所谓国家治理是指国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。依照刘家义审计长的观点其本质是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和服务，达到维护国家安全，捍卫国家利益，保障人民权益，维持社会稳定，实现科学发展。而经济责任审计是指审计机关依照法律法规对领导干部任职期间因担任职务对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动所承担的职责、义务情况进行审计。其本质是审计机关代表国家对领导干部受托责任履行情况进行审计监督的过程。
从本质上讲，国家治理与经济责任审计是辩证统一的关系。一方面国家治理决定经济责任审计，国家治理的性质决定了经济责任审计的性质。有什么样的国家治理就会有什么样的经济责任审计与之相适应；另一方面，经济责任审计的有效开展对国家治理体系和治理能力的现代化具有积极的反作用。国家治理体系和治理能力的现代化是国家经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”全方位的现代化。通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任审计，重点关注他们在依法执政、促进科学发展、加强廉洁自律方面的经济责任履行情况，以反腐的“高压线”倒逼各地区、各部门不断深化改革，完善的制度，促进中央与地方、中央与各部门之间的协调统一，从而促进国家治理体系的完善、治理能力的提升。
自经济责任审计制度推行以来，我国的经济责任审计工作从理论到实践都取得了长足发展。但随着实践的不断深入也暴露出问题难揭露、先离后审难监督、人少任务重等诸多问题。
目前对领导干部经济责任履行情况的评价，全国还没有统一的经济责任审计准则或正式的实务操作文本。虽然中央和部分省市对经济责任审计作了一些有益的探索，出台了一些关于经济责任审计操作指南试行或意见，如《审计署经济责任审计司经济责任审计指南（2012年征求意见稿）》、《江西省审计厅经济责任审计项目操作规程》、《湖北省党政领导干部、企业领导人员任期经济责任审计操作指南》等，但大多侧重于宏观性的描述，很少有采用定量指标为审计人员提供统一规范的审计操作指引。由于没有统一规范的经济责任审计评价体系，对于不同的经济责任审计对象“审什么、怎么审、评什么、怎么评”缺乏明确规定。加上经济责任审计是对“人”的审计,往往涉及政策执行、财务管理、经济决算、绩效考核、推动科学发展等诸多方面的把握，对审计人员来说“审什么、怎么审”是个挑战。就算审计发现了问题，审计人员也需发挥主观能动性根据职业判断区分责任做出客观公正的审计结论。但是以主观的思维要做出客观的评价谈何容易。无论是从定性方面还是从定责方面来讲，不同审计人员可能会做出相差甚远的审计评价，审计质量和审计公信力不免受到影响。
虽然中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年就了《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号），对经济责任审计工作的组织协调做出了明确规定，但从目前各地建立经济责任审计工作领导小组、经济责任审计工作联席会议和经济责任审计机构的情况来讲还是不够乐观。不少地方并没有按照要求建立相关组织机构，即使有的地方已建立了经济责任审计中心但级别也不高。如某县级审计局虽然也成立了经济责任审计中心，但为股级事业单位，而审计人员所面临的大多为乡科级领导干部，在行政级别上让审计人员对部分问题的揭露未免有心无力。再者被审领导干部多数为提拔重用的人，是上级领导的“红人”，限于审计人财物归地方管理，审计独立性很难得到保障。
作为离任经济责任审计工作按照中央两办《规定》应该是先审后离，但现实并非如此。一方面经济责任审计和审计成果利用在有的地方存在“两张皮”现象。干部调动晋升调整，人事变动在先，经济责任审计在后。很多领导干部已经交换到位，组织部门才下达审计委托书，委托审计局进行经济责任审计，经济责任审计成了“马后炮”，作用很有限。就是退休退职人员，也大多退休离职在先，经济责任审计在后，很少是先审后离；另一方面审计机关在对被审计领导干部履行经济责任情况进行审计监督后依照有关法律法
规对被审计领导干部和单位违反国家财政财务收支行为做出了处理处罚的决定，但在干部先离后审计的情况下接任领导往往认为经济责任审计是对前任领导的审计，不愿接受对单位的处理处罚，造成经济责任审计工作未发挥应有的作用。随着社会各界对经济责任审计的关切，中央办公厅和国务院办公厅于2010年了《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号）明确了经济责任审计的对象不仅包括党政一把手，也包括党政主持工作一年以上的副职领导干部；不仅包括党政主要领导干部，还包括国有企业领导人员。中共十八届四中全会也要求对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。要实现这一目标，必然对经济责任审计人员提出了新的要求和挑战，在基层人少任务重的矛盾尤为突出。一方面，目前许多经济责任审计人员大多“半路出家”，许多审计人员并没有接受过专业的审计培训，更不要说经济责任审计教育了。经济责任审计由于其要求知识的全面性，从事经济责任审计工作的人数往往与不断增加的经济责任审计项目不相匹配。而且在实际工作中，特别是在换届年，往往一次委托就有十多二十个项目，且时间要求紧迫，审计人员可能被要求一两天就要拿出审计结果报告，即使是投入全局的力量都很难应对，更无需说仅经济责任审计科室的力量了；另一方面各地审计机关作为政府的组成部门，有些地方不光要承担具体的审计业务，还要承担有些不该审计承担的事项，比如工程询价、招标评标、工程财务预算等，这样一来既当了“裁判员”又当了“运动员”。这样既不合规定又加重了经济责任审计部门的负担。此外，有的地方经济责任审计部门在经济责任审计“主业”之外可能还强加了许多“副业”，比如招商引资、征地拆迁等任务，造成经济责任审计有心无力。
从当前经济责任审计工作开展的现状来，如何从国家治理的层面来进行高位推动经济责任审计工作，从而达到国家治理的目的，我认为目前的经济责任审计工作需做好以下几个方面的工作：
（一）尽快建立起一整套完备的经济责任审计规范
经济责任审计工作涉及到方方面面的内容，经济审计人员的业务能力和专业特长在很大程度上决定了经济责任审计工作的广度和深度。由于缺乏正式、统一、规范的操作指南，在涉及主观判断的工作中，不同的审计人员在不同的专业背景下可能会得出不一样的审计结论，难以充分保证经济责任审计的质量，从而蕴藏着较高的审计风险。因此，应结合经济责任审计在国家治理中的功能，尽快建立经济责任审计准则体系，以此来指导经济责任审计实务、保障审计质量，以切实控制审计风险。一方面国家应从全局着眼尽快制定适用于全社会、分类型、分层级的经济责任审计准则和操作指引，从总体上和具体审计类型上对经济责任审计工作的指导原则、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价与结果运用等方面予以规范；另一方面各级审计机关再根据准则和实务操作指引结合本地情况制定出操作性强、适合本地区的经济责任审计具体操作手册，以便经济责任审计人员在统一规范准则和实务指南下进一步突出审计重点，提升审计质量。此外还应健全审计结果运用和公示制度。将经济责任审计结果报告作为组织人事部门考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并将审计结果向社会公布，接受社会监督。
（二）建立和完善经济责任审计机构
面对新形势下的经济责任审计工作，建立和完善经济责任审计机构势在必行，这也符合当前全面深化改革的要求。当前我国法律法规对经济责任审计机构的机构性质、行政级别和编制情况等并没有做出具体明确的说明，在一些地方经济责任审计机构都没有设立，更不要说是高配。试想一个股级事业单位，如何去监督一个科级行政事业单位？在地方这样的审计困境不在少数。只有不断加强对各地经济责任审计机构的改革，探索对地方经济责任审计机构人财物的统一管理，从外至内保持审计工作的独立性，才能从根本上解决“不敢审”、“审不动”、“处不来”的问题，才能真正发挥审计促进国家治理体系和治理能力提升的功效。
（三）切实改变“先离后审”的局面
尽管两办暂行规定和相应制订的实施细则中明确规定了“先审后离”原则，实际操作中，由于干部人事工作有其特殊规律，审计机关的力量又有限，造成绝大多数领导干部经济责任审计项目是“先离后审、先升后审”，或者是“边离边审”。有的情况甚至是上午组织人事部门下的委托书，下午就得拿出审计报告，这样的审计报告的质量可想而知。这不仅使离任审计的目的和有效性难以充分体现和发挥,而且很容易使干部职工认为离任审计工作只不过是程序上的需要,是在“走过场”,不能从思想上给予高度重视,因而不是积极主动地配合离任审计工作而是敬而远之,甚至有意回避,这样一来一方面在一定程度上阻碍了离任审计工作的开展，另一方面也在很大程度上加大了审计风险。再加上原来的干部已经离任，新接手的领导为上任领导所犯的错“买单”显得不合时宜。致使许多应该处理的问题，都最终无法得到落实，削弱了审计监督的效果，造成“审与不审一个样”的思维错觉，不得不让人警醒。因此，必须从根本上改变“先离后审”的这种格局，让犯错者知痛楚，品恶果。用审计的红线，圈住权力的边界，进而推动领导干部将眼光聚焦到不断提高自身依法办事的能力上来。
（四）充实力量聚焦主业
