（一）农村改革相对滞后，影响了新农村建设的快速推进
一是土地承包经营权流转率不高。去年全市农村土地承包经营权流转面积5.6万亩，占家庭承包耕地面积的18.9%，没有达到*市20%的平均水平。流转效益不明显，集中规模经营程度低，流转的耕地零星分散，集中连片偏少，年限偏短，流转后能够实行集中经营的仅占48%左右。管理服务不到位，流转形式不规范，农户间土地流转大多是“口头协议”。市场化程度低，中介服务组织缺乏。一些乡镇、村对土地流转工作认识不深，推进力度不大，没有通过有效的宣传发动、组织引导农民破除小农意识和恋土情结。
二是宅基地整理进度偏慢。没有建立宅基地置换、退出和流转机制。建新拆旧、一户一宅等管理制度落实不到位，普遍存在应拆未拆、一户多宅、违章建房、村庄“空心化”等问题，既影响了村庄环境整治的质量和进度，也影响了全市耕地占补平衡。乡镇、街道和村对宅基地整理复垦、“空心村”整治存在怕烦畏难思想，没有与村庄整治建设同步推进，“有新房无新村”的现象比较普遍。
三是农村金融服务能力不强。农村金融服务网点减少，国有商业银行在农村的网点仅剩4个，村级信用站相继撤销。村规模调整后，“信用村”仅留83个，新一轮“信用村”评定工作刚刚启动，农户个人贷款满足率仅在68%左右。农民贷款抵押担保难题有待破解，特别是在确权登记后的农民住房、依法取得的农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款等方面亟待创新破题。林权抵押贷款只有农村合作银行独家经营，贷款期限短，贷款利率较高，贷款比例偏低。农户联保贷款逐渐萎缩，到去年底仅剩1组5万元。农业贷款担保基金作用发挥不明显，信贷额度偏低，服务对象仅限于农民专业合作社和种养大户。
（二）农民增收长效机制尚未建立，影响了农民生活水平的不断提高
一是农民创业就业难。受国际金融危机影响，各地企业用工需求相对减少，农民外出务工、转移就业压力增大，工资性收入增长有所减缓。农民自主创业就业能力不强，缺少项目、资金、信息、技术、平台等方面支持。一些部门、乡镇对农民素质培训产生松懈思想，相关培训机构积极性下降。农民自身培训意愿、市场就业需求和部门、乡镇、培训机构的服务能力还存在脱节现象。
二是产业促农增收难。现代农业发展水平不高，促农增收的基础比较薄弱。特色产业优势不明显，如食用菌规模化、工厂化生产比例不高；生猪价格下跌，精深加工尚未突破；蜂产品销量减少，出口受阻；茶叶的标准化种植、质量管理和品牌宣传力度不够。农民组织化程度低。农民专业合作社规模小，示范性专业合作社数量偏少，带动能力不强，抵御市场风险能力较弱。现代农业生产经营主体力量偏弱。农技人员青黄不接，专业大户、家庭农场、龙头企业等数量不多、实力不强，“老人农业”问题突出。农业基础设施薄弱。农田水利设施老化失修，69处库塘、18处堤防存在安全隐患，排灌渠损毁率22%，*港流域有3.5万亩耕地灌溉条件不佳。农业政策性保险相对滞后。食用菌、蜜蜂、茶叶、蔬菜等未纳入农业保险，菇棚未纳入商业保险。农机化水平不高，去年耕种收综合机械化水平37%，低于全省平均50.8%的水平。
三是低收入农户脱贫难。我市低收入农户量多面广，目前还有2.4万多户6.8万多人。主要集中在山区、库区和边远乡村，年龄偏大、素质偏低、能力偏弱、积累偏少，转移就业和自主创业难度大。部分低收入农户自身发展意识不强，“大事干不了、小事不想干”，存在“得过且过”心理。帮扶力量相对薄弱，“一户一策一干部”结对帮扶措施没有真正到位，帮扶方式上主要还是传统的“救济式”帮扶，缺乏送项目、送发展资金、送信息和技术等“输血式、造血式”的帮扶措施。
（三）农村项目建设难度加大，影响了农村环境面貌的整体提升
一是资金配套压力增大。新农村建设的资金需求与我市财政总量偏少、配套能力偏弱的矛盾还比较突出。随着国家扩大内需政策力度加大，中央和省涉农建设项目增多，要求地方配套的资金总量也相应增多，有的项目要求地方配套的资金超过70%。新一轮村庄整治建设要求高，任务重，投入需求量大，一般每个行政村完成村庄整治五项工程需要50-100万元，但按照省里政策，仅给予以奖代补资金14万元，其他需要市本级配套和乡、村、户三级自筹。同时，省里拨付的项目资金到位周期长，也有个别乡镇没有将财政预拨资金及时拨付到整治村，影响了项目建设进度。
二是工作合力不强。新农村建设项目涉及四五十个相关部门，项目资源难整合，叠加效益难发挥。项目建设中，部门之间、部门与乡镇、村之间协调配合、合力共建的机制还要不断健全完善。有的村在向部门争取项目时积极性很高，但项目立项实施后却不支持配合，甚至不管不问。一些乡镇、村“等靠要”思想严重，依赖于财政投入，“给钱才办事”。在部门、企业结对共建中，有的村不注重平时的主动对接、沟通交流，坐等帮扶资金送上门；有的部门和企业承诺的帮扶资金不兑现或到位不及时，有的企业社会责任感不强，把反哺“三农”当作一种“施舍”。一些农民群众缺乏主体意识和大局意识，在项目实施过程中，不支持、不配合，甚至斤斤计较，寸土不让，阻挠项目实施。
三是项目效益不明显。在项目选择上，少数乡镇、村热衷于搞一些“华而不实”的面子工程、形象工程，热衷于搞能“赚钱”的工程，而对农民饮用水工程、户用沼气工程、环境卫生整治等利民惠民的项目不重视、积极性不高，怕烦怕难，稍有难度的工作就难以推进。在使用效益上，重前期建设，热衷于投了多少资、建了多少工程，轻后续管理，管护不到位，造成设施成为摆设，使用率不高，效益不明显。
（四）农村管理服务不到位，影响了农村社会的和谐稳定
一是建设管理不到位。村庄规划意识滞后，“历史欠帐”多，短期内难以实现质的突破。项目实施缺少前瞻性、预见性和统盘考虑，造成重复投资和资源浪费。一些难点工作管理不到位，如殡葬改革出现严重反弹，墓地管理粗放，超标准建坟、乱葬滥埋现象严重；计划生育工作时紧时松，违法生育难控制，社会抚养费难征收，综合治理有待加强；不少村环境卫生长效保洁机制尚未建立健全，“门前三包”、“四级联查”制度没有真正落实，靠临时突击应付检查，“脏乱差”现象仍较多。
二是集体资产管理不到位。一些规模调整村“并村不并帐”，村组资产尚未得到有效整合，甚至在并村过程中，由于村干部不负责、管理不到位，造成集体资产流失。部分村村务公开流于形式，公开内容不具体，对集体资产使用管理等重大事项和村民关注事项没有及时详细公开。项目工程招投标管理不严，程序不规范，应该公开招标的没有公开招标。一些村集体财务管理不规范，随意开支，村级招待费偏高，去年在210多个行政村财务审计中共查处违纪金额600多万元，主要存在：贪挪多占集体资金；债权债务管理、项目工程管理、会计核算、财务监督不规范、不到位等问题。
三是村级干部管理不到位。部分规模调整村“并村不并心”，村两委班子关系不协调。据问卷调查，全市147个调整新村中有48个村两委关系存在不协调问题，占32.7%，其中有11个村矛盾比较突出。乡镇对村干部思想上、思路上、方法上指导不力，管理过宽，有的无原则迁就村干部,不敢或不想问题。一些村干部重竞选轻履职，长期在外当“遥控村官”，没有时间和精力处理村里事务，更谈不上谋划村级长远发展；少数村组干部自律不严，廉洁意识淡薄，甚至违纪违法。20*年-20*年，全市纪检机关共立案查处农村党员57人，32人；检察机关查处农村干部职务犯罪20人，其中19人作有罪判决，1人定罪不诉。
上述问题，既有体制性的老问题，也有“三农”工作快速推进中碰到的新问题。面对问题和挑战，我们要勇于克难攻坚，善于化危为机，在直面挑战中抢抓发展先机，在破解问题中实现科学发展，不断推进我市农村改革发展取得新突破、“中国幸福乡村”建设取得真实效。在工作方式方法上，我们要正确处理好五个关系：一是要处理好“点”与“面”的关系，坚持点面结合。坚持抓点示范与增点扩面相结合，既要抓好重点村建设，又要带动面上新农村建设，达到整体提升效果。坚持重点突破与全面推进相统一，重点难点工作要试点先行、探索经验，基础性工作必须全面推进。建设“中国幸福乡村”同样也要坚持点面结合，基础条件好的村要努力率先建成“中国幸福乡村”的示范点；其他村要结合自身条件，分步推进，力争通过几年努力基本建成。二是要处理好“建”与“管”的关系，坚持建管并举。新农村建设“三分在建、七分靠管”。要建立完善的农村社会管理机制，积极探索农村基础设施长效管护机制，落实农村环境长效保洁机制，让项目工程发挥最大效益。要建立常抓不懈的工作机制，着力促进重点、难点工作常态化，切实把计划生育、殡葬改革、农村、农户建房管理等工作抓实抓到位。要着力加强村级管理，以村级组织“五新争先”活动为载体，固本强基，夯实基础，为新农村建设提供有力的组织保障。三是要处理好“硬”与“软”的关系，坚持软硬兼顾。在硬件上，要因地制宜，科学规划，精心筛选项目工程建设。重点从农民群众最关心、要求最迫切、受益面最广的民生工程抓起，让农民群众真正得到实惠；在软件建设上，要突出民生和谐，加快推进城乡教育、文化、卫生等社会事业均等化。加强村规民约、乡风民俗等农村精神文明建设，不断提高农民群众的文明素质和幸福指数。四是要处理好“三农发展”与“三化联动”的关系，坚持统筹发展。要跳出“三农”看“三农”，统筹谋划，整体推进，以工业化致富农民、以产业化提升农业、以城市化带动农村，加快建立以工促农、以城带乡、城乡互动的发展格局。要把改革创新贯穿于农村工作的全过程，力求在“三农”重点领域和关键环节的改革上取得突破，逐步消除城乡二元结构，推进城乡经济社会一体化发展。五是要处理好“主导”与“主体”的关系，坚持合力共建。要发挥政府在规划引导、政策扶持、投入支持、指导协调上的主导作用，做到引导而不代替，支持而不包办。农民是建设“幸福乡村”的主角。要强化宣传发动，引导农民群众克服“等、靠、要”依赖思想，在积极参与“幸福乡村”建设和管理中，提高幸福感。要不断完善投入机制,有效整合政府的主导力量、农民的主体力量、社会各界的参与力量，形成建设“中国幸福乡村”的强大合力。
二、明确重点，在统筹发展中深化改革，强势推进“中国幸福乡村”建设
今年是全面贯彻落实十七届三中全会精神、深入推进农村改革发展的第一年，也是建设“中国幸福乡村”的开局之年。我市农业农村工作要始终坚持“深化改革、促农提升、助民增收、帮村建设、推进统筹、共建和谐”，突出重点，强势推进“中国幸福乡村”建设。重点要在六个方面取得新突破：
（一）以土地和金融为重点，着力在深化改革上取得新突破
推进农村制度创新，是今年农业农村工作的重头戏。各地各部门要深入剖析问题，善于突破难题，勇于探索试点，把深化农村改革落实到具体工作推进中去，不断激发农村发展活力。
