡镇企业普遍是中小工业企业，有的甚至是家庭手工作坊式生产，遍布全国各地，不可能普遍实施环境影响评价制度和“三同时”制度或直接监测为依据执行排污收费制度。而且许多县、乡(镇)的环境保护主管部门人员素质、技术设备等不满足要求，传统的依靠环保部门直接监控的环境管理体系对乡镇企业也收效甚微。面对严重的环境问题和管理环境的压力，乡镇企业建立自己的环境管理体系是一明智之举，也有着其必然性。
2．3环境管理体系是满足“绿色市场”的竞争要求的重要途径
市场经济是“法治经济”，立法的“绿色化”要求乡镇企业加强环境管理。国际上“绿色贸易壁垒”的存在要求乡镇企业如果想将其产品(服务)打入国际市场，就必须重视环境保护，推行绿色管理，塑造绿色形象，努力开发绿色产品。同时国内绿色消费意识的增强，迫使乡镇企业加强环境管理。我国针对一些乡镇企业污染严重的现状，出台了《关于加强乡镇企业环境保护工作规定》，把乡镇企业的排污量纳入区域污染物排放总量控制目标，实施污染排放总量控制，严禁引进和新建污染严重的生产项目，对现行污染严重的小型造纸厂、制革厂、染料厂等乡镇企业责令其关闭或转产，要求新建乡镇企业严格执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产等。
3 乡镇企业存在问题及其原因
环境问题已经越来越多地引起了人们的广泛关注。瑞然农村地域广袤，对污染具有较强的降解能力，但乡镇企业所产生的污染总量已经远远高出自然所能承受的范围，其增长势头仍然让人担忧。与其它工业企业相比，造成乡镇企业环境问题有其主观原因，也有客观原因。
(1)环保意识缺乏是乡镇工业环境问题产生的主观原因。主要表现在：①环保意识淡薄。不少地区的农村干部与乡镇工业职工对防治污染、保护环境缺乏应有的认识，对保护环境不会采取积极主动的态度，而只是被动应付。同时很多农村居民对环境问题司空见惯，习以为常；相当多的农民对于资源的认识还停留在“自然界恩赐”的水平；②缺少可持续发展的战略意识。一方面，环境保护的战略重心过于偏向城市环境；另一方面，对乡镇工业与环境保护要协调发展的战略认识不足。当经济效益与环境效益发生冲突时，往往只顾前者，其至为了前者而通过行政手段阻止环境执法。
(2)乡镇环境容量有限，管理体系不健全是乡镇工业环境问题产生的客观原因。农村地域虽然辽阔，但是其生态环境是低层次的生态循环系统，农村生态环境是脆弱的，这就决定了农村环境容量的有限性。农村环境容量的有限性要求乡镇工业发展必须在环境容量许可的范围内发展，不能只顾经济增长，忽视环境保护。
4 对策及建议
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