摘 要 “以全部政府性资产审计为主线”是浙江省审计厅在全国率先提出的审计创新理念，《南湖区镇街道党政领导干部经济责任审计评价办法（试行）》和评价体系是南湖区审计局在全市率先推行的审计评价办法。如何将二者有机结合，在经济责任审计领域探索出一套行之有效的审计思路和技术方法，探索出一条突出重点、评审结合的政府性资产审计新模式，是审计人员思索努力的新课题。在近期开展的镇街道党政领导干部经济责任审计项目中，审计人员开拓创新、勇于实践，初步形成了以全部政府性资产审计为基石、以科学评价为抓手、以强化监督为目标的一整套乡镇党政领导干部经济责任审计方法体系，为转化提升审计理念、深化经济责任审计迈出了扎实的一步。
关键词 经济责任审计 审计实践
浙江省审计厅在全国率先提出“以全部政府性资产审计为主线”的审计创新理念，嘉兴市南湖区审计局在全市率先推行《南湖区镇街道党政领导干部经济责任审计评价办法（试行）》和评价体系。在今年的镇、街道领导干部经济责任审计中，审计人员通过实践探索将二者进行了有机结合，摸索出一套行之有效的审计思路和技术方法，探索出一条突出重点、评审结合的政府性资产审计新模式。
一、做足审前准备 理清工作思路
审计计划阶段，在审计组人员的选择配备上，我局首次引入竞争选拔机制，广泛发动审计业务人员积极参与竞争选拔工作。通过提交审计工作思路、演讲、讨论的形式给审计人员提供畅谈审计思路和工作设想的平台，最后在审计业务会议上择优选定审计组长和最佳审计思路。此举创新了审计管理机制，整合了审计资源，进一步激发了审计人员的积极性、主动性和创造性。审计组长在整合汲取各方面思路的精华后，扎实开展审前调查工作。
一是精心设计审前调查表。根据《南湖区镇街道党政领导干部经济责任审计评价办法（试行）》关于经济发展能力、经济决策水平、政府性资产管理水平、经济管理能力、廉洁自律能力五个方面能力的评价要求，突出全部政府性资产审计的重点，审计人员精心设计了审前调查表，内容涵盖经济增长指标、财政财务收支结构、政府性负债、实事项目完成及绩效、重大经济事项决策程序、政府投资项目实施情况、资产管理情况、公务接待支出、人员管理情况等多张表格。通过表格的填列，便于审计人员第一时间掌握单位基本情况，初步判定审计的重点和方向。
二是开好审计进点会。审计工作要顺利开展，离不开审计单位领导的重视和支持。审计组在送达审计通知书的同时，召开乡镇主要领导和各部门负责人参加的进点会。新丰镇领导介绍的经济发展规划和重点、融资及投入方向、招商引资政策、重点建设项目、新农村建设开展情况等方面的内容，拓宽了审计人员的思路和认知的深度。
三是多方收集资料。审计人员一方面认真研读每年度的政府工作报告，了解镇政府每年的工作安排、完成情况、取得的成绩、面对的困难，特别关注其每年度向人代会报告的实事项目进展情况，分析未完成的原因。另一方面走访区经贸局、区财政局等经济部门，采集全区招商引资考核指标、财政收入实绩等各年度主要经济指标的完成情况，通过整理划分为乡镇、街道、工业功能区三块来测算各年度平均完成指标和增长水平，为今后经济发展能力的分析评价做好准备。
二、做细实施方案 明确工作重点
审计实施方案是落实审计任务、确保审计项目计划、检查考核审计项目质量的重要依据，是指导审计作业的具体规程。审计方案对于有限地控制审计项目过程，保证审计人员有条不紊地进行审计查证，完成计划所确定的审计任务，保障审计工作质量，达到预期的审计目标，都至关重要。因此，审计方案在审计质量控制体系中起到 “龙头”的作用。控制审计质量从严格审查审计方案做起。
一是集思广义、博采众长。审计组长通过对审前调查情况的整理，理顺了思路，编制有重点、有针对性、有计划、操作性强的审计方案提交审计业务会议讨论。审计科全体成员参与方案的讨论，围绕审计要达到的目的和预期成果、排出重点部门和需要关注的重点事项、明确审计方法和实施步骤、分配审计任务和规定完成时间；
二是“菜单式”计划管理。在分管领导的指导下，贯彻以评定审的理念，审计人员将审计内容分解到五个发展能力的评价点上，细化实施内容和要点，细分成若干个测评点，确定评价标准和权数分值，然后根据每个点的审计情况来测评得分，经加总后得到评价总分，再根据得分来作定性评价。同时，明确每个审计点的审计责任人、预定完成时间和最终想要取得的审计结果，并且与评价标准、最终得分挂钩，形成一个完整的“菜单式”审计计划表。
三、做实审计内容 紧扣评价指标
“菜单式”审计计划表有效避免了审计过程中的盲目性和随意性，审计实施目标明确、重点突出。审计计划表将审计过程划分为两个阶段，第一阶段是账面审查，面对堆积如山的会计资料，审计人员牢牢把握“以责定评、以评定审”的理念，借助计算机辅助审计，用二十余天的时间完成镇街道本级及下属事业单位、所属国资公司等十几个账套的审计，从全部政府性资产的角度，对各单位的货币资金、对外投资、债权债务、资产等情况进行了梳理汇总，查找疑点，反映问题；第二阶段是调查分析，审计人员紧扣评价指标，落实审计疑点，审深审透重点内容。
本次审计以全部政府性资产审计为主导，因此资产审计是重点。在实践中，审计人员探索出“三核对”法来开展账外资产的审计：
一是核对清产核资明细与账面资产明细；二是核对租赁明细与账面资产明细；三是核对盘点明细与账面资产明细。通过“三核对”，查实道路桥梁等公益类资产均未纳入账面固定资产反映、大量已竣工验收项目挂账在建工程或往来科目、安置房未分配房源等优质资产未反映在资产明细中、房产实际已处置未作账面核销、账外资源性资产（土地使用权、市场经营权）等问题，并且指出资产租赁收入未及时足额收取、资产租赁合同管理欠规范的问题。
四、引进民主评议增强评价客观性
经济责任审计中，审计是基础，评价是关键。一直以来，建立科学规范的评价标准和评价指标体系是经济责任审计工作努力探索的方向。本次审计，按照《南湖区镇街道党政领导干部经济责任审计评价办法（试行）》规定的“重大决策效益性的评价，必须由村（社区）主要领导评价与审计组评价两者结合进行”，审计组首次尝试民主评议的方式、方法。
首先，从重要投资事项的受益面出发，精心挑选与与广大群众生产生活密切相关的、“看得见、摸得着”的实事项目，如镇区主干道及集镇里弄亮化工程、连村道路桥梁建设、农村饮水安全项目、河道疏浚保洁工作等多个惠及老百姓生产生活的实事项目，设计成问卷调查表。表中注明每个项目的建设内容和建设范围，评价分为“好、较好、一般、差”四个类别。
其次，调查问卷面向的群体是村（社区）主要领导，许多实事工程就落实在各自的行政区域内，因此对工程的绩效情况他们是最有发言权。测评活动采取无记名方式填列调查表，投票箱由审计组开启，保证了评价的隐密性和客观性。同时，审计人员对上述评议项目进行了实地走访，查看了现实状况，将审计组意见和村（社区）主要领导测评结果按照各占50%的比例进行赋分汇总，得出实事项目审计评价结果，增强了评价的客观性、民主性。
五、取得的初步成效
一在审计评价上。本次审计全面执行《南湖区镇街道领导干部经济责任审计评价方法（试行）》和评价体系，通过统一评价内容，明确评价标准，统筹权数分布，量化评价结果，从经济发展、经济决策、政府性资产管理、经济管理和廉政自律五个方面，对领导干部经济责任履行情况进行客观公正的审计评价，为实现审计评价的规范化、标准化和不同审计对象评价的可比性打下基础，增强了审计评价的公信度。
二在完善工作流程上。本次审计逐步完善了经济责任审计工作流程，有效避免了审计过程中的盲目性和随意性，审计工作流程的优化同时带来了审计工作效率的提高，实施时间相对以往同类审计项目缩短了三分之一的时间。
(一)对中小学校长任期经济责任审计工作认识重视程度不够
目前，学校领导人的经济责任审计基本上都是“离任审计”，往往都是“先离后审”、“不离不审”，一般都是在学校领导人暑期变动或正常调动后才交办。人事、纪检部门还没有真正把中小学校长的经济责任审计贯穿于学校干部管理之中，经济责任审计中人事、纪检、审计部门联席机制不健全，存在由内审机构走过场的现象，审计成了“马后炮”、“过河牛”。多数情况是校长已被调动或已被提拨任用后，才通知内审机构对其进行审计，形成了校长任归任，审归审，导致任用、审计“两张皮”，难以发挥经济责任审计在学校干部监督、管理中的作用，也加大了审计意见执行的难度，致使审计工作的效率和效果受到一定的影响。同时由于经济责任审计还没有开始或尚未结束，被审计的学校干部已经持令上任或调动，使本来为选拨和使用干部提供依据的经济责任审计失去实际意义，这不仅影响审计结果的运用，也挫伤了审计人员的积极性。同时这种临时交办往往集中在一个时段内，内审工作组就会面临时间短、工作量大、压力重的困难，短时间内集中完成大批量的经济责任审计项目，审计质量难以得到保证，也增加了审计风险。
(二)对经济责任审计结果运用不透明和处理缺乏标准
按照经济责任审计的相关规定，任期经济责任结束后，内审机构应根据审计情况写出审计报告，报送人事管理部门，但人事管理部门对审计结果的运用结果不够透明。而且，对于存在一些问题的校长，该如何处理也缺乏具体标准，包括在评优、评先、晋升职称的问题上，也没有明确的要求。审计结果运用缺乏具体标准，没有明确的经济责任追究制度，对存在的问题和造成的损失，容易造成前任不负责、后认不认账的情况，不利于将群众监督和审计监督相结合。
(三)对被审计学校领导人履行经济责任的评价难以掌握
中小学学校校长的经济责任审计所涉及的方面较为广泛，主要包括：(1)学校会计信息质量及学校财务管理是否规范的审计评价；(2) 学校资产管理使用处置是否规范、资产保值增值情况的审计评价；(3) 学校内部控制制度建立及执行是否规范有效的审计评价；(4)学校资产、负债、所有者权益相关经济责任指标执行情况的审计评价；(5)学校重大经济事项决策情况的审计评价；(6)学校遵守财经法纪法规情况和被审计领导人的廉洁自律情况的审计评价等等。但现在中小学校长经济责任审计对上述考核的范围缺乏统一规范的评价标准和指标，而经济责任审计是人格化的审计，不仅包括对被审计单位财政财务收支、效益审计、财经法规等的审计，更主要的是对被审计单位领导人履行职责的程度作出客观评价，没有统一的标准和评价体系，内审人员很难做出正确和恰当的评价。