1、加快推进土地流转。重点是要完善机制、规范流转、扩大规模，力争耕地流转面积7.5万亩以上。一是要加快平台建设。要建立三级土地流转服务平台，即市土地流转管理中心、乡镇流转服务中心、村信息服务站。积极鼓励村集体经济组织、种养大户、农民专业合作社发展土地股份合作社和土地流转中介服务组织。二是要促进规范流转。制订我市土地流转实施规划、政策文件和统一规范的流转合同文本，及时将土地经营承包权证发放到户。要加强土地流转档案管理，引导流转农户强化合同意识，签订规范的流转合同，及时调解流转矛盾纠纷。三是要推进规模经营。各乡镇、街道和行政村要积极开展土地流转政策、流转效益的集中宣传活动，引导农民参与土地流转。要发挥土地流转服务中心、信息站的职能作用，在接受农民流转委托、推进集中成片流转上取得新突破。每个乡镇、街道至少要建立1个100亩以上的耕地流转典型示范片，提升流转效益，推进规模经营。
2、积极推进林权制度改革。今年林地流转要新增7000亩以上，重点要在两个方面再突破：一方面，要在农户个人经营的自留山、责任山流转上创新突破。各地各相关部门要加强宣传引导，特别是下山搬迁地乡镇要结合下山搬迁工程，引导下山搬迁农户通过联户形式，将自留山、责任山集中连片进行流转。另一方面，要在满足林农小额贷款需求上创新突破。要进一步完善林权抵押贷款办法，加快推进林权小额抵押贷款增量扩面。要紧密结合信用村、信用户评定工作，将林农小额林权抵押贷款纳入信用村、信用户评定范畴，根据林农林业资产及信用情况综合确定信用等级、增加信用额度。
3、稳妥推进宅基地整理置换试点。一是要加强管理。要加强农民建房管理和服务，坚持规划先行，治旧控新，规范农民建房。要完善农村宅基地制度，在坚持一户一宅的基础上，抓好农村宅基地和农民住房的确权、登记、颁证工作，依法保障农户宅基地的用益物权。二是要积极试点。各地要积极稳妥地开展农户宅基地置换试点工作，探索建立建新拆旧、一户一宅、宅基地退出和流转等机制。结合整村下山搬迁，城中村、城郊村改造等项目，鼓励农民自愿放弃农村住房，置换城镇住房。有条件的乡镇要积极探索农村宅基地有偿使用制度。三是要大力整治。要把“空心村”整治摆上重要议事日程，建立国土部门牵头指导、乡镇负责、村组实施、农办和规划等相关部门配合的工作机制。国土部门要抓好市级试点，各乡镇、街道要负责抓好1个村的试点，重点探索闲置房退出、非农建设用地盘活、宅基地流转、利益分配、社会力量参与等机制，为面上推进整治提供借鉴。
4、不断推进农村金融体制创新。农民创业、农村发展，金融资本是重要的助推剂。一方面，要积极构建现代农村金融服务体系。充分发挥农村合作银行、农业银行、农村发展银行、邮政储蓄银行等金融机构服务“三农”的主力军作用。积极争取开展“村镇银行”试点，鼓励发展农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，完善政策性农业保险和政策性农房保险制度，进一步健全金融支农体系。另一方面，要着力破解农民贷款担保难题。鼓励金融机构积极探索符合农村实际的各类新型抵押贷款，加大对“公司+专业合作社+农户”生产模式和特色产业发展的金融支持力度。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制，探索建立农业龙头企业担保服务公司，逐步做大农业贷款担保基金。要积极稳妥地探索确权登记后的农民住房和依法取得的农村集体经营性建设用地使用权进行抵押融资的有效途径，试行企业存货、大型农用设备、应收账款、农产品收益权等财产抵押和权利质押。要继续加快推进农村信用工程建设，深化信用乡镇、信用村、信用户评选工作。
（二）以“1+5”产业为重点，着力在促农提升上取得新突破
生产发展是新农村建设的首要任务，要加快推进农业特色产业提升工程，不断加强农业基础设施建设，努力实现农业增加值比去年增长4%。
1、提升特色主导产业。重点培育提升“1+5”农业产业，即粮食产业和畜禽、食用菌、果蔬、竹木、茶叶等五大特色主导产业。粮食产业要稳定生产能力，确保播种面积50万亩，总产量22万吨。要认真落实各级粮食生产扶持政策，调动农民种粮特别是早稻生产积极性。要加大《土地管理法》和*省《土地承包法实施办法》的政策宣传，对无正当理由弃耕抛荒两年以上的，要依法收回承包权；对抛荒两年以下的耕地，发包方可依法组织种养大户、农民专业合作社等代为耕作，耕作收益归代耕者；对抛荒的农户，2-3年内不得享受政府有关支农扶持政策。畜禽产业要重点推进生猪、蜜蜂、家禽向小区化、规模化发展。其中，生猪产业要加强疫病防控和市场预警体系建设，鼓励发展精深加工，饲养量稳定在160万头左右；蜜蜂产业要扩大原料生产基地，继续推进出口预警机制建设，加强行业自律，形成*蜂业的整体品牌合力；家禽产业要推广温氏“龙头企业＋农户”养殖模式，饲养量达到2000万羽以上。食用菌产业要加快推进工厂化栽培，发展循环生产，提升精深加工水平，栽培量突破3.5亿袋。果蔬产业要积极向设施农业发展，新建猕猴桃基地1000亩，发展山地蔬菜3.5万亩、蔬菜商品基地5000亩。深入实施柑桔提升工程，对老化桔园要下决心“还粮、还菜”。竹木产业要大力推进百万亩用材林培育工程和10万亩毛竹培育提升工程。茶叶产业要提升名优茶质量，推进品牌建设，改造提升老化茶园，发展良种茶园2500亩。同时，要因地制宜，扶持发展油茶、鳜鱼等特色产业，带动农民增收致富。
2、提升农业基础设施建设。要利用好中央一系列扩大内需的政策措施，加快推进我市农田水利等农业基础设施建设。农口部门要认真研究中央和省有关政策，积极对接项目争取资金，并切实加强项目实施和监管。要深入实施“四大百亿”工程农水项目，不断提升农业生产基础条件。完成土地开发整理9600亩，凤林“三岗”低丘缓坡开发造田4000亩，有效保障耕地占补平衡。深入实施标准农田质量提升工程，推进8500亩中低产田改造，5000亩小流域农业生态工程。水利基础设施建设重点要完成7座水库、14座山塘的除险保安，完成42公里清水河道建设、4处灌区工程建设和50公里“千里渠畅”工程，实施碗窑水库灌区续建配套与节水改造工程，推进横渡溪灭螺工程和三桥溪工程建设，进一步提高农业防灾减灾能力。林业基础设施建设要继续推进富民林道工程，新建林区道路200公里，建设农田林网100公里。
3、提升农业产业化水平。要优化特色产业布局，细化完善五大特色主导产业发展专项规划，大力推进农业招商引资，重点推进凤林“三岗”、淤头生猪养殖、贺村温氏肉鸡生产等基地开发建设。积极培育特色产业强乡镇2个、专业村10个以上。深入实施品牌战略，培育省级以上无公害、绿色、有机农产品4个。要加快培育农业生产经营主体。扶大扶强农业龙头企业，新增*市级农业龙头企业5家；培育省示范性农民专业合作社1个、*市级示范性农民专业合作社10个，每村建立1个粮食专业合作社。要建立健全农业社会化服务体系，大力推进代育秧、代耕、代插、代植保、代机收、代施肥、代管理等“七代”服务，不断提升农业机械化水平，促进农业节本增效。
（三）以服务创业就业为重点，着力在助民增收上取得新突破
保持农民稳定增收是“三农”工作的重中之中，也是当前最为迫切的民生问题。要着力拓展农民持续增收渠道，建立农民增收长效机制，实现农民人均纯收入增长7%的目标。
1、要抓政策促增收，确保扶农惠农政策落实到位。近年来，从中央到地方各级政府进一步加大了对“三农”的扶持、投入和补贴力度，提高了粮食最低收购价格和农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准。各地各部门要加大政策宣传力度，不折不扣地把粮食直补、农村部分计划生育家庭奖励扶助和公益金制度、水库移民后期扶持、生态公益林、家电下乡等各级惠农政策落到实处，把“真金白银”送到农民手里。
2、要抓培训促增收，促进农民转移就业。要把农民转移就业培训作为促进农民增收的重要举措，力争培训农民1.8万人。各地各部门要精心组织，采取校企合作、订单培训、定向培训等方式，不断提升培训质量和实效。要突出转移就业，积极对接“4+X”产业用工需求，提高返乡农民工再就业能力，抓好转移就业劳务技能培训5000人，培训产业技工2000人，转移就业3000人。要不断提升农业生产经营主体素质，培训农村实用人才6000人、农民专业合作社负责人和农业经营大户500人、工商经营大户500人。突出抓好低收入农民素质培训，力争培训低收入农民5000人以上，转移就业2000人以上。
3、要抓帮扶促增收，推进低收入农户奔小康。力争全市低收入农户数量减少20%。要深化完善结对帮扶机制，着力形成部门乡镇全面参与、社会各界合力帮扶的工作格局。要加大帮扶力度，按照“一户一策一干部”的帮扶要求，积极开展送项目、送资金、送技术等“输血式”帮扶，不断提升帮扶实效。相关乡镇要加强与省农业厅、省铁投集团、绍兴县及*市结对帮扶单位的项目对接和沟通联系，做好项目包装、推介和实施工作，巧用善用帮扶资金。要认真搞好3个低收入农户集中村资金互助社试点工作，积极推进扶贫小额信贷，扶持低收入农户集中村因地制宜发展温氏养鸡、食用菌、油茶、猕猴桃、毛竹等增收产业。要把发展来料加工业作为解决农村富余劳动力转移就业和低收入农户脱贫的一个有效抓手，提升加工层次，培育来料加工经纪人、专业村、重点企业，带动农户增收致富。
4、要抓搬迁促增收，加快农民下山搬迁。要把农民下山搬迁工程作为统筹城乡发展，从根本上改善山区农民生产生活条件的重要抓手，力争安置下山搬迁农民3000人。积极采取农民公寓楼、过渡房等办法安置贫困农户，加快搬迁步伐。各相关部门要整合项目资源向市级下山搬迁安置小区倾斜集聚，降低相关收费标准，合力推进下山搬迁工作；各搬迁地乡镇要按照节约、集约利用土地的原则，把下山搬迁与宅基地整理置换、土地流转等工作相结合，加大搬迁户老房子拆迁力度。各安置地乡镇要加快小区基础设施配套建设，强化组织管理和自我服务，着力把下山搬迁安置小区打造成农村新社区，争取率先建成“中国幸福乡村”。
（四）以扩面提效为重点，着力在帮村建设上取得新突破
要以各项工程建设为抓手，加快城市基础设施向农村延伸，以点带面，整线连片，整体提升农村环境面貌。
