关键词：政府主导；社会治理；社会组织
党的十报告提出要加快推进社会体制改革，加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制，加强社会建设。[1]党的十八届三中全会则进一步提出要创新社会治理体制，改革社会治理方式，激发社会组织活力的改革目标。[2]这就为充分发挥社会组织在社会治理过程中的作用提供了足够的空间和进行了顶层设计。但是，不容忽视的是我国现有国情中，社会治理还处于政府主导型的发展阶段，因此，在此阶段，我们在研究如何促进社会组织的成长与发展并发挥其在社会治理进程中的积极作用的同时需要我们把握政府在其主导型的社会治理模式中所应发挥的作用。
一、社会治理的背景与内涵
十一届三中全会后，我国开始进行市场经济体制改革。随着市场经济的迅速发展，社会结构和利益格局高度分化，社会价值观念多元化。随着社会进入高速运转状态，变得高度复杂和不确定的同时，我们也正在迈向一个新的时代即个性化时代和变革时代。原有的政府和社会高度合一，铁板一块的社会管理模式已然不能适应新形势的发展，建构可替代性的社会治理模式已成为必然趋势。为此我国进行了政治、经济、社会领域的改革，政府职能发生了很大转变，不断尝试在新领域简政放权，将大量事务推向社会。
党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。[2]《决定》全文共24次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等等。[3]
王浦劬教授把不同层次上涉及治理活动的三个基本概念归纳为国家治理、政府治理和社会治理，本文主要从社会治理层面进行论述。
在公共管理领域，治理的概念是20世纪90年代在全球范围内逐步兴起的。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性，其对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[4]它是使相互冲突或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程，包括正式机构、规章制度记忆种种非正式安排，其核心在于多元主体的合作共治。
相对应的，社会治理则是政府组织、市场组织、社会组织以及个人等多元主体通过共同协商处理社会公共领域内的公共事务的一个持续过程，以及为保证这一过程得以顺利进行的各种制度、体制、理念、规则、方法和方式的总和。
二、政府主导型社会治理模式的必然性
社会治理的核心要义在于多元主体的合作共治，然而我国由于传统历史文化的远因、计划经济体制的中因和政府主导型经济发展战略的近因，已经习惯了由政府作为单一主体管控国家事务和社会公共事务。在一定程度上也导致了我国社会组织发育明显不成熟，而缺乏多元主体的协同并进，社会治理是无法真正实现的。要实现社会治理的目的，就必须充分发挥政府的作用，这其中当然包括建立和培育社会组织。
在我国，由于各种历史原因和现实因素，一方面，政府据有社会普遍认同广泛的权能地位，并且政府从这种权能地位出发制定各种有效政策，促进了国家和社会各方面的飞速发展，从而又加深了整个社会对其权能地位的认同和遵从。另一方面，政府在社会资源的控制上仍然占据着绝对优势地位。此外，考察我国现实国情也可得出这样的结论：中国的历次重大改革，只有靠政府这个强力权威才能推动。社会治理体制的改革自然也不例外，我国目前大多数社会组织的建立也是在政府职能转变过程中根据社会需要政府选择的结果，是政府主动让渡边缘空间的结果。[5]
十八届三中全会的《决定》在全面深化改革的意义上指出，我国的社会治理要坚持系统治理、加强党委领导、发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互[7]在当前的中国，只有实行政府主导型治理，才能更好更快实现有效的社会治理。因此，在我国发展的现阶段，发挥政府在社会治理中的主导作用，是合乎历史发展规律的必然选择。
三、政府主导型社会治理模式下社会组织发展的路径
所谓政府主导型的社会治理，是指在执政党领导下，由政府组织领导，吸纳社会组织、市场组织以及个人等多方面治理主体参与对社会公共事务进行治理的活动，是以“实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[8]在这种社会治理模式下，政府应该积极发挥自身作用，为实现社会治理的各方面要求创造条件，我认为应该主要从宏观、微观两方面做出努力：
从宏观方面来说，首先，切实更新观念，树立社会治理理念。政府的态度很大程度上决定着社会治理的发展方向，政府及其工作人员必须深刻理解社会治理的内涵和要求，由管控社会的理念转变为治理社会的理念，必须要明确社会治理相对于传统的社会统治和管理所具有的特殊属性：社会治理强调以共识愿景，认同信任，公私合作，伙伴关系，平等协商，多元共治的方式来制定和执行社会政策，实施对社会公共事务的管理，以提供有效的公共服务和优质的公共产品，在各种主要的治理主体之间造成合作性的行动是其核心问题，[9]必须要明确自身不再是社会治理的唯一主体，而是处于多元主导地位，应对其他社会治理主体持包容性态度，允许并积极支持和促进其发展。
其次，提升自身能力、进行制度创新，制定和执行有利于社会组织发育和成熟并有效发挥社会治理主体作用的宏观政策和法规。制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及实现机制。[10]制度是一种稀缺性的资源，合理的制度安排可以为社会治理的实现创造各种有利的制度条件，而政府则是实现制度安排的最经常主体之一，因此政府就必须努力通过各种方式和途径提升自身能力进行制度创新，包括以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及实现机制，向社会提供合理、有效的制度安排，促进社会组织的发育与成熟并在社会治理中发挥其积极作用。
再次，通过自身的不断改革，简政放权，实现职能转变。随着社会的转型，我国政府与社会的关系发生了很大变化，政府在社会生活中的地位和作用也发生了很大变化，政府不再是社会治理的单一主体，而是起着多元主导的作用，为此政府就必须不断地进行深刻的自我革命，不断地简政放权，转变职能，为社会组织的发展提供足够的土壤和空间。自从新一届政府上台之后，国务院多次取消和下放了行政审批事项。这些事项大多集中在经济领域，重点是是投资、生产经营活动领域，目的是尽量减少政府的微观干预，为企业松绑，让民间的创造力活跃起来。这一举措表明了新一届政府在简政放权、职能转变上迈出了重要的一步，同时也为社会组织的发展提供了适宜的土壤和有利的空间。政府在今后的工作中仍然要沿着这个方向进行努力，不断尝试在重要而全新的领域简政放权。
最后，吸取市场经济体制改革和市场组织发展过程中的经验教训，对社会治理和社会组织进行顶层设计，尽量规避社会组织体制和社会组织的畸形发展。
政府、市场和社会三大组织是社会领域的三大组织，构成了社会发展和前进的重要力量。政府作为主导者，在市场组织和社会组织发展过程中具有具足轻重的作用。纵观改革开放后的历史，政府通过制度供给，释放民力，强力推动了市场经济和市场组织的发展，但由于缺乏全面系统可持续的发展理念的指导，片面强调了物质经济的增长，而忽略了精神文明建设，以至于屡屡出现假冒伪劣产品、各种食品安全问题，学术造假，社会各个领域普遍存在道德缺失等不良现象，并一次次敲击人们的心灵。因此，我们必须从市场经济体制改革和市场组织发展历程中吸取有益的经验和教训，尽量规避社会组织体制改革和社会组织的畸形发展。这就要求政府在制度创新、简政放权、顶层设计时要全面合理地制定社会体制改革战略和社会组织发展宏观规划，实现两者“质”和“量”的统一。
从微观层面来说，政府不仅要为社会组织作用的发挥提供物质基础，还应该在制度、法律法规和组织机构建设方面提供有力保障。
（一）改革社会组织管理制度。第一，完善社会组织的监督体制。我国对国内社会组织的管理更多是限制有余监督不足，对社会组织应该强化监督职能，在改革双重登记管理机制的同时要细化登记管理机关和财政和审计等多部门对社会组织的监管职责规定。监管内容也要全面化，不仅监督资金的使用和流向，还包括项目执行情况。第二，建立责任追究机制。社会组织因其公益性特征享有优惠政策，坚持权责利相一致原则，也为了减免慈善丑闻发生，建立社会组织的责任追究机制必要性凸显。这里包括社会组织活动前、中、后三个阶段的合法、合理、合情性审查。
（二）加大资金投入力度。1981年，美国公法（97-113）规定政府要为私人志愿组织提供至少12%的资金，1985年公法（99-83）明确规定，政府要为私人志愿组织提供15%的资金]。就目前而言，我国社会组织的政府资助中存在官办和民办社会组织区别对待的现象。官办性质的社会组织隶属于政府或政府下属事业单位，得到政府有力支持；而对民间社会组织的资助严重不足甚至没有，并且对官办性质的社会组织也主要采取直接拨款形式，资助形式略显单一。
社会组织作为推动实现社会创新和治理的重要力量，无论官办民办都应给予大力支持，不仅要加大资金补给力度，还应该资助形式多样化、科学化。设立社会组织专项扶植资金，采取项目招标形式来实现对社会组织的间接资助。值得强调的是，项目投招标时严格遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。此外，还需对招标、投标、竞标等各个阶段做出明确规定和要求，不能以官办还是民办为标准，形成社会组织间的公平竞争机制，保证项目执行的效率和效能。
（三）加强社会组织体系建设。按世界银行采取的分类方
法，将社会组织分为运作型和倡导型两大类，运作型组织主要负责执行各类具体项目，表现为不同活动领域的社会组织，如环保、教育、医疗、宗教、科学技术等。支持型社会组织是指自身不直接参与项目运作，而是在资金、技术、信息、人力等方面为社会组织提供支持的组织，并负责各个社会组织间的沟通协作工作，按功能主要可分为以下几类：协会联盟组织、人力资源组织、资金提供组织、科研信息机构等。
协会联盟类组织主要是制定行业规则、提升服务质量，对社会组织进行项目执行方面的统一管理，减少组织间的恶性竞争和资源浪费，在规则有序的基础上发挥组织整合作用。人力资源组织与大学院校联合，以大学院校作为培养人员综合素质的基地，为社会组织发展提供人员专业化技能和综合技能培训方面的需求并在院校培养社会组织的储备人员。资金提供组织通过多元化的途径和渠道筹措资金为社会组织的运作提供物质上的保障。可以成立规模较大的基金会，或者把现行小型基金会进行整合，负责各类社会组织的资金筹集和分配，实现资金的统筹规划和利用。科研信息机构通过国内、国外相关理论研究为社会组织发展提供理论指导和信息共享。各个领域的运作型组织都需要建立协会联盟组织、人力资源组织、资金提供组织、科研信息机构这样一套组织体系，分工负责此领域各事项。要充分发挥社会组织在社会创新和治理方面的作用，就需要把所有支持型社会组织进行整合分类，从中央和地方、国内和国外两个方向出发构建科学合理的组织体系。
随着党和政府不断提出社会治理的新规划和新举措，中国开始从“管理”向“治理”转变，社会组织的培育和发展就被提上了议事日程，而在我国政府主导型社会治理模式下要发挥政府在促进社会组织发展中的主导作用，不论是宏观理念抑或微观措施仍需要我们加强研究。
参考文献：
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根据我国《刑法》的规定，刑罚执行中有缓刑、管制等非监禁刑，但是多年来我们对社区矫治的系统研究却不多。近年来，随着监管改造工作社会化的深入，社区矫治逐步引起了人们的关注。研究探索社区矫治，首先要弄清何谓社区矫治。笔者认为，社区矫治是指把罪犯放在社区，依靠社区力量对罪犯进行监督、管理、教育、矫治的行刑制度，是一种非刑罚替代处置的办法。为深入地理解社区矫治的涵义，掌握它的特点，可以从四个方面进一步分析：
一是社区矫治的对象是正受到刑罚处罚的人员，决定了社区矫治是一种刑罚执行工作。依我国《刑法》、《刑诉法》和《监狱法》的规定，在社区矫治的罪犯有经法院判决和裁定的管制、缓刑、剥夺政治权利、假释和暂于监外执行的罪犯，还有监狱机关批准的保外就医、试读、探假和监外执行等罪犯。对这些罪犯的监管矫治，仍然是刑罚执行工作。这是社区矫治的本质属性，社区矫治并不因为罪犯处在非监禁状态而可忽视它的刑罚本质。这个本质属性，规定了社区矫治具有刑罚的强制性、处罚性和法律的规定性等特征，应当体现刑罚的打击犯罪、预防犯罪、改造罪犯的目的。社区矫治虽然有社区力量参加对社区矫治对象的监督帮教工作，但是，作为一种行刑权应当由司法机关行使。这是区别于社区预防犯罪的工作和刑释人员安置帮教工作的重要标志。
二是社区矫治把罪犯放到社区改造是行刑方式的改变。刑罚执行的方式，从自由度的剥夺程度来分，一般分为监禁、半监禁和非监禁三类。比较而言，把罪犯关押在监狱是最严的行刑方式，把罪犯放在社会执行刑罚是最宽的行刑方式。实践中出现的部分时间关押在监狱、部分时间放到社会的刑罚执行方式，可称为半监禁，它是监禁刑和非监禁刑的过渡形式。社区矫治采用半监禁和非监禁的行刑方式，只是改变刑罚执行状态，惩罚和改造罪犯的目的、任务没变，因此它是惩罚和改造工作的延续，是对监禁刑的补充。
法制建设与社会治理法治化中的思考三是社区矫治的刑罚执行地点在社区。这是社区矫治作为刑罚执行工作区别于其他形式的重要特点。执行地点的变化，决定了罪犯改造方式的完全社会化。在社区矫治中，罪犯的活动没有大墙限制，日常生活不处于直接的严格的监控，罪犯的生活方式由罪犯自己选择，他们的就业、消费、学习、闲暇生活等融入社会环境等等。这种方式与监禁相比，在强制性前提下，罪犯摆脱了机械的服从，有一定的自主性，罪犯直接地感受到社会的要求和社会责任。社区力量在罪犯改造中的作用也有了明显的改变，成为落实社区矫治任务的主要力量。在罪犯的社会生活的过程中去完成社区矫治的任务，去体现教育人、改造人、挽救人的思想，并以罪犯对社会生活的适应情况来反映矫治效果。
