关键词：省直管县；市管县；撤县并区；县级区划变更
中图分类号：D0355 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）004-0000-03
县级行政隶属关系变更涉及省直管县、市管县、撤县并区等情况，党的十报告和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中均提出对具备行政区划变更条件的县可有序改市[1]，这两个重要文件表明对县的管理一直是党和国家理顺纵向政府间关系的重要手段，研究县级行政隶属关系变更的影响因素，对于优化行政层级和行政区划设置具有重要意义。
一、几种县级行政隶属关系的争论
县级行政隶属关系的变更形成了行政层级的变化。新中国成立初实行大区-省-县-乡四级层级制，其中一级和二级之间设有专区专员公署，三级和四级之间设有区公所，二者属于准行政层次，1954年撤销行政委员会，缩减直辖市①，之后虽几多变更，但基本形成三级层级制。1979年在省县之间设立地区行政公署，80年代后期取消区公所一级的准行政层次。1982年、1983年国家开始试点推行市管县管理体制②，随着1986年设市条件的提高和1999年标准的降低③，经过十多年市管县的发展逐渐形成四级管理体制④，同时在个别地区仍存在二级、三级管理体制，这些地区主要是少数民族地区。
县级隶属关系变更具体包括从市管县管理体制到省直管县体制，从省直管县体制到市管县体制，从省直管县或市管县体制到撤县并区体制等。然而关于省直管县和市管县的争论一直存在，学术界对此的相关研究成果丰富，鉴于笔者曾对这两种情况做过综述[2]，因此，这里不再赘述；同样，撤县并区也面临着理论和实践的争论。
而与撤县改区相近的概念，还有撤县并区、撤县设区和撤县建区，在撤县改区的效应方面，无论从广州市还是从番禺区的实践来看，“撤市设区”总体上是成功的。但是受政府职能转变和管理体制改革滞后的影响，“撤市设区”只能作为整合区域资源的途径之一，其作用有限。[3]浙江宁波鄞州区因撤县建区模式促进了宁波的发展，使得宁波经济实力大增。[4]
然而更多的学者指出撤县改区的问题并提出对策建议，如撤县改区面临着与中心城市协调发展、区域环境恶化、城乡结合部规划等问题。[5]规划权限交接不到位，造成规划的脱节与失效、区域整体竞争力的提升不明显，同城而不同待遇的矛盾凸现是撤县设区的主要问题。[6]在市场经济尚不发达的中部地区，“撤县改区”措施削弱了原县级行政单元的自主自治能力，由于配套的政策、发展措施以及设施建设滞后，还导致中心城市蔓延以及扩大城乡差异等负面影响。[7]我国特大城市“撤县改区”模式也是顺应城市化发展的需要而出现的，其结果是扩大了城市发展的地域空间，但是也导致了城市不断向城市边缘区蔓延。[8]
二、市县经济联系的分类与隶属关系变更
市县经济联系是区域经济分工情况的具体反映，这种分工情况反映了既定的市县地位，也反映了在原有市场化程度条件下的资源配置方向，要素流动情况。市县的经济联系是影响隶属关系变更效果的重要因素，这种经济联系是指地级市与县级行政区划之间的要素流动，主要包括资金、人才、信息等方面。批评“省管县”的一个重要观点是省管县改革切断了市县的经济联系，促使区域内的经济体分割，影响了要素的流动，也就造成了虚体的行政经济区，认为市管县管理体制可以把资源集中，要素在区域内正常流动。按照方向及影响程度，我们可以把市县的经济联系概括为经济集聚、经济均衡、经济离散和经济辐散
（一）经济集聚与隶属关系变更
经济集聚是一种常见的市县经济关系类型，指市域经济是区域内的经济增长中心，具有强大的吸附和辐射能力，市是区域的资本要素聚集中心，同时市发挥其辐射带动作用，促进周边县市的经济发展；县是市的原料供应地，也是市的消费市场，市县关系是一种县向市集聚，市吸附县的关系，可以说中国大部分的县都属于此类经济联系模式。
这种模式如果采用市管县体制，将使县沦为市的原料供应地，促使县经济发展模式单一，很难较快的发展，市县的经济发展差距会进一步拉大，造成所谓“市刮县”局面；同时，如果采取省管县体制会带来管理权限的扩大，但其基础设施、社会发展程度无法承接省赋予的新的社会管理权限，造成资源的浪费，如果实际操作过程中市县关系紧张，还会带来发展困境，加之行政层级的减少，管理幅度的扩大，加大省的管理难度和财政负担。故经济集聚地区仍应以市管县管理体制为主，同时更加注重培育县的市场化程度，以备承接下一步的省直管县管理权限。
（二）经济均衡与隶属关系变更
市县均衡是一种相对较多的市县经济关系类型，指市域经济和县域经济实力相当，处于一种均衡状态，市和县都是区域内的经济增长中心，同时发挥吸附和辐射作用，其他县是市和均衡县的消费市场和原料供应地，一般而言，处于经济均衡状态的市和县分工相对明确，发展结构不同，不会产生明显的竞争关系，属于经济合作关系，发挥资源互补作用；同时也存在着市通过管理权限、人事任免等方面的优势争夺县的市场和资源的现象。
这种模式一般存在于东部沿海省份市场化程度相对较高，地区差异较小的地区。此类模式如果采取市管县体制，会限制县的发展，但同时也会促进要素的自由流动，随着管理权限的提高，县会取得较快的经济发展。如果采取省直管县会提高县发展活力，同时加大市县的竞争，如果进行财政省直管县则可能使县处于一种人事任命受制于市，财政听命于省的尴尬局面。故此类经济联系的市县，在行政管理体制改革方面应小心行事，需要进一步研究市和县的具体情况。
[3]李开宇，魏清泉，张晓明.从区的视角对“撤市设区”的绩效研究――以广州市番禺区为例[J].人文地理，2007（2）：111-114.