1、深化提升“十村示范百村整治”工程。点上，要全力完成72个环境整治村、17个污水治理村和20个环境提升村建设。各地要按照整治标准，加大力度，加快推进，各村庄整治项目指导组成员单位要加强业务指导，确保项目建设在10月中旬前完成。20个环境提升村和已成功创建的示范村、整治村，要重点在农民增收、集体经济壮大、环境提升、乡风文明等方面再上新台阶，努力争创我市首批“中国幸福乡村”。线上，要继续深化提升“两线”环境整治，重点在拆除沿线违章建筑物、绿化美化、长效保洁、重要节点打造等方面再下功夫。要结合江郎山、清漾、和睦、廿八都等景点开发建设，提升沿线整治水平，着力打造精品景观线。要把村庄整治与富民美村相结合，积极对接我市现代服务业发展规划和实施意见，深入挖掘各地饮食、民俗、人文等资源，积极发展休闲观光农业，大力培育碗窑、石门、廿八都、保安等农家乐经济带。
2、深化提升农村洁化、绿化运动。洁化、绿化是每个村都该做可为的基础工作。要继续坚持不懈推进集镇、村庄环境卫生整治，积极探索有偿保洁制度，巩固“门前三包”等长效保洁机制，确保“市查镇、镇查村、村查组、组查户”的“四级联查”制度落实到位。要全面完成“312”新农村绿化任务，力争三分之一以上的行政村建成*市级以上绿化示范村。各地要开展绿化查漏补缺，广泛动员农户、企业开展庭院绿化和厂区绿化。突出生态效益和经济效益，把村庄绿化和发展庭院经济相结合，实现增收和绿化“双赢”。要强化管护，明晰集体、个人权责，提高绿化效果。
3、深化提升基础设施建管水平。全面推进农村垃圾集中收集处理，力争农村垃圾集中收集率达到90%以上。推进11个乡镇（街道）181个村饮用水工程，解决饮水不安全人口15.45万人，确保入户率达到60%以上。继续开展以生猪养殖为重点的农村面源污染整治，推进1126个户用沼气工程和463处规模化畜禽养殖场大型沼气工程建设，新建“零排放”猪舍10万平方米以上。完成农村联网公路20公里，探索适合农村客运发展的运营模式，力争客运班车通村率达到96%以上。全面完成行政村的广播并网。建成新农村电气化乡镇1个、行政村20个。要坚持建管并举，建立健全各项管护制度，通过市级补助、乡村为主、农民适当负担的办法，加强村庄保洁、沼气工程、饮用水工程、农村康庄工程等日常管理和养护，确保项目效益发挥最大化、长效化，农民群众长期受益。
（五）以城乡共建共享为重点，着力在推进统筹上取得新突破
要充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，同时要积极引导民间资本进入农村公共产品领域，推进城市公共服务向农村延伸辐射，努力在共建共享中提高城乡一体化水平。
1、要建立健全多元投入机制。资金投入是新农村建设的重要保障。要建立健全“政府主导、农民主体、部门协作、各方参与”的新农村建设投入支撑体系。要集中用活财政配套资金。发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，多安排绩效好的项目建设，重点在种粮、饮用水、动植物防疫、农业主导产业培育、促进农民增收等方面加大倾斜扶持力度，提高财政资金使用效益。要捆绑整活支农项目资金。探索建立资金整合使用的协调机制和项目绩效评估体系，整合部门项目资源，提高资金效益。要增强借力发展意识，抓住机遇，向上争取政策、项目和资金扶持，农口部门向上争取资金要力争突破3亿元。要多措激活部门企业帮扶资金。继续抓好部门、企业结对共建新农村。部门支农是责任和义务，要发挥职能优势，在梳理思路、干部教育、倡导文明、调处矛盾、领办事务、资金支持等方面尽力尽责。企业支农是回报社会，要采取政策引导、行政推动、感情激发等举措，鼓励企业通过产业带动、吸纳劳力、合作开发、公益捐助等形式共同参与新农村建设，实现结对共赢。要动员带活农民自筹资金。充分发挥农民群众主体作用，建立完善村内公益事业“一事一议”筹资投劳制度，积极推行“村建户助、户建村补”的办法，引导农民自觉主动参与村道建设、户厕改造、污水治理、庭院绿化等项目建设。
2、不断完善农村社会保障体系。突出城乡社会保障制度的有效衔接，建立城乡最低生活保障标准联动增长机制，全面提高农村社会保障水平。积极开展新型农村社会养老保险制度试点，深入探索以农民缴费为主、政府补贴为辅、村集体经济组织适当补助，具有一定社会统筹性质的农村养老保障制度。继续抓好低保扩面和“五保”人员集中供养，农村“五保”人员集中供养率达到90%以上。完善被征地农民基本生活保障制度，确保新增被征地人员即征即保。扎实推进新型农村合作医疗，扩大受益面，提高保障度，人均年筹资标准达到140元，参合率达到93%以上。加强城乡住房保障，完成50套廉租房建设和375户农村危房改造。
3、加快推进城乡公共服务均等化。一是加快发展农村教育。完成农村小规模学校改造，推进农村教师宿舍改造工程，进一步改善农村办学条件；积极发展学前教育，加强乡镇中心幼儿园建设；实施第二轮城乡学校结对帮扶工程，推进城乡教育均衡发展。二是完善农村公共卫生服务网络。加快市、乡、村三级公共卫生体系和服务网络建设，优化医疗卫生服务资源配置，建成规范化社区卫生服务中心15家、标准化社区卫生服务站3家；深入实施农民健康工程，农民健康体检率达到60%以上。三是繁荣农村文化。加强农村优秀民间文化的挖掘和保护，加快清漾、和睦、廿八都等特色文化镇、村开发建设，创建1个省级文化示范村，新建3个乡镇标准文化站、70个村级标准文体俱乐部；大力发展农村腰鼓队等文体队伍，深入推进“春泥计划”试点扩面，广泛开展各类“种文化”、“送文化”活动，推进城乡文化联动发展。四是推进农村新社区建设。抓紧制订农村社区建设布点规划和实施意见，努力把示范村、整治村、下山搬迁安置小区建设成为村容村貌整洁、人居环境优美、基础设施配套、公共服务完备、农民生活幸福的农村新社区，力争建成乡镇社区服务中心3个以上、村级社区服务中心40个以上。五是加强农村现代流通网络建设。加快将市区先进的商业业态、流通手段和消费方式推广至农村，改善农村消费环境，保障农民消费安全。新增农村连锁便利店50家以上，覆盖率超80%，建设一批放心农资店，推进农副产品进超市，实行农超对接。
（六）以夯实基层基础为重点，着力在共建和谐上取得新突破
要把加强乡村两级基层组织建设，不断提高农村基层组织科学发展的能力，作为抓好农村改革发展，维护农村和谐稳定的重要保证。
1、要不断加强基层组织建设。深化乡镇、街道干部分片包村等重心下移五项制度，充分发挥乡镇党委在“三农”工作中的领导核心作用。深化提升村级“五新争先”活动，完善村级组织运行机制，促进村级组织规范化运行。继续安排专项资金，支持乡镇“六小”工程建设。继续安排每村1万元的薄弱村运行经费补助，安排100万元专项资金补助村级活动场所升级改造和示范点建设。深入推进基层综治维稳网络建设，做好矛盾纠纷源头化解，及时妥善解决土地征用、房屋拆迁、环境污染、集体资产处置等引发的突出矛盾和问题，努力维护农村社会和谐稳定。
2、要不断发展壮大村集体经济。集体经济是新农村建设的基础。要用经营农村的理念统筹发展村级集体经济，因村制宜，拓宽发展渠道。抓好集体建设性用地和宅基地整理开发，利用留用地政策发展集体物业经济。加大水库、沙滩、山林等资产开发，发展乡村旅游和多种经营。鼓励村级组织以土地、资产、资金等入股领办农民专业合作社，增加集体收入来源。积极实施“一村一基地”计划，通过盘活土地和厂房等存量资产，培育集体经济的增收基地。探索完善集体非农建设用地流转的收益分配和监督管理体系，允许有条件的村集体实行“级差排基”建房，所得资金专项用于村庄配套设施建设；允许有条件的村通过建设“民工公寓”、标准厂房等，壮大村级集体经济实力。要加强集体资产管理，抓紧推进规模调整村资产融合工作，充分利用资源优势、人才优势和资金优势，努力寻找新的经济增长点。
四川农村金融改革能否借这股“东风”将金融服务的触角延伸到农村这个“被遗忘的角落”，促进“三农”更好更快地发展？
回顾这些年的改革路径，四川在农村金融制度改革方面不乏创新之举，健全服务体系、创新金融产品、便捷金融服务、优化信用环境的基本思路，初步摸索出一些有益做法，并不断完善，让人看到了农村金融改革的一线曙光。
村镇银行：金融支农的“源头活水”
2007年3月1日，中国首家村镇银行――四川仪陇县惠民村镇银行挂牌开业。这是中国银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作结出的“第一粒果子”，标志着一类崭新的农村金融机构在我国农村地区正式诞生，也是我国在着力解决农村金融供需矛盾方面迈出的一大步。
以服务“三农”为根本宗旨的仪陇惠民村镇银行，如今依然坚挺，为助推农业产业发展提供便利，成为金融支农的“源头活水”。
成立之初，仪陇惠民村镇银行面临不少困境：人员不足、网点少，服务“三农”却不清楚市场需求是啥……为将业务尽快向乡镇延伸，提高农户金融服务覆盖面，银行探索建立了兼顾业务推广与风险控制双重功能的农村金融业务联络员制度。业务联络员多是当地的村干部或者德高望重者、带头致富者。
现年60岁的钟仕生，原是仪陇县新政镇嘉陵村党支部书记。当村干部几十年，在村民中颇有威望。从2008年12月开始，钟仕生便与仪陇惠民村镇银行签订了合同。“我们比银行更了解每家每户村民的经济状况。”钟仕生表示，他在银行与农户之间起到了桥梁作用，累计为银行推荐的存、贷款总额已经接近3000万元，经他推荐的都无不良贷款现象发生。
目前，仪陇惠民村镇银行有该类组织21个共86人，推荐存款1297户、1.7亿元，推荐贷款1846户、8543万元，户均4.6万元，业务覆盖全县25个乡、300多个行政村。
县里有一家名为恒鑫织造有限公司的纺织企业，解决了当地700余人就业。该公司曾因资金需求需要授信600万元，但按规定，村镇银行单笔贷款最高上限只有300万元。该行联合发起行南充商业银行，最终由发起行发放500万元，仪陇惠民村镇银行发放100万元，促成了该笔业务。
“这是城市金融反哺农村金融的一种有效模式。”仪陇惠民村镇银行副行长徐波表示。这种由南充商业银行、仪陇惠民村镇银行、仪陇惠民贷款公司三家联合的“三位一体”模式，有效解决了当地龙头企业、种养大户的资金需求。
如何把服务网络延伸到最底层的乡村中去，是村镇银行亟需解决的问题。为此，仪陇惠民村镇银行加快了物理网点的建设；推进助农POS机布点，不断发展金融业务联络员，有效建立健全农村金融服务体系。
推广“企业+农户”，“企业+协会+农户”等信贷模式，支持农业产业发展，促进传统农业向现代农业的转变；创新发展“产业链互惠”模式，支持农民专业合作社可持续发展；加强“银政合作”，积极参与新农村建设，为农民创业、助学、农资经营、灾后重建等提供信贷支持……在服务“三农”的信贷模式上，仪陇惠民村镇银行的不断创新为当地百姓提供了巨大的便利。
产权抵押：将资源变资本
对朱奎岗来说，手中的《农村土地承包经营权证》《集体土地使用证》和《房屋所有权证》，并不仅仅是“家底”，还意味着这些“财富”有发挥更大作用的可能。