四是社区矫治是行刑社会化的重要组成部分。随着社会治安综合治理的发展，监管改造工作与社会的联系更紧密，实践中产生了社会教育、社会参与、社会帮教、行刑社会化和社区矫治等概念。弄清他们之间尤其是行刑社会化与社区矫治之间的关系对于系统推进监管改造工作的社会化进程是十分必要的。行刑社会化应当是指刑罚执行工作的社会化，它是系统的工程，包括三个部分： 监禁刑执行中的社会参与、社会教育、社会帮教等工作；半监禁和非监禁刑的社会矫治；罪犯回归社会后的社会保护。因此，社区矫治应当是行刑社会化的一个部分，是行刑社会化的一项刑罚执行制度。
二、 对探索社区矫治工作意义的认识
社区矫治是现行刑罚执行工作的一项新探索。无论从历史还是现实的角度，无论是从理论还是实践的角度，无论是从罪犯个人还是社会的角度，这项探索都有它的意义所在。
1. 社区矫治是世界现代行刑制度的发展趋势
20世纪前后，世界行刑思想逐步从“报应刑”思想向“教育刑”思想转变，对罪犯进行教育和矫治引起关注和重视，推进了现代监狱制度的建立和发展。在发展中人们发现重视教育矫治促进了罪犯的改恶从善，但是监禁对罪犯身心带来的各种弊病仍不能避免，监狱的封闭隔离强制的生活方式与罪犯回归社会适应社会的要求存在着极大的反差，单靠监狱的教育仍不能降低高犯罪率和高累犯率。为此，监狱进行了各种社会化行刑工作的探索，出现了学习假释、工作假释、归假制、中途监狱、释前辅导中心等等形式，许多国家逐步将社区矫治作为行刑制度，列入法律规定。社区矫治促进了行刑制度的发展。行刑过程中采用开放式处遇，减少对自由的限制，增加罪犯与社会的接触，缩短罪犯与正常社会生活的距离，成为当代一种行刑观念。刑罚执行出现宽和、人道的趋势。
世界行刑制度的发展对我们探索社区矫治有很多启发： 一是在罪犯增加、监狱资金不能完全满足需要时，把没有再监禁必要的罪犯放到社区改造，一定程度上能缓解监狱人口拥挤，降低行刑成本，使监狱得以更好地运行；二是在提高监管改造质量，降低重新犯罪率的要求下，社区矫治为罪犯提供了从“监狱人”到“社会人”转变的条件，既维护了刑罚的严肃性，又帮助罪犯减少对社会生活的不适应，使他们尽早融入社会，自立于社会；三是在社会重视维护人权的环境中，社区矫治的实行，防止和减少监禁刑的与世隔绝对罪犯带来的不良影响，消除罪犯的“监狱化”人格，体现了对罪犯人权的尊重，顺应了现代文明的发展。因此，世界行刑制度的发展揭示了这样一个道理： 社区矫治不是主观意愿的产物，而是一种客观发展的产物。当监狱制度发展到一定时候，它是一种必然的、积极的选择。
2. 社区矫治是新时期社会发展对我国监狱工作的要求
专门机关和群众路线相结合是我国政法工作的一贯方针。根据这个方针，在刑罚执行中，依靠社会力量，运用社会教育资源，加强对罪犯的教育改造，创造了许多好方法、好形式、好经验。就把一部分罪犯放到社会进行改造来看，早在革命根据地时就创造了许多适应战争环境的监外执行方式，作为监禁刑的补充，如保外服役、限地执行、战时分遣、回村执行、春耕秋收假等。建国后，我们通过立法对假释、管制、缓刑、保外就医、放假探家等非监禁形式作了规定，对群众监督帮教等方法作了许多有益的探索，一些有识之士曾提出过对短刑犯、初偶犯采用非监禁方式，试行放到社会改造的建议。由此可见，作为社区矫治的运用社会力量、群众力量来改造罪犯的思想，是监狱工作一贯的重要的执法指导思想。
当前，随着市场经济的发展，监狱工作面临许多新情况新问题。一是押犯大幅度增加。全国的押犯总数已比20世纪九十年代初期增加了20%以上。目前呈现继续增长的态势，据法院的统计，1999年全国法院判处犯罪分子60万余人，比上年上升14%，2000年判处64万余人，又比上年上升6.28%，对监狱收押带来困难；二是监狱体制改革滞后，资金不足，行刑成本不断提高。尽管国家财政投入不断增加，但是还难以适应不断增长的需要，难以适应不断变化发展的社会情况；三是由于押犯增多，结构变化，责任加重，干警警力满足于日常看押管理，呈现相对不足，工作发展的要求与警力配备的矛盾加大；四是社会变化发展既快又大，罪犯刑满释放后不能适应，就业安置困难，基本生活缺乏保障，有的反社会意识严重，出现重新犯罪率增长，大案要案多数是他们所为。刑释人员重新犯罪成为影响社会治安稳定的重要因素之一。社会的发展需要稳定的秩序，要求监狱提高改造质量，把罪犯改造成为合格的社会人。面对监狱的现状和发展要求之间的矛盾，改革行刑方式，探索社区矫治，是顺应形势要求，提高改造质量的一个途径和方法。
3. 社区矫治是上海监狱改造工作社会化发展的重要标志
多年来，上海监狱充分重视运用社会力量加强对罪犯的教育改造，尤其是20世纪80年代以后，在监狱工作改革的过程中，出现了积极探索监管改造工作社会化的势头。白茅岭监狱成立“宽管村”，少管所组织少年犯到工厂试工、到学校试读，提篮桥监狱组织临释罪犯随车外出劳动、组织罪犯中的智力人才易地改造等等，尽管这些探索现在有的已经停止了，但它们都体现了对社区矫治有意义的探索。近几年，上海监狱改造工作社会化有很大发展，监狱工作与社会的联系面、联系方式、联系的内容、联系的频率都大大拓展，全局组成了一支1000多人的社会帮教志愿者队伍，在大墙内社会法律事务所建立了法律服务基地，社会劳动部门建立了就业指导基地，公共图书馆建立了狱内图书站，形成了“一支队伍”、“三个基地”的新工作平台，成为上海监狱改造工作社会化的鲜明特色。一些监狱从实际出发，不断进行新的探索，对临近释放的罪犯试行通过探假加强适应性的回归社会训练，对个别家有特殊困难的女犯试行半监禁的方式等等，稳定了罪犯家庭关系，促进罪犯社会、家庭责任感的增强，帮助他们更好地适应社会，有利于社区的稳定，得到社区群众的认可和肯定，取得了较好的效果。通过工作，社会化的观念更深入人心，社会化的形式进一步拓宽，促进了监管改造质量的提高。
从大环境来看，上海监狱工作面临着新的机遇、新的发展。上海经济的发展，社会保障制度的建立，社会治安综合治理工作的加强，社区“两级政府，三级管理、四级网络”体制的完善，对刑满释放人员安置帮教工作的不断落实等等，为开展社区矫治创造了一些基本条件。上海建设现代化国际大都市的发展，也必将为探索社区矫治创造了更好的条件。特别是当前随着加强社区基层政权的建设，一些行业出现了专业工作向地区街道下移的现象，出现社区教师、社区医生等。法院、检察院等司法机关也对未成年犯试行“暂缓起诉”、“暂缓审判”等办法，并探索在地区建立预防犯罪的基地。因此，上海的良好环境和氛围有利于我们探索社区矫治工作。
在这样的形势和背景下，上海监狱工作应该融入社会大环境，走出监狱大墙的束缚，作出顺应社会发展的探索，体现与上海城市地位相适应、与国际行刑趋势相衔接的要求，推动行刑制度的改革和加强。在新的探索过程中，促进上海监狱工作的新发展。
三、 对社区矫治工作制约因素的分析
一个新事物的产生和发展都有一个曲折的过程。作为新的事物，总是在辨证否定中发展的。它与传统的、现实的发生各方面的矛盾和冲突，在矛盾中才取得发展。社区矫治的探索，也有许多制约因素，分析它的制约因素，才能在探索中把握工作的方向。目前，主要有三方面的制约因素：
1. 法律规范的制约
现行法律对社区矫治没有系统明确的规定。我国的刑事法律体系由实体法和程序法组成，刑事执行法律依附于程序法，它的法律体系不完备。在社区矫治上，谁执行，对谁执行，怎么执行，缺乏系统明确的规定，呈现滞后性。没有法律授权，探索的风险性很大，工作会受到束缚。
社区矫治作为一种行刑方式，就要明确刑罚执行主体，即社区矫治主体。目前，缓刑、管制、假释、保外就医等非监禁的执行主要由公安基层派出所负责，由于警力不足，社会治安管理的任务又很重，实际上对非监禁的罪犯的监督管理流于形式，处于失控。要探索社区矫治工作，这种治安管理与刑罚执行混合的工作方式显然很难适应需要。当然，我们可以探索公安、监狱、地区共同协作的方式，但是行刑权分散行使带来的许多矛盾仍不能忽视，最终仍然要解决主体问题。社区矫治要成为一项专业化的工作，就要研究行刑主体的统一性和行刑主体的专业化。应该有统一的机构，具备专业知识的专职执行人员，实行规范的制度，有利于提高行刑效益，实行公正执法，实现刑罚的目的。统一刑罚执行工作是我国法制建设的必然选择。
现行的法律对社区矫治没有规定，对非监禁刑的规定比较原则难以操作。根据现行法律，罪犯适用监外执行的形式不多，面小人少，单靠假释、保外就医形式不能完全适应不断发展的改造工作需要和社会稳定的需要。对假释、保外就医等，法律规定了“不致再危害社会”的条件，但没有具体的可操作的标准，容易产生各自的理解和掌握。对假释、保外就医的罪犯有监督的规定，但对罪犯的权利和义务、奖励和处罚、基本生活保障等都没有规定，对表现好的假释犯能否缩短考验期也无明确的规定等等。
由于缺乏法律的支撑，容易产生依法执法和不断探索之间的不同看法和意见，对具体执行的事项掌握标准不一。对“法律没有规定的能不能探索试行”有不同意见，存在“先制定法律”还是“先行实践探索”的分歧。
2. 思想认识的制约
对新事物总有一个认识过程。在探索社区矫治工作中，会有各种各样的思想认识问题，有的会对探索工作带来影响。主要是：
一是传统的“重刑主义”思想影响。执法工作中，存在重处理打击，重关押监禁的倾向，思想上往往不担心打击过重，而担心被视为“打击不力”，刑罚的教育、改造、惩罚的复合功能有时被单一化为惟一的打击惩罚功能。在这种思想影响下，人们会把一些罪犯放回地区改造与当前从重从严打击的刑事政策对立起来，产生误解。
二是传统习惯思维的惯性影响。社区矫治的实施要求对现行的行刑方式作出改变，这种改变会遇到传统思想、习惯做法和经验的限制，有的可能成为阻力。如多年来减刑比例不断增长，假释却面小人少比例不大，假释的立法意图不能实现。产生这种现象的原因是多方面的。从思维习惯来看，我们往往注意了减刑能及时兑现奖励，有效地激励罪犯改造，但是对减刑的弊端注意不够。减刑后罪犯表现反复无法撤消，对近期犯缺乏激励，减刑释放到社会对其约束小等问题，从假释来看，虽即时激励效应相比差一些，但是对罪犯改造始终有个激励目标，释放到社会后自我约束力大，而且在“监狱人”到“社会人”之间形成了一个过渡阶段，有利于罪犯的再社会化。实践也表明假释犯重新犯罪的极少。同时，减刑释放和假释释放到社会后出现问题，监狱的责任不同，假释没有减刑来得保险。此外，在社会地区方面，习惯于做刑满释放人员安置帮教工作，但对扩大假释却担心增加管理难度，增加工作量，增加不稳定因素。
三是各种思想顾虑的影响。坚持“安全为先”、“稳定压倒一切”的思想，确保监管安全稳定，是我们监狱的首要职责，成为监狱的一种社会责任、政治责任。由于社区矫治缺乏经验和可供借鉴的模式，工作中难以保证不出现问题。据美国对实行探假制二、三十年的调查反映，按时归假的97%，有不到1%的又重新犯罪。因此，实行开放式的社区矫治，会有安全的风险。此外，在目前存在司法腐败的情况下，还容易使人对增加罪犯回社会的条件和机会会不会增加执法腐败现象抱有疑虑，担心产生新的腐败现象，造成不良的社会反应。
3. 社区环境的制约
把罪犯放到社区，社区的环境构成社区矫治工作的重要因素。随着改革的深入和市场经济的发展，社会矛盾的滋生，有的甚至激化，地区管理出现一些新情况新问题，对探索社区矫治带来影响。
一是地区管理机制不能适应不断变化的要求。地区承担了刑释人员、“法轮功”人员、犯罪边缘人员等管理任务，派出所的警力往往一人管数十人，已经处于超负荷状态。在这种情况下，增加半监禁和非监禁的人员，地区确实难以承受。此外，地区治安管理有考核指标，扩大社区矫治的对象也增加对社区治安管理的不稳定因素，加之社区监督管理人员都是近邻，容易产生畏难情绪，帮教工作难度较大。
二是社会就业压力很大，社会弱势群体多，社区落实社区矫治对象的生活安置工作有困难。把罪犯放到社区，确保他们的生活、医疗等基本需要，是有效实施社区矫治的基本条件。但是，社区安置刑满释放人员就业任务已经很重，刑释人员就业率高的地区在50%左右，差的只有30%左右，一部分人生活困难成为影响地区稳定的重要因素。在这种情况下，探索社区矫治，增加了社会安置工作和救济工作量，如果不能妥善安置可能影响社区矫治的顺利实施。
四、 探索社区矫治工作的思考
社区矫治是发展趋势，是现实的需要。从当前实际出发，有条件进行探索。笔者认为，在探索中应当注意几个问题：
1. 社区矫治探索的原则
（1） 坚持政治效果、社会效果和法律效果相统一。要有全局观念，正确处理夯实基础与改革创新的关系，统筹兼顾各项工作，防止片面性。
（2） 借鉴国际行刑规则，立足我们实际，积极慎重探索。在探索中坚持积极的态度，争取各方支持；同时，要慎重对待，不断完善，尽可能地预防出现大问题。
（3） 在原有基础上，扩大试点、规范试点。社区矫治要先行试点探索，在探索中促进观念的转变，注意总结经验。
（4） 坚持专门机关和群众路线相结合，紧密依靠地区力量。社区矫治工作的最终落实到地区，地区在管理教育方面的综合能力的增强是探索的追求目标之一。
（5） 加强非监禁对象的监督、管理、教育的系统矫治，提高改造质量。
2. 社区矫治要注意两方面探索同步
社区矫治的探索包括两方面的内容： 一是从社区矫治对象上研究非监禁、半监禁的适用对象，研究相关的政策措施，推进开放式的教育改造方式。二是从社区矫治功能上研究社区对罪犯执行刑罚和改造的制度和办法。哪些罪犯放到社区，社区如何加强管理教育，这两方面的探索是相互联系，相互促进的。不研究适应社区矫治对象的政策措施，社区矫治很难体现现代行刑思想，从方式上、制度上有实质性的突破；光强调把罪犯放到社区，社区管理教育跟不上，社区矫治就不会得到社会认同，社区矫治的政策也不可能推开。
3. 社区矫治试点的适用对象
社区矫治适用对象是社区矫治的前提条件，它涉及法律政策的完善。研究这个问题，应该与刑罚执行制度的改进结合起来，与体现“惩罚与改造相结合，以改造人宗旨”的方针结合起来。因此，从上海的实际出发，社区矫治除了对管制、缓刑、剥权、假释、保外就医和暂于监外执行的以外，还可以把以下罪犯作为试点对象：
（1） 因家有特殊困难或社会有特殊需要的，经批准试行半监禁的女犯；
（2） 因继续学习的需要受到狱内条件限制，经批准到社会学校试读的少年犯；
