关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者――各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众――公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别――一般――个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。
(乌鲁木齐市城市废弃物管理中心新疆乌鲁木齐830009)
摘要当前，公共部门的人力资源管理正面临着深刻的变革，公共部门的人力资源管理将直接影响我国行政体制改革的进程，还将影响到执政能力建设、全面建设小康社会等相关政策、目标的实现进程。本文对公共部门人力资源管理中出现的问题进行了分析并提出了解决的对策。
关键词 公共部门 人力资源管理 问题及对策
随着大部制改革的实施，改革后的人事部门与劳动部门撤销合并为人力资源和社会保障局，意味着传统的人事管理将向现代人力资源管理方式转变。现代人力资源管理模式对公共部门尤其是政府人事管理提出了严峻的挑战，公共部门的人力资源管理正面临着深刻的变革，公共部门的人力资源管理将直接影响我国行政体制改革的进程，还将影响到执政能力建设、全面建设小康社会等相关政策、目标的实现进程。因此，开展公共部门人力资源管理研究具有重要的理论和实践意义。
一、公共部门人力资源管理的内涵
公用部门人力资源管理是指以国家行政组织为主要对象，依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程的总和。公共部门人力资源管理是对公共部门人事行政管理理论和实践的全面更新，它不同于传统的人事行政管理，无论是从管理内容、管理原则、管理方法还是在管理部门的地位等方面，都有很大的区别。
二、我国公共部门人力资源管理存在的问题
1.公共部门的传统积弊太深。我国的公共部门沿袭了一些传统保守思想，一些公共部门仍然存在权力至上、唯上是从的现象，使得公共部门内的人才没有施展的空间；公共部门的管理思想和手段陈旧，很多公共部门不仅没有为人才提供发展的平台，甚至束缚了人才的发展，因此影响了公共部门的人力资源管理效率。
2.人才选拔、任用机制有待健全。我国公共部门中的人才选拔和任用机制比较陈旧，没有一个良好的人才生存空间所必须具备的与组织配置和市场配置相结合公平、公开的选拔任用机制。招聘甄选制度不健全、方法运用不当，招聘甄选“暗箱操作”的现象仍然存在。比如我国一些公共部门内还存在权力大于权利的风气，靠关系招聘、提拔任命干部，使得人才选拔变成了少数人参与的政治工具，没有遵循唯才是举的原则，直接破坏了公共部门人才选拔和任用的公平性。
3.培训开发效果欠佳。培训开发观念滞后，单方面的重视管理而忽视对于人才市场的开发，工作人员不是工具，他有着进步性，只有将员工的管理与培训相结合才能避免落于旧时的“进，管，出”这样的管理俗套；公共部门的培训课程主要分成四部分：岗前培训、学术性知识的培训、技术，技能的提升培训以及不可或缺的思想道德培训。由于大部分的公共部门培训以技术、技能的提升培训为主要内容；岗前培训不足，导致入职后对工作内容及其工作范围不熟悉，工作效率低下；学术性知识的培训周期过长，对培训地点及培训老师的要求很高，以及员工对知识的领悟程度不高，在执行过程中有较大难度。如有些部门和企业的某些培训课，今年、去年甚至前年都一样，培训者每年学的还是老内容、老方法，有的员工同样的课上了好几次，培训只是“走过场”，与预期的效果相差甚远。
4.职位分类粗糙。职位是人力资源管理的组织基础。职位分类是指在工作分析的基础上，依据工作性质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件，区分若干具有共同特色的职位加以分类，并作为公共部门人力资源分类标准的一种管理制度。目前我国职位分类还不发达，公务员的分类系统仍以领导职务和非领导职务的划分为主，而且在实际操作中缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性内容，特定职位要求的职责和条件通常没有明确的规定。此外，对于国家权力机关和党群团体的工作人员，目前参照国家公务员制度进行管理，仍旧是不同类型干部，同一模式管理。