2012年初，家住郫县三道堰镇陈家船村的朱奎岗，用手中的农村房屋产权证从成都农商银行抵押担保贷款500万元，用于自家“阅江楼”乡村酒店的提档升级。“能像城里人一样用土地、房屋贷款发展农村经济，太好了！”对于郫县近年来实施的农村产权抵押融资，朱奎岗很赞同。
近年来，郫县创新运用农村产权制度改革成果，通过深化银政合作推动农村金融产品和金融服务创新，探索扩大农村有效担保物范围，开展农村产权抵押融资，推动农村资源向资本转变，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。三年多以来，全县各类农村产权抵押贷款余额达18.1亿元，有效解决了新农村建设和现代农业发展“钱从哪里来”的难题。
2010年，为解决土地综合整治融资载体缺失的问题，郫县花牌村经村民议事会讨论，成立了“郫县花牌集体资产管理有限公司”。公司利用参与农户入股的集体建设用地使用权作抵押、整理节约出的集体建设用地指标预期收益作质押，通过政策性担保公司担保向金融机构贷款1.03亿元，自主实施土地整理和新村建设，探索出一条农村产权与金融资本有效对接的路径和办法。如今，这样的“村集体资产管理公司”在全县已有50家，其中25家集体资产管理公司利用集体建设用地使用权担保抵押的方式，向金融机构融资到位8.8亿元用于土地整理和新村建设。
三道堰镇青杠树村党支部书记韩忠告诉记者，他们用集体建设用地直接抵押的方式贷款6000万元，取消了担保环节，降低了融资成本。“下一步，我们将把精力放在土地规模经营和发展现代高端农业方面。公司将土地综合整治后实现的净收益约1600万元，统筹用于青杠树村国家AAAA级旅游景区配套建设，引进建设乡村酒店、休闲会所等高端服务业项目。场镇建设和一、三产业互动项目同步进行，让老百姓过上好日子。”韩忠思路清晰。
除了开展农村产权抵押贷款，郫县为破解金融资本下乡障碍，通过政府和金融机构的合作，推动了切合当地实际的农村金融产品的创新，采取花木动产作抵押、行业协会联保的方式，成功实现7家花木企业或专业大户向成都农商银行贷款2380万元。
【关键词】 新农村； 财务管理； 财务监督机制
一、问题的提出
2005年10月11日，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，经济社会发展的主要任务是：按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村。党的十七大重申：推进社会主义新农村建设，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会的大局。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是党中央面向新世纪构建和谐社会作出的一项重大战略决策，也是全面建设小康社会的内在要求和必然选择。
农村财务管理是村集体经济活动的集中反映，是保护农民群众利益的重要形式，是推进社会主义新农村建设的有力保证。在新农村建设中，国家和有关部门为加强农村道路、饮水、电网、通信等农村基础设施建设及农村各项社会事业发展，改善农村新容、新貌，加大了对“三农”的投资力度。2009年中央财政用于“三农”方面的支出达到7 253亿元，比2008年增长21.8%；2010年中央财政用于“三农”方面的支出安排合计8 183.4亿元，比上年增加930.4亿元。如何管理与利用好新农村建设的资金和物资，将成为农村财务管理工作的一项重要内容。因此，按照科学发展观和社会主义新农村建设“管理民主”的要求，积极改革与创新农村财务管理机制，努力发挥其在新农村建设中的作用，维护农村社会和谐稳定，已成当务之急。
二、目前新农村财务管理中存在的问题及原因分析
随着社会主义新农村建设的逐步深入和各项支农政策的落实、支农资金的到位，农村财务管理也面临许多新情况新问题。目前，农村财务管理中存在挪用、挥霍、侵占农村集体财产和涉及新农村建设专项资金的违纪违法行为；农村基础设施建设等方面使用大量“白头收据”；财务账目设置不全，账务处理欠规范；乱批乱占集体土地，土地征用费管理发放漏洞多；村干部换届不交接会计账目；私设“账外账”和“小金库”；各项开支缺乏约束、挥霍公款现象严重等问题。这些问题成为新农村建设热点问题，也成了干群矛盾的焦点，诱发了部分群众上访、个别村干部因为经济问题受到处分等事件的发生。之所以产生上述问题，归纳起来主要有以下几个原因。
（一）财务管理制度不健全，执行不到位
为了更好实施新农村建设的战略，进一步规范农村财务管理，国家农业部、财政部先后颁布了《村集体经济组织会计制度》、《村集体经济财务制度》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》。虽然许多村按新农村建设要求制定了完备的财务管理制度，但在实际执行中这些完善的制度条文却成了应付检查的幌子，农村管理者有章不循，执行情况较差。有的村则是选择对他们有利的制度执行，不利的制度就不执行。另外，也有些制度没有结合本地实际情况，可操作性较差，因而制度失去其权威性。甚至部分村在财务方面没有制度，财务管理无章可循。财务管理制度不健全，执行不到位，新农村建设缺乏合理的财务制度保障。
（二）财务监督机制不健全
第一，村务公开、民主理财流于形式。村务公开与民主理财其实质是让村集体经济组织的成员参与财务管理，将财务工作置于群众社会监督之下，是新农村建设中民主管理、民主监督原则在农村财务管理工作中的具体体现。由于财务公开不完整、内容不真实或公开不及时，村级民主理财工作滞后，群众的知情权、民主理财权得不到充分保障，群众监督作用难以充分发挥，从而对有人挪用农村资金等问题不能及时发现和追究，给农村财务管理带来了隐忧。第二，政府对村级财务监督和审计监督不到位。在对村级财务收支审计监督时，只注重基础信息的形式审查，缺乏实质性审查，导致新农村建设资金被截留、挪用或者改变用途等贪污现象发生。
（三）内部控制机制缺失
目前，在我国农村，很多农村管理者对内部控制存在误解，没有充分地认识到内部控制在农村生存发展和市场竞争中能发挥的重要作用。有的农村干部根本没有内部控制的概念，将内部控制视为文件、手册，认为与农业生产没有联系。在不少农村中，虽然开展村务公开、民主理财等活动，由于村干部之间缺少相应的控制权衡机制，在重大财务问题上还是“一把手”说了算，也不经过村“两委”讨论，会计出纳由一人兼任，基本上没有民主监督制度和程序。由于缺乏必要的内部控制机制，这使得村集体经济组织审批制度不健全，财权失控，无审批、无经手、乱支乱用的现象严重。
（四）财会队伍不稳定，专业素质低
按财务管理工作的性质要求，农村财务人员的选拔、录用和考核等应由乡镇负责。实际上，农村财会人员大都是村两委指定，聘用自己“信得过”的人，而不是从工作需要考虑。“一朝天子一朝臣、换了书记换财会”这种不良现象，导致财务人员工作不稳定，出现“断头账”“包包账”，造成村财务工作专业性和连续性差。另一方面，村级财会人员素质较低，年龄老化，普遍存在无证上岗的现象，有的只会“记记账、打打算盘”，不能对农村财务实行有效的核算和监督。
三、新农村财务管理机制的改革与创新
农村财务管理混乱，不仅挫伤了农民生产的积极性，造成农村集体资财大量流失，严重影响了农村社会稳定和经济发展，阻碍了新农村建设的进程。针对新农村财务管理工作中存在的问题，应当从如下几个方面进行改革和创新。
（一）建立健全财务管理制度
各地必须按照有关规定健全完善现金管理、固定资产管理、费用开支管理、票据管理、农民负担款项和共同生产费管理、义务工和积累工管理、财会人员及财会账目管理、财务审计与民主理财等方面的内部管理制度。为使财务制度在执行过程中更加具体化和更具可操作性，各地还要根据当地实际情况制定出台切实可行的细则，例如建立健全新农村建设项目合同管理制度、财政支农惠农资金管理制度、农村土地承包管理制度、集体资金管理制度、财务人员岗位责任制度、财务支出报销和审批制度、非生产性开支管理制度、预决算制度、村级干部离任审计制度等。同时要完善奖惩机制，对坚持原则照章办事的人员要给予表彰奖励，对违章办事的严重惩处，进一步推进农村财务管理的制度化、规范化和法制化。
（二）建立健全内部控制机制
内部控制机制是通过有效的制度安排，使农村集体经济组织各部门和工作人员所从事的活动受到既定程序的限制、制约、监控，从而保证组织内部活动的有序正常运行。实施内部会计控制对保证农村财务信息的真实性和准确性、有效防范农村经营风险、维护财产和资源的安全完整和具有重要意义。内部控制机制的建立，应遵循合法、规范、有效、全面、安全的原则。内部控制的基本方法包括组织结构控制、授权批准控制、预算控制、业绩报告控制、内部审计等。农村集体经济组织应根据内部控制的要求，将内部控制的基本方法运用到农村财务管理中，对约束农村管理者行为、规范资金管理、防范欺诈舞弊等有着预防的作用。
（三）完善财务监督机制
农村财务监督机制可以从内外两方面进行完善。一是在农村集体经济组织内部，成立村民审计监督委员会，形成人人参与的内部监督机制。为保证充分发挥群众监督职能，村干部必须严格按照有关规定，将财务收支、重点工程项目、惠及群众的各项政策性补贴、征地和土地流转、村干部报酬等热点问题定期及时公开，并做到每季度或半年公布一次财务报表，全方位接受群众监督。二是从司法、社会公众和舆论的角度，共同形成一种公平的外部监督环境。在农村建立健全内部控制制度，充分披露内部控制信息的基础上，通过新闻舆论工具（电视、网络、广播、报刊、宣传资料）让外界参与进来，大力宣传好的典型；对违反规定或应付差事走过场的，要进行曝光，通过社会舆论创造一个良好的外部环境。
（四）建立农村财会人员的人才机制
为保持财会人员队伍稳定性和提高财会人员素质，应建立农村财会人员的人才机制。首先建立农村财会人员选拔机制。对农村财务人员必须按公平、公开、竞争、择优的原则向社会招聘，要坚决杜绝“任人唯亲”的行为。会计专业人员由乡镇、街道或上级部门负责统一招考，统一组织考试，具备条件的人员经考试合格，再推荐给各村。其次要建立财会人员任免机制。财会人员被确定之后，一般不要随意变动，其任用、调换都要经过乡镇、街道或上级部门批准，以保持农村会计工作的连续性。最后建立财会人员的培训机制。通过举办业务讲座、学历教育、继续教育等，定期对财会人员进行职业道德教育和专业知识培训，不断提高财会人员的职业道德水平和业务能力，以适应新农村建设的需要。此外还要建立农村会计岗位责任制，定期或不定期地对财会人员进行业务考核，奖优罚劣，充分调动他们的积极性和主动性。