（3） 因刑释前回归社会适应性教育和接茬帮教的需要，经批准试行释前周末放假和周末监禁的罪犯；
（4） 依据《监狱法》规定被批准离监探家的。
在推进试点工作中，要探索有关的政策，一是扩大假释的运用，限制减刑比例。从加强社会管理和维护法制尊严来看，假释更有利于社会治安的综合治理。这项应当成为一项基本的刑事执行政策，而不是一时之计。二是扩大监外执行的范围。对家有特殊困难和社会有特殊需要的，罪犯本人经过一段时间改造，已无社会危险性的，再监禁对其已无必要的，可以试行监外执行，放到社会改造。三是结合罪犯回归社会，对临近释放的罪犯放宽探家的面，以增加适应社会的机会。
4. 从机制程序着手维护公正执法
社区矫治工作顺利探索和以后逐步推开的基础是公正执法。要把握对象选择审批程序的各环节，防止人情关系支配、权钱交易等腐败现象的产生。要严格条件、标准，尤其是标准要细化，如家庭有特殊困难，具体是那些情况；要坚持以往的逐级审核的办法，明审批责任制，实行执法审批过错责任追究制；要加强审批工作的监督。
在审批过程中试行听证会办法，公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议，请社会有关犯罪学和心理学专家、地区街道居委会的同志、监狱有关领导、业务部门同志等各方面人士提出意见，这样，既增加了评审透明度，又争取了各方的支持，也可促使罪犯珍惜社区矫治机会。
5. 社区矫治试点工作要坚持与时俱进，不断创新的精神
【关键词】中国模式 政府主导 市场经济 民主法治 国家治理现代化
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2016.12.007
从关于“中国模式”的争论说起
近十年来，特别是从2007年世界经济危机开始，“中国模式”这个概念流行开来。其中，在“中国模式”与政府作用的问题上，学界出现了针锋相对的激烈争论。
一种观点认为存在着“中国模式”，这个模式是30多年来中国经济奇迹的重要原因。“与美国以自由市场为核心的经济体制不同”，“中国模式的核心是国家对经济的干预”。“中国最关键的优势，恰恰是政府对经济强有力的干预，这是其他西方国家所没有的。”这种优势，集中表现在中国政府具有较强的宏观或区域性经济调控能力上，包括调控国有企业履行社会责任、集中和分配全国性财力、协调区域发展、引导社会投资方向等方面。①中国要进一步发展，必须坚持和完善“中国模式”。类似的观点认为，“中国模式的核心是中国特有的政治经济模式”。在经济方面，“中国有混合经济体制”，有国有和非国有部门，“政府和市场要保持平衡，国家总是垄断一些行业，但是不能扩张得太厉害”。但是，“中国模式处于转型期，还在探索中，但探索不是没有方向，而这个方向取决于中国文明的进程。模式是一个发展的过程，至于说成熟不成熟，是进步了，还是退步了”，取决于“它实际是怎么运作的”。②
相反的观点认为，不存在“中国模式”，把中国所取得的成就归因于“中国模式”是有问题的。有学者认为，把“强有力的政府控制整个社会经济体系”作为“中国模式”的特征是一种误解。改革开放以来，中国一直在努力解决两方面的问题：“一方面，从一个由行政权威控制的计划经济转变成一个自由交换的经济；另一方面，就是从行政命令支配的经济，政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、公正执法的法治经济。”政府的责任，是提供透明公正的市场秩序和公共产品，“政府介入微观经济活动”是“我们现在遇到的最大的危险”。③有学者认为：“‘中国模式论’所宣扬的是政府主导的、民族主义支撑的经济发展路径、政治权力结构和社会治理方式。”所谓的“中国模式”，“鼓吹”“人民要服从于政府、政府要控制资产、百姓的利益要让位于地方建设”，“试图用现代化、稳定、国家民族利益、民生、理想代替现代性、自由、个人权利、民主、理性这些普世价值的核心和基础”，“是不可取的”。④
可以看出，争论的一个焦点，是对政府在经济社会发展特别是资源配置中作用的评价。本文所谓的“政府主导”，就是政府在经济社会资源配置中发挥强有力作用。在《现代汉语词典》里，“主导”一词意味着“主要的并且引导事物向某方向发展的”，如“主导思想”“主导作用”等。《辞海》关于“主导”的释义，即“起主要和领导作用的”。因此，作为一种发展模式，“政府主导”可视为一种政府发挥主要和领导作用的发展模式。这种发展模式，体现在政治、经济、文化等各个方面，而非局限于单一的经济领域。就政府在经济社会发展中的作用而言，如果存在“中国模式”，那这种模式也是一种“政府主导”发展模式。激烈的争论以及全面深化改革的中国特色社会主义建设实践，要求我们全面审视、深刻反思这种发展模式。
政府主导的历史、类型与本质
从历史上看，最早的政府主导发展模式，出现在欧洲现代化早期或前期实行重商主义的国家。重商主义者主张国家干预经济社会生活，管制商业、制造业、农业，垄断对外贸易，以最大限度地获取和积累财富。
18世纪末和19世纪前半叶的法国，是较早推行重商主义的国家。在经济结构上，农业占统治地位，工业弱小。在阶级结构方面，农村人口占全国总人数的2/3以上，工业资产阶级弱小。马克思分析说：“在英国，工业需要自由贸易，而在法国，工业则需要保护关税，除需要其他各种垄断外还需要国家垄断。”“在法国，小资产者做着通常应该由工业资产者去做的事情；工人完成着通常应该由小资产者完成的任务。”⑤所谓“工业资产者”应该做的事情，就是大力发展市场经济，以及保障市场经济正常运行的自由、平等。关税、国家垄断等体现了政府对市场、社会的干预。马克思总结说：“归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”⑥在这种情况下，行政权“经常和绝对控制着大量的利益和生存”，“国家管制、控制、指挥、监视和监护着市民社会――从其最广泛的生活表现到最微不足道的行动，从其最一般的生存形式到个人的私生活”，“现实的社会机体却极无独立性、极不固定”。⑦在这种情况下，“从某一村镇的桥梁、校舍和公共财产，直到法国的铁路、国家财产和国立大学”，都“成为政府活动的对象”。⑧这个时期的法国就是较早实行政府主导发展模式的国家。
从世界各国发展来看，实行政府主导发展模式的国家，普遍是经济欠发达国家，或者是正处在社会转型、采取赶超式现代化战略的国家。
英、美老牌资本主义国家的现代化进程，本质上是一种内生性自然演化过程。英国的工业革命，特别是推动革命的科技突破，并非政府主导实现的，而是企业家追求利润、科学技术长期渐进积累的结果。工业革命反过来进一步增强了国家的综合实力，炮舰保护下的资本更是横行于全世界，以攫取超额利润。美国的情况与英国有所不同。这两个国家，都采用小政府、大社会的自由主义发展模式，不需要也不允许政府在资源配置中发挥特殊作用。采取赶超式现代化战略的国家，情况也有所不同。这些国家，面对发达国家的示范效应（对社会主义国家来说还有政治经济以及军事压力），面对国内民众改善生活、快速实现现代化的压力，不可能再走小政府、大社会的老路，政府自然要在资源配置中发挥积极作用。从这个意义上讲，政府主导经济社会发展，是一种非自然的历史进程。
19世纪的法国，较“日不落帝国”英国落后很多。更落后的，是当时的德国。1871年，铁血宰相俾斯麦完成统一后，德国政府采取了一系列“政府主导”措施：经济上，大力推行国有化，将铁路、烟草等行业收归国有；政治上，镇压工人阶级运动，实行专制统治；社会上，建立世界上最早的养老、健康医疗、社会保险制度。第一次世界大战前夕，德国44个最大的矿山和12个大钢铁企业，以及24%的发电设备和20%的制盐企业，都属国家所有，80%以上的铁路也由国家经营。⑨第二次世界大战后，日本、亚洲四小龙等国家和地区，在一个历史时期内，政府在经济社会发展中也处于主导地位。在日本，先后成立了经济安定本部、经济企划厅等政府计划部门，负责编制规模庞大的经济计划，从金融、财政、价格、税收等方面采取一系列的措施，引导经济复兴和发展。在新加坡，政府成立了经济发展局，制定各种经济发展计划，以至于“政府决策指导，国家参与投资”⑩成为新加坡市场经济的主要特征之一。苏联模式也可归类为政府主导发展模式，只不过是一种极端化的绝对控制模式：政府控制了几乎所有经济社会资源，公权力甚至入侵公民的私生活领域。这种绝对控制，当然也与相当时期内苏联落后于西方发达国家有关。
从政府主导的类型看，存在着市场经济基础上的政府主导和不承认市场作用的政府主导两种类型。
19世纪的法国、德国，第二次世界大战后的日本、新加坡和我国的台湾地区，在肯定市场机制的基础上，通过引导性计划、产业政策等发挥政府作用。例如，日本政府的经济计划，除战后初期的物资管制外，对企业只起间接指导作用。这是一种政府主导发展模式。在苏联等社会主义国家普遍推行的是另一种政府主导发展模式：实行单一的公有制经济，严格的政府计划控制，完全否定市场机制和非公所有制经济，通过政府计划来配置资源。两种政府主导发展模式之间，有着显著的区别。德国、日本等国家实行的政府主导模式，政府发挥“主导”作用，但这种“主导”是在充分保障私有制经济与市场机制的基础上实现的。在这些国家，政府权力相当大，同时人们也享有极大的经济自由。不足之处在于，民主或民众的政治参与，有不同程度的限制，实行所谓的“威权政治”（二战前的德国，先后出现过封建军事帝国主义、法西斯主义；二战后的日本，拥有竞争性政治的外表，但长期维持一党独大、独享政权的政治格局）。以苏联为代表的政府主导模式，以严格的政府计划和公有制经济为载体，从根本上否定了市场机制。政经不分，党政不分，政社不分，缺乏民主，政府控制了经济社会生活的各个环节。苏联模式中的政府“主导”，用“全面控制”更准确。两种政府主导模式，可分别称作尊重市场经济的政府主导模式和否定市场经济的政府主导模式。
政府是公权力的代表。无论哪一种政府主导模式，本质上都是权力配置资源，只是程度不同、方法不同、外在约束条件不同。权力配置资源，有明显的优势，就是“集中力量办大事”。同时，它的劣势也很明显。政府要主导，就必须集权，造就所谓的“强势政府”。强势政府，会弱化社会自主性，压缩社会活动空间，削弱社会活力，带来一系列严重问题，如政治腐败、财富分配不平等、民众参与不足导致的政治认同下降、决策失误等。日本、新加坡等国家，重视市场经济和公共权力运行的法治建设，规范、保障资源配置过程的公开透明，防范权力与私人资本的结盟，确保公共资本的公共属性，来解决上述问题。韩国与我国的台湾地区，则在长期高速增长之后，从威权政治走向民主政治。
以上分析表明，政府主导要想取得最大限度的成功，必须赋予人们以极大的经济自由，加强法治建设，防范权力和资本的勾结。政府主导具有阶段性，在现代化奠基与起飞阶段非常必要，但在这个阶段过去之后，改革政府主导体制或模式，建立新的政治经济体制，进一步解放和发展生产力，进一步激发和释放社会活力，是完成现代化的必由之路。
政府主导与中国的改革开放
在经济社会发展过程中，政府与经济社会发展的关系，是有规律可循的。这里的关键是，“经济运动会为自己开辟道路”。如果政府“阻止经济发展沿着某些方向走，而给它规定另外的方向”，必然“会给经济发展带来巨大的损害，并造成大量人力和物力的浪费”。?以国有化问题为例，恩格斯指出：“只有在生产资料或交通手段真正发展到不适于由股份公司来管理，因而国有化在经济上已成为不可避免的情况下，国有化――即使是由目前的国家实行的――才意味着经济上的进步，才意味着达到了一个新的为社会本身占有一切生产力作准备的阶段。”?政府可以影响经济发展，但不能根本改变经济发展的内在规律。政府认识到位，举措得当有力，会促进经济发展。反之，则阻碍经济发展，甚至会导致自身崩溃。
经济发展的基本规律是什么？根据马克思恩格斯的经济学说，从自给自足的自然经济，到以自由交换为基本特征的商品经济，再到社会自主调节的产品经济，就是贯穿于整个人类社会始终的经济发展基本规律。在现阶段，以市场配置资源为核心特征的市场经济或商品经济，是推动经济发展的基本规律。这一点，已被西方发达国家数百年来的实践所证明。采取政府主导模式的日本、亚洲四小龙，甚至19世纪的德国、法国，虽强调政府在资源配置中的作用，但也不敢违背市场配置资源的基本规律。以苏联为首的社会主义国家，长期把市场等同于资本主义，把政府计划配置资源当作社会主义，把几乎所有资源都掌控在政府手中。中国的体制，包括经济、政治、社会等各方面的体制，都脱胎于苏联模式。这种模式的最大弊病，是束缚社会个体的积极性、创造性，政治不民主，社会缺乏活力。中国的改革开放，所针对的就是这种模式。
改革开放以来，在政府与市场关系的认识上，我国先后提出“计划经济为主、市场调节为辅”的社会主义有计划的商品经济、“国家调节市场，市场引导企业”、“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的社会主义市场经济等。其中，党的十二届三中全会，提出“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段”，是理论上的一大突破，为社会主义市场经济的提出奠定了基础。从党的十四大到十七大，在建立、完善社会主义市场经济体制的目标下，中国始终强调“发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十提出，“更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。十八届三中全会，进一步提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，同时也要“更好发挥政府作用”的改革任务。解释说：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”?这个认识，是中国共产党领导全国人民三十多年艰辛探索得出的结论，是“我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新的成果，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段”。?