5.绩效考评制度不完善。我国公共部门内的绩效评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估；进行绩效考核时，大多数由上级领导来完成，然而工作绩效是多维度的，不同个体对同一绩效得出的结论是不相同的，因此这种考核方式信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性；《公务员法》规定公务员考核的内容是德、能、勤、绩、廉五个方面，同时注重考核工作实绩。但在实践中，一方面缺少评价实绩的客观标准，使得注重实绩这一考核原则变得模糊：另一方面，公务员的考核大多是定性的。德、能、勤、绩、廉缺乏量化从而难以比较，并且对这五个方面的权重没有明确的规定。考核结果方面主要存在的问题是忽略结果的应用，没有针对考核中存在的问题制定个人发展和培训计划，也没有明确考核结果与薪金和职务调整、选拔培训之间的具体联系。
6.运行机制不健全。现行的公务员运行机制不能适应经济社会发展的要求。薪酬和晋升是我国公共部门的两大主要激励机制，二者作用的发挥都以绩效考核为重要依据，由于绩效考核功能的弱化，薪酬、晋升与实际绩效的关系存在不确定性，从而降低了薪酬和晋升的激励作用；同时，作为行政部门的激励机制较为规范化、制度化和严格化，激励机制的灵活性不够，激励效果不明显。另外，由于以重人伦为核心的儒家文化的影响，公共部门竞争上岗的用人机制尚不健全，缺乏科学性和严密性，竞争未做到法治化和制度化。
三、我国公共部门人力资源管理的对策
1.更新人力资源管理中的各种观念。树立科学的人才观念，人才是需要进行开发、充分发挥其创造力和潜能的一种关键性的资源和能高效增殖的资本，充分注重对人才的引入和培养，为人才创造公平竞争、自由发展的平台；肃清公共部门中的各种传统保守思想，坚决摒除人力资源管理中的因循守旧的思想和做法，坚决反对权力至上的“官本位”思想，用“以人为本”的思想引导和规范公共部门人力资源管理。
2.建设公平公正的用人选人机制。在管理机制相关改革中，首先，公共部门领导者要树立正确的用人观念，在公共部门内部实行待遇靠贡献、岗位靠竞争、机会靠能力的竞争机制，实现人员能进能出，干部能上能下的灵活合理的用人机制；其次，应该建立公正、合理的激励机制，充分尊重并满足职员自我发展和参与的需要，进一步发挥公务人员的创造潜力，提高人力资源的利用效率，推动整个公共部门的发展。
3.增强培训开发的时效性。转变培训开发观念，公共部门培训的方向和目的没有一个明确具体的标准和要求，首先从观念开始改变，对培训的必要性和重要性要有充分的理解，有针对性的，有计划地对员工进行长期的培训规划和年度培训计划；其次进行长期或短期、不同层次、不同类别的培训使其接受“二次教育”、“继续教育”甚至“终身教育”，提高的内容包括政治思想水平、文化知识、业务能力等，希望通过培训后更好地适应工作，提高效率。
根据培训需求设置培训内容，公共部门的培训内容要适应公共部门员工的个性化需求，分特点、分性格、分级别进行培训，加强培训内容的理论联系实际，对政治理论、政策法律知识和道德素养、专业技能二手抓，二手都要硬，同时应该加强对公共部门培训的监管力度，保证内容和效果均保质保量完成。根据实际情况不断调整培训的方向，注重培训的实践性，加强培训内容的吸引力。一方面要提高课程和讲师的学术水平，大力推行自主选学、在线学习等方式；另一方面扩展培训的方式方法，比如广电教育，远程培训等。通过培训将拥有高政治水平，道德觉悟和法律意识的人才源源不断地输入到我国的公共部门中，通过这些高品质新鲜血液的注入，我国公共部门将更快更好地提高解决现实生活中实际遇到的难题。
4.建立科学的职位分类制度。职位分类制度的优点在于对各项职位要素都有明晰的规定，不足之处在于静态的职位描述缺乏灵活性，只强调人适应职位要求，而忽视人的能动性、创造力。目前的趋势是以“概括性的工作描述代替了详细的工作描述”，不强调职位分类的细化。我们可以借鉴国外的先进方法，结合实际，制定一套科学的职位分类制度。
5.建立与实际相适应的绩效考评体系。建立科学合理的与实际相适应的绩效评估体系，是程序公正性的内在要求。“政府绩效考核就是对政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的考察，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行核定。”在建立绩效考核体系时，应建立多层次的考核目标，不要仅仅局限于单一的考核目标，而且对考核标准也应该进行量化，根据实际来切身量度。在进行考核后，针对考核结果还应出台一系列的薪酬体系和奖惩制度，以此达到激励的效果。