（五）改革农村财务审计模式
农村财务审计能够为农村经济活动的合法性和效益性提供保障，是农业和农村经济持续发展的重要保证。目前，农村财务审计主要由各地农经部门负责，承担日常审计和绝大部分任期目标、离任审计及专项审计工作。由于机构规格低，工作协调难，审计质量不高，工作缺乏权威性。为确保乡村集体经济审计的权威性、独立性和成效性，可将乡村集体经济审计纳入国家审计范畴。所在地区国家审计机关可以成立独立的乡镇审计站（所），派驻到各乡镇，对乡镇及村级集体经济组织进行审计。这种财务审计模式将审计机构植根于集体经济组织内部，熟悉组织内部情况，审计监督的针对性和时效性更强。同时，积极探索创新农村审计模式，整合审计资源，引入社会中介组织参与到农村审计中来，深入开展重点审计与专项审计，加大力度做好村干部换届经济责任审计工作，以解决新农村建设中财务管理深层次问题，以农村社会和谐稳定发展。
【参考文献】
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［2］ 宋晓梅.当前农村财务管理中存在的问题及对策［J］.中国农业会计，2006（2）.
农村金融问题直接影响着农民收入和农村经济增长，但是农村金融的现状并不能满足当今农村信贷的需求，农村金融改革创新迫在眉睫。虽然国家近几年出台了许多相关政策进行农村金融体制改革，但是农民贷款困难的问题仍然很严重，只有真正立足于农村信贷需求，才能够真正进行农村金融改革的有效创新。
二、农村信贷需求基本特征
农村信贷需求除了包括农户的需求，还包括农村中小企业的需求。农村信贷相比于其他信贷，有其独有的基本特征。首先农村信贷需求分散，信贷金额要求也比较小。农户居住是比较分散的，因此导致了农户的信贷需求也非常不集中。相比城市居民的信贷需求，农户信贷的金额需求也是非常小的，单笔贷款都是以小额为主。其次，农村信贷需求层次性更加明显。经济水平的不同决定了每个家庭的经济需求的不同，也影响了对信贷金额的需求。简单的要求包括一些生存性信贷需求如消费需求或简单再生产的需求，商业化的信贷需求则包括养殖或加工扩大带来的信贷需求。另外，农村家庭资产有限也是农村信贷需求的一大问题。农户所拥有的家庭资产非常有限，通常主要包括房产、土地承包经营权、牲畜、林木、农机具等。房产通常都在特定的区域，对于不在本地生活的人并没有很大的价值，加上宅基地本身的集体性质，也难以实现合法的流转，变现也比较困难。对于土地承包经营权，它的价值仅限于土地上的未来预期的现金净流入值，由于我国大部分农村都是人多地少，每户承包经营的土地非常有限，也很难作为抵押品进行抵押。其他的家庭资产的变现能力也不足，这些都使信贷需求缺乏保障。最后，农村信贷中的信贷很难区分是生产性信贷还是消费性信贷。消费性借贷在农村借贷需求中占有很大的比例，农民借贷很少是用来进行生产类用途。而且即使农民利用生产性借贷获得的资金，也有可能用于日常消费，在具体的使用过程中，很难对借贷得到的资金实际用处有一个很明确的区分。
三、农村金融组织的现状和不足
目前，农村的借贷主要由农业银行、信用合作社及部分地区开办的村镇银行来提供信贷服务，另外，民间借贷也占有很大的比例。农业银行以前是主要面向于农村的专业银行，但是随着国有银行逐步商业化，农业银行的业务也逐渐模糊。迫于利润的压力和驱动，农业银行不断收缩县级以下的机构，农村网点严重不足，主要业务也已经转移到城市，农村资金外流十分严重。对于农村用户的信贷需求，农业银行存在着许多不足之处。在网点被撤并且大量工作人员向城市转移后，面向用户贷款的交易成本难以得到有效降低，根植农村人员的缺乏，也导致了信贷过程中产生的问题无法得到及时解决，再加上激励和监督等机制不完善，农户贷款的风险也得不到有效控制。农村信用合作社是中国金融组织中在农村的基层组织，直接面向农村各种金融需求，网点遍布乡镇，也是农村信贷主要发放机构。虽然国家近年来也在不断推进农村信用社的改革，但是效果非常有限，许多关键问题仍然无法得到解决。首先农村信用社的治理结构和产权制度都没有得到本质的提高，有很严重的内部人控制的情况。其次由于缺乏信贷风险能力的控制，出现了许多不良贷款，最终导致经营亏损。改革后虽然经营亏损的现象有所缓和，但这大多得益于国家的各项优惠政策的扶持。另外，内部资金在全省范围加大统筹配置力度，也导致了在利润的驱动下农村资金外流的增多。各村镇银行是在农村设立的主要针对当地村民提供金融服务的银行业金融机构，主要由境内外金融机构和非金融机构、企业法人和境内自由人等进行出资。相比于其他金融机构，村镇银行更加贴近农村，经营方式更加灵活，能够很好地解决农村信贷中遇到的各种问题，对农村信贷市场竞争不充分的现象也能够起到一定的缓解作用。但是村镇银行也存在着很大的不足，相比于其他金融机构，资金来源非常有限，也就影响了其提供信贷服务的能力，有限的效益必然会影响经营持续力。
此外，上述金融机构都存在着与农村金融需求脱节的情况，主要表现在两个方面：首先是信贷产品的供给与实际需求的脱节。当前金融机构主要发放生产性的农户贷款，但是农户的实际需求还有很大一部分是消费性的，只提供生产性借贷必然会影响农户的借贷需求。而且生产性和消费性借贷在实际生活中区分十分困难，生产性借贷也有很大可能用于家庭消费。由于消费性借贷相比来说需要更长的偿还期限，如果只按生产性用途来进行偿还期限的设定，就会出现贷款到期却出现违约的情况。其次是抵押担保要求与实际需求的脱节。为了有效进行风险防控，金融机构一般都要求农户提供一些易于变现的进行抵押，但农户的资产很少有易于变现的，影响了农户信贷的需求。
四、农村金融改革创新策略
1.农村金融组织的创新
农村金融组织的创新，首先可以将现有金融市场管制放松，适当引入竞争机制，需要引入更多的金融机构，建立起多层次的金融体系与现有的信贷需求相适应。对农村的各个金融机构明确其义务，采用多种方式将资金留在农村。对各村镇银行进行严格监督和相应的风险防范，开辟新的资金通融渠道，扩大金融机构在农村的网点范围。另外，还要推动各金融机构之间的合作。将正式的和非正式的金融行业进行相互协调，相互弥补，从而覆盖更广泛的金融服务范围。针对农村信贷需求的现状，在各金融机构之间需要进行必要的业务联系。相关负责部门需要颁布相应政策推动不同金融机构的分工合作，更加明确农村各金融机构服务三农的义务，以各种方式对金融机构进行支持，保证农户的信贷需求得到满足。
2.农村金融制度的创新
农村金融制度的创新，首先需要对信贷产品进行创新。根据农户的不同金融信贷需求提供合适的信贷产品，主要包括不同的还款期限、借贷利率和还款方式。应当以现在农户信贷的实际需求，开发几种不单纯限定用途，还款期限宽松，可以循环使用和分期还款的新产品。要对农户的消费性需求进行充分重视，将贷款范围扩大并增加消费贷款的种类。其次，担保方式也应当进行创新。对现有的经验进行积极总结，推行农户联保贷款措施。小额联保贷款就是一种合适的金融担保方式，可以有效解决农民的贷款问题。对于农业发展水平比较高的地区，应当结合当地龙头企业进行担保，利用龙头企业对农户信息进行掌握，缓解用户信息和金融机构信息不对称的现状。对有条件的地区，还可以创建一些专门的担保公司进行农户借贷担保，对于收入比较稳定并且合作信用良好的农户可以积极进行信用贷款的发放。还需要建立一系列还款激励机制，对于能够及时进行还款的农户可以给予一定的奖金，同时记入该农户的信用历史，农户下次贷款时可以根据原有的信用记录一定的优惠政策，对于信贷记录不良的农户，下次贷款时可以适当提高利率。对金融机构工作人员也应当采取一定措施进行激励和约束，将工作人员的收入与贷款的发放回收情况相关联，提高工作人员的责任感。
关键词：农村税费改革 产权 政府权力 农民权益 制度创新
我国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。农村乃至全国的改革从一开始就是一个渐进过程，这次农村税费改革是继农村土地经营制度改革后的又一重大的制度安排，改革的难度和广度均超过前次改革，其意义是深远的。它是在整个改革进入攻尖阶段并触及到深层次矛盾的形势下进行的，为了正确处理改革、发展和稳定的关系，保护农民的合法权益，农村税费改革呼之即出。
乡村收支行为不规范，对支出缺乏有效的监督，农民负担过重与农业税征收难同时并存，这些是当前农村税费问题的主要表现。咎其根本原因，在于乡镇行政和财政体制、农业土地制度等方面的不完善以及村民委员会组织制度的民主实践程度仍不高。为什么中央三令五申要减轻农民负担，而许多地方越“减”越重，我们从这些深层次制度性问题的剖析，就可找到明了的解答，同时还可看到农村税费改革的治本之策是理顺政府与农民的关系。
一、农村税费改革是我国农村制度创新发展的客观要求（农村制度变迁的简要分析）
改革开放以来，农村制度变迁正是沿着合理界定政府权力和农民权益关系的轨迹进行的。
回顾二十年来农村改革的历程，分析和总结农村制度变迁的内在动力和深层原因，对于指导当前农村税费乃至整个农村改革向纵深发展具有重要意义，（而且对于全面推进全国的改革具有深远的影响。）
我国传统的农村微观经济组织是政经合一的社队（人民公社及大小队），是作为政府机构的附属物而存在的，这是计划经济下政府无所不包的产物。在这一体制下，农民的劳动付出与劳动成果很难直接联系，消费和积累完全由缺乏真实产权基础的集体程序安排，随着时间的推移，农民的积极性受到严重挫伤。农村经济体制改革则是首先废除人民公社制度，实行家庭承包经营，顺应了广大农民的意愿。这一改革目标的实现，说到底，是以社会主义市场经济为方向的。农村微观经济组织的改造和调整，其实就是在市场和政府两种制度中进行度的选择。
实行家庭承包经营，本质上是进行农村土地产权制度的改革，这是第一次还权于民，有利于形成符合市场经济的微观经济组织，而这一制度创新，不仅仅以产权为核心，同时也符合现阶段农业生产特点和农村人口状况等实际情况，显示了强大的生命力。
随后政府过于突出农产品的宏观控制功能，由于计划经济时代的权力收缩不到位，农副产品统购派购制度又不同程度地侵害了农民利益，自主经营权的完整性受到影响，不利于农产品市场体系的建立，也影响了家庭承包经营的效果。为此中央决定取消统购统销制度，放开农产品价格，由市场调节，同时以保护价的方式对农业这一弱势产业予以保护，这是第二次对农民放权。但是目前许多地方政府，对农民自主经营干预过多，脱离了农业社会化服务的要求，强行搞“油菜工程”、“种子工程”政绩工程等，干些劳民伤财的事，更普遍的是随意向农民伸手要钱要物，农民不堪重负。这说明政府与农民的关系还有待理顺，政府的权力和农民的权益还有待进一步界定清楚。