市场在资源配置中起决定性作用，势必审视和界定政府的作用。指出：“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”既然市场配置资源是最有效率的形式，那么政府就不能像苏联模式的计划经济体制那样在资源中起决定性作用了。这是其一。其二，“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”。也就是说，政府还要在资源配置中发挥一定或特殊作用，这种作用只是辅的。这种作用，只能发挥在市场不能充分发挥作用，或者根本不能发挥作用的领域，如市场秩序的维护、公共产品的提供等。只有在这个意义上，才可以说“市场作用和政府作用的职能是不同的”。“更好发挥政府作用”，怎么做才算“更好”？“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”?
中国对市场配置资源的认识，不只是纯粹理论认识深化的产物，更是现实问题所逼出来的。三十多年来，随着经济体制改革的逐步深入，市场在资源配置中发挥的作用越来越大，社会主义市场经济体制也不断走向完善。但是，在土地、矿产等领域，政府配置资源的角色并未发生根本改变。相反，该由政府承担的职能，包括提供公共服务、促进公平正义等，政府的作用发挥得还很不够。由此导致的严重问题，如经济结构与发展方式转型缓慢，权力寻租带来的腐败蔓延，公共服务不到位带来的上学难、就医难、养老难等，特别是导致这些问题的体制机制弊端，成为中国进一步发展绕不过去的坎儿。如果说，政府对经济的强有力干预是所谓的“中国模式”的核心特征，这种模式三十多年来发挥过不少积极作用，那么，现阶段，这种模式基本上完成了自己的历史使命，成为进一步改革的对象。实际上，市场化程度较高、起步较早、市场体系较完善的中国沿海发达地区，之所以居于中国经济社会发展的领头羊地位，正是政府对市场配置资源的尊重，特别是对非公所有制产权、自主经营权的尊重，而非政府对市场的干预。过去三十多年改革开放的成就，主要不是政府干预的产物，而是政府持续向市场、企业放权的结果。这个事实，一定要弄清楚，绝不能因果颠倒，阻碍中国的现代化进程。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把政府职责由过去主导资源配置转变到建设市场经济体系、提供公共服务、保障公平竞争和促进共同富裕上来，要求我们改革政府主导发展模式，实现发展模式的总体转型。从这个意义上讲，政府主导发展模式问题，并非单一的经济问题，而是涉及经济发展、政府治理、社会组织发育等在内的现代化问题。因此，党的十八届三中全会提出全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略性任务。
改革政府主导模式，推进国家治理现代化
国家治理现代化，是对党的十八届三中全会所提出的国家治理体系和治理能力现代化的概括。国家治理体系，是一个国家的制度体系。国家治理能力，是当政者运用制度体系治理国家的能力。在中国，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。?推进国家治理体系和治理能力现代化，涉及到制度建设与全面改革问题，或者说通过全面改革实现各个领域内的制度现代化。
制度就是规矩，是办事的程序。没有规矩，不遵守体现最大共识的程序，社会必然会乱套。与此同时，现代化取向的制度，还必须符合民主、法治、自由、平等、公正等人文价值。在这个方面，1978年以前的中国，存在着双重缺陷――制度不足与制度的现代价值取向缺失。制度不足，表现为“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”。制度的现代价值取向缺失，表现为在“英、美、法这样的西方国家不可能发生”的领导人严重破坏法制的现象。邓小平提出：“如果今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？”这个问题的正确答案应该是，发达资本主义国家已经实现了国家治理体系和治理能力现代化，从根本上消除了专制主义、人治政治等前现代因素。邓小平的答案，抓住了问题的实质：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。?在这里，邓小平实际上已经提出了国家治理现代化命题。在邓小平关于制度建设的战略思想与30多年改革开放积累的经验的基础上，中国共产党提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史任务。
中国的改革，从一开始就是全面改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革，绝不是在某一局部的修修补补。全面改革，并不是说没有重点，齐头并进。我国的基本国情，特别是生产力、科学技术的发展水平与人民群众改善生活的普遍要求，要求必须以经济建设为中心，把经济体制改革作为改革的重点。现阶段，尽管经济体制改革与经济建设取得重大成就，但基本国情并未发生根本变化，“制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来”。?这种状况，决定了经济体制改革依然是改革的重点。改革不能齐头并进，并不是说可以长期单兵突进。邓小平在上个世纪80年代告诫说：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”?这个论断，随着经济体制改革的深入越发显示出其真理性：其他领域体制机制的不完善，既阻碍着经济体制改革的深入，也成为社会全面进步的软肋。
市场经济体制的确立，是我国经济体制现代化的主要标志和最大成就。与此同时，我国政治、社会领域的改革，也取得一定成绩，但在很多方面仍不能满足现实需要。在政治领域，腐败问题是党和国家身上的毒瘤。尽管我们提出权力要受到监督与制约，党的十六大初步提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，但从理论到实践，还没有找到有效治“本”之策。尤其需要注意的是，腐败问题，与政府配置资源的计划经济残余紧密相连。解决腐败问题，要求我们推进政治体制改革，实现党的领导、政治运行与政府治理的现代化。在社会领域，公平问题也越来越成为全社会关注的焦点。正如所说：“在我国现有发展水平上，社会上还存在大量有违公平正义的现象。”“这个问题不抓紧解决，不仅会影响人民群众对改革开放的信心，而且会影响社会和谐稳定。”当前亟需解决的，是“由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题”，以“使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则”。?在社会领域，还存在培育社会组织、发挥社会组织的作用、激发社会活力的问题。在文化领域，如何用社会主义核心价值观引导多样化的社会思潮，包容差异，凝聚共识，也是我们面临的大问题。
因此，尽管经济体制改革依然是改革的重点，现阶段的中国改革却不局限于经济领域，而是在各个领域全面深化改革。说：“我们之所以决定这次三中全会研究全面深化改革问题，不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”经济体制改革这个“重点”，与其他领域内的改革是什么关系？从历史唯物主义基本原理出发，认为：“经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用。”因此，“在全面深化改革中，我们要坚持以经济体制改革为主轴，努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破，以此牵引和带动其他领域改革，使各方面改革协同推进、形成合力，而不是各自为政、分散用力”。充分发挥经济体制改革的牵引作用，使各方面的体制改革与经济体制改革协同推进，既是全面深化改革的总思路，也是实现国家治理现代化的必由之路。
国家治理现代化，要求围绕着经济体制现代化、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用这个主轴，推进各个领域的制度、体制与机制现代化进程。在政治领域，围绕着民主与法治两大主题，不断发展各种形式的人民民主，畅通人民群众表达诉求、维护利益的渠道，高度重视法治的作用，弘扬法治精神，确立法治信仰，推进党依宪依法执政，国家政权依照法定权限和程序行使权力，将各种经济社会事务纳入法治轨道，加速从人治迈向法治的历史进程，实现政治体制的现代化。在社会领域，以社会自治为核心，划分党、政府与社会的权力、职能边界，将党和政府不该管、管不了也管不好的属于社会自身的事务，交给社会，由社会组织来承担，激发和释放社会活力，实现社会管理体制和社会组织体制的现代化。在这方面，党的十提出要构建两个方面的体制：一是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系，一是政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十八届三中全会提出，要推进“社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，构建“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的社会治理体制。在文化领域，围绕社会主义核心价值观，坚持百家争鸣、百花齐放的思想文化发展规律，建设一元主导、多元共存、包容开放的思想文化生成和管理体制、机制，实现文化体制的现代化。
现代化的核心，是人的现代化。国家治理体系和治理能力现代化，要求我们加快塑造现代化的社会主体的步伐，塑造具有自立、自主、自由个性的人，即公民。在前资本主义社会，影响、决定一个人命运的，是血缘、政治权力等先赋性因素。教育、个人努力与能力等后致性因素，不占主导地位。在诸多先赋性因素中，政治权力最为显著。在苏联模式社会主义中，政府绝对控制各个领域。对社会主体来说，这种政府主导进一步演化为“关系”主导。没有“关系”，就办不了事，就会受到不公平对待。最硬的“关系”，最便捷的“门道”，最深厚的“背景”，“封妻荫子”所依凭的，“一人得道，鸡犬升天”之“道”，都是权力。从社会主体塑造角度看，从先赋性因素发挥决定性作用到后致性因素发挥决定性作用的过程，也是从权力本位向能力本位的变迁过程。在这个过程中，先赋性因素让位于后致性因素，能力本位必然取代权力本位。社会主体的现代化，是一个涉及经济、政治、文化的综合问题。这个问题的解决程度，是衡量国家治理体系与治理能力现代化的重要标志。
几点结论
首先，政府主导，无论是尊重市场规律还是根本否定市场规律，都是特定发展阶段的产物，只能在特定发展阶段发挥特定作用。从长远来看，无论是经济、政治，还是社会、文化，自有其发展规律。政府只能尊重规律，而不能取代规律，主导这些领域的发展。更加尊重发展规律，更好发挥政府作用，才能实现国家治理体系和治理能力现代化。所谓“更好发挥政府作用”，要求政府尊重规律，发挥查遗补缺的作用，使各领域发展得更顺利。
其次，从根本上说，中国改革开放以来各个领域取得的巨大成就，不是政府主导即政府配置资源的产物，而是政府自我改革、主动弱化在资源配置中的决定性作用的产物。这种主动“弱化”，表现为经济、政治、社会等方面的“放权”“松绑”。现阶段存在的弊病，主要是“放权”“松绑”不到位，当然也存在政府积极行权不到位的因素。如果说，政府主导是所谓“中国模式”的核心特征，下一步的改革，就要进一步革除这种政府主导。不改革，中国的现代化难以顺利进入下一个阶段。
再次，国家治理体系和治理能力的现代化，包括经济、政治、社会等各种制度、体制、机制的现代化，即经济市场化、政治民主化和法治化、社会自治化等，归根到底要服务于社会主体特别是人的现代化。所谓服务于人的现代化，主要是确保人全面自由发展的制度体系的现代化：从先赋性因素决定人的命运转变为后致性因素决定人的命运，从权力本位转变为能力本位，促使人从具有依附性人格的人，转变为具有自主、自立、自由、自强个性的人。
最后，正确理解社会主义的优势即所谓“集中力量办大事”。大事，既包括三峡大坝、青藏铁路这样的物质实体，也包括社会稳定、凝聚共识这样的秩序、精神层面的东西。在现阶段，中国最大的事，是各个领域体制、制度的现代化，即国家治理体系和治理能力的现代化。现代化与民族复兴，最根本的是确保国家、民族健康发展的各种制度的现代化。这也是中国共产党在现阶段的历史使命。
注释
邹东涛主编：《中国经济发展和体制改革报告NO.3：金融危机考验中国模式（2008～2010）》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第27～28页。
郑永年：《中国模式客观存在，其研究应该去政治化》，http：///news/special/chinaway/20101116/2891464.shtml。
吴敬琏：《“中国模式”会成为全球榜样吗？》，《中国改革》，2010年第10期。
秦晓：《“中国模式论”是不可取的》，http：///news/special/chinaway/20101115/2886756.shtml。
《马克思恩格斯文集》第2卷，北京：人民出版社，2009年，第154、155页。
《马克思恩格斯文集》第2卷，第567页。
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陈万里等编著：《市场经济300年》，北京：中国发展出版社，1995年，第97页。
陈万里等编著：《市场经济300年》，第285页。
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《谈治国理政》，第77页。
《谈治国理政》，第91页。
《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146、327、333页。