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注释：
①行政委员会为1952年设立，是大区政府所改，作为中央政府的代表机关。1954年根据《关于撤销大区一级行政机构和若干省市建制的决定》撤销6个大区，同时将11个直辖市改为省辖市。
②1982 年，中共中央提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县”，1983 年 2 月，中共中央、国务院印发了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》明确提出市管县，同年还印发了《关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》。
③1986年颁布《关于变更设市标准和市领导县条件的报告》，1999年颁布《关于变更地区建制有关问题的通知》
④截至2003，全国共有地级市277个。
关键词：强县；扩权；城乡一体化
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2009)05－0068－04 收稿日期：2009－06－06
在我国特定时期形成的典型的城乡“二元结构”问题，严重影响了我国现代化目标的实现和社会经济的可持续发展，成为进入21世纪之后制约国民经济整体快速发展的主要因素，成为新时期社会主义和谐社会构建中的一大障碍。在党中央、国务院连续五年出台“中央一号文件”，统筹城乡发展，构建和谐社会的同时，各级地方政府更是从地方实际情况出发，积极探索新时期实现城乡一体化的有效途径。其中浙江省通过实施“强县扩权”改革，极大促进县域经济发展、降低城乡差距的成功做法，仿佛给当前我国城乡一体化发展提供一条崭新的途径。
强县扩权是在暂时不涉及行政区划层级的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，以推进县域经济发展(刘君德，贺曲夫，胡德，2007)。浙江强县扩权的成功实施，引发湖北、山东、河南、河北、湖南、吉林等省竞相跟进，强县扩权遂成实践工作者与理论研究者共同关注的焦点之一。目前国内关于强县扩权的研究集中于以下几个方面：一是关于市管县体制弊端与强县扩权必要性的研究(伍开昌，2003；王克群，2005；邓平辉，2006；李丹阳，2004；孙学玉，2006等)。二是关于强县扩权实践和可行性的研究(邓平辉，2006；张迎新，张小琳，2005；孙学玉，2007；李珍刚，2006等)。三是关于强县扩权实施中出现问题及对策的研究(于新恒、王丽慧，2006；吴海峰，2007等)。四是关于强县扩权改革促进县域经济发展成效的研究(王克群，2005；李珍刚，2006)。从上述文献梳理中可知，关于强县扩权与城乡一体化之间关系的理论研究极为鲜见。
本文正是鉴于城乡一体化成为时展命题以及国内十几个省份“强县扩权”实践的发展，力图在理论上证明强县扩权这一政策与权力层面的改革因素对于促进城乡一体化发展的作用机理。值得说明的是，基于理论分析的需要，本文把县(包括县级市)及其所辖行政区域视为乡村，把地级市所辖的市辖区视为城市，本文中所指的“市”仅指城市。
一、强县扩权促进县域经济发展
强县扩权促进县域经济发展的机理在于经济强县扩大的财权、事权能够激发县级政府发展经济、管理社会事务的积极性与主动性；在于拉进决策点与信息源的距离，降低管理成本，提高决策与管理效率；在于促进各种要素合理流动，促进县域产业结构优化升级；在于增加乡村基础设施建设，改进沟通状况；在于优化县域空间布局，形成合理的城镇聚落体系(见图1)。
(一)扩权提高县级部门工作积极性与主动性