我国农村改革的核心就是尊重农民的意愿，保障农民的合法权益，只有这样才能调动农民的积极性，促进农村经济和社会的健康发展。这一改革准则反映在农村制度变迁的具体过程中，仍然是农民对与保护合法权益相适应的制度需求快于中央（权力集团）的制度供给。这一方面反映了中央对农民意愿的尊重和对事实的尊重的基础上，以广大农民满不满意、答不答应作为办一切事情的根本原则的情况下，制度需求决定了制度供给；另一方面表明任何一个制度在更替前，总有一个惯性存续期。
对农村制度变迁轨迹的总体分析，可以知道农村制度变迁总的方向是：以农村土地产权以及农村收入分配等制度创新为核心，正确定位农村市场、农村经济组织和政府间的关系，进而确立与市场经济相适应的政府与农民的关系规则，规范政府行为，给予农民应有的权利，使农民的权益和义务较好统一。
时至今日，农村税费问题又把对农村制度变迁的要求提升到一个新的高度，随着农村税费改革的具体实施，农村改革必将从经济体制逐步导向政治性（或全面性）制度创新的层面。
二、农村税费根本问题分析
减轻农民负担，理顺农村收入分配关系，是这次农村税费改革的最直接目标，要实现这一目标并确保今后问题不反弹，必须从处理好政府与农民关系的角度出发，多管齐下，表里兼治，进行多边制度创新。唯有正确处理政府与农民的关系，才能从根本上解决农村税费中存在的问题。
当前农村税费问题的制度性原因主要表现在以下几个方面：
行政体制和财政体制方面：我国乡镇政府是在取消人民公社后设立的，处于我国整体行政结构的最底层。国家政权确立后为了政权维护，包括乡镇政府在内的各级政府的权力先天保障性是很大的，特别是在计划经济时代，政府权力和政府行为的强制力过大，源自人民的权力链处于某种脱节状态。在市场化改革的过程中，乡镇政府的这种权力秉赋的影响也很大，而且权力约束方向多是来自于上一级政府，农民群众对乡镇政府的权力约束则较弱，乡镇政府行政权（这一本属于组织代理性的权力）仍处于农村社会权力结构的中心主宰地位，使得权力制衡关系本末倒置。而权力最本质特征是利益性和代表性，是因为社会需要明确界定产权关系，但由于信息不对称等原因，产权又无法严格界定清晰，使得部分经济资源流入公共领域而形成了各种组织内利益合约关系，最终表现为组织内控制与被控制服从与被服从的权力关系。由于乡镇行政运转中政府与农民间权责利的不对称，乡镇行政体制中机构膨胀，人浮于事，效率低下的问题就表现得很突出，乡镇政府职能的缺位与越位问题也表现得很突出，乡镇政府成为一些闲人无功受禄甚至利用权力之便大掘社会财富的方便之地。政府职能的越位和一些不轨行为使得农民负担不断加重，职能缺位又使农民难以直接感受到政府为农民提供了那些公共产品，农民对这些公共产品的满意程度唯有通过权力约束才能得到保障，农民的纳税意识也才能真正提升。
政府与农民关系的根本是利益关系，在这种关系中，财政体制方面的问题也很明显。财政体制就总体而言，包括预算管理体制、税收体制、国有部门（国企和行政事业单位）财务管理体制和不同级次财政间的管理体制等。以上体制所选择模式的运行情况对乡镇财力及其分配均有影响，尤其是这种传统概念上的财政体制对于应当突出的整个政府收支行为规范和财政管理机制含界不清。作为财政体制核心部分的预算体制，无论是“分灶吃饭”的模式，还是分税制下的分级财政模式，都是在中央和地方以及地方各级政府间进行财力的划分。在转轨时期，各级政府事权的界定涉及对国家政治和经济职能的再认识以及处理中央和地方集权与分权的关系等问题，加之对各地财源等经济状况测算技术原因，至今对财力的划分仍然是粗疏的，事权与财力的配比仍然存在问题。在分税制下，地方政府间财力如何分？整个转移支付如何完善？这是完善的分税制应当急待解决的两大问题。由于地区间经济发展的不平衡，在当前仍有“分灶吃饭”特点但缺乏完善的转移支付调节的分税制下，“诸侯”经济和“诸侯”财政致使国家财政因地区财力不均衡，在公共性支出的落实标准上表现得不够统一，正常的财力缺口客观上引发了乡镇税外收费的动机，并逐渐导致乱收费，不良影响也不断扩大，以致成为普遍现象。
在财政体制演变过程中，由于过度夸大地方理财的自主性以及不正确的认识，乡镇财权在实质性扩大并处于分散状态，特别是非规则财权的扩大，使得乡镇政府和部门的好财偏好不断膨胀，自收自支行为随处可见，尤其是在财权扩大时，财政体制运转中不同程度偏离了财政职能的本质要求，财政体制又缺乏一个来自外在的约束力，乡镇人大对财政预决算及其他政府性收支监督软化，这也是当前财政体制中一个导致乡镇政府收支行为不规范透明度不高的重要制度性问题。在分税制不够完善，尤其是国家与公民的关系中公民对地方政府的权力约束和公民偏好显示规则不健全时，现行按一致或多数通过原则的法律形式确立的国家财权的统一性应当维持，特别是政府性收入（税收和政府性收费）的设置权应统一，界定应科学。三提五统的设置依据和计征方法中存在的问题，就是农民负担（乡镇政府依据虚假的数据随心所欲地）不断弹性扩张的重要原因。
村级组织和农村土地产权制度方面：随着农村家庭承包责任制的实现和市场经济的发展，农民与村委会之间的关系发生了重大变化，农民开始从“集体人”向一般公民的身份还原，村委会也不再是一个政资合一的集体组织，而应是一个在家庭承包经营为特点的土地产权基础上，农民民主参与村内事务管理，制定和维护村内各方关系规则的政治性组织。通过这种组织形式及其相应的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运作机制，农民在一定程度上就可用政治上的民主权利来保障自已的经济利益。
村民委员会组织法的制定和实施，为处理农村利益关系，促进农村发展和稳定提供了可靠的法律保障。但是现实中，这一具有新的意义的村委会组织的功能转换与要求相距甚远。农民的民主意识也不强，参与程度更低，对村委会及其成员的认同感不高，但村委会的客观存在，特别是事实上作为乡镇政府行政的延伸，更多地发挥着乡镇政府的执行功能，这虽然在执行国家农村政策方面起到了一些积极作用，但这又强化和固化了村委会强制执行的能力，使农民对其又产生了某些错误的认同，农民拒交一切不合理负担的能力相对削弱。村委会不同程度成为一个封闭的异化的利益集团，一个缺乏监督的村委会组织的运转自然成为农民的一大负担，由此也产生各种村级腐败现象。目前因村委会与村集体经济的分离程度不高，村级与农民间的债务关系混乱也是一个突出的问题。
实行农村土地家庭承包经营后，我国农村家庭除了具备家庭的一般功能外，还作为独立的生产单位而存在，农户已经拥有农村土地产权的使用权部分，但农村土地的整体分配形式和土地产权的分割方式还存在问题，均田式福利性土地分配的特点、土地使用权的无偿性和土地资源的非经济性（非商品性）表现得很突出。这次农村税费改革不应是简单的“费改税”的问题，也不能因为农村需要办什么事业就强制性收取特殊项目的税费，而是以土地的现实经济贡献率与土地产权间的矛盾关系来正确确立农村收入分配方式的问题。就农业税而言，应当实行长期稳定的轻税政策，这是由农业自然风险性、农业在市场经济中仍处于弱势地位以及耕地的低经济贡献率决定的，要根据各地人均耕地水平和农业生产生态环境确定科学合理的税收负担水平，不能因为税负过高，农民从事农业生产而长期亏本。现行征收的三提五统诸项目则必须完全取消，要进一步改革和完善农村土地产权制度，逐步走上基于土地产权的按农业生产要素进行分配的道路，乡村特别是村组范围内的一些公共性和直接受益性的事业，要按照民主协商、一事一议、全程监督的方式办理。
当前农村土地产权关系中不完善的地方以及一些新的变化值得注意：一些地方在第二轮土地承包中走过场，工作不细致，农民虽然实质上保有土地使用权，但合约手续和必要的公证程序缺乏，不利于土地使用权的合理流动和农业税纳税人的确定，容易产生许多纠纷；长期分散的土地使用权状态和农村的文化背景，增加了公共性农业生产过程的交易费用，如农田水利建设的协调和组织难度较大；大面积山地、湖?和耕地有偿承包的出现，对农业规模经营、产业结构和农业经济发展趋势产生深远的影响，同时承包资金的权属、土地要素的收入分配与农业税收间的冲突和均衡问题也显得很突出。这些问题对农村劳力流转、农民收入增长和农村收入分配关系将产生基础性影响。
三、农村税费改革的制度创新方式选择及政策建议
实行农村税费改革，是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，保护农民合法权益而作出的一项重大决策，是关系农村长期稳定发展的大事，是落实江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现，也是一项综合性深远性的改革。这次税费改革的任务十分艰巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，县乡政府是这次改革的具体执行者和落实者，更是改革的对象，一些不合理既得利益维护力量的阻碍是很大的；农民是这次改革的重要力量和积极拥护者，也是改革成功与否的重要检验者，要让农民真正投身到这次改革中来，为了实现中央制度供给与农民制度需求的有效对接，应选择从两头向中间的夹逼式改革路径。要针对农村中一些深层次问题，采取釜底抽薪的办法，精简机构，转换职能，规范行为，通过政策清晰限定、权力彻底剥离和农民民主监督，再次还权于民，实现符合市场经济具备明晰产权的农村经济组织的自然再生，完善具有完全代表性的村委会组织机制，增强农民在政治生活中的参与能力和谈判（博弈）实力，培育好政府与农民间民主决策、民主参政的互融互动的良性关系，促进农村经济社会的全面健康发展。
这次税费改革是进行农村制度创新的一次难得机遇，正如以上分析，农村税费问题是各种制度性原因交织在一起的外在表现，因此这次改革不可能是一蹴而就的简单落实任务的过程，应当在制度创新的层面上达到相应的目标，只有这样，才能解决当前农民负担过重这样一个突出问题，又可为解决今后农村长期发展中的相关问题打下基础。为此，在这次税费改革的具体操作中，以下几个方面应当突出关注：