1.公共管理。
公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。
2.公共行政。
公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。
二、主客体区分
1.主体区分。
主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。
2.客体区分。
客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。
三、内在区分
1.特征区分。
从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。
2.管理目标区分。
公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
3.管理体制和运作模式区分。
关键字：海洋伦理；生态伦理；体系建构
目前人类各项涉海活动的一个明显特征就是涉海活动的频繁性、多样性与公共性。随着人类各项涉海活动的日益增加，海洋环境问题显得尤为突出。如何对海洋资源进行文明有效的开发管理亦成为学者们探讨的热点问题。我国目前对于海洋伦理相关问题的研究已开始起步，更多的学者与专家对于海洋伦理在人类涉海活动过程中的重要影响给予了充分肯定和重视。将海洋伦理作为一种完整的规范的体系应用于促进各项涉海活动以及提高人类的海洋环境保护意识之前，将其理论性质与规范体系做出详细的界定与条理的分析至关重要。目前学界对于海洋伦理的研究大致集中在以下几个方面：
一、海洋伦理的内涵
清晰的概念界定是研究相关问题的基础。对于概念、内涵的模糊性势必导致研究方向的盲目性。对于"海洋伦理"的定义应从其根基--"伦理"的内涵开始研究。"伦理"因其内涵和外延的特性而多种多样。伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。[1]其有两种存在状态：一是人们观念中由思辨把握的伦理，一是存在于现实社会生活中的伦理。[2]
对于"海洋伦理"的定义，国内学者并未达成一致见解。侧重于不同的研究领域与视角就会形成思路不同的概念界定。目前学界主要从生态伦理、公共伦理和公共行政伦理三个领域对其做出了相关阐释。
学者邱文彦、吴成根，滕娜以及王刚、吕建华从生态伦理三个角度对海洋伦理的内涵进行了阐述。"海洋伦理"一词较早出现于台湾海洋大学海洋资源管理研究所邱文彦教授的《海洋新伦理--跨世纪的环境正义》一文当中，其主要思想是将海洋作为一国国土，质疑了台湾现有法律的现实执行性。他认为我国的海洋或自然资源开发利用，在"永续性"和"跨时代公平正义"上，还有很多有待商榷的余地。[3]但其仅将海洋伦理作为生态伦理和环境正义来探讨而未对海洋伦理的内涵及特殊性作详细阐述。学者吴成根结合人类涉海活动愈加频繁，由诸多海洋行为引发了道德关注的现实状况，从全球范围和国家层面将海洋伦理体系的建构上升到海洋伦理学这一学科理论的创建层面。[4]其更多的将伦理学作为海洋伦理的研究基石，以生态伦理的观念阐述海洋伦理体系的建构，对于海洋伦理的内涵阐述欠充分。滕娜认为海洋伦理是一种海洋环境道德，是人们为了保护海洋生态环境而自觉调整人与海洋的关系而形成的道德意识、道德规范和行为实践的总和。[5]其更多的是将伦理与道德，手段与目的相等同，仅仅将人与海洋作为海洋伦理的调整对象。学者王刚，吕建华从生态伦理角度探讨了海洋伦理的内涵。他们认为海洋伦理是一种生态伦理，我们在构建海洋伦理的过程中所关注的不是"人类中心主义"与"自然中心主义"之间关于人类是否是自然界唯一的价值体的争论, 而是他们对全球生态环境的一种保护和敬畏的心态, 这种心态对于海洋开发显得尤为重要。[6]与此同时，他们认为海洋伦理也是一种公共伦理。
学者俞树彪将公共管理学作为海洋伦理学的元理论，以海洋科学、海洋管理学、伦理学为学科基础，认为对于海洋伦理内涵的界定至少应当包括：生态公平，公共正义，全球责任，人海和谐，敬畏生命，大海有机和边际效应七个方面。[7]其将人类作为价值论的本体，更着重强调人类涉海活动是一种管理行为。
学者吕建华，吴失在海洋伦理内涵方面加入了公共行政伦理这个创新性的视角，以公共性为基础元素，将海洋伦理纳入到公共行政管理的范畴。其从海洋伦理的诸多特性进行探讨：生态性、公共性以及行政性，探讨层面相对较广泛。