二、存在问题的根源
(一)部门与部门之间工作衔接、配合不够
在教育系统，中小学校长经济责任审计不单是审计部门的工作，它需要人事、纪检监察、财务等部门相互协调与配合。一般的中小学校长离任经济责任审计都由教育人事部门根据在校长离任或调任以后根据局长室意见交办，审计部门在年初的时候也无法进行项目安排，人事部门也没有完整的委托审计工作计划。在人员调任或离任以后才突击交办，基本上都是“先离任后审计”或“先任命后审计”的做法。而校长调动的话，往往集中在暑期，调动的人员也比较多，内部审计部门接受人事部门委托后要对一大批调动的校长在短时间内集中进行审计，加上教育内审专职人员少，多数是抽调学校的兼职审计人员，从而导致审计任务重，审计质量无法保证的局面；而教育纪检监察部门往往只是被动地等审计结果，对审计中发现的个别违纪违法线索短时间内也无法深挖细究，造成审计存在了一定的风险。
(二)中小学校长经济责任审计相应的经济责任不明确
2010年全国教育工作会议和《教育规划纲要》都明确提出“财政资金优先保障教育投入”，要“大幅度地增加教育投入”，到2020年，财政性教育经费支出将占到国内生产总值的4%，随着教育事业的全面发展和教育资金的大额投入，中小学的经济活动越来越多，像校安工程、校舍维修、学校资源撤并整合等等。但教育行政主管部门在对学校校长任命时，往往只确定了教育教学目标，而没有明确具体的经济责任目标，因此从哪些方面对学校的校长进行经济责任审计，就缺乏量化的参照，这就形如空中楼阁，直接影响了经济责任审计工作的开展，影响经济责任审计责任的确定，影响到能否正确评价被审计人员的经济责任。
(三)中小学校长经济责任审计没有形成统一标准的权威评价体系
相对于国家审计中的经济责任审计而言，中小学校内部的经济责任审计起步稍晚，虽然教育部17号令、中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、中国内部审计师协会《内部审计实务指南》以及《教育部关于做好经济责任审计工作的通知》等内审制度和法律依据都比较全面，但对教育系统内部审计人员来说，怎样的经济责任审计才是到位的？该怎样通过对财政管理和财务活动的审计来评价被审计领导人？在审计过程中，对有关经济责任指标怎样评价分析、如何达到定量与定性的结合？教育教学指标和经济活动的指标如何结合?评价时又遵循什么样的原则？诸如此类的问题教育部门目前还没有形成统一的权威规范。
三、完善中小学校长经济责任审计的建议和对策
(一)加强部门与部门的沟通协作，建立经济责任审计联席会议制度，积极推行“任前、任中审计”
中小学校长经济责任审计工作不单单是教育内部审计部门的工作，它需要人事、财务、纪检监察、审计等各部门相互协调、积极配合沟通。因此，笔者认为，在中小学校长的经济责任审计中应建立经济责任审计联席会议制度。
(二)明确中小学校领导的任期经济责任的内容，规范统一行之有效的评价标准
任期经济责任应当是领导干部任期前明确、固定的指标。首先应当明确学校领导的经济责任，如在预算执行和其他财政财务收支的真实、合法和效益情况；重要经济事项的决策和执行情况；内部控制制度的建立和执行情况；资产管理制度的建立和执行情况以及下属单位的财政财务收支及其他有关经济活动的管理和监督情况等等。在学校领导经济责任明确的基础上，关注被审计领导的贯彻落实科学发展观情况；学校和个人遵守有关财经法律法规和廉洁自律情况等。建立健全学校领导干部的经济责任审计标准，有利于学校领导经济责任执行的规范和管理，也使经济责任审计有客观、公正的基础和评价标准。
(三) 构建科学合理的中小学校长经济责任审计操作规范和评价指标体系
中小学校长经济责任审计操作规范和评价指标体系应在在国家现有的《审计法》、《会计法》的基础上，围绕《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《教育部关于做好经济责任审计工作的通知》，按照《教育系统内部审计工作规定》的要求，教育主管部门应根据本地区、本行业的实际情况和工作特点，结合校长经济责任审计的内容，制定一套内容明确、方法适当的操作规范，
(四)落实经济责任审计结果，加强审计回访制度
对于审计结果的落实，一方面可采取审计结果公示、经济审计情况通报、谈话诫勉、审计整改及责任追究等结果运用制度，逐步推行中小学校长经济责任审计公告制度，提高审计结果的透明度，进一步推进审计发现问题的及时整改；另一方面教育人事和组织部门应将审计结果纳入审计对象的个人干部管理档案和廉政档案，作为对领导考核、任免、年度绩效目标奖惩结合起来。对领导干部和所在学校要处理处罚的违纪违规和违反廉政规定的问题，要求在规定期限内整改，并将审计决定的执行情况及整改情况书面报告联席会议成员。而教育内部审计部门应实行主审负责制，建立健全每个经济责任审计的档案资料和有关台账，对被审计对象整改情况进行跟踪检查，实行审计回访，督促被审计单位和领导积极整改和落实，促进审计成果的应用。
参考文献
[1]朱尧平.经济责任审计向导[J].北京：中国时代经济出版社，2004
10年来，随着资本市场的发展，企业的组织形式、投资主体及出资方式呈多元化趋势，注册会计师验资业务日趋复杂，1996年实施的《独立审计实务公告第1号—验资》(以下简称《公告》)及《中国注册会计师执业规范指南第3号—验资》(以下简称《指南》)已不能满足注册会计师验资业务发展的需要。特别是社会经济和法律环境都已发生了很大变化，使验资风险不断增加，注册会计师已开始面临“诉讼爆炸”的被动局面。为此，中注协独立审计准则组经过深入调研，对原《公告》及《指南》进行了修改。财政部已于2001年1月21日颁布了修订后的《公告》。中注协也于2001年6月26日了《指南》的修订稿。这次对《公告》及《指南》的修订，除了考虑验资业务新的需求以外，特别关注了注册会计师执业环境的变化，在使行业规范符合法制要求的前提下，充分考虑了注册会计师的合法权益，力求降低执业风险，这突出体现了新形势下注册会计师行业法律意识的加强。
一、适应法律环境的变化，与相关法律、法规相协调
原《公告》和《指南》实施以来，与验资业务有关的新的法律、法规不断出台。原《公告》和《指南》中的一些条款存在与相关法规不一致的问题。例如，国家工商局第44号令《公司注册资本登记管理暂行规定》中，对验资报告的内容及有关附送文件等提出了具体要求，而原《公告》和《指南》对验资报告的内容和格式的规定与其要求不一致。有些省市的工商局由此不认可注册会计师按《公告》和《指南》规定的格式出具的报告，使注册会计师无所适从。为解决此问题，在修订《公告》和《指南》时，中注协特别考虑了验资报告的主要使用者——工商管理部门的需要，并与国家工商局有关部门进行沟通，开展联合调研，最终就有关问题达成了共识。再如，原《公告》和《指南》对验资的内容和审验范围的规定与国家相关法规的规定也不尽一致，特别对变更验资没有明确规定。虽然原《指南》中对变更验资有所涉及，但对增加注册资本的审验仅规定为审验增资后的余额。而国家工商局44号令第十九条明确规定：公司变更注册资本，会计师事务所、审计事务所应当对注册资本增加部分或者减少后的注册资本进行审验，并出具验资报告。新《公告》及《指南》更加明确地界定了验资的内容和审验范围。修改了验资和被审验单位的定义，扩大了规范的范围，增加了变更验资、分期出资审验的内容，并进一步明确了验资的种类。
为了促进新《公告》和《指南》的实施，进一步统一规范企业验资及登记工作，近日，财政部和国家工商局还联合了《关于进一步规范企业验资工作的通知》。该《通知》在强调要统一规范验资报告的内容、格式、附件，制止验资工作中存在的行政干预、不正当竞争等问题的同时，还特别明确了依法设立的会计师事务所分所在核准的经营范围内，可以分所名义与委托人签订验资业务约定书，出具验资报告，并进一步说明由此产生的民事法律责任，由该分所隶属的会计师事务所承担。由此较好地解决了分所的执业问题，为分所执行验资业务提供了可靠依据。
二、严格审验程序，降低执业风险
严格执行审验程序，是确保验资质量的基本保证。为了堵塞工作中的漏洞，降低执业风险，新《公告》及《指南》对于验资过程中风险较高的环节，特别增加了必要的工作程序。如对货币出资的审验，原《公告》仅要求在被审验单位开户银行出具的收款凭证及银行对账单等的基础上审验，而新《公告》增加了银行函证程序；对于股份有限公司向社会公开募集的股本，还要求检查承销协议、募股清单和股票发行费用清单等；对于非货币出资的审验，要求获取办理有关财产权转移手续的承诺函。对净资产出资和变更验资，即以净资产折合实收资本(股本)的，或以资本公积、盈余公积、未分配利润、出资者的债权等转增实收资本(股本)的，及因合并增加实收资本(股本)的，或因合并、分立、注销股份等减少注册资本(股本)的，新《公告》及《指南》均增加了相关审验内容，要求按照国家有关规定，在审计的基础上验证其价值。
为了使新的《公告》及《指南》更加科学、务实，我们还删除了原《公告》和《指南》中一些不属于注册会计师职责范围或不便操作、难以负责的条款。如对于出资来源合法性的审验问题，虽然对于防范验资风险很重要，但考虑到注册会计师由于受到专业能力及职权范围的限制很难审验，新的《公告》及《指南》中未提出此项要求。
三、明确相关法律责任，保护注册会计师的合法权益