《谈治国理政》，第93～94页。
《邓小平文选》第2卷，第176页。
《谈治国理政》，第95、97页。
《谈治国理政》，第90页。
《谈治国理政》，第94页。
责 编M樊保玲
一、中国公共管理社区化的历史演进
中国公共管理社区化行动缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。具体上中国公共管理社区化是在宏观和微观两个层面的推动下实现的：
（一）宏观层面
在宏观层面，经济性分权改革和行政性分权改革推动了政企分离和城市政府内部权利关系的变迁。
20世纪80年代—90年代，以经济市场化为主导的第一阶段社会转型，推动了政治运行机制从集权化转向分权化。借鉴国际经验，我国的分权化改革采取了“可控性”策略，即在宏观政治架构不变的前提下，逐步调整国家与市场、行政科层体系内部（中央与地方、地方政府内部）的权利关系。从20世纪70年代的放权让利改革，到20世纪80年代的财政包干改革，再到20世纪90年代的分税制改革，后到20世纪90年代后期以来的政府机构改革，逐步推进经济性分权改革和行政性分权改革。通过经济性分权改革，基本实现了政府行政管理（公共服务）与市场自主治理的分离；通过行政性分权改革，地方政府获得了相对完整的行政管理权。就城市政府内部分权而言，伴随市区政府分权，城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”，伴随区政府与街道办事处分权，初步形成“两级政府、三级管理”城市治理结构。
（二）微观层面
在微观层面，政府与社区分权改革推动了公共管理社区化。中国第一阶段社会转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”。各种社会问题逐渐向社区沉淀，使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。借鉴国际经验，社区建设必须先建社区并赋予其相应的权力和资源，在进一步分权化改革进程中，政府把向社会和公民分权也作为改革的重要内容，突出表现在扩大公民参与公共管理的自、大力发展社区组织、推进社区管理和社区建设上。伴随社区建设和社区功能扩展，政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构开始出现政府组织的行政管理与社区组织的自治管理的分离，逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。
二“、江汉模式”的剖析
（一）“江汉模式”的特点
江汉区的改革以政府主动转变自身职能为特点：一方面，着重理顺社区组织和街道办事处的关系，逐步改变将社区居委会作为街道办事处派出机构的做法，引导、支持社区居委会等社区组织发挥自治功能；另一方面，着重理顺社区组织和政府职能部门的关系，采取“条专到底”的方式，将政府行政管理和公共服务“下沉”到社区，政府部门独立完成社区公共事务并主动接受社区组织考评监督。
江汉区的改革顺应了城市社会问题社区化的现实，部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题，使社区居委会拥有一定的资源和权力。学术界称之为“江汉模式”。
（二）“江汉模式”有关公共管理社区化的创新
“江汉模式”有关公共管理社区化的创新主要体现在以下三个方面：
首先，创新了公共服务机制。“江汉模式”使全区建立起了政府购买、社区服务中心运作、居委会协调监督、居民受益的社区公共服务机制。同时，在新型体制的运行中，通过建立健全工作目标量化考评机制、工作激励机制、竞争上岗机制和民意测评机制，打破了平均主义、吃“大锅饭”的利益分配格局，充分调动了社区工作人员的积极性和主动性。通过改善社区工作条件，保障社区工作经费，最大限度地激发了社区党组织、居委会和公共服务站的工作潜能。新体制的运行，还促进了街道办事处科室之间、社区居委会与社区公共服务站之间、社区公共服务站内部工作小组和成员之间更为融洽的互助协作关系的形成，并逐渐形成长效机制。
其次，整合了社区工作人力资源，江汉区采取因事设岗、按需定员、一岗多责、竞争上岗的措施，以所在社区服务对象数量、地域大小等作为人员配置依据，对社区公共服务站工作人员进行了统一核定,精简128人，总人数由原来的2594人减至2466人（服务员1021人、协管员1445人），促进了人员素质和工作效率的提升。
再次，强化了居委会自治主体地位。通过三次改革创新，江汉区适度地分离了社区居委会的行政职能，理顺了基层政府与社区居委会的关系，改变了过去社区居委会全权负责社区管理与服务、既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色，减轻了社区居委会的工作负担，淡化了居委会的行政色彩，还原了居委会作为基层群众性自治组织的本来面目。
新管理体制运行以来，江汉区各社区居委会通过有效行使“五权”，充分履行了协助监督职能，发挥了桥梁纽带作用;通过培育发展社区民间组织、志愿者服务组织，使居民自治由“无序化”向“有序化”转变、由“零散化”向“组织化”转变，扩大了社区参与；通过开展老城区物业自助服务，拓展了社区服务空间，增强了管理社区事务、服务社区居民的能力，也提升了社区自助互助服务的专业化水平。
（三）“江汉模式”存在的问题及发展
“江汉模式”为全国许多城市的社区建设与体制改革提供了可资借鉴的经验，产生了较大的扩展效应，但其内涵的缺陷也随着“江汉模式”的推广逐渐“显山露水”。全国出现了公共管理社区化失范问题，各政府职能部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元，社区居委会逐渐“内卷化”。正是在这种背景下，2000年以来全国各地出现了新一轮社区体制改革“浪潮”，出现了若干公共管理社区化模式。其基本做法是，在社区设置社区工作站（社区服务站），承接政府部门转移的社区行政事务和社区公共服务职能，以理顺政府（市、区、街政府部门）与社区（社区组织）的关系。这些有益的探索为中国公共管理社区化提供了可借鉴的经验。
三、中国公共管理社区化的对策
（一）继续丰富公共管理社区化的内涵传统公共行政思维决定了政府在社区建设中习惯“一统到底”，把社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元。与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为：政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体；在角色和功能上，政府要把“掌舵”与“划桨”分开，政府不再是无限制承担公共产品和服务的具体生产和提供者；在公共事务治理机制上，行政机制、自治机制、准市场机制等都是可能的选择；政府介入公共服务的方式有监管、付费和直接提供三种。这一全新的治理思维对于公共管理社区化的路径选择具有重要的启发意义。借鉴新公共管理和新公共服务理念，走出当下公共管理社区化失范的根本途径是构设社区公共事务分类治理体系，形成多元合作治理网络。合作首先需要分工。社区公共事务分类治理就是政府组织的行政管理与社区组织的自治管理相分开、政府组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离的过程。这一过程包括治理主体功能边界的界分、治理结构的重组和治理机制的创新。
（二）明确界定社区治理主体之间的功能边界
中国公共管理社区化是由“行政一体化社会”向“小政府、大社会”转型的过程。现实存在的最大问题是各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏明晰的功能边界，存在“过大的政府”、“过大的社区组织”、“过小的社会中介组织”问题。因而，中国公共管理社区化改革的关键点是重新划分政府组织、社区组织和社会中介组织的功能边界。在这一点上中国与西方不同。英国学者格里·斯托克基于西方健全的公民社会基础提出：“治理在为社会和经济问题寻找解答过程中存在界限和责任方面的模糊之点，治理理论不仅承认我们的政府制度愈来愈复杂而且提醒我们注意责任的转移、国家退后一步而把责任推给私营部门和志愿团体——从广义上说推给公民的这样一种打算。”在我国社会组织发展非均衡的前提下倡导组织责任边界模糊化显然会导致“治理失败”。因此，改善社区治理必须明确界分各类社会组织尤其是公共组织之间的功能边界，其具体进路是重新细分社区公共事务。根据社区公共事务内在属性以及供给主体的差异性可以把社区公共事务分为三类：第一类是社区行政事务，即以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。第二类是社区公共服务，即以社区为单元主要由专业性组织提供的服务型公共产品的组合。第三类是社区自治事务，社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务后，剩下的事务属于社区组织事务，由社区组织承担。
（三）建立“多中心”的社区治理秩序
从责任主体角度细分社区公共事务，构设理想的社区治理模式意味着治理主体秩序从单中心走向多中心。但需要进一步探寻的是，在社区公共事务治理中，应构造什么样的多中心主体秩序？如何构造社区公共事务分类治理主体秩序？前一个问题需要回答的是介入社区公共事务治理可能的组织形式及其相互关系，后一个问题需要回答的是这样的组织形式需要怎样的制度条件。经济合作与发展组织（OECD）成员国家政府职能社区化最基本的经验是通过分权化改革打造多样化的公共服务的提供主体。借鉴国际经验，我们认为，社区公共事务分类治理可能的组织至少有如下三大类六种形式：第一类是政府组织，包括区政府部门和区政府直属公共服务实体，前者属于区政府核心部门，后者又称政府直属事业单位。政府组织是社区行政事务治理主体。第二类是社区组织，包括社区法定组织和社区民间组织，是社区自治事务的治理主体。第三类是其他社会组织，包括公营独立事业单位和民办非企业单位，是社区公共服务的主要治理主体。此外，驻社区单位也是利益相关者，是单位型社区物业服务事务的治理主体。
（四）创新社区公共事务治理机制
【关键词】“城中村” 社区治理 制度创新 【中图分类号】D035 【文献标识码】A
“城中村”是我国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构下农村被动城市化的产物。作为“都市里的乡村”，“城中村”已经严重影响到城市整体功能的发挥，影响到新型城镇化的深入推进，对“城中村”进行改造已是当务之急。在“城中村”改造中，“城中村”社区的有效治理是社会转型的现实要求，是城市治理的重要任务，是社会治理的重大课题，关系到国家治理体系与治理能力现代化的发展进程。作为“过渡型社区”“发展型社区”，“城中村”社区治理相较于一般城市社区治理或农村社区治理，其牵涉的利益更加多元，面临的矛盾更加复杂。要有序推进“城中村”改造中的社区治理创新，需要对其进行“理念―体制―机制”多重视角的理论审视，需要对其进行“政府―市场―社会”多重逻辑的制度创新。
“城中村”社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性
要推进“城中村”改造中的社区治理创新，必须准确把握“城中村”改造中社区治理的特点。“城中村”社区兼具乡村社会和城市社会双重特质，作为特殊的“物质―经济―社会―文化”的空间形态，社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性。
“城中村”改造中社区治理的复杂性。“城中村”社区治理的复杂性源于“城中村”社区本身的复杂性，体现在人员构成的“混杂性”、社会形态的“过渡性”以及管理体制的“二重性”等方面。人员构成的“混杂性”是指“城中村”居住人口主要包括具有村籍的原住民和大批外来的暂住人口，而且往往暂住人口规模大幅超过原住居民的规模；同时不同层次、不同职业、不同学历、不同技能的各种人混杂在其中生活。社会形态的“过渡性”，是指“城中村”社区的生活方式和生活水平都已经基本城市化了，但由于“城中村”社区的相对封闭性，带有明显的“村落社区”特征，与“街道社区”或者“单位社区”都有较大的不同，仍然是以血缘、亲缘、宗缘和地缘关系为纽带结成的互识社会。管理体制的“二重性”是指“城中村”社区是我国在城市化进程中出现的特殊社区，既是城市社区组成的一部分，在城市政府治理体制中运行，同时又属于农村社区，在社保制度、土地制度、户籍制度等方面受农村社会治理体制的规范。因此，“城中村”社区在管理体制上存在双重体制的交叉，其社区复杂性带来了一系列的社会治理难题。
“城中村”改造中社区治理的敏感性。当前的社会背景下，“城中村”改造中社区治理具有极大敏感性，这种敏感性在于“城中村”改造中的社区实质上成为了我国社会矛盾最突出、最集中、最复杂的区域。一方面，由于地方政府管理与村民自治之间存在一定的冲突，导致“城中村”已成为“问题村”的代名词。社会问题形式多样，主要有居住环境恶劣、公共服务滞后、社会治安恶化、贿选现象盛行、村官违纪犯罪较多等。另一方面，“城中村”改造意味着巨大的利益调整，在巨大的利益调整中极易诱发激烈的社会冲突，在“城中村”改造中，往往征地拆迁矛盾突出、村民上访不断乃至频现，可见，“城中村”改造中的社^治理极具敏感性。
“城中村”改造中社区治理的探索性。中国社会的转型是综合性、整体性和系统性的结构型社会变迁，这种社会变迁覆盖了政治制度、经济方式、社会生活与文化习俗等诸多领域，是一种全面的社会变革。我国“城中村”改造中的社区治理正是这种全面社会变迁的缩影。“城中村”改造中社区治理在秉承“乡政村治”的前提下，存在着一定的“非正规性”特征。这种“非正规性”体现为治理理念的表意性、治理制度的临时性、治理措施的随意性。在治理理念层面，没有形成能够有效整合社区居民的价值认同；在治理制度层面，目前的制度安排无法有效提供满足社区居民需求的公共产品；在治理措施层面，既有的措施设计都无法解决“城中村”的拆迁补偿、企业改制、资产处置、村务管理中的利益之争。正是这种“非正规性”，给未来社区治理主体多元化、制度多样化、机制多重化的探索提供了最丰富的沃土。