综上所述，海洋伦理的概念尚未被进行确切、清晰的界定，缺乏系统的、可以引以为标准的海洋伦理概念。概念的模糊性在一定程度上使得海洋伦理的理论性质的研究具有延展性。但不论学者从何种视角进行阐述，海洋伦理本质所具有的，以及其区别于生态伦理，大地伦理等的特殊性应当包括三个方面。一是依据海洋的自然属性以及海洋活动的公共性与外部性，海洋伦理应具有"公共性"；二是从探讨海洋伦理的根本目的出发，在保护海洋环境及合理、有效利用海洋资源的前提下，约束人类各项涉海活动，使得人类与自然和谐共处是我们研究海洋伦理，建构海洋伦理体系的初衷。因此，海洋伦理在根本上具有"生态性"；三是立足于人类涉海活动的公平性与可持续性，人类的各项涉海实践是满足人类开发利用海洋、管理海洋的需要。与此同时，海域的权属归于国家，从公共管理与公共行政角度看，海洋伦理还具有"行政性"。
主题词：公共管理 内涵
一、什么是公共管理
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
1、公共管理主体的社会性内涵 公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。WWw.133229.CoM下面分别阐释它们的社会职能特征。
1）国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
2）政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是 把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3）社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。
2、公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
3、公共管理活动和过程的社会性 1）公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。2）公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、理解把握公共管理应当注意的问题
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司。现在各地都推出了很多PPP模式的项目，但并不都是得到了预期的响应。为什么都是PPP模式，响应效果不同，问题出现在哪里？通过对PPP模式内涵的认识，可以说响应效果不同的根本原因，就在于PPP模式项目设计过程中对PPP模式内涵的表达与运用出现了差异。
那么，PPP模式内涵的根本是什么？用一句话讲，PPP模式内涵就是市场对资源的配置起决定作用在公共基础设施建设领域中一种表现方式。哪一个具体项目对这一内涵体现得好、具体，哪一个项目得到响应的程度就高，哪一个具体项目对这一内涵体现得不具体、模糊，其得到的响应就不好。PPP是公共资金与私营资金的结合物，是具有公共服务性质的公共资金与具有营利性质或定向性质的民营资本结合在一起，二者能够走到一起的前提就是公共资金使用者在PPP项目中对市场对资源配置起决定作用的尊重，及营利性质的民营资本使用者在PPP项目中对公共资金公共服务属性的尊重。两个尊重高度一致是PPP项目成功的关键。
只有成功的PPP项目才可引进民营资本参与到公共基础设施建设中，解决公共资金在公共基础建设当期投入不足的问题，也可解决民营资本在投入公共基础设施建设所担心的无回报问题，并通过双方共同努力降低经营管理风险，达到双方共赢目的。
从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。狭义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT（建设―经营―转让）、TOT（移交―经营―移交）、DBFO（设计―建设―融资―经营）等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。
PPP有两个基本条件，一个是政府的公共投资项目，是政府职责分内的事情;另外一个要有社会资本参与完成。除了这两个基本条件，还有一个，要把提供的产品和服务的绩效与政府的支出挂钩。因此，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