近几年，涉及验资的诉讼案件屡屡发生，从根本上讲，同我国实行的注册资本制度有关。但相关法律法规包括原《公告》及《指南》，对验资的法律责任规定得不明确也是重要原因之一。如原《公告》规定，“注册会计师应对验资报告的真实性、合法性负责”，并要求将其写入验资报告。但对于“真实性”的理解，业内、业外人士存在较大分歧。司法界、有关监管部门及社会公众认为，注册会计师对验资报告的真实性负责，就是要求验资报告的内容与实际情况完全相符。而实际上，如果出资人、被审验单位恶意作弊或与有关机构、人员通同作弊，提供虚假证明材料，即使注册会计师以应有的职业谨慎态度执业，受职权及技术手段的限制，也可能得出与实际情况不一致的审验结论。在这种情况下，如果要求注册会计师对审验结论承担责任，显然是不公平的。因此，我们在修订《公告》和《指南》中一再强调注册会计师只能合理地保证而不是绝对保证审验结论与事实相符。为了减少对注册会计师责任的误解，我们特别删去了上述有关内容，并增加了新的条款。如新《公告》第五条明确规定：按照独立审计准则的要求，对被审验单位注册资本的实收或变更情况进行审验，出具验资报告，是注册会计师的责任。并进一步指明：注册会计师的责任不能替代、减轻或免除出资者及被审验单位的责任。
为进一步明确注册会计师验资的法律责任，在诉讼中保护注册会计师的合法权益，近几年，中注协努力和司法界进行沟通，使司法界对注册会计师行业的了解不断加深。最高人民法院已就注册会计师验资的法律责任了法函［1996］56号、法释［1997］10号、法释［1998］13号等一系列司法解释。最高人民法院经济审判厅也于1999年对法释［1998］13号“关于会计师事务所为企业出具虚假验资证明应如何承担责任问题的批复”做了说明，提出界定注册会计师虚假验资应当承担法律责任的要件以及承担法律责任的形式和赔偿顺序，明确了注册会计师承担法律责任的有限性。最近，最高人民法院又在对包括会计师事务所在内的中介机构民事责任问题进行研究，准备《关于审理涉及中介机构民事责任案件的若干规定》。据了解，这个《规定》将明确规定注册会计师承担民事责任的归责原则及过失标准。即人民法院审理此类案件依据的基本原则应是：中介机构所指派的执业人员主观具有故意，或者依据其行业执业准则没有尽到高度注意义务而具有过失。这就消除了由于出资人、被审验单位、有关机构的过错或验资报告被滥用而产生的后果，要注册会计师承担责任的不公平的现象。
四、强调验资工作的局限性和时效性，明确验资报告的作用
目前，验资报告被滥用的情况十分严重，不少诉讼案件都是由于夸大、曲解验资报告的作用而引起的。不少人士认为，验资报告中验证的企业注册资本数额代表着企业的经济实力，可作为企业资信证明使用，是对企业偿债能力的一种担保。还有些政府部门把注册资本作为考核和监管企业的指标。针对这种情况，在新修订的《公告》及《指南》中增加了相应条款。如新《公告》第十八条规定：验资报告应当合理地保证已验证的被审验单位注册资本的实收或变更情况符合国家相关法规的规定和协议、合同、章程的要求，但不应被视为是被审验单位验资报告日后资本保全、偿债能力和持续经营能力等的保证。这一条明确说明：第一，验资报告只能合理地而不能绝对地保证已验证的被审验单位注册资本的实收或变更情况符合国家相关法规的规定和协议、合同、章程的要求。这是因为验资工作及注册会计师的职权有固有的局限性。如果出资者与被审验单位恶意作弊或与有关机构通同作弊，提供注册会计师不能识别的虚假证明材料，即使注册会计师以应有的职业谨慎执行验资业务，也可能得出不适当的验资结论。第二，验资报告具有很强的时效性，不应被视为是被审验单位验资报告日后资本保全、偿债能力和持续经营能力等的保证。注册会计师出具的验资报告仅说明验资截止日这一特定时点被审验单位注册资本的实收或变更情况。验资截止日是新《指南》增加的一个新概念，这一时点实际上就是验资的基准日，它与注册会计师完成外勤审验工作的日期即验资报告日是两个不同的概念。验资以后，被审验单位经营管理活动的持续进行及经营者、出资者的各种经营管理行为，包括抽逃出资，都会直接影响企业的财务状况和资本保全情况，从而影响其偿债能力和持续经营能力。
【关键词】政府;经济效益审计;审计
一、我国经济效益审计产生和发展历程
当前我国国家审计的一个突出特征是仍然以检查真实性、合法性的财政财务收支审计为主。形成这一局面有其客观原因,我国的国家审计制度自恢复重建以来(1983年9月15日国家审计署成立)只有20多年,而美国等发达国家的国家审计制度都有百年以上的历史。尽管我国经济效益审计的开展相对落后,政府和国家审计机关对于经济效益审计的重视却并不是近几年才开始,审计理论界和实务界对于经济效益审计的探索几乎从国家审计制度恢复重建时就已经开始了。中国审计学会自1984年成立以后,多次举行经济效益审计的研讨会,各种审计学刊物也有大量的文章专门探讨经济效益审计。
经济效益审计不仅受到学术界的重视,我国经济效益审计实务也在稳步实施,各级国家审计机关已在实践中初步摸索出符合我国国情的经济效益审计思路和方法。1984年审计署成立初期,各级国家审计机关查处“成本上升、亏损增加、利润减少、损失浪费”等问题金额就达12.8亿元;而在1989年至1993年,国家审计机关通过审计活动促进经济效益提高达204亿元。我国经济效益审计的发展,与国家经济体制改革的进程是紧密联系在一起的。在上个世纪80年代,经济效益审计与厂长(经理)离任经济责任审计、企业承包经营责任审计是结合在一起的;到了90年代,经济效益审计又同党政领导干部的任期经济责任审计紧密结合在一起。近些年来,审计署向全国人大常委会提交的年度审计报告,越来越引起社会舆论和公众的关注,被称为“审计风暴”。在这些报告中,也已越来越多地涉及经济效益审计的内容。
二、我国经济效益审计的现状分析
与西方国家相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段,现阶段我国政府效益审计的开展状况尚不尽人意,起步较晚,还存在许多问题。如:政府效益审计工作的开展一直成效较低;效益审计的范围尚不明确;审计的方法、手段落后。可以说,无论是在审计的深度还是广度上,我国政府效益审计都未能达到应有的效果,审计目标无法完全实现。早在1945年美国国会通过的《政府公司控制法》就确立了美国审计总署(GAO)对公营企业开展效益审计的权力;到了20世纪50年代,美国审计总署就已经将财务审计和“2E审计”(经济性与效率性审计)作为并列的工作内容;到了20世纪60年代,“2E审计”就发展成为“3E审计”,并成为美国审计总署的工作重点;20世纪70年代末,美国审计总署用于“3E审计”的工作量已达其工作总量的近90%;1981年,美国审计总署制定的政府审计准则,就将“3E审计”的审计准则作为一个部分单列,而自1988年改称绩效审计以来,以后历次修订版均将绩效审计的审计准则单列。经过半个多世纪的发展,美国政府审计机关开展的效益审计已经达到比较成熟和完善的境地,表现在效益审计的开展有强有力的立法和预算支持、效益审计人才队伍充实、审计范围极为广泛、被审计单位对效益审计非常配合甚至欢迎、效益审计技术方法比较完善等。与美国这种发展比较成熟的效益审计相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段。分析具体原因表现如下:
一是现行审计体制不利于效益审计工作的开展,主要表现为审计机关对于效益审计的资源投入不足,经济效益审计的技术规范和组织管理不健全,以及经济效益审计范围有限。我国目前是既无专门的效益审计准则,也没有一套权威的指标体系,这使得审计人员在进行效益审计时缺乏评价标准,也缺乏可以参照的指南,这对于经济效益审计的开展有着极大地制约作用。从组织管理来看,经济效益审计由于综合性强,对于审计人员的专业判断要求更高,审计人员发表不当意见的可能性更大,因此往往有更高的审计风险,要求审计机关尤其要做好审计管理,周密计划、精心组织、严格质量控制。然而,我国国家审计机关在开展经济效益审计的时候,在计划、组织、控制等审计管理活动中做得还很不够,这使得经济效益审计不能充分地发挥其科学评价经济效应状况、深入挖掘经济效益潜力、大力促进经济效益提高的作用。
二是受传统观念的束缚,审计人员观念陈旧,素质低。传统观念一直是:政府就是国家,政府说了算。政府效益审计要对政府当局的经济性、效率性、效果性进行审计似乎不可思义。传统审计方法、手段也习惯于财务收支审计,对经济管理活动涉及较浅、较窄。经济效益审计的另一个重要特征是其综合性,要求审计人员不仅需要精通会计、财务和审计方面的“本行”知识和技能,还要掌握管理学、经济学、工程学、计算机科学、投资学等多方面的知识和技能。这显然对审计人员的素质提出了更高的要求。我国当前国家审计机关的人才问题不仅表现在人员编制的紧张上,还表现在人员的知识结构、经验和技能不能胜任开展经济效益审计的要求。
三是我国开展效益审计面临的一大难点就是相关法规不健全,相关约束滞后,缺乏有效的监督和责任追究机制。四是理论研究滞后。学术界对政府效益审计的标准、评价、原则以及实施主体等问题的研究还不够深入,对实务指导不利。
四是效益审计的基础比较薄弱。当前,由于我国各行各业经济违法违规、弄虚作假现象还很严重,在一定范围内还存在假账、假资料,这必然会影响到效益审计评价,从而影响效益审计的顺利开展。每年审计长向人大常委会提交的审计报告中,吸引更多眼球的仍是那些重大违法乱纪行为,所谓的“审计风暴”并不是由于效益审计而掀起的提高经济效益的浪潮,而仍是由于真实、合法性审计而引发的人们对于腐败等问题的反思。
三、推进我国政府经济效益审计的若干建议
在当前,为了使经济效益审计取得较快较好的发展,提出以下建议:
一是明确各级政府所承担有效使用公共财政资金的责任。1994年《中华人民共和国审计法》规定国家审计机关对政府部门财政财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。这本身就说明经济有效地使用财政资金是各级政府官员的职责所在。然而,政府部门对于财政资金使用的经济性、效率性和效果性应承担何种责任,这种责任如何落实到个人,以及如何追究其责任,我国法律却没有明确、具体的规定。从国家审计署这几年向全国人民代表大会提交的审计报告中所反映问题的处理情况来看,一些明显违法违规使用财政资金的行为迟迟得不到妥善处理,一些部门被屡次点名而不改。这说明,我国目前的法治建设(包括立法和司法)对于财政财务收支的真实性和合法性尚不能提供有力保障,更何谈依法保障财政财务收支的经济效益性。社会公众以及政府部门都需要国家审计机关深入开展经济效益审计,但必须从立法上为其开展经济效益审计提供更强有力的依据,从执法上为其开展经济效益审计提供更加强有力的保障。
二是国家审计机关的地位需进一步提高。从这几年审计署公布审计报告所引起的反响来看,我国国家审计机关的地位似乎已有了很大提高。但从审计报告所反映问题的处理情况来看,国家审计机关的权威性尚未得到真正确立。如果国家审计机关所具备的权威性不足,它所开展的经济效益审计必然会遭遇重重阻力,因为经济效益审计要求更加深入地调查政府部门使用财政资金的行为和活动。提高国家审计机关的地位和权威性,可以考虑以下途径:1.法律授予国家审计机关更大权力;2.提升审计长的行政级别,即由正部级提升为国务委员级;3.在全国人大常委会下设立专门的审计委员会,对审计署提交的审计报告所暴露问题的处理情况进行监督,或责成审计署对审计所发现的问题的处理情况进行追踪审计,向全国人大常委会提交专门的追踪审计报告。另外,经济效益审计需要花费更多的审计资源。审计署目前的审计任务十分繁重,审计人员已处于“满负荷”工作状态。为了支持审计署开展经济效益审计工作,有必要增加其财政经费预算。
三是我国的财政预算体制需进一步完善。国家审计机关的基本任务就是对各级政府预算的执行情况进行审计监督。如果财政预算体制本身不完善,审计机关对于预算执行情况的监督所能发挥的作用也就十分有限。特别是在开展经济效益审计的情况下,如果财政预算的编制不能考虑到效益因素、不能做到足够的完整和细致,经济效益审计将会失去基本的评价标准。目前,经济效益审计的评价标准问题是大家所公认的理论难点,并已形成为一个研究热点。然而,一个被忽视的基本事实是:最重要的经济效益审计评价标准不应该是理论家和审计人员“闭门造车”造出来的,而应该主要来自包含着效益标准的财政预算。可喜的是,“政府部门近几年加强了预算管理,开始科学合理地编制部门预算,为绩效审计的比较和评价提供了标准。财政部门正在探索绩效预算的作用,以结果为导向,把拨款和绩效联系起来,一个项目用多少钱,办哪些事,达到什么样的经济效益和社会效益,都要在预算里面反映出来”。预算管理体制的改革,将为经济效益审计的开展提供更为便利的条件。
四是国家审计人员的素质需进一步提高开展经济效益审计,需要审计人员具备更加综合和多样化的知识和能力结构。这不仅需要单个审计人员全面地提高自身素质,而且要求国家审计机关保持更加科学和合理的人才结构。目前,我国国家审计人员整体状况尚不能满足广泛开展经济效益审计的要求。解决这一问题可以从两个途径入手,一是引进,二是培训。美国审计总署在这方面提供了可资借鉴的经验。在1950年《预算与会计法》颁布以后,审计总署被赋予了新的职责,其审计范围从公营企业扩展到所有的政府部门,业务量有了急剧增加;为了适应这一形势,审计总署开始按照注册会计师(CPA)的要求培训现有审计师,或者从会计公司来招聘注册会计师。我国国家审计机关可以在引入注册会计师和采用现代人力资源管理模式来招聘、培训国家审计人员方面进行更多的努力。
五是尽快制定效益审计的审计准则、评价指标体系和操作指南。如前所述,缺乏审计准则、指标评价体系和操作指南这些技术规范是开展经济效益审计的一大制约条件。如何制定权威且具有操作性的技术规范也是经济效益审计研究中公认的理论难题。目前,审计机关和审计理论与实务工作者都希望能立刻制定经济效益审计的技术规范,殊不知这些技术规范并不是闭门造车的产物,而只能是实践经验的总结和提升。美国审计总署能够制定出比较完善的效益审计准则、指标体系和操作指南,并不是他们的审计理论家和审计工作者就比我们高明许多,而是因为他们有着丰富的经济效益审计实践作为基础。因此,经济效益审计的实践和理论研究必须更紧密地结合起来。可行的工作思路是:在国家审计机关对于各个政府部门、各个行业的审计工作中,有针对性地安排经济效益审计的重点项目,这些项目可以邀请审计理论界人士和相关领域专家的参与,力争使这些项目的实施和操作反映出现代效益审计理念、技术和方法,并且产生重要社会影响。在这些重点项目的基础上,及时做好经验总结,使不同政府部门、不同行业的经济效益审计规律能得以发现,并能够分门别类地提出适用的准则、指标体系和操作指南。在此基础之上,由审计署同各政府机关、各行业主管部门会商,将不同政府部门和行业的效益审计准则、指标体系和操作指南修订成型,并提交国务院批准,以部门规章的形式。
参考文献
[1]陈波.经济责任审计的若干基本理论问题[J].审计研究,2005(5).
[2]廖波等.我国政府经济效益审计的发展历程、现状及改进政策[J].财会通讯,2006(7).
[3]文硕主编.世界审计史[M].中国审计出版社,1990.
关键词：领导干部经济责任审计 评价体系 客观公正
中图分类号：F239 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）12-156-03
一、我国经济责任审计的发展历程
我国的经济责任审计开始于1999年中央颁布中央两办经济责任审计的两个暂行办法。随后，对于领导干部的经济责任审计在探索中不断前行：
中共中央2002年7月印发的《党政领导干部选拔任用条例》第二十五条规定：“对需要进行经济责任审计的党政领导考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”
2004年9月召开的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，强调要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，同时要“建立健全领导干部经济责任审计制度”。
中共中央2005年1月印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，指出要“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计”。
2006年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》，并以第48号主席令予以，自2006年6月1日起施行。2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过《中华人民共和国审计法实施条例》，自2010年5月1日起施行。修订后的《审计法》和《审计法实施条例》相互补充，为更好地开展经济责任审计提供了坚实的法律根据。
2010年颁布《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号），自2011年1月1日起施行。《审计准则》明确了审计程序及审计报告的内容及要求，进一步规范了经济责任审计。
2011年，中国内部审计协会颁布了《中国内部审计协会内部审计实务指南第5号――企业内部经济责任审计指南》，该指南详细规定了经济责任审计的审计程序及内容，操作指导性强，极大地规范了我国对于领导干部的经济责任审计工作。
虽然经过多年的努力，对于领导干部的经济责任审计取得了不小的成绩，积累了成功经验。但总体来讲，我国的领导干部经济责任审计仍处于探索阶段，存在一些问题，例如业务不规范、评价指标不统一、评价方法不客观等。因此，我国的经济责任审计任重而道远，仍需不断改进与完善。
二、经济责任审计的作用
经济责任审计是审计机关（或审计机构）对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动进行审计，从而监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。{1}其不仅包含了对于各大中小型企业领导干部的经济责任审计，同时也包括了对国家政府机关、行政事业单位领导干部的经济责任审计；不仅包含内部审计，还包括外部审计，因此更为全面。为准确把握经济责任审计，本文所研究的经济责任审计不单单是企业内部审计，还包含政府机关、行政事业单位的经济责任审计，主要是政府机关及行政事业单位的经济责任审计。
经济责任审计对象具有法人属性与自然人属性{2}。现代经济责任审计受到内在动因与外在动因的双重影响。在现有的经济体制下，社会公共资源由全体社会成员所享有，受到交易成本的限制，立法机构代表了公民对公共资源的所有权，而其经营权又由政府和非营利组织所享有。这样就导致了社会公共资源的两权分离。现代经济责任审计的外在动因一是由于对领导干部日常工作监督管理的需要，二则是对当前现有政治体制改革的需要{3}。对于经济责任审计的评价，国内很多学者认为，建立科学的党政机关领导干部经济责任评价体系很难，最主要的问题是如何量化；但是，建立企业经营者任期经济责任评价体系更容易一些。
三、我国当前审计监督方式存在的问题
我国的审计在20多年的发展历程中，通过不断改进与完善，在强化公共责任、宏观经济监督、提高财政透明度及优化政府绩效等方面均发挥了正面积极的作用。然而随着社会主义市场经济体制的逐步发展、政府职能的完善与转变、民主法制的不断健全、人民对国家行政机关及国有企事业单位的经济责任监督要求也随之增强。我国当前审计监督方式还具有一定片面性，在某种程度上削弱了国家审计职能的有效发挥，这主要表现在：