“城中村”社区治理存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题
“城中村”改造中社区治理问题出现，是在我国经济社会发展阶段中产生的国情性矛盾、城市体制与农村体制二元的结构性矛盾、公共需要与个人需要的利益性矛盾的必然产物。目前，对“城中村”改造中社区治理，存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题。
“城中村”改造中社区治理的理念阙如问题。针对“城中村”改造中社区治理，目前存在四个方面的认识偏差。第一，将“城中村”改造简单理解成为“景观城市化”，采取简单的“推倒重建”，掉入了“见物不见人”窠臼，没有“综合治理”思维；第二，认为“城中村”改造就是“化乡为城”，坚持单线性发展道路，忽略了城乡双向互动共融，没有“统筹城乡”思维；第三，在“城中村”改造治理中，走“外延发展”发展道路，单纯以外在终结“城中村”为使命，没有“内涵发展”思维；第四，过于注重“经济效益”和“社会稳定”，突出所谓的“经济社会优先”，忽略居民的思想观念问题，没有“全面发展”的思维。
“城中村”改造中社区治理的体制不适问题。这种体制问题主要体现在“城中村”社区治理中缺少专门性法律依据、地方政府管理进退两难、村民自治流于形式等几个方面。在“城中村”改造中，目前我国还没有出台一部全面系统的规范“城中村”社区治理工作的法律法规，已有的《土地管理法》《城市规划法》和《城镇房地产管理法》等法律法规对此项工作都仅仅提供原则上的指导，无法为“城中村”改造中社区治理提供清晰、系统、有力的法律支撑。地方政府在“城中村”改造的问题上，陷于“压力极大、能力有限、责任无限”的困境之中。“城中村”社区的面貌确实与城市环境不协调，极大地影响城市发展质量，同时在上级的政绩考核中，“城中村”改造往往是考核体系中的重要内容，一部分“城中村”社区居民对开展“城中村”改造有急迫的要求，地方政府被置于这样的压力下，也希望能够努力搞好“城中村”改造。但是地方政府的经济实力又不足以应对村民的拆迁补偿与安置善后。在“城中村”改造中，出现的一切问题最终都需要地方政府承担责任。在社区自治中，“城中村”的共产党基层组织、居民自治组织和股份合作制经济组织三种力量往往都不能发挥应有的作用，协商民主得不到很好落实，部分“城中村”社区还在依靠村落传统和家族纽带进行一些最基本的治理。这些问题导致“城中村”社区治理绩效走向衰微。
“城中村”改造中社区治理的机制不畅问题。创新社会治理需要建立“调节、限制、疏导人们利益行为的一套机制”，“城中村”改造中不同区域、不同群体、不同阶层之间的利益协调机制对于社会治理质量有直接的影响。就“城中村”改造这一活动而言，涉及广泛的利益，地方政府、开发商、村民作为利益相关者之间存在复杂的博弈关系。由于城市化、工业化的快速发展，“城中村”土地快速升值，土地具有较高的级差地租，“城中村”居民往往能够获取较高土地利益。对“城中村”进行改造，涉及到利益的重大调整。政府是“城中村”改造的主要推动者，有追求政绩的强劲动力，同时也期望通过“城中村”改造获得收益；开发商拥有雄厚资本，期望通过“城中村”改造尽可能牟取利益；村民也希望获得集体土地增值的全部收益。成功的“城中村”改造需要平衡的利益分配，地方政府、开发商、村民之间的利益如何分配是下一步工作的重点。
“城中村”社区治理要以法治化、民主化与科学化为主线
作为一项十分复杂的系统工程，“城中村”改造中社区治理需要进行理念再造、体制改革与机制创新。在“城中村”改造社区治理创新中，需要把握时代特征，体现时代精神，符合时代潮流，要从全局性和战略性的高度充分认识问题的重要性；要进一步加强党的领导，要坚持认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实改善民生，提升社区治理水平，把法治化、民主化与科学化作为“城中村”改造中社区治理创新的三条主线。
推进“城中村”改造中社区治理的法治化。要实现“城中村”改造中社区治理的“善治”，保证社会治理质量，必须用法治的理念去统领社会治理制度构建、机制设计与行为实施，在社会治理的立法、执法与司法等基本环节积极转变，提升“城中村”改造中社区治理的法治品格。“城中村”改造中社区治理问题，涉及户籍管理制度、土地利用制度、财政金融制度、城市管理体制、行政管理体制等复杂问题。国家应在充分调研基础上，广泛征求各方人士，特别是“城中村”社区居民意见，出台专门的法律法规，明确各方的权利义务，规范“城中村”改造中社区治理政府的治理行为、市场的投资行为、居民的参与行为。要加强执法，保障“城中村”居民的合法权益不受侵犯，保护“城中村”集体资产不受损害。同时通过公正司法，确保地方政府的治理行为合法。
推M“城中村”改造中社区治理的民主化。首先，要加强“城中村”社区的党组织建设，使之成为凝聚、整合社区的政治核心。“城中村”社区党组织要担负起组织、教育、管理党员的功能，要努力组织社区党员参与社区治理；支持社区居委会依法履行自治功能；要积极宣传党的路线方针政策，帮助社区居民树立正确的价值观念，引导居民群众参与社区建设；大力培育和发展社会组织。其次，要推动“城中村”社区的多元治理，使之成为解决“城中村”社区治理问题的核心思路。要摆脱完全依赖政府的管理机制，同时也不能过于依赖市场机制以及自治机制，而应将“自上而下”的管理和“自下而上”的参与相结合，致力于多元主体之间的合作，实现治理主体的多样性。最后，要扩大“城中村”社区的基层民主，大力推进协商民主，全面加强民主管理、民主决策和民主监督，提升“城中村”社区治理的民主品质。
推进“城中村”改造中社区治理的科学化。为提升“城中村”改造中社区治理绩效，需要提升“城中村”改造中社区治理的科学品位。在“城中村”改造中，社区治理实施目标要由“静态标准”向“动态实施”转变，治理理念要由“空间上的城市化”向“人的城市化”转变，治理模式要由“政府主导”单一模式向“自主推动型、企业实施型、政府主导型”多样化模式转变，治理策略要由“统一安排”向“一村一策”转变。
（作者为四川大学公共管理学院教授，行政管理系主任）
【注：本文系国家社科基金项目“县域社会治理质量差异及其影响因素的实证研究”（项目编号：16BZZ061）阶段性研究成果】
【参考文献】
①田莉：《“都市里的乡村”现象评析――兼论乡村―城市转型期的矛盾与协调发展》，《城市规划学刊》，1998年第5期。
②卢俊秀：《从“乡政村治”到“双轨政治”：城中村社区治理转型――基于广州市一个城中村的研究》，《西北师大学报（社会科学版）》，2013年第6期。
③陈郁：《治理理论与国家职能的辩证：英国观点》，《政治科学论丛》，2012年第3期。
关键词：社会转型；治理模式；政府职能；居民自治
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。
二、社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权。
三、寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革，先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。
本文最后，希望本文在关于当前城市治理模式的探讨能对大家有所帮助。
参考文献
[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，，2000年，未刊稿。
[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
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[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6]智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版。
Abstract: In reform and open policy's advancement, China civil society is born gradually and develops. The civil society emerged changed the Chinese country and the social relations pattern, caused the country to face from society's many pressures; But in deals with these pressures in the process, China is realizing national government reforming gradually. Is following the social benefit pattern complication, how will realize the effective national government will be the important topic which China will develop in the future.
关键词:公民社会 社会压力 利益 治理转型
key word: Civil society Social pressure Benefit The government reforms
作者简介:韩奇,吉林大学行政学院博士,研究方向政治学理论,中国政府与政治;张寅,吉林大学行政学院博士,研究方向比较政治,民族政治。
一、中国公民社会兴起的动力
经过三十余年的改革开放,一个相对自主的公民社会正在中国发展并成长起来。在很大程度上,中国公民社会的兴起改变了时代中国政治的图景。在时代,国家权力深入到社会生活的各个领域,社会领域实际上被国家权力所控制和主导。借助于这种特殊的模式,中国在较短的时间内建设了有史以来的强大国家,并在此基础上实现了国家的统一,经济的工业化和社会的整合。然而,时代这种国家取代社会的模式也带来了一系列的问题。在经历了一系列的政治运动和政治斗争之后,这种治理模式的弊病更加显露无疑。首先,政治的动荡导致了经济的混乱和社会的失序,从而导致了政权的合法性危机;其次,由于社会各个领域被国家权力所吞噬和主宰,社会的活力难以被有效地激发出来。尤其是在经历了高强度的政治动员之后,社会的活力将难以为继;最后,这种治理模式将导致整个社会严重的官僚化取向,社会的流动性和多元性大大降低。在之后,原有的这种治理模式的各种弊病已经充分证明了改革的必要性,这成为中国公民社会兴起的重要历史背景。
在改革时代中,中国公民社会的兴起是两方面发展的产物。一方面,在中国改革时代中,市场经济的合法性逐步获得了国家的承认。作为一种新的配置资源的方式,市场经济开始在带来经济发展的同时,也为中国公民社会的兴起提供了物质基础。中国经济改革过程的重要特点是其增量改革,即在保持原有计划经济体制的同时,在国家的计划范围之外发展增量的部分。随着市场经济的逐步壮大和其对于原有计划经济部分的“挤压”,从而实现计划经济向市场经济的转型。市场的逐步壮大在社会层面也产生了重要的结果,即一个有着相对自主性的社会领域兴起和发展起来。在新兴的社会领域中,公民通过投身于市场中的各种活动能够获得原来由国家控制的各种稀缺资源,在这个意义上,市场出现和社会领域的兴起为公民的活动提供了广阔的空间。
另一方面,中国公民社会的兴起也是政治领导人改革策略的重要组成部分。经历了时代频繁的政治运动,中国社会呈现出广泛的泛政治化趋向。社会普遍的政治化和国家对于社会的替代增加了改革的阻力,也增加了国家治理的成本,因此,通过有选择的收缩国家权力,赋予社会一定的自主性,无论是对于经济改革还是实现有效的国家治理而言都是一个不错的选择。在改革进程中,政治领导人选择性地收缩国家的范围,使得公民的个人生活领域,社会的经济活动领域获得了越来越大的自主性。社会的去政治化消除了时代中国社会中所弥漫的紧张的政治氛围,较少了改革政策推行中所面临的政治阻力。同时国家的选择性退出也是降低国家治理成本,提升国家治理效率的有效途径。相比于时代国家所承担的诸多的治理任务和贫乏的治理手段之间的差距,退出性的策略将是现有技术条件下提升治理水平的有效选择。
总而言之,经济层面市场经济的发展和政治层面政治领导人采取的选择性退出策略共同构成了中国公民社会兴起的动力。在这两种动力的共同推动下,中国公民社会从无到有,从弱小到壮大,获得了巨大的发展。然而,作为一个新生的事物,公民社会的出现也带来了一系列的结果,这其中既有意料之中的结果,也有意料之外的结果。如何应对这些结果将是中国治理转型的重要课题。
二、公民社会兴起与社会压力的产生
自主公民社会的兴起既带来了预期之中的结果,也带来了意料之外的结果。随着自主公民社会兴起和壮大,国家也面临着来自于社会的越来越大的压力。在很大程度上,这种压力构成了中国治理转型的动力。因此,分析中国不断增加的社会压力的来源及其特点,并分析中国国家在回应这些压力的过程中所采取的各种方式成为理解中国治理转型的基础。
市场经济在带来中国经济繁荣的同时也逐步展现出市场体制自身的局限和弊端。伴随着中国市场经济体制的确立,中国也经历了市场发展所带来的诸多的社会问题。不容否认,在市场发展的同时,中国从一个相对平均的社会变成了一个贫富分化较为严重的社会,在政治身份和政治地位逐步从社会生活中淡出的同时,巨大的经济差异和社会地位差异迅速成为了新的割裂社会的因素。在当前,中国诸多的社会矛盾中,市场的因素构成了重要的诱因。同时,由于长期以来中国实行计划经济带来的诸多弊端,导致了人们想当然的认为市场经济模式的引入和建立将有效地解决中国发展的困局。对于市场体制过于乐观的估计和其局限的认知不足也使得中国将市场秩序扩张到了诸多的非市场领域中。在这种乐观思想的指导下,中国在本应由国家承担有关公共服务的领域中推行了市场化改革,造成了市场的过度扩张,带来了严重的社会后果。尤其是由于基本公共服务建设的匮乏,民众面临着越来越大的生活压力和负担,积累了普遍的社会不满。因此,市场经济体制的确立以及在公共服务领域的过度市场化导致了诸多的社会不满的产生,产生了相当的社会压力。