目前，我国推广PPP模式，BOT与TOT是两种主要形式。BOT对新生的债务有很好的移植作用，BOT这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限地抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。而TOT则是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的新型融资方式。TOT，即由原来政府建成可收费的项目转让给民营部门，然后由社会资本经营，到期后再转让给政府。除了BOT、TOT之外，DBFO则是一种更加广泛的PPP模式。
由我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》，确立了“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，这对我们国家民主法制建设具有巨大的推动作用，对实现行政法制度转型、加快构建依法行政和法治政府意义深远，使得我国的行政法学理论进一步的丰富。笔者根据自身工作经验，主要基于《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称若干解释)对行政法学理论的发展进行了一番分析研究。
一、《若干解释》对行政法律关系主体理论的发展
1.使可诉行政行为主体的范围得到拓宽
在我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)》中第二条明确指出，公民、法人或其他组织认为行政机关与行政机关人员的实践行政行为对其正当权益侵犯，享有权利根据本法规定提起行政诉讼。 在该条规定中，我们只看到了行政机关和行政机关人员的字样，并未详细确立基于法律法规下的组织与其他公法人机关及组织方面的事项内容。
虽然在当事人第一章行政诉讼法规定中看到了基于相关法律法规下的组织也能作为行政诉讼的被告，但本法的第二条规定存在一定的缺憾。在《若干解释》第一条中明确规定，在行政诉讼的受案领域中应涵盖享有国家行政职权的组织的行政行为，该条规定使得可诉行政行为主体的范围得到了进一步的拓宽，不但涵盖了行政机关、基于法律法规下的组织的行政主体，同时还涵盖了诸多的享有国家行政职权但没有公法人资格的非政府组织与机构。
本法进行此调整的主要目的是：首先，以行政诉讼法的规定为切入点，尽管总则中缺乏详细的把享有行政职权的组织行为归列到行政诉讼的受案范畴中，不过，我们可以从行政诉讼法相关当事人的规定中清晰地看到基于法律法规授权下的组织可作为行政诉讼的被告;在国家颁布实施的赔偿法中确立了《具有行政管理职权》这一核心概念，详细地指出了由于执行行政管理职权而直接损害到公民、法人或其他组织的，公民、法人或其他组织享有权利根据国家颁布实施的赔偿法中的相关规定来所取一定的赔偿。
其次，从可诉行政行为主体角度上分析，应将重心放在其具不具备国家行政管理职权，能不能用自己的名义来执行国家行政管理职权、同时担负一定的法律责任。另外，对行政管理的趋势分析后发现，基于法律法规授权下的组织、专门的管制机构、自治性组织等非政府组织享有行政管理职权已经成为了现阶段行政管理发展的必然，在时间的不断发展下，会有更多的非政府组织享有这一职责权力。
随着《若干解释》明确指出把享有国家行政管理职权的组织的行为归列到行政诉讼的受案范畴中后，使得行政主体得到了进一步的拓展，有助于非政府组织积极参与行政管理事项，这在很大程度上推动了我国行政主体的理论健康发展。
2.充分体现了行政主体的基本特征
《若干解释》还未颁布时，理论概念是行政主体最显著的特征，不仅缺乏相关的法律规范，也没有相关的规范性文件明确其具体内涵。
而在《若干解释》关于诉讼参加人一节中，详细明确了适格被告这一内容，间接的确立了行政主体的基本特征。在《若干解释》的第二十条中指出，由行政机关带头安排建立并授予行政管理职能但缺乏独立担负相关法律责任能力的机构，要通过自己的名义来行驶规范的行政行为，凡当事人不服判决提起诉讼的，应将该行政机关作为被告方。
基于法律法规授权下的享有行政职权的行政机关内部设置机构、其他组织在规定授权领域以外执行行政行为，凡当事人不服判决提起诉讼的，应将执行该行政行为的组织机构作为被告方。从上面的规定中我们不难看出，行政主体必须涵盖三方面的条件：首先，行政主体是享有公共行政管理职权的组织或者机构;所谓公共行政，目的在于对企业行政与私行政予以区分。