1.国家管理体制导致审计监督的依附性强。政府及事业单位审计机关：由于我国现行的国家审计机构实行双重领导，审计机关同属于同级政府的工作机构，受同级政府职能部门的绝对领导，同时又受到上级审计机关的相对领导。由于同级政府机关掌握人事任免权、调动权，在实际工作中，审计机关与当地政府存在密切的经济利益联系，上一级审计机关的领导作用在一定程度上被同级政府弱化。在该体制下，国家审计的职能作用未能完整体现。由于我国相关职能部门存在管理体制的依赖性，使得审计工作受到同级政府部门的制衡，即使在日常审计业务工作中保持相对独立，但往往因为人事任用等多个因素受到地方政府部门的干预，导致国家审计的权威性不高，经济责任评价体系缺乏客观公正。国家审计机关的审计处理决定难以贯彻执行，其权威性受到损害。
企业内部审计机关：企业内部经济责任审计的情况和政府审计一样，同样具有双重领导。一是受上级审计机关（或政府审计机关）的领导，二是受企业领导层的领导。由于企业领导层掌握人事任免权及经济权利，其独立性大打折扣，权威性同样也受到影响。
2.审计作用的发挥取决于领导的重视程度。政府及事业单位审计机关：由于审计机关的领导权掌握在同级政府部门里，政府部门领导人的政治素养等问题成为审计工作者有效开展国家审计工作的重要因素。换言之，就是国家政府机关负责人坚持原则、重视法纪，审计机关的工作职责则能够公正客观地体现。如果部门领导人目无原则、无视法纪，审计机关对经济责任的评价无法做到公开透明，公正客观。其结果必然是审计机关逃避其经济责任，造成恶劣的社会影响。若国家审计机关秉持原则，公开透明，将会出现政府机关负责人与国家审计人员的对立的局面。无论哪种结果，都会影响和谐社会的构建，民主法治的健全。
企业内部审计机关：企业内部审计作用的发挥也取决于领导的重视程度，如果企业负责人不够重视，同样会造成企业内部的不良影响。
3.审计监督权受到限制。政府和事业单位审计机关：从理论和法律上讲，国家审计机关应对本级地方政府的年度财政收支情况及国有企事业单位的财务收支情况进行合理调查、监督和评价，因此来认定政府领导人的经济责任。但由于国家审计机关现行管理体制受到约束，监督力度受到限制，换句话说，就是国家审计机关不可能监督同级政府，尤其是地方政府的主要领导人，监督职能未能得到体现，造成国家审计的监督权力受到限制。这样只能由上一级政府审计机关进行经济责任审计。由此看来，国家审计机关只能对部级、省级机关的审计产生领导，但是对中央政府的监督和经济责任体系的评价，就成了当前亟需解决的首要问题。这就造成了与政治民主的要求的不相宜。
企业内部审计机关：综上所述，企业内部审计人员无法对企业主要负责人的经济责任做出客观公正评价，其委托的事务所由于存在经济利益，其评价也无法做到客观公正。然而，对于现行的国有企业主要负责人，政府审计机关的介入解决了部分问题，但是仍有一些问题得不到解决，例如国家、省、市主要税收企业，由于与政府经济利益的密切关系，也有可能使得政府机关做出不客观的评价。
浙江省审计厅着眼实际，纵观大局，创造性地提出了“一线、两评、三权、四制、五指标”的县、市长任期经济责任审计主体框架，即以当地县市财政性资金收支管理的运用情况作为开展主线，从内控制度和财政性量化指标两个方面对县、市长任期内的经济责任情况进行总体评判，结合县、市长的经济决策权、管理权及对于经济政策的落实和监督权等“三权”来确定审计工作的重心和被审计单位，从财政收入征管体制、重点建设项目的科学决策和执行机制、财政性资金支出的监管机制、国有资产管理制度等“四项制度”建立、执行情况入手，反映县、市长的经济管理能力和经济责任；分析财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、社会保障资金足额发放率和征收率、全社会性固定资产投资增长率等“五指标”，对各级领导干部的工作成绩做出全面均衡的评价{4}。
四、关于进一步加强领导干部经济责任审计的建议
根据以上分析，我们不难看出，对领导干部或负责人的经济责任审计其内容应结合当前我国政治体制的特点，在审计内容上体现被审计单位领导干部的经济责任情况。合理规划经济责任审计的内容，明确审计对象及方向，提高对权力落实的监督意识。针对我国近年来经济责任审计工作的实践经验，笔者认为对于领导干部的经济责任审计应紧扣经济工作中心，以重大的经济决策、投资项目，以及对重大决策的执行情况，财政目标的完成情况进行分析。
经济责任审计评价体系可通过比较分析评价法和评分评价法来进行。前者属于定性的评价方法，而后者则属于定量的评价方法。在经济责任审计评价体系中，通过对比较分析法和评分评价法，定性评价法与定量评价法两两结合、互为作用。从而进一步保证经济责任审计评价体系的完整性和客观性。
1.比较分析评价法。在经济责任审计工作中，比较分析评价法是一种定性的评价方法，也是最基础的评价方法。比较分析评价法，是根据审计人员所掌握的审计结果，在综合分析的基础上对其标准进行衡量而提出评定意见的方法。例如发现由于被审计人员的个人不作为而导致国有资产蒙受损失，或因被审计人员存在、铺张浪费等作风问题，则判定，该被审计人员的经济责任未能体现。在日常工作中，切实做好比较分析法要对审计证据进行梳理，对标准的制定进行合理规划和利用。对有说服力的审计证据进行归纳总结，保证其完整性。同时对互为矛盾的审计证据的判断、标准的运用要体现经济责任审计评价体系客观公正的原则，提高审计工作人员的业务能力，以及专业审计知识。
2.评分评价法。评分评价法，是指为被审计单位及被审计人员设置的考核指标体系，根据被审计对象的得分情况来判定其经济责任的履行情况。通过运用定量评价的评分评价法，对被审计对象在定性的基础上进行定量分析，增强经济责任审计内容的客观证明力。运用评分评价法首先要将被审计单位及被审计人员的各项活动按照审计内容的相关要求，制定与之相适应的评价体系；其次根据被审计项目的难以程度制定该体系的评分标准并确定各标准的得分情况；第三通过很好、良好、一般、较差、很差这五个等级对被审计对象进行评价。得分在90分以上的单位为很好，分数在80～90分为良好，70～80分为一般，依次类推；最后对被审计对象的审计结果进行打分评判，并确定最终成绩。
开展绩效审计是我国政府机构及行政事业单位经济责任审计发展的必然趋势。在国外，比如美国，已经有很成熟的绩效审计模式。他们以业绩审核、项目评估、政府政策分析为主，进行的绩效审计已取得了显著成绩，同时也推动了其他国家绩效审计工作的开展。我国的领导干部经济责任审计工作处于以财务审计和绩效审计同时并存、并共同发展的阶段。因此，我国开展绩效审计应遵循由简到繁、循序渐进的适度原则，切不可操之过急。随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，我国审计制度也将逐步趋于成熟，并与国际接轨。财务审计向以绩效审计的结构转变，是绩效审计发展的战略目标。
绩效审计所使用的审计方式也尤为丰富，除了沿用传统财务收支审计中所使用的方式外，同时也采用了决策分析、调查研究等方法。并灵活运用多种数理统计科学理论。探索各专业领域及学科建设人员的工作成果，增加绩效审计的竞争力与影响力。通过对互联网大数据时代电子计算机的广泛运用，不仅对系统本身进行审计，同时也将电子计算机技术运用于绩效审计计划的拟定、审计方案的优化、审计数据的整理、数据库分析等多个方面。因此，我国要完成从财务审计到绩效审计工作模式的转变，首先要改进现有的审计技术及方式。
目前，我国领导干部经济责任审计评价指标缺少统一标准，仍然依靠审计人员自身的取舍，随意性较大。因此，必须建立一套结合当前我国实际国情及被审计对象实际情况的经济责任审计评价指标体系。随着绩效审计在经济责任审计中的广泛运用，评价指标体系也应考虑到绩效审计内容的各项特点，在设计评价指标时要遵循一定原则，从而使各评价体系相互联系、相互制约。
行政事业单位领导干部经济责任审计在我国已发展了20多年，虽然取得了一些成绩，但与西方发达国家相比，仍然存在较大差距。如何发展好我国的领导干部经济责任审计，是我们需要认真思考的问题。笔者认为，首先，应保证审计机构的独立性，使审计人员真正与被审计单位的经济利益及人事利益分离，才能保证审计结果的客观公正性；其次，把握经济责任审计的发展趋势，借鉴西方国家绩效审计的成功经验，结合我国实际情况，探索出一条具有中国特色的经济责任审计发展之路；通过不断完善我国的经济责任审计制度，建立健全经济责任审计评价体系标准，保证我国的经济责任审计能持续健康发展，经济责任审计评价体系客观公正。
注释：
{1}王利明，高雅青，李三喜.党政领导干部经济责任审计精要与案例[M].中国大百科全书出版社，2005
{2}徐雪林，郭长水.经济责任审计对象研究[J].审计研究，2005（4）
{3}田茂祥.论经济责任审计与常规审计的关系和发展趋势[J].中国内部审计协会和中国审计学会经济责任审计研讨会汇编，2006.10
{4}青岛市审计局.党政领导干部经济责任审计综合评价初探[J].中国内部审计协会和中国审计学会经济责任审计研讨会汇编，2006.10
关键词 村干部；经济责任；审计；成效；问题；对策
为认真贯彻落实中央《关于健全和完善财务公开和民主管理制度的意见》和农业部、监察部、国务院纠风办《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》精神，进一步加强农村党风廉政建设和农村基层组织建设，配合做好南涧县2010年度村级组织换届选举工作，维护农村社会稳定和促进农村经济持续发展，对全县8个乡镇、80个村委会、1 591个村民小组及296个村干部进行了干部任期和离任经济责任审计。
1基本情况