一是要积极稳妥地鼓励农村土地产权制度创新并抓紧进行相关立法工作。农村土地产权制度是涉及农民权益和农村长期发展的基本问题。土地产权制度的改革和完善是农村税费改革的基本部分，也是进行税费分治的基础，在农业税任务落实，保持人、地、税对应关系上，急需完善土地产权制度。因为完善的土地产权制度对农民权益的界定是清晰的，在此基础上对于各种税费的界区也应当是清晰的，如直接受益性的生产成本支出，由农户自主生产经营承担；农业水电等共同性生产费用，则按市场经济中产权交易的演进规律决定；村级公益事业由村内民主协商解决；镇区范围内的公共支出由乡镇财政集中解决。从眼前来看，现行农村家庭承包经营制度是符合农村现实生产力水平和耕地可分割经营特点的，也是我国福利保障性产权制度的一个表现，是我国农村土地产权制度的基线，但现实中，也出现了土地使用权流转程度低、流转不规范，以及土地粗放经营甚至抛荒等浪费现象，同时农民的一些经营权和土地收益权也常常受到侵犯。从长远来看，我国二元经济结构正在突破城乡界区，然而在土地的低经济贡献率上二元结构又表现得那么突出，不处理好土地产权制度的公平与效率问题，很难打通维系我国二元经济结构的屏障（最后阻滞）。土地既是农民生活的重要物质保障，也是对农民的束缚，必须加快土地产权制度的创新和相关立法工作，使一个权能明晰的农村土地产权基线更加牢固，给予农民对土地一个长期的较好的预期展望。在土地产权制度的创新上既要尊重农民的意愿和首创精神，又要形成一种逼迫机制，并结合农民身份和户籍制度改革，不断从农业隐性失业向显性失业再向非农领域再就业的转化。
当前农村土地集体所有的一种最真实的实现形式应当是土地股权承包经营制度，就是要实现在历史条件下各个有限集体范围内的土地股权初始平均化，更确切地说是农民获得的是与初始人口和劳力基数相配比的土地股份，同时获得对应份额面积土地的经营权，即持股经营，也可超股经营或无股经营，不断实现土地所有权与经营权的分离。农民真正拥有了股权，就与整个集体土地捆绑在一起，这样才能通过农民对股权权利的行使，更好地体现土地的集体性，有利于集体土地的整体保护，加强对当前因抛荒造成无主耕地的监督、保护和开发；也有利于土地经营权的流转，实现由土地超小规模经营向规模经济经营过渡，并不断刺激和提升土地产权的经济交易价值，促进土地产权中各种权能的清晰分割和有效率的流转，使资本和技术向土地经营中集聚，提高农业的市场化程度，更好地巩固农业的基础地位。
二是要将反腐败与群众参与相结合起来。农村税费问题是伴随着许多腐败现象的，其中人事和财经方面的腐败问题很严重。农民负担过重就是因为食之者众，用之者乱。一些乡镇的七站八所成为当权者的妻儿子孙七姑八舅所，这些人往往素质很低，相反众多正规大学毕业生却求职无门，社会影响极坏，更重要的是降低了基层政府的行政管理水平，腐蚀了基层政权基础。在财经方面缺乏一个透明的控制机制，农民的血汗钱成为一些部门特别是个别人受用的享乐钱。这次税费改革要以法治之，要实施社会检举制度和质疑制度，把惩治腐败作为扫除改革障碍的重要措施来抓；同时要辅之以教育的方式，让一些人转变择业观念，化解机构改革人员分流中的各种矛盾。
行政管理和考核中存在的问题以及制度缺陷同时给予了乡镇政府过多的压力和冲动，乡镇政府在比较税费利益和税费征收成本时，确实进入了两难境地。农民负担过重的同时，税费征收的难度也是极大的。在税费征收中，不仅农民群众怨声载道，绝大多数乡村干部（暂用“干部”一词）也怨声载道，干群关系不断恶化，乡镇政府的许多行政方式难以继续走下去。要抓住这次税费改革的机遇，磨合政府与农民关系间的断层；要走群众路线，把群众调动起来，让群众了解相关政策，加大农民的义务和权益对等宣传的力度，在维护必要税收基础的条件下，最终要让群众满意。特别是农业税任务重新核定落实的过程中，有许多细致的工作要做，都需要群众参与，征纳双方的责任都必须明确界定，才能避免今后农税征管中可能出现的“讨价还价”现象。
三是要剥离乡镇政府一些权力。权力下放是我国改革的一个重要特点，但更确切的说这是体制内权力下放，就改革的发展要求来说，这种权力下放是不彻底的。农村税费中存在的问题从另外一个方面说，是农民合法权益受到剥夺的问题，乡镇政府行政过大的强势依附的是不合理的或不规范的权力，只有对乡镇这种权力进行剥离，才能加快农村基层民主政治建设，使农民权益不受侵犯。当前乡镇财权急待规范，首先必须明确取消乡镇各部门索取非规范收入的权力，严厉制止乱收费，严肃查处责任人；其次要剥离乡镇“大政府”具体组织征收农村税费的权力，实现政税分开，改革和完善农业税征管机制，走依法治税的道路；再次要完善乡镇政务公开，给予农民聘请独立的社会审计组织监督政府财务活动的权力。总之要把计划经济条件下延续下来的对农民进行强制动员的人治化权力彻底剥离去。
四是要实现效率负担均衡。我们知道国家财政资金来自每一个纳税人或交费人，税收尤其是一些合理的政府性收费从本质上来说是有偿的，公民交税后需要的是国家对社会经济秩序相关法律的维护及其他公共产品，由于这种交易的预付购买形式存在，公民交税的预期收益随时可能受到影响。在乡镇政府与农民的关系中，农民税收负担一方面反映的是国家政权和国家财政整体性要求，另一方面也应当表现为乡镇政府行政行为对农民的直接回偿性，因此，如果乡镇政府行政效率特别低下，不能为农民办一些真正的实事，农民即使交再少的钱也是不合理负担。在这次税费改革的过程中，特别是在市场经济的条件下，乡镇政府要转换职能，切实转变工作作风和工作方式，提高行政效率。既不能无所作为，与农民群众老死不相往来；也不能专干一些一厢情愿的事情，要干一家一户干不了而又需要政府出面组织协调的事情，要把改善农村生产生态环境和提供公共服务作为乡镇政府工作的重点。
主要参与文献：
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杨瑞龙 我国制度变迁方式转换的三阶段论＿兼论地方政府的制度创新行为 经济研究 1998年第1期
1.1加强政府的责任
为了更好地确保农村教育的水准,我们可以从以下几个方面着手:(1)对政府的责任以及行为进行一定的强化,比如,利用法律来明确政府的教育支出责任,以便能够发挥其主导作用;(2)加强教育经费的投入,以便能够在一定程度上保障教育资源的合理配置;(3)对区域间和城乡间教育的水准进行一定的规划;(4)可以平衡各地之间的教育条件,保证学生可以获得均等的教育机会等。
1.2实现农村学校的标准化建设
为了解决农村教育资源供给短缺以及配置失衡,应该着手于完善教育资源配置机制,并加大学校标准化建设的力度。就如何实现农村学校的标准化建设,可以从以下几个方面着手:(1)落实好教育资源的均衡配置,比如,在学校基础建设、老师配置等方面尽可能地向农村学校倾斜;(2)加大校园资金的投入力度用于实施“农村中小学标准化建设工程”;(3)加强各各学校之间的教育交流,做到好的资源大家一起分享;(4)实施人事制度改革。
1.3建立严格的督导评估机制
严格的督导评估机制能够在一定程度上促进农村教育事业的健康发展,在城乡一体化的背景之下,可以从以下几个方面入手:(1)通过明确区域之间农村教育发展的实际状况,便于准确地规划每个学校的发展速度和培养计划;(2)建立健全的农村教育质量标准和监测制度;(3)不断地完善农村教育的问责机制,确保城乡一体化发展机制能够取得实效。
1.4加强学校信息化建设
实施远程教育工程来加强教育信息化建设,不仅仅能够促进城乡优质教育资源的共享,更重要的是能够提高农村教育的质量以及效益。在实际实施的过程中,应该做到:(1)给学校具备一定数量的计算机教室;(2)建立具备卫星教学的收视点;(3)学校应该具备一定数量的光盘播放设备以及教学光盘。值得注意的是:实施该工程时,应以地方为主,规划好不同地区的教学资源建设。
2城乡一体化进程下农村教育的创新
2.1在制度方面的创新
制度对于人与社会的发展有两个方面的功能即正向的激励功能和负向的制约功能,一旦旧的制度不再适用时,便需要我们对现有的制度进行适当的创新。城乡一体化进程下农村教育的制度创新如下:(1)消除农村教育融合中的制度障碍,对现有的不符合城乡一体化发展的制度进行改进与创新;(2)着手于能够促进城乡教育一体化发展的新制度,其主要内容包括:在学校办学条件、人员编排、课程设计、办学质量评估等方面建立一定的城乡统一标准,用于确保新制度能够得到有效地落实;(3)推进城乡一体化进程下农村教育制度的创新,应该对新的制度进行及时调整,以便能够让其发挥更好的效果。
2.2在教学方法上的创新
为了更好地实现教育的可持续发展,应对农村的教学方法进行适当的创新,确保学生能够在快乐的体验中学到知识,增长才干。教学方法的创新具体是指:在教学的过程中,老师应该充分调动学生的内在学习动力,培养学生的自信心、求知欲和良好的心境,让他们成为学习的主人。具体实施方案如下:(1)在正式课堂教学开始之前,通过提问题来激发学生的学习兴趣;(2)通过表扬、暗示以及鼓励等手段让学生自己去探索科学知识;(3)采用讨论、抢答等方法保持学生的学习兴趣。通过这样的教学方式,让学生始终在一种愉快的体验中轻松学习,提高学生的学习效率。
3结语
一、自觉把“群众满意”作为一切工作的出发点和落脚点，树立以人为本的农村基层党建新理念
以人为本是科学发展观的本质和核心，也是我们党执政理念的一次历史性飞跃。基层党建工作创新活动中，延庆县委及时引导广大基层党员干部破除“就党建抓党建”的传统观念，牢固树立以人为本的农村基层党建新理念，按照“以人为本抓党建，抓好党建为人民”的思路，不断提高农村基层党建工作的生机和活力。
始终坚持“农民群众满意”的价值取向。在保持共产党员先进性教育活动中，中央提出要建设“群众满意工程”。这既是党的宗旨的具体体现，也是我们党自身建设特别是基层组织建设价值取向的新发展。农村基层党建工作扎根农村基层，面向广大农村群众，延庆县“农村基层党建创新实施方案”特别强调要以“密切党同人民群众的联系为核心”。要求把实现好、维护好、发展好农民群众的利益作为农村基层党建工作创新的出发点和落脚点，既要代表好农民群众的根本利益和长远利益，又要维护好农民群众的现实利益。把农民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为衡量农村基层党建工作好坏的标准，确保农村基层党建工作沿着正确的方向发展。
始终把提高农村党员干部素质视为基础性工程。党员是党的细胞，是党的活动主体。按照科学发展观的要求，牢固树立“人才资源是第一资源”、“人才就是战斗力”、“人才就是凝聚力”的观念，把全面提高党员干部素质作为加强农村基层党建工作的基础性工程。一是深入调查研究。开展“农村党员先进性标准大讨论”活动，明确先进标准，明确努力的方向。进行“农村党员学习状况调查”，找准存在的问题和不足，制定科学的教育培训计划；二是大力开展教育培训。以县委党校、乡镇党校、农技校、党员远程教育网站等为主阵地，整合各种资源，开展灵活多样的教育培训，不断提高农村党员的素质和能力；三是把农村党员队伍建设和人才强县战略相结合。将农村的各种优秀人才吸引到党内来，使农村基层党组织成为农村人才的聚集地和成长地，以强大的人力资源推进农村基层党组织建设向前发展。