享有行政管理职能在行政主体中属于基本特征。其次，行政主体应通过自己的名义独立的实施行政行为;若一个组织实际无法通过自己的名义独立的实施行政行为，那么，该组织也仅仅可作为行政主体的内部设置组织或者机构。
另外，行政主体应有较高的独立的担负法律责任的能力;这在行政主体中是最为关键的特征，若缺乏此项特征将难以授予其行政管理职权与行政管理职能。上述三种特征彼此紧密联系，缺一不可，只有同时达到这几项条件，才会真正形成完善的基于行政法基础上的行政主体。
二、《若干解释》对行政行为理论的发展
1.在法律上拓宽了行政行为的范围
在《若干解释》的第一条规定中明确指出，公民、法人或者其他组织对享有国家行政职权的组织与机关以及行政人员的行政行为不服，根据相关法律法规提起诉讼的，应纳入人民法院行政诉讼的受案范畴中。公民、法人或者其他组织对以下行政行为不服提起诉讼的，不在人民法院行政诉讼的受案范畴，具体有：行政诉讼法第十二条中提到的行为;公安、国家安全等机关部门根据刑事诉讼法而授予执行的行为;调解行为和法律规定的仲裁行为;没有强制权力的行政指导行为;不会影响到公民、法人或者其他组织权利义务的行为。
由此可见，在《若干解释》中提出的行政行为方面的特征主要有：首先，行政行为是实际享有国家行政职权的组织与机关及行政人员行驶的行为，使得行政行为主体范围得到了拓展。行政行为主体共涵盖了行政机关、基于法律法规授权的组织以及享有公共管理职权的组织;其次，行政行为的内容要紧密联系行使行政职权;意思是说某一行为和行使行政职权相关联，这样此行为才会存在行政行为的内容特征。
以内容角度上分析，行政行为除了涵盖法律行为外，还涵盖事实行为;除了涵盖单方行为还涵盖双方行为;除了涵盖侵犯利益性行为，还涵盖授权性行为;除了涵盖收益性行为，还涵盖制裁性行为;除了涵盖刚性行为，还涵盖柔性行为。《若干解释》采用了这一行政行为概念，不仅进一步推动了我国行政法学的发展，而且还充分显现了行政法学的发展趋势。
在社会的不断发展下，将会涌现多样化的行政管理手段与行为方式，倘若行政法学仍然坚守在之前的调整范畴中，倘若行政法的调整范畴一直保持在法律行为范畴内，那么，这将不可避免的导致部分行为难以得到有效规范，严重阻碍了依法行政的方针与原则的全面落实。所以，必须紧跟行政管理发展趋势，对行政行为的内涵予以合理的拓展，积极调整行政机关中已涌现的多元化行政手段，从而确保依法行政的有效贯彻。
2.针对行政行为的分类问题，《若干解释》明确了操作性强的划分标准
在《若干解释》的第二条到第五条中分别详细界定了行政诉讼法第十二条中提出的不可诉的行政行。该界定的颁布，使得行政行为的分类具备了操作性强的划分标准。
首先，对国家行为的内涵与外延进行了详细界定;第二条明确指出，行政诉讼法第十二条第一项规定的国家行为，主要指的是国务院、国防部、外交部等按照有关宪法和法律所赋予的权力通过国家的名义具体执行的，相关国防与外交事务的行为，以及通过宪法和法律所赋予权力的国家机关公告紧急状态、执行戒严与总动员的行为，明确划分了国家行为和一般行政行为。
在此条规定中，对国家行为与一般行为进行区分时，应考虑好下列条件：一方面，对行为主体充分考虑，国务院、国防部、外交部、中央军事委员会以及通过宪法和法律授权享有公布紧急状态、执行戒严与总动员的国家机关。另一方面，充分考虑行为内容，国家行为要是紧密联系国防和外交事务，以及紧急状态与戒严的行为;国家行为涵盖较强的政策性与政治性，《若干解释》对上述两方面的界定呈现出了较强的操作性。
其次，对刑事司法行为和可诉的行政行为进行了界定;在《若干解释》中明确指出了一个可操作性强的标准，即要想知道某一行为属不属于可诉的行政行为范畴，主要判断公安、国家安全等机关实际执行的行为是否享有刑事诉讼法的明确授权。所谓明确授权，主要指的是：刑事诉讼法中存在明确的授权规定;公安、国家安全等机关有没有根据刑事诉讼法授权意图来执行自身行为，比如，查封、扣押等行为，刑事诉讼法之所以会授权，主要是为了获取齐全的证据、追究不法人员的刑事责任，倘若公安机关或国家机关对以上行为执行过程中，没有按照刑事诉讼法授权的意图办事，仅注重帮一方当事人讨债，获取不正当的利益，那么，此行为不在刑事诉讼法授权的行为范围内。该标准的实施，不仅考虑到了我国实际存在的法制背景，还有效避免了相关机关不按行政诉讼办事，详细明确了行政诉讼的受案范围，界定了可诉的行政行为和刑事司法行为。