南涧县辖8个乡镇，80个村（居）民委员会，农业人口20.66万人。2010年农村经济总收入114 193万元，比上年增长13.4%，农民人均纯收入2 502元，比上年增长11.6%。现全县已完成村干部任期和离任经济责任专项审计8个乡镇，80个村（居）委会，审计了包括村党委书记、村委会主任、副书记、副主任（兼文书）、大学生村官在内的村“两委”成员296人，审计完成率100%。审计时间为2007年至2010年12月，审计金额299.31万元，落实审计工作经费1.1万元。
2主要成效
一是加强了村级财务管理和农村基层民主制度建设。规范农村干部和财务人员行为，消除干群之间的误解。二是有效地推动了农村党风廉政建设，提高了村干部的财经法纪观念。这次审计的目的在于让广大基层干部明确其财物使用范围和权限，促进农村党风廉政建设，确保农村的长治久安。三是密切了党群、干群关系。此次审计增加了农村财务管理的透明度，受到广大农民群众的欢迎，得到干部群众的高度评价，减少了社会难、热点问题，促进社会稳定发展。
3存在的问题及原因分析
通过此次村干部任期和离任经济责任审计表明，全县自2007年换届选举以来，在南涧县委、县政府和乡镇党委政府的正确领导下，全县大多数村“两委”班子及村干部能认真遵守国家的法律、法令，认真宣传贯彻执行党的路线、方针、政策；能根据县委、政府和乡镇政府的工作部署，结合当地实际，团结务实，集中力量，理清各村经济发展思路，大胆调整农业产业结构，千方百计增加农民收入。此届村干部已为当地百姓做了大量卓有成效的工作，有力地促进了全县经济社会又好又快发展。同时，审计中也发现部分村及村干部财经纪律松懈、法律意识淡薄的现象。一是不按时报帐。部分村不按时或者推迟到村级会计中心报帐核算。二是自收自支。部分村出现自收自支现象，主要原因是财经制度不健全、不完善，村委会可以不通过乡代管中心调拨资金[1]。三是遗留债权追偿难。很多村委会有遗留的债权，很难追偿[2]。究其原因，主要是追偿责任不明确。四是财务公开难，其原因如下：一是职责不明，对提供公开的材料实施公开，督查的人员不明确。二是公开的费用没有保障[3]。
4改进对策
4.1不按时报帐问题的改进
建立报帐员月例会制度。例会由镇代管中心主任每月定期召集1次。一般由村委会报帐员和镇代管中心工作人员参加，遇特殊问题需要解决，可邀请乡镇相关领导参加。召开例会可解决不按时报帐及各村委会执行财经纪律中存在的问题，也可以宣传学习培训财会业务[4]。
4.2自收自支问题的改进
一是村委会现金收入必须在3日内缴存镇代管中心帐户。未经镇代管中心帐户拨付的现金，一律不得使用。二是严禁自收自支。三是严格执行财经纪律，对自收自支行为给予相应处罚。四是在全社会范围内加大对现行村级财务管理制度和有关法律法规的宣传力度。
4.3遗留债权追偿难问题的改进
一是发限期偿还通知书，明确指出过期不偿还借款的应移送司法机关处理。二是严禁公款外借。
4.4财务公开难问题的改进
第一，建立健全职责明确，分工具体的财务公开制度。各级要高度重视乡镇代管中心建设：一是配备精良设备，改善办公条件；二是保障工作经费，确保工作正常运转；三是提高乡镇代管中心工作人员素质，建设一支为人民利益负责、为干部负责、严格执行财经纪律的专业队伍。第二，定期或不定期检查财务公开、民主理财情况。继续加强财务公开制度，各村委会要严格按照有关文件要求，自觉地对村级财务进行公开。采用便于群众理解和接受形式，定期如实地向群众公布有关账目，自觉接受群众监督。县委、政府牵头，农业局及各乡镇人民政府负责落实，相关部门要与代管中心联系，适时做好督查工作。
5参考文献
[1] 丁虹，张劲松.新时期内部审计职能的变化[j].河南农业科学，2001（3）：33.
[2] 陈琛凝.加强村级集体经济审计的几点思考[j].中国乡镇企业会计，2010（11）：132-133.
1999年到2003年，是我省经济责任审计的初步发展阶段。各级审计机关认真学习贯彻中办、国办两个《暂行规定》，大力宣传推行领导干部任期经济责任审计工作的重要意义，成立领导机构。加强对这项工作的领导，成立专职机构，调配人员，开展经济责任审计工作。
2004年至2005年，是我省经济责任审计的逐步规范阶段。
2005年开始，我省经济责任审计工作进入了全面发展阶段。2005年5月省委常委会要求对国有及国有控股企业领导人员和财政财务收支数额较大、有财政资金分配权和行政审批权的重点单位的领导干部逐步做到“逢离必审”、“先审后离”。按照这一要求，我省在全面推进县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的同时，稳定开展了县级党政领导干部经济责任审计工作。
二、我省经济责任审计工作取得的成效和特点
据统计，1999年至2008年底，全省审计机关共对14943名领导干部进行了经济责任审计。共查出违规金额111.84亿元。其中属领导人员主管责任金额100.11亿元，直接责任金额11.73亿元。审计后，有关部门参考审计结果，撤职、降职52人，移交纪检监察机关、司法机关处理99人。
1 县级以下党政领导干部经济责任审计工作全面展开。据统计，1999年至2008年底，全省共审计乡科级党政领导干部12651人，其中，审计乡镇书记1451人，审计乡镇长3583人，审计部门乡科级干部7617人。审计查出的主要问题是：部分部门单位财政收支不够真实，改变资金用途，有挤占挪用现象，有的未严格执行“收支两条线”规定，有截留财政收入、漏税和支出不合理、不合法等现象。
2 国有及国有控股企业领导人员经济责任审计稳步推进。1999年至2008年底，全省共审计国有及国有控股企业领导人员1005人。省审计厅先后对永安保险公司、省物资总公司、省纺织总公司、省机械设备进出口公司等27个省属国有企业董事长、总经理进行了经济责任审计。审计查出的主要问题是：部分企业管理不规范造成资产损失或潜在损失，有的存在少计收入、少缴税款、公款私存、设置账外账等问题。
3 县级以上党政领导干部经济责任审计不断扩大。1999年至2008年底，全省共审计县处级党政领导干部1254人，其中，审计县(区)委书记13人，审计县区长76人，审计部门县处级领导干部1165人。省审计厅先后对延安市等3个市长。省水利厅等20个厅局长，省政府驻上海等10个驻外办事处原主任，共33个市厅级领导进行了经济责任审计，审计查出的主要问题是：部分部门单位少计收入，行政事业性收费未按规定纳入预算管理，有的未严格执行“收支两条线”规定。有的基本建设管理不规范，改变用途，超规模、超概算，不执行招投标制度，有的改变资金用途，挤占挪用专项资金等。
2001年12月和2005年6月，中央六部委联合检查组两次来陕，对延安、咸阳、渭南等3市6县进行了检查，对我省的工作给予了充分肯定，认为措施得力、成绩显著，并对我省的一些做法予以推广，对我省八项制度、两个办法印发全国审计机关，我省先后有五篇经验材料在全国经济责任审计工作座谈会上作为了重点发言材料。1999年以来，先后有21个省、市、区审计机关和有关部门来我省考察学习。
我省经济责任审计工作的特点主要体现在以下五个方面：
1 各级领导重视经济责任审计工作。陕西省委常委会议先后两次听取我省开展领导干部经济责任审计工作情况汇报。专题研究解决经济责任审计工作中存在的问题。历任省长对此项工作也十分重视，增加编制，解决审计经费。省长袁纯清同志经常过问经济责任审计工作，重大问题听取汇报并亲自批办审计反映的事项。省审计厅厅长屈方方同志高度重视经济责任审计工作。始终把经济责任审计工作列入重要议事日程，省审计厅每年初和年中召开的全省工作会和设区市局长会，都把经济责任审计作为会议议题，对省委组织部委托的经济责任审计事项，亲自协调、部署、落实、检查。
2 审计的领导机构和工作机构建立。目前。省上、10个设区市及杨凌示范区、107个县(区)全部成立了由党委、政府领导同志任组长的经济责任审计工作领导小组。各级领导小组在研究确定审计对象、解决工作中遇到的重大问题、督促审计结果的运用等方面发挥了重要的作用。
省厅、10个设区市及杨凌示范区和107个县区成立了经济责任审计专职机构，其中延安市、榆林市，59个县(区)高配一格；铜川市、宝鸡市、渭南市、安康市、汉中市、咸阳市6个设区市、22个县(区)高配半格。专职机构的相继建立，为开展经济责任审计工作奠定了基础。
3 审计的管理制度不断健全。我省、市、县(区)三级结合本地工作实际，在总结经验的基础上建立了一些经济责任审计管理办法制度，全省共制定规章、办法279个。2004年2月，省委办公厅、省政府办公厅印发的《陕西省党政领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)》，对经济责任审计立项、委托、实施、审计结果报告等做出了具体规定。2007年1月，省委办公厅、省政府办公厅印发的《陕西省党政领导干部任期经济责任审计结果利用办法(试行)》，列审计、纪检监察、组织人事等部门如何应用审计结果做出了具体规定。渭南、宝鸡、安康、榆林等市均以两办名义印发了一些制度。这些办法、制度的实施，进一步规范了经济责任审计行为，使经济责任审计工作基本实现了有章可循。
4 审计的方法不断创新。省审计厅把经济责任审计与财政预算执行审计和其他财务收支审计相结合。对列入财政预算执行和其他财务收支年度审计计划的部门、单位，其主要领导任职两年以上的，在对其部门、单位进行审计的同时，一并对该领导干部进行经济责任审计。宝鸡市探索了书记、县长一起审的方法。延安市、渭南市对公、检、法“三长”的审计，采取了统一行为、统一方案、统一时间、统一重点、统一方式的“五统一”方法。