随着改革过程中民营经济的发展,新的财富拥有者逐步诞生并且壮大起来。中国的民营企业家阶层是改革时代的产物。随着民营经济在国家整体经济格局中扮演的角色逐步增加,这个新的阶层也在中国社会生活领域中发挥了不容忽视的作用。民营经济的发展壮大要求国家在保护私人产权,维护市场统一等方面发挥更大的作用;尤其是对于国家权力行使过程中的透明化和规则化提出了更高的要求。
中国改革的过程中,自主公民社会在带来一系列预料之中的结果的同时,更给中国的政治体系带来了强所未有的压力。改革所催生的复杂利益格局使得国家面临着社会越来越大的压力。这些不同的压力以不同的方式,不同的程度传导进入政治领域,而为了应对这些社会压力,中国也采取了各种措施以实现有效的治理。在这个过程中,中国公民社会的兴起构成了国家治理转型的动力。
三、压力驱动下的中国治理转型
来自于社会的压力通过各种方式传导进入政治领域,国家在回应和疏解这些社会压力中逐步实现了治理的转型。概括起来说,中国治理实现了如下方面的转型:首先,国家更新了其对于社会利益格局的认知,改革所催生的一系列新的利益开始进入国家政治议程,并在很大程度上进入政策过程。国家对于利益格局的认识经历了长期的演变过程。在较长的时期内,国家仍然是在用计划经济时代的利益格局来认知改革时代的利益格局,但是由于改革产生的新利益在传统的认识框架下并没有清晰地定位,所以这些利益在相当时间内并没有得到认识,比如农民工的利益。随着中国公民社会的兴起,尤其是社会的各种压力不断传导进入政治领域,国家逐步认识到了各种利益的存在,并在政治议程和政策制定过程中加以考量。在这个意义上,多元化利益格局的形成以及带来的国家认知观念的更新构成了中国治理转型的基础。
其次,中国公民社会的兴起所带来的压力也在相当程度上改变了国家治理的行为特征,使得国家在治理活动中越来越重视与社会的协商与合作。一个相对自主的社会领域的出现意味着国家在推行其意志时,需要更多诉诸于协商的手段,尊重社会的各种利益。为此,国家改变了原来的依靠命令或者道德灌输来赢得社会服从的传统做法,逐步探索并发展基于利益合作与协商基础上的新方法来赢得社会的服从,实现治理目标。在改革的过程中,自主公民社会的发展产生了大量的社会组织,这些组织承担着一系列社会的功能,扮演着重要的社会角色。在国家治理的过程中,国家与这些独立的社会组织进行着越来越多的协商与合作,并且逐步奠定了制度化的渠道。
再次,中国公民社会的兴起对于国家行为的透明化和规范化提出了更高的要求。在公民社会的兴起过程中,国家需要不断地就各种问题与社会进行互动,因此国家行为的透明化和规范化将有效地提升国家治理水平,降低二者互动中的成本。为此,国家积极进行行政法治建设,指定了一系列法律规章,以规范国家权力的运作方式;同时国家也积极推进政务公开,网上办公等制度创新,以满足社会不断增加的对于国家行为的透明化要求。
最后,中国公民社会的兴起将迫使国家关注社会的公共服务,从而实现治理重心的转变。长期以来,国家治理的中心任务放在了推进经济发展方面,为此国家投身于大到宏观经济规划,小到具体项目或工程的建设等经济领域。经济取向的治理活动是后发展中国家治理活动的重要组成部分,但是对于我国而言,公共服务取向的治理活动却在相当长的时期内被忽视了。在改革开放之后,原有计划经济体制下的公共服务体系随着市场化改革而逐步瓦解,但是新的公共服务体系的建设却步履维艰。在推进市场化的进程中,公共服务体系的缺乏导致了越来越多的社会不满,积蓄了大量的社会压力。自主公民社会的兴起及其对于国家施加的压力构成了中国公共服务体系重建的推动力。为了回应这些越来越大的压力,国家逐步重视其自身的公共服务职能建设,在近些年取得了重要的进展。
四、结语
三十多年的改革开放不仅带来了中国经济的发展和繁荣,更带来了中国公民社会的兴起和成长。公民社会的发展及其对于国家的压力推动了中国治理的转型。随着中国改革的深入,社会利益格局将更加复杂,中国国家治理所面临的挑战也将大大增加。如何有效地应对和化解这个过程中的一系列难题,将是中国未来发展进程中必须解决的难题。
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关键词：法治思维；法治方式；立法；监督
一、法治思维与法治方式概述
党的十报告提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力。”这就要求领导干部要善于运用法治思维和法治方式来履行职责、解决问题，从而提高社会的管理水平。
法治思维是运用法治价值来认识世界的思维方法，指法治价值在人脑中形成法治要素，指导人们行为的一种思想、观念和理论。法治方式则是在法治思维的指导下，运用法治手段和法治方法执行法律规范、强化法治监督的实践过程，是将思想转化为行动的外在表现。法治思维是法治方式的前提，法治方式是法治思维的保障，两者互相依存、相辅相成。
二、我国法治建设中遇到的问题
（一）法律法规不完善
在全面推进依法治国的进程中，我国社会现实中还存在诸多问题，这就需要加强法治建设，让法律法规所彰显的公平正义理念深入人心。在现实生活中，一些地方或部门领导缺乏法治思维，往往是根据中央的政策固定式的搬到本地区，使得大政方针和本地实际相脱节，从而不能有效制定出符合本地情况的地方性法规。在本地没有合适的出路时，又会向上级领导请示，这种迷信式的思维最终会导致人治的泛滥，从而引起社会矛盾的激化。在市场经济的今天，社会出现了新的参与竞争或分配的要素，特别是互联网的融通，出现了许多法律法规所监管不到的领域，这也让一些市场投机分子有机可乘，打乱了市场正常运行的秩序。在一些偏远的贫困地区，许多留守儿童的受教育权或医疗条件得不到保障，中央扶持的资金被层层截留，使得他们没有可以使用的教育或卫生资源。除此之外，生态环境和社会生活中等许多复杂的问题没有法律依据，只能依靠道德的约束来调整，严重影响了法治社会建设的步伐。
（二）贪腐现象比较严重
腐败现象是社会的一大公害，更是法治建设的最大阻碍，我国在腐败治理的过程中，由于重视道德、政出多门、机构分散等因素制约，还相对缺乏运用法治思维和法治方式治理腐败的认知模式、思维习惯和处理方式。[1]腐败主要表现在经济、政治和作风等方面，或侵吞国家和人民的财产，或危害国家的政治安全，或破坏党和政府的名誉等。在利益的诱惑面前，许多领导干部陷入了无法回头的深渊，轻者接受他人请客送礼，重者贪污受贿，滥用手中的职权，挪用公款或者为他人谋取不正当利益，从而给国家、社会、他人带来了巨大的损失，特别在个别地方，部门领导形成小团体，呈现出“塌方式”的腐败，严重影响正常的社会秩序，使法律的权威受到极大的挑战。不仅如此，有些领导干部为了自己升职或获利，故意向国内外组织或个人泄露党和国家的重要机密，给国家的政治安全带来严重威胁。个别领导作风不正，贪图个人享受，穿着奢靡、公款吃喝或包养情妇的现象也是层出不穷，丝毫没有为人民服务的精神，大大损害了党和政府的正面形象，降低了法治的公信力。
三、对我国法治建设的建议
（一）发挥立法的引导和推动作用
我国的法治建设需要立法的引导和推动，要以法治思维和法治方式来深化改革，那么可以从三方面着手：第一，注重科学立法、民主立法。科学立法就是要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律，根据我国国情，从实际出发，使法律符合我国现阶段经济社会的发展需求，并严格遵循立法程序，努力提高立法技术。民主立法就是要一切为了人民群众，依靠人民群众，使法律真正体现最广大人民的根本利益，保障人民的权利，特别是与人民群众利益相关的教育医疗、食品安全、收入分配等方面。第二，将改革决策和立法决策结合起来。改革决策是立法决策的前提，立法决策为改革决策提供保障，那么在进行制度改革时，需要考虑改革的措施是否合法，这就对改革决策的机关提出更高的要求，需要运用法治思维来进行权衡，然后以法治方式即立法决策的形式来付诸实践。第三，提高立法的实用性。立法的针对性、及时性、系统性是实现改革决策与立法决策相结合的必然要求。[2]立法机关要根据改革的制度设计明确所规范的对象和范围，及时地对法律进行修改或补充，使法律更加成体系，更具科学性和可操作性。
（二）建立健全法律监督机制
法治建设需要有相关的法律监督机制，才能体现法治的作用，那么就要以法治思维和法治方式来补充完善，重点从以下三方面入手：第一，积极发挥人大的监督。人大有监督政府、法院和检察院的权力，通过各种监督形式依法行使监督权，抵御腐败，这样可以促进政府依法行政、司法机关公正司法，减少相对人与政府之间的矛盾及一些冤假错案的发生。第二，依靠社会力量的监督。法治思维和法治方式是一种趋于平等的思维方式，意味着要充分发挥社会组织的作用。[3]比如人民团体、行业协会及社交媒体等社会力量对国家机关和国家工作人员的监督，通过法律配套机制支持从社会舆论上对腐败敲响警钟。第三，鼓励社会公众的监督。通过拓宽公众参与立法的渠道，广泛听取群众的意见，可以建立立法听证会、网上征集建议等法律监督制度，完善民主立法，同时健全举报制度，让领导干部真正接受人民的检验。通过建立健全法律监督机制，可以从源头上预防和治理腐败，有利于依法治国基本方略的有效实施，加快我国法治建设的步伐。总之，我们要善于运用法治思维和法治方式来解决现阶段我国改革所面临的各种问题，加强对社会主义法治理论的研究，进一步推进法治建设的进程。
参考文献：
[1]蔡宝刚.法治思维和法治方式下的反腐路向论纲[J].法学杂志，2013，（11）.
［关键词］社会主义政治文明内涵建设路径
政治文明是社会文明的重要组成部分，是社会政治建设和发展的重要目标。同志在“5・31”讲话中指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标”，在党的十六大报告中又进一步指出“是全面建设小康社会的重要目标”。对政治文明的内涵及我国政治文明建设的路径进行探讨，无疑具有重大的理论价值和现实意义。
一、准确把握政治文明的科学内涵
要建设社会主义政治文明，必须首先搞清楚什么是政治文明。政治文明的范畴与思想，始于马克思。1844年，马克思在《关于现代国家的著作的计划草稿》一文中，不仅广泛涉及“政治制度”、“国家”、“法律”、“国家管理与公共管理”、“政党”等问题，而且直接使用了“集权制和政治文明”的表述，提出了政治文明的范畴。在马克思那里，政治文明主要包含了政治思想、政治活动、政治制度等内容，但对政治文明的内涵没有作出完整的科学的表述。在马克思之后，恩格斯、列宁、斯大林、、邓小平在他们的著作和讲话中都没有对政治文明的内涵进行过探讨。在“5・31”讲话、特别是十六大之后，不少学者把研究的重点转向了社会主义政治文明，对政治文明概念的阐述与界定也多了起来。目前学术界关于政治文明内涵的阐述，主要有十种观点：
一是“政治文明三层面说”。这种观点认为政治文明包括三个层面，即观念、制度和器物。从观念层面来说，先进的政治文明包括进步的政治思想、政治道德、思维方式。从制度层面来说，先进的政治文明包括规范、完善的民主政治制度和与之配套的政治运行机制、监督机制，以及确保这种制度和机制理性运转的规范程序。从器物层面来说，先进的政治文明包括能完整体现民主、法治进步的器物表现方式，如几乎世界各国的法院标识符号都是天平，这不是商标，而是政治文明的器物形态，它所表述的是司法公正的政治理念①。
二是“政治文明三特征说”。这种观点认为界定政治文明的基本内涵，应作如下约定：第一，政治文明是一个历史范畴，不同历史时期有不同的政治文明；第二，不同国家有不同的政治文明；第三，要把政治文明放在与物质文明和精神文明相并列的地位来考察其内涵。物质文明表现为经济基础的进步，精神文明表现为上层建筑中意识形态的进步，而政治文明则表现为上层建筑中政治法律制度以及由此派生的体制和机制的进步。基于上述约定，这种观点认为现代政治文明具有三个基本特征，即：政治民主化，政治法治化和政治现代化②。
三是“政治文明三部分说”。这种观点认为政治文明反映了特定社会的物质文明和精神文明建设的制度化、规范化的水平，反映了社会政治生活的发展、变化和进步的状态，包括政治意识形态、政治法律制度、政治实践行为三个主要部分③。
四是政治文明的“实现程度说”。这种观点认为，人们改造社会所获得的政治成果便是政治文明，它一般表现为人们在一定的社会形态中关于民主、自由、平等、解放的实现程度。政治文明具体表现为：1、在最大程度上发挥人们的政治积极性，使国家更多的人能参与国家政治生活；2、为实现共同的政治目标，人们有充分的机会表达自己的意见，畅所欲言，使一切有利于社会进步的意见和倡议都能发挥作用；3、在维护公共社会秩序中，最大限度地保护人们的正当权利，使绝大多数人能精神愉快、心情舒畅；4、在政治生活中，人们尤其是政治领导者表现出良好的政治品德，自觉维护人民的利益，严格遵守公共道德和规范，具有舍己救人的奉献精神。这种观点认为，政治文明是一个历史的过程，随着人类社会的发展，它的程度不断提高④。
五是政治文明的“政治成果总和说”。这种观点认为，所谓政治文明是人类改造社会的政治成果的总和，是人类政治活动的进步状态和发展程度的标志。在人类社会的政治文明中，自由、民主、平等、法治是其核心部分⑤。
六是政治文明的“广义狭义说”。这种观点将政治文明区分为广义的政治文明和狭义的政治文明，认为狭义的政治文明等同于政治制度文明；广义的政治文明是包括政治制度文明、政治思想文明和政治活动文明在内的涵义更加广泛的概念⑥。
七是政治文明的“静态、动态说”。这种观点认为政治文明可从静态、动态两个角度来把握。从静态的角度看，它是人类社会政治进程中取得的全部进步政治成果；从动态的角度看，它是人类社会政治进化发展的具体过程。包括政治意识文明、政治制度文明、政治行为文明三个组成部分，是由这三个部分组成的有机整体⑦。