三、结论
综上所述可知，由我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》是我国行政诉讼法的核心渊源之一。本文主要从《若干解释》对行政法律关系主体理论的发展、《若干解释》对行政行为理论的发展两方面进行了论述，对我国行政法学理论的发展具有积极的促进作用。
关键词:公路建设; 关键; 技术; 施工
1路基施工技术
路基是公路的重要组成部分。它 不仅要承受自身的重量,还要承受路面载荷。路基施工质量除影响路基自身质量,还影响路面施工质量。因此,路基施工一定要应用好各项路基施工技术。根据公路施工经验,路基施工技术主要涉及路基开挖和路基填筑。
路基开挖。由于公路建设要求路基的水稳定性好、承压强度大。因此,路基建设过程中,必须将透水性不好、承压性差的淤泥等清除掉,即路基开挖。路基开挖前应对开挖范围进行规划,划出开挖界限。具体施工时,先通过人工将地表的草木移去,然后使用大型的开挖机械逐层开挖。开挖必须直到将不符合路基建筑要求的全部土质清理干净为止[1]。
路基填筑。它是路基施工的关键。以共和至茶卡公路为例,路基填筑需要注意的技术问题有,路基填埋材料的选取、路基填埋高度的确定、路基平整和压实等[1][2]。公路建设工程中,往往由于路基开挖较深,路基底部可能有丰富的地下水。
2路面施工技术
通过对我国现有公路分析可知,公路路面主要为沥青混凝土路面和混凝土路面为主。通常为了降低建造成本和以后便于对报废公路的处理,国内远距离公路建设,多为柏油路面。共和至茶卡公路的路面也不例外。
为保证建设路面达到国家规定的公路等级要求,混凝土路面施工中要严把技术关。路面铺设涉及的技术有原料控制、材料配比控制、搅拌时间控制、搅拌温度控制、运输控制和路面平整与压实。原材料控制主要包括建筑用沥青粘度、纯度控制;沙石的清洁度控制和含水度控制等。材料配比控制是对搅拌所需的各种材料进行配比。搅拌时间控制的目的为使各种材料搅拌均匀,粘度等都达到路面铺设要求。除控制好搅拌时间,还应控制好搅拌温度,温度过高或过低,都不理与搅拌的进行。对于普通沥青的搅拌温度控制在165℃以下,改性沥青的搅拌温度控制在190℃以下[3]。运输控制。为了便于运输通常搅拌点不应离铺设点太远,并且要提供足够数量的大吨位的运输车辆。最后,运输到铺设场地的沥青混凝土,必须经过粗平和细平处理,进行路面平整。平整后的路面应进行压实,压实过程中也应注意平整。
3桥梁施工技术
公路建设中往往要经过大量的河流和沟壑,因此,桥梁就成了公路建设中必不可少的部分。桥梁施工的关键是桥梁与路基相连接过渡段的施工和桥梁建造施工。
桥梁与路基连接过渡段施工,主要需要注意各级材料的级配比,保证桥梁与路基能够稳固连接。
桥梁建造施工主要有体外索加固法和真空压浆技术。体外索加固法简单易行,不影响行车,受力途径明确,能显着提高结构承载力和抗裂度,有效改善结构的应力状态。体外索一般由无粘结钢绞线、粗钢筋与槽钢组合而成。其使用,起到了加固、卸载和减小结构内力的作用,值得推荐应用。
真空灌浆技术。传统的压浆法灌浆,是在0.5MPa~1.0MPa的压力下,将水灰比0.4~0.45的稀水泥浆压入孔道,这种做法容易发乍水泥浆离析、析水、干硬后收缩,产生孔隙,留下隐患。为克服这些不足,真空灌浆法应运而生[4]。
4涵洞施工技术
涵洞是公路或铁路与沟渠相交的地方使水从路下流过的通道,其孔径比桥要小。根据涵洞的断面形式,涵洞分为管涵、板涵、箱涵和拱涵[5]。涵洞虽然工程量和施工技术不如桥梁复杂,但是建造仍然有一定的技术要求。此外,一般在公路建设中有比较多的涵洞,如共和至茶卡公路有涵洞516处。这些涵洞施工是否合格,对共和至茶卡公路的建设质量有重要影响。因此,涵洞建造技术应引起我们的重视。
涵洞施工技术。不同的涵洞施工技术有所不同。如管涵的建造主要分为基础建设、涵身建造和涵身安放。基础建设过程为:基坑挖建,基坑万挖掘采用机械和人工相结合的方式,基坑经检验合格后,然后在坑基上铺上碎石等,并压实。箱涵的施工技术则主要包括基础处理、底板、侧墙钢筋绑扎、内支撑与内膜施工、绑扎顶板钢筋与里外膜、混凝土浇筑和变形缝处理。
参考文献:
[1]王向华.高速公路路基施工技术.山西建筑,2007,10(33).
[2]张文汉.浅谈高速公路路基施工技术.甘肃科技,2010,10(26).
[3]吴云华.浅谈高速公路沥青混凝土路面质量控制.中国水运,2009,10(09).