始终把激发农村党员干部积极性作为发展的动力。一是充分尊重广大党员干部的主体地位和个性差异。不断发展基层党内民主，切实保障党员干部的民利，形成生动活泼的党内政治生活局面，为农村党员干部发挥聪明才智营造和谐氛围；二是努力实现从管理向服务的转变。满腔热忱地为农村党员干部服务，使他们说话有地方、诉求有渠道、发展有空间；三是建立科学的考评机制。坚持科学地评价党员干部、公正对待党员干部，充分调动广大农村党员干部建设社会主义新农村的积极性、主动性和创造性。
二、坚持组织建设、队伍建设、制度建设全面推进，提高农村基层党建工作的整体水平
农村基层党组织建设是一项系统工程，内容丰富、涉及面广，在实践中，既要着眼于解决农村基层党组织建设的突出问题，抓住重点，同时又要把握全局，统筹兼顾，将组织建设、队伍建设、制度建设、能力建设等整体推进，切实增强农村基层党建工作的质量和成效。
创新农村基层党组织设置方式。随着社会主义市场经济的发展和改革开放的深入，农民群体的阶层分化日益明显，农村党员及群众的流动性日趋频繁，这使的传统的按村分“块”设置党组织的局限性日渐凸显，出现了党员管理难，群众组织难，党的建设与经济建设融合难等问题。延庆县适应党建工作新变化，积极探索，走出了一条按产业链设置党组织的新路子。按照“地域相邻、产业相近、突出特色、便于管理”的原则，在产业比较集中且覆盖面比较广的几个村，建立产业党总支，依托龙头企业、种植养殖园区建立产业党支部，村党支部和产业党支部在党总支领导下开展工作，形成合力；按照“重心下移，向基层延伸”的要求，在产业党支部下或者尚不具备设置产业党支部的村，根据党员的技术特长，成立特色党小组，促进党支部内部组织结构的优化。最后形成“产业党总支—产业（村）党支部—特色党小组—党员—群众”这样一种内在的紧密联系，实现组织设置灵活化、组织活动经常化、服务群众专业化，提高了农村基层党组织与转型后农村社会结构的内在契合力，强化了农村基层党组织的组织功能、发展功能、服务功能、教育功能和政治功能，夯实了党在农村的执政基础。
打造优秀的农村党支部书记队伍。支部书记是农村发展的“领头雁”，选好一个带头人，就能兴一方经济、富一方百姓、保一方平安。针对新农村建设中基层党支部书记素质“不适应”、能力“不符合”的问题，实施“支部书记工程”，更新用人观念、拓宽选人渠道，念好“选、派、请、引、培、储”六字经，把那些党性原则强、开拓创新意识强、致富带富能力强、协调事务能力强的优秀党员推选到支部书记岗位上来。一是通过“两推一选”，选拔本村素质较高，群众公认的党员担任支部书记；二是选派县直单位、乡镇机关后备干部到农村基层任职，在一线接受锻炼；三是回请本村的退伍军人、退休干部、优秀外出务工经商党员回村工作；四是积极引“智”，除市派大学生外，延庆县还向社会公开招聘一批大学生，担任村书记和主任助理，发挥他们的聪明才智；五是加大培训力度，连年对全县农村党支部书记和村委会主任进行集中培训，提高党支部书记驾驭全局、发展经济、管理村务的能力；六是制定“加强村级后备干部队伍建设意见”，建立村级后备干部人才库，通过“三荐三考”把760多名优秀农村青年选进后备干部队伍。
建立健全高效的组织工作机制。注重制度建设，建立长效机制是延庆县农村基层党组织建设的一大特色。延庆县委认真总结农村基层党建“三级联创”活动中的成功经验和做法，制定了《村级管理工作规程》、村级重大事项民主决策“六议工作法”等规章制度，对村级党组织成员选任、发展新党员，村级民主决策，民主评议党员、流动党员管理、农村无职党员设岗定责、村级干部廉洁自律等作了详细规定，形成了从选人到议事、从决策到实施、从管理到监督环环相扣的农村基层党组织制度建设体系。同时，还根据《规程》和“六议工作法”的具体内容，分别制作了“文字+图像”的工作流程图，督促全体党员干部遵照执行，实现村级组织建设程序化、日常管理科学化、工作运行效能化，巩固扩大了农村基层组织建设“三级联创”活动成果。
三、统筹协调好“三大关系”，实现农村基层党组织建设的可持续发展
从农村基层党组织的角度看，农村党员的无私奉献与实现自身利益、农村党支部与村民自治组织、党的建设与新农村建设的关系状况，构成农村基层党组织活动的环境，影响着农村党建工作的效益。必须制定配套措施，理顺这些关系，确保党建成效的持久力，并将农村基层党建工作进一步引向深入。
协调党员无私奉献与实现自身利益的关系，激发党员的内在活力。长期以来我们习惯于用理想化的标准去要求农村党员干部，忽视了他们也是农民，也要为自己和家人的生活而奔波的现实，对维护、实现党员干部自身的合法利益做的不够，一定程度上影响他们积极性的发挥，影响了农村党建工作的效果。贯彻落实科学发展观，就要把以人为本与党员的无私奉献统一起来，我们既强调在新农村建设中发挥先锋模范作用是每个党员干部应尽的义务，同时又注意维护他们的应有权益，在工作、学习、生活上真心关怀，热情服务。加大村级组织活动场所建设，按照每年人均不低于100元的标准由县财政列支党员活动经费。积极筹措资金提高农村干部的经济待遇，并制定了相应的考核激励机制。建立了帮扶农村困难党员、慰问建国前老党员制度，使农村党员时刻感受到党组织的关怀和温暖，充分激发他们献身党的事业的内在动力。
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行政 发展
[论文摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立 现代 公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。
一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响
在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格 计算 ，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2% ,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7% 0 1989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1. 6 % o x27 c r9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。
1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31 c }s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。
农民负担过重，极大地妨碍了农村社会 经济 发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村 教育 文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。
某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和 政治 稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。
农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在 总结 经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。
农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。
农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。
二、农村税费改革的趋势：财政体制创新
农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。i7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。
农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。
农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。l8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。
适应社会主义市场 经济 和城乡经济社会协调 发展 要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。
第一，统一城乡税制，建立 现代 公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对 农村 地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务 教育 为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。
基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。
三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求
从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。
财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。
行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统(政府)的创新为分析对象。乡镇行政系统(政府)是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家 政治 制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部的却是必须的依据。
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