八是政治文明的“政治进步说”。这种观点认为，政治文明是整个社会文明的有机组成部分。政治进步的状态和成果就是政治文明，包括政治制度的进步、政治活动的进步、政治思想的进步和政治管理技术的进步等。政治进步的目标从比较抽象的意义上讲，是政治科学化、政治民主化、政治社会化、政治公开化和政治现代化。政治文明除政治制度的进步外，还包括其它非制度性的政治现象的进步。大体说，政治文明的结构是：1、适应经济发展的政治制度（主要指国家政权）；2、推动社会前进的政治组织和政治活动（包括政治斗争）；3、良好的政治关系和政治局面；4、进步的政治意识（包括政治心理、政治观念、政治道德、政治学说）；5、先进的政治管理技术（手段、装备等）⑧。
九是政治文明的“政治社会形态说”。这种观点认为，政治文明是指人们在改造社会的实践活动中，依据一定的经济社会形态并为一定的经济社会形态服务所创造的政治社会形态。它包括国家政权的性质、形式（即国体与政体）；政党制度；国家管理体制；军事体制；干部人事制度；法律制度等⑨。
十是政治文明的“合理性说”。这种观点认为，政治文明应该是人们合理地对待政治生活，或者说在政治生活方面人们行为的合理性。政治文明应该是在社会文化中体现出来的、社会上多数人对待政治生活的合理性倾向。政治文明主要表现在：1、权威产生和运行的合理性；2、政治权威的政治行为的合理性；3、政治权威与人民之间关系的合理性；4、人民的政治权利受保障的程度；5、人们的政治参与程度；6、人们的政治存在的合理性；7、人们的自我约束和自我管理（自治）的程度；8、人们思想的自由度{10}。
以上观点，既有共同之处，诸如都把政治文明看作是一种复合结构，而非单一结构，包括多个因素，蕴含着丰富的内容。也有差异性，强调的侧重点有所不同，有的侧重于政治成果，有的侧重于政治制度，有的侧重于政治行为的合理性，还有的侧重于政治进步状态等等；就分析方法而言，有的观点侧重于制度分析法，有的运用动静观察法，有的从广义和狭义两个视角予以说明。但是，值得强调的是，这些观点都有一定的合理性，为我们科学地界定政治文明范畴奠定了一定的理论基础，开拓了我们的视野，提供了不少有益的研究方法。
笔者以为，政治文明作为整个社会文明的有机组成部分，是人类进入阶级社会以来，改造社会、实现自身完善和提高过程中创造和积累的所有积极的政治成果的总和和与社会生产力发展需要相适应的政治进步状态。因而，它应当体现如下方面的内涵：强调政治文明是整个社会文明的有机组成部分，实际上是把政治文明与物质文明、精神文明并列在一起来考察，避免了过去只把物质文明、精神文明作为构成整个社会文明的状况；强调政治文明是人类进入阶级社会的一种现象，突出了其阶级性，避免了把原始社会的某些政治现象纳入政治文明的范畴；强调政治文明是人类改造社会、实现自身完善和提高过程中创造和积累的所有积极的政治成果的总和。避免了只把人类改造社会所获得的积极成果、忽视人类通过自身完善而形成的某些先进的政治意识纳入政治文明的状况。而且强调必须是“积极的”政治成果，从而避免了把一些野蛮、愚昧、落后的政治观念纳入政治文明范畴；揭示政治文明与社会生产力之间的关系，为我们判断、把握和衡量政治文明提供了一个依据。凡是与一定生产力发展水平相适应的政治思想、政治观念、政治意识，就应当属于政治文明范畴，反之，就不属于政治文明范畴。
二、如何推进社会主义政治文明建设
十六大报告指出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。三者是有机联系的统一整体，其统一性是由社会主义国家的本质决定的。这三方面构成了我国社会主义政治文明的主要内容和基本特点。根据这三方面的内容，笔者认为，当前推进中国特色社会主义政治文明建设，必须努力做好以下几方面的工作：
第一，必须进一步改进党的领导方式和执政方式，这是建设中国特色社会主义政治文明的突破口。按照现代政党理论，政党是国家机构与公民社会联系起来的纽带，是社会能量转换的中介。执政党对政府以间接调控为主，政党与政府的职责有较明确的划分。基于这样的认识，中国共产党既不应当包揽一切，代替人民当家作主，更不应当是国家机器本身，而应当是人民参与政治、当家作主的工具。党领导和执政的一切观念、内容、形式，都应当从这个基本的定位出发。党要继续以政治民主化和法制化为导向，调整或重构执政党同国家、公民、社会的政治关系。首先是改进党的领导方式，真正实现党政职能分开，避免出现以党代政的情况。党的领导主要是政治领导、思想领导、组织领导，其它的职能如发展经济、文化、卫生、体育、维护社会治安等职能要真正交给政府去依法行政。其次是改进党的执政方式。一是要构建和疏通人民授予党执政权力的授权路径。中国共产党的执政地位是近代中国历史发展的必然结果，是人民的选择。但这并不等于说共产党执政的权力不需要人民授权。在现代社会，任何政党的执政都只有通过人民按法定程序授权，才具有合法性。那么，如何建立可行的授权机制，使党的领导符合法理要求？就我国而言应当强调几点：1、可由人大制定“政党法”，明确中国共产党的执政地位，以及中国共产党同其他派的关系。2、共产党员必须通过人大的选举进入国家权力机关。3、党的基层委员会、总支委员会、支部委员会及其负责人的产生，既要通过党员大会的选举，又要让普通群众参与评议等。二是要完善人民的监督机制。对执政党的监督分为党内监督和党外监督，监督的重点是干部的任用、重大决策等。党内监督主要是党的纪律检查委员会的监督，这种监督对于严肃党纪、遏制腐败起了积极作用，但这种监督实际上是一种平级监督或向下监督，而无法向上监督，越往上，权力的监督越是处于“真空状态”。党外的监督主要是人民的监督，但在实际操作中这种监督仍是“软监督”，要强化这种监督，可以考虑建立以下几个制度：1、列席会议制度。任何一级党组织召开任何重大决策会议（军事、外交等保密会议除外），都应有相当数量的非党人士和新闻记者列席会议。2、公示制度。任用干部应根据有关规定进行公示，现行的公示方式有待进一步规范化和制度化。3、民主测评制度。多数人认为不先进的党员要开除，多数人认为不称职的干部应降职或免职。4、党务公开制度。与政务公开一样，党务也应定期向党员和普通群众公开，接受人民的监督。最后，要进一步理顺党与法的关系。党的活动、党的执政权力的运行，仅仅依靠来规范是不够的，更重要的是依法。坚持依法治党，重点在于：1、党的领导和执政权力要依法授予；2、党的各级领导干部的更替要依法；3、党的各级组织的执政活动要依法。
第二，必须进一步加强制度建设，以实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，这是建设中国特色社会主义政治文明的关键。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。建设社会主义法治国家，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。一是要坚持和完善人民代表大会制度。我国民主政治发展的实践证明，中国不能实行西方的“三权分立”制度，只能实行人民代表大会制度，这是我国民主制度的一大特点和优势。但这个制度还需要完善，关键要处理好党的领导和人大的关系。二是要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这种政治制度，从根本上克服了西方资本主义国家的两党制和多党制的弊端，能够保证集中领导和广泛民主、充满活力与富有效率的有机统一。但这个制度还要完善，要在“总揽全局、协调各方”的原则下，解决好以党（共产党）代党（派）的问题，要明确参政党的政治地位和法律地位，以及参政党与执政党的党际关系，加强友好合作和相互监督，以释放参政党的政治活力。还要解决好以党代法的问题，就是应按政党发展规律、法治化的要求和国际惯例，由法律详细规定政党活动。三是丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。政治参与是衡量政治体系民主化和现代化程度的主要标准之一。没有政务公开，没有公众对权力运行情况的了解，所谓公民最大限度地参与国家事务就是一句空话。要积极创造条件，逐步扩大公民参政议政的形式：如人大常委会会议向市民敞开大门；立法活动让市民参与；执法检查让市民点题等，这不仅是政治体制改革的一种新尝试，更是对公开、公平、公正原则的弘扬，对人民群众民利的尊重，以及对监督机制的关注。
第三，必须批判吸收西方政治文明的积极成果，这是建设中国特色社会主义政治文明的重要措施。同志在十六大报告中指出：建设社会主义政治文明“要坚持从我国的国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，决不照搬西方政治制度的模式。”这就要求我们要把现代资本主义政治文明作为参照系，同时跨越资本主义的“卡夫丁峡谷”，直接开创社会主义政治文明的新纪元。现代资本主义政治文明中哪些值得我们借鉴呢？一是分权和权力制衡理论。这是现代西方政治制度的基石，是用一种权力制约另一种权力的理论，这对于防止权力被少数人垄断和滥用，维护社会稳定起了重要作用。对西方的“三权分立”原则我们不能照搬，但对权力的制衡却不能没有。如何在社会主义条件下实现权力的相互制衡是政治文明建设中需认真研究的一个问题。二是代议制度。这在西方被视为人民控制政府的根本途径和法治的支柱，其本质是法治的政治体制。我们当然不能搞“两院制”，也不能搞西方的一院制议会。我们要依法治国，首先就要使人民代表大会制度成为法治的基石。在我国，党的领导权力和人大的监督权力是最高层次的权力平衡关系，党对人大的制约体现党的领导，人大对党的制约体现人民民主。三是人权保障制度。这是构成西方政治文明的一个基本要素。社会主义国家要高度重视对人权的关怀，也要高度关注人权建设事业。近代西方国家在形式上重视并建立的各种人权保障制度以及与此相关的制度，诸如司法公正、律师自由、权力救济等，经过改造完全可以为社会主义所利用。四是政党制度。这是现代国家政治体系的中枢，西方政党制度由专门的政党法或根本法的某些条款加以规定，使政党活动具有较高的制度化、规范化水平。我国一党领导的多党合作制适合中国国情，但需要在某些方面进一步改进和完善。五是政府职能。当代西方资产阶级政府职能不断转换，淡化行政管理，强化公共服务，把无限权力变为有限权力，把神秘政府变为透明政府。这对我们当前强调依法行政，转变政府职能无不具有借鉴意义。六是普选制。这是现代西方政治文明的一种形式，无产阶级的第一个政权―巴黎公社就有过成功实践。这种制度所包含的某些积极因素，社会主义是可以利用的。如在干部的选任制度中，逐步扩大“民选”的广度和深度，并通过实行对主要领导干部的差额选举，使党政官员的选举更富有竞争力，真正体现人民的意愿。还要把那些不具有阶级性的制度，如弹劾制、回避制、引咎辞职、限任制，转化为我们用以管理干部队伍的有力措施。除此以外，西方政治文明中的舆论监督、法律监督等制度中都有许多积极因素可以为我所用。
第四，必须积极稳妥地推进政治体制改革，这是实现中国特色社会主义政治文明的基本途径。同志在十六大报告中指出：“政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。”不推进政治体制改革，就难以克服现行体制的弊端，深化全面改革；就不能保障经济体制改革的成果，促进经济体制改革向前发展；就不能发展社会主义民主政治，巩固社会主义基本政治制度，保证国家长治久安。党的十一届三中全会以来，我们党对原有政治体制进行了有领导、有步骤的改革，并取得了很大进展。但是，现行政治体制离社会主义民主政治的本质要求还有一定的距离，我们必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革。为此，改革应当遵循以下方针：一是要坚持共产党的领导，这不仅因为共产党的领导是社会主义政治制度的基本特点，而且还因为在当代中国，中国共产党代表了中国先进生产力的发展要求、代表了先进文化的前进方向、代表了最广大人民的根本利益。党的这种先进性决定了中国共产党不仅是中国革命事业的领导核心，而且也是中国现代化建设事业的领导核心。只有坚持党的领导，才能维护安定团结的政治局面，才能保证改革沿着正确的方向前进。二是要根据中国的国情进行。任何超越现实国情的改革都是错误的，要吸取苏联政治体制改革的教训。三是要坚持“坚决、审慎”的方针。这是由政治体制改革的特点决定的。我国政治体制改革具有三大特点：1、艰巨性。我国现行政治体制存在的某些弊端，既有历史的根源，又有它赖以存在的社会条件。要消除这些弊端，必须采取适当的措施，否则会引起社会震荡。这就要求我们，既要坚决地坚持改革，又要防止急于求成，只有采取审慎的态度，才能达到预期目的。2、复杂性。政治体制改革之所以复杂，从横的方面看，它涉及到党、国家、社会组织与各方面的改革；从纵的方面看，它包括中央、地方、基层三个层次的权力机构、组织形式和工作制度方面的调整，因而也就必然会涉及到各个方面的权利和利益关系的调整。因此，我们必须要有充分的思想准备，慎重对待，要有领导、有计划、有步骤平稳地进行。3、探索性。我国的政治体制改革是一项史无前例的事业，是一场伟大的试验。要以马克思主义为指导，以实践作为检验真理的惟一标准，从我国的实际出发，解放思想、实事求是，尊重群众的首创精神，既要勇于探索，又要细心谨慎，重视试验，使改革不断深入发展。
注释：
①刘春．现代化全面发展的重要标志创造社会主义政治文明[J]．望新闻周刊，（43），2002－10－28．
②王一民．推进21世纪中国政治文明建设―――兼论改进党的领导方式[J]．内部文稿，2002（16）．
③李慎明．建设有中国特色的社会主义政治文明[J]．内部文稿，2002（9）．
④中国大百科全书．政治学卷[M]．中国大百科全书出版社，1992，504－505．
⑤李良栋．21世纪的社会主义与人类的政治文明[J]．科学社会主义，2001（1）．
⑥刘李胜：制度文明论[M]．中共中央党校出版社，1998．
⑦虞崇胜．政治文明概念辨析[J]．理论前沿，2002（4）．
⑧冯举等主编．社会主义政治文明[M]．西南财经学院出版社，1990，10－12．
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