5 审计指导力度不断加大。省审计厅举办了十期全省经济责任审计培训班，全省百分之八十的经济责任审计人员经过培训。榆林、安康、咸阳等市举办培训班，对所辖区县的经济责任审计业务人员进行培训。省厅编发《经济责任审计工作通讯》19期，介绍省内外好的经验和方法。省审计厅领导带队，先后深入10个设区市、杨凌示范区、98个县(区)，对经济责任审计工作进行了调研。各设区市领导和相关职能部分也多次深入基层开展调研检查。2007年至2008年省审计厅及西安交大等学者成立课题组，完成了5万字的《经济责任审计评价模式的构建与应用》课题，推动经济责任审计实践不断向前发展。
三、存在的问题及深化经济责任审计工作的举措随着经济责任审计工作的不断深入，也出现了一些值得重视的问题，主要表现为：一是经济责任审计项目计划管理薄弱，重视审计覆盖面，忽视审计深度，出现走过场、流于形式的现象。二是先离任后审计的现象仍然存在。三是有些经济责任审计内容不到位，仅仅局限在财务收支上。四是经济责任审计内容、审计范围不统一，经济责任审计评价体系未建立。针对这些问题，要把经济责任审计引向深入，应当做好以下几项工作：
1 正确把握经济责任审计工作的目标、原则、要求。以促进领导干部贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观、切实履行经济责任，推动建立健全问责机制和责任追究制度为目标。继续坚持积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险的原则。根据审计力量的实际情况，有计划、有重点地开展审计。
2 改进审计项目管理。每年四季度，经济责任审计工作领导小组成员单位，在充分考虑审计力量的基础上分别提出下一年度审计对象的建议，由组织部门会同经济责任审计工作领导小组办公室汇总并提出初步意见，经领导小组研究确定后，由组织部门出具委托书，审计机关列入下年度审计项目计划。特殊情况，因干部管理和监督工作需要调整审计项目的，经领导小组确定后，审计机关调整计划。
3 开展任中审计。根据干部监督管理和党风廉政建设需要、领导干部任职情况以及其他审计项目计划等全面考虑，统筹安排，积极安排任中审计项目，努力促进经济责任审计监督从事后监督向事中监督转变，实现任中审计经常化，制度化。
4 坚持经济责任审计与常规审计相结合的方法。经经济责任审计工作领导小组审定，对列入财政预算执行和其他财务收支年度审计计划的部门、单位，其主要领导任职两年以上的，在对其部门、单位进行审计的同时，一并对该领导干部进行经济责任审计。同时，对纪委、组织、国资等部门提出需要进行经济责任审计的领导干部，审计部门一并对其所在部门、单位财政预算执行和其他财务收支情况进行审计。做到经济责任审计与其他审计资源共享，提高审计效率。
一、存在问题
（一）审计人才紧缺、手段落后。一方面是数量上人力不足。一个县局的实际从业人员也就十多个，面对繁重的审计任务，审计人员十分疲惫；另一方面是质量上急待提高。现在县级审计部门的业务人员大多是基层财政所人员组成，真正从审计学院毕业的大学生凤毛麟角，无论是思维方式、业务水平还是法律法规的运用，都需要不断改进和提高。
审计手段落后主要反映在：1、计算机审计水平低。一方面是审计人员自身计算机水平参差不齐，运用AO审计的能力低，每年到国家及省厅培训的人数有限，短期内还难以满足工作的需要；另一方面是电子账务未普及。特别是县级和乡镇级单位，手工做账的还比较普遍。2、审计的侦查手段弱。强制性不强，有些问题很难查清。
（二）效益审计没有模式。《审计署*-*年审计工作发展规划》就提出了到*年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，但是，到目前为止，效益审计尚未形成比较完整的理论，也还没有总结出比较系统的技术和方法。审计人员没有比较成型的标准和指南。
（三）经责审计时效性差。“先审计、后离任”是经济责任审计工作的一个重要原则。但是，从目前多数地方落实的情况来看，普遍存在“先任后审”的逆程序作法，这种“马后炮”式的审计,给审计人员核实问题,搜集证据、征求意见、处理问题、落实结论等带来诸多不便，审计报告作为干部任用的依据作用也无从发挥。特别是对发现的违纪违法问题，给追究责任带来了困难。同时，由于目前人事制度改革步伐加快，人事变动频繁，经济责任审计的对象不断增多，而审计部门力量有限，经济责任审计工作难以及时执行到位。
（四）经责审计责任难界定。如果经济责任不能准确界定，审计结果就难以运用到位。经济责任审计主要有以下三个责任难以划分：一是前任与现任的责任。由于目前经济责任审计中一般都未进行全面彻底的清产核资，仅局限于会计数据反映，资产损益也相应难以核定，从而也就对前任与现任的资产损益责任难以定位，另外，有些地方的往来账款较多，一些债权债务未彻底盘清，在经济责任审计时，对前任和现任任期内收支、债权债务情况也不能准确界定。二是与下属单位的经济责任不能及时划分。如：一些地方在对乡镇进行责任审计时，只审计他们机关的财务状况，对站所、村的账目未全面审计和核查，从而造成经济责任认定范围不全，导致有些被审单位把工作侧重点放在保证机关运转和资产购置上，放松对下属单位的监管，甚至将经济责任向各站所转嫁，逃避责任追究。三是党政负责人的经济责任难以区分。这一问题尤其在乡镇表现比较突出，乡镇党委书记是负总责的，而乡镇财政一般又是乡镇长主管的，在划分经济责任时，究竟应由乡镇长负责，还是由党委书记负责，以谁为主负责，还是共同负责，各承担的责任是多少，难以定论。
（五）经责审计成果运用不到位。目前，各级组织、纪检、审计部门对审计结果的运用没有完善的机制，大都放在了审计实施和听取情况上，对苗头性、倾向性的问题，缺乏深层次地研究和剖析，没有完善相应的制度，致使同样的问题反复出现。
（六）内部审计独立性不强。独立性是审计工作的灵魂。不能有效保证审计机构和人员在组织上的独立性及其在业务工作中的自主性和权威性，就不能保证审计质量和规避审计风险，审计变成了事实上的“软指标”，监督、规范都成了一句空话。我国内部审计机构在组织体系上实行领导负责制，即内部审计机构受本部门或本单位主要负责人直接领导，内部审计的结果应书面报告给本单位行政最高负责人。因此，内部审计的独立性不如外部审计，表现在：一是机构不独立。造成内审人员很难站在客观、公允的立场上对单位财务状况做出客观、公正的评价。特别是当面对领导参与或法人违规时，内部审计往往无能为力，从而埋下隐患。二是经济不独立。由于内审人员职位、工资福利等均受单位负责人控制，内审人员难以在实际工作中充分发挥监督的职能。当单位利益与内审人员利益一致时，内审人员为维护自身的利益，容易对不正当的企业行为采取默许的态度，从而降低了审计作用。三是工作、人员不独立。内审人员在开展工作时，不可避免地受到内部人际关系的压力，影响了工作的开展和发现问题的处理。有些内审人员秉公办事不仅受到同事的误解和非议，有时还会遭到领导的阻挠，甚至打击报复，致使实行审计监督缺乏有效的保障。
二、意见与建议
（一）加快审计人才培养速度。从上至下都要加大审计人员培训力度，对现有人员要普遍轮训，特别是计算机审计培训。同时，要争取地方党委、政府的支持，对审计队伍进行优化，可以增加审计编制，把地方优秀的财会人员充实进审计队伍；还可以分期分批送审计人员到大专院校深造。通过多种渠道，尽快解决审计人才紧缺和质量不高问题。
（二）上级应尽快出台效益审计指南。效益审计是今后审计工作的方向，目前基层没有现成的路子可走，特别是对效益审计的考核内容究竟如何考量没有一个统一的标准，也缺少各方面效益评价的专业审计人才，因而审计结果也就没有什么权威性，对审计结果的运用就更是纸上谈兵。所以，上级审计部门应该尽快出台相关的标准和指南。
（三）尽快完善与经责审计相对应的法律法规。由于组织部门调整任用干部的程序节奏快，在任用之前一般严格保密，一旦任命就要按期到任，而且时间紧，人员集中，而经济责任审计程序则需要较长的时间保证，这样就使经济责任审计工作和干部调整很难协调进行，往往是审计尚未实施，被审计领导早已赴任，给确定、追究领导责任，落实审计结果带来很大困难。因此，党委、政府及有关部门的领导要进一步提高认识，切实把经济责任审计工作作为加强干部管理和监督的主要手段来抓。一是要强化经济责任审计工作的计划管理。确定重点部门和领导干部，结合任职情况，编制3-5年的滚动审计计划，逐渐改变临时任务多、计划性不强的局面。二是充分发挥审计联席会的作用。使联席会确实起到沟通信息、达成共识、形成合力的作用，真正成为对干部进行监督管理的协调机构，避免成为只听审计情况的汇报会。三是加大日常工作的协调力度。四是要狠抓落实，实行责任追究。要建立相应的责任追究制度，对审计对象限期整改，对久拖不办或拒不办理的，要依照规定进行责任追究。
同时，要尽快完善相应的法律法规。明确规定如何做到先审后离、审任结合，组织和审计部门，要尽快研究制定审、离、任三个环节的操作实施办法，增强制度的可操作性。
（四）规范经责审计的责任认定机制。要建立一套相关的责任指标体系，用科学的指标体系来划分责任，准确界定前任与现任、党组织负责人与行政负责人，本级与下属单位应承担的责任，经济责任划分要突出重点指标。离任与上任者在交接时要对审计结果签字，离任时，对照接任时的审计结果，逐项比较，认定责任。同时，要加大推行任中审计，变被动为主动，将监督关口前移，缩短调任时经济责任审计的时间，以解决“审”、“任”的衔接困难。
（五）建立健全审计成果运用机制。要健全审计结果运用机制。要把审计成果作为评价领导干部业绩的一把“尺子”，归入干部考核档案，各级组织、人事、纪检部门要加强研究，制定操作性强、简单实效的审计结果运用办法，坚持具体情况具体分析，合理运用。各相关职能部门要紧密合作，对审计中发现的违纪违规线索要一查到底，组织部门研究任免干部时，要听取经济责任审计结论，使用干部时要将审计结果与干部任用一一对应起来，真正实现凭实绩用人。
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