关键词：新常态;公共管理;困境;出路
新常态经济形式一经提出就得到了社会各界的高度关注。公共管理工作主要研究对象为社会公共事务，其中包含社会资源、社会问题等多个内容。公共项目主要是按照政府部门所制定的政策，采取的相对应行为规范。社会问题实际上表现在多个方面，例如文化、基础设施、交通等，这些内容都属于公共管理范围之内。
一、新常态发展和理论内涵
新常态实际上是借助全面变革形式，突破传统思想观念及模式，构建全新思想观念及模式，推动社会经济可持续发展。实际上，新常态是一种经济术语，第一次出现在2002年美国主流媒体中。我国在对新常态理念研究内，首先也是按照国际经济态势研究，逐渐赋予中国经济本土化内涵。我国经济发展新常态主要具有四个特征，分别为低经济增长、高通货膨胀、公平收入划分、平衡经济结构。笔者在对新常态理念在国内外历程梳理之后，发现新常态理论内涵已经初步成型。新常态有效与社会发展规律相吻合，将经济建设转变为常态化，通过有效规范手段，构建社会经济发展途径，指导不同领域界定自身角色，进一步保证问题决策选择科学合理。
二、新常态背景下公共管理的现状和困境
（一）中国文化发展现状及困境
中国传统文化最为显著的两个特征分别为，博大精深及源远流长，但是我国社会经济快速发展建设内，文化发展速度要远远滞后与社会经济发展进程，同时由于受到外部文化因素影响，部分传统文化逐渐丧失。
（二）中国公共服务发展现状及困境
我国公共服务主要表现在三个方面，分别为人才就业、电子政务及社会农村服务。公共服务政策在落实过程中，主要具有三方面优势：首先，政府优惠政策制定之后，可以有效缓解社会大众就业压力；其次，政府在制定电子化政策，可以显著提升公共服务质量；最后，公共服务政策在制定之后，公民生活水平可以显著提升。但是就现阶段我国社会整体发展情况来说，城乡经济发展存在较大差距，人才就业难度较高，百姓疾病治疗难度较高，这些公共服务问题依旧没有得到彻底解决。
（三）中国经济发展现状及困境
在社会经济新常态整体环境背景之下，中国经济发展也逐渐表现出新常态特征。就以金融经济层面来说，金融体系市场化建设已经成为必然趋势，构建中国特色金融制度。除此之外，金融市场在快速发展建设中，市场内主体范围逐渐拓宽，金融市场逐渐向多层次方向转变。
三、规范公共管理措施
（一）推动中国文化新常态发展
推动中国文化新常态发展，实际上也就是提升文化软实力，构建中国特殊社会主义文化建设进程。经济全球化发展建设历程中，我国在弘扬传承传统文化情况之下，也应该借鉴西方文化内精髓，去除传统文化及西方文化的糟粕，积极创新文化，推动我国文化多样化及多元化建设。积极提倡文化创新建设，提升对中国文化软实力重视程度，构建具有重要特色社会主义文化。
（二）推动社会公共服务新常态建设
现阶段，我国城乡发展差距较大，人才就业难度较高，医疗资源紧张，公共服务电子化发展进程缓慢，这些问题都在约束社会公共服务新常态发展。想要推动社会公共服务新常态发展，就必须提升社会公共顾问质量，解决公民在就业及就医方面存在的生活问题，减少公民生活中存在的基础常见问题，进而提升公民的生活水平，最大程度缩短城乡差距，推动城乡一体化发展。
（三）推动社会经济新常态发展
要推动中国社会经济长久稳定发展，就必须推动社会经济建设，构建多样化金融市场体系，减少社会经济出现动荡问题。提升金融监管制度管理水平，为金融体制建设提供公平公正投资环境，真正做到诚实守信，提升金融市场资源分配合理性，保证收支相平衡，让价格适中处于稳定状态下，积极转变社会资金流动困难问题，有效降低市场经济运营风险。
四、结论
想要推动我国经济可持续发展建设，就必须保证社会经济稳定发展，规范社会秩序，构建多元化金融市场体系，真正做到公正公平及诚实守信，为公共管理提供良好外部环境。我国公共服务管理在新常态发展建设中，在政治、经济、公共服务、文化等方面存在较多问题，政府部门应该加强对金融体系监管强度，全面落实依法治国发展战略，为中小型企业提供更多优惠政策，提升公共服务质量，构建中国特色主义文化社会。
参考文献
[1]戴逸君.新常态下的上海自贸区公共管理困境与出路探析[J].经贸实践,2015,14:20.
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