依据管理学原理，管理权限(尤其是自主决策权)的增加有利于调动管理者的积极性(周三多，2006)。传统的市管县行政体制下，县级政府的一些经济社会权限被市级政府掌握，自主决策权较少，在很多情况下县级政府实际上就是等待上级政府的指示，按照上级政府的计划安排行事，既不享有权力也不承担责任，导致县级政府部门工作积极性、主动性、创造性不强。通过扩权改革，县级政府部门相应的经济、社会管理权限得到恢复或扩充，自主决策权得到制度上的保证。这种扩大的事权使得县级部门有了新的工作动力，提高了他们工作积极性、主动性和创造性。
从财政角度看，市管县体制偏重于为城市服务，整个区域的财力向城市集中，或多或少存在与县争利的问题，形成对乡村经济发展财力上的投入不足。扩权后县级财政大部分留在本县并用于本县的基础设施建设或公共事业支出，从而提高了县域居民的生活水平，拉动县域经济发展。同时，财政的“省直管县”，避免了市对县的财政截留，减少了中间环节财力的流失，使得省对县的各项补助、转移支付、资金扶持的力度加大，时效增强。因而，这种扩大的财权也提高了县级政府部门工作积极性。
(二)扩权降低管理成本、提高决策效率
按照管理学原理，决策点与信息源距离越近，决策越能做到及时准确，效果也就越好(周三多，2006)168～169。在市管县体制下，作为决策点的市级政府距信息源(乡村事务)较远，中间有县级政府过渡环节，信息在向上或向下传递的过程中速度慢且失真度高，导致决策效率低下，效果不良。同时市管县体制下，市既管所辖城区的城市经济社会发展，也管县域经济社会发展，其精力必然有所分散，而且极易采取“城市偏向”政策。而扩权以后，县级政府成为决策点，县级政府距信息源较近，能够对乡村事务及时做出决策部署，并且县级政府由于所辖地区主要是农村地区，因而可以集中精力处理农村事务，繁荣县域经济。(见图2)
从长远来看，强县扩权是“省直管县、市县分治”改革的前期环节。强县扩权后的市县分治将减少政府管理层次，而管理层次减少必然降低管理成本，提高管理效率(孙学玉，2007)。如图2，地方政府管理层级将由四个减少到三个，地级市将只管理市辖区的社会经济事务，从而达到精简机构、节约财政事业经费、降低管理成本的目的；而县级政府将摆脱市级政府相关制度束缚，更快投身于县域经济发展。
(三)扩权促进要素合理流动，优化县域产业结构
按照新古典经济学的观点，资本、劳动等资源要素的空间转移遵循趋利性原则。扩权以前，由于城市偏向政策的存在，城市是区域经济发展中心，资源要素大多向城市集中。而扩权以后，经济强县成为新的区域发展中心，资源要素将流向以县域为代表的乡村地区。这种要素的空间转移方向变化将促进县域产业结构的优化升级，表现在：首先，扩权促进县域工业发展。一是企业所得税等税权下放有利于留利于企业，扩大企业积累，鼓励企业投资扩大再生产，促使企业规模扩大，发展增速。二是部分项目直接申报有利于激发企业的投资热情，促使企业增加固定资产投资和技术改造投资，推动企业发展。三是部分审批权扩大简化企业办事手续，减轻企业负担并节省办事时间，使得企业能够尽快抓住市场机遇，扩大发展。四是招商引资审批权的扩大将为县域工业发展注入更多活力。其次，扩权促进农业发展。扩权在促进要素向工业集中，吸纳更多农村剩余劳动力的同时。为农村留下较多的种田能手和人均耕地(常年在农村的劳动力实际耕种的土地面积增加)，从而为农业规模化经营和产业化经营提供条件，将间接促进农业发展。同时，扩权政策中关于农业项目审批权下放将有利于改善农业基础设施，促
进农业发展；关于农民进城务工、农业科技人才培养方面的扩权政策，将鼓励农民自我发展壮大。最后，扩权促进第三产业发展。扩权在促进县域工业快速发展的同时，为工业服务的相关产业，如金融、保险、电信、医疗等将面临重大发展机遇，将促使县域外部的相关人才、资金等流向县域第三产业，间接促进第三产业发展。同时，扩权政策中关于市场体系建设、金融体系建设、旅游业发展等权限的下放将有助于繁荣县域贸易、金融，提高第三产业发展水平。
(四)扩权促进县域基础设施完善，改进沟通状况
现代县域经济活动的质量与效率越来越取决于基础设施网络化的运行能力。基础设施是支撑和保障社会经济活动运行的基础结构要素，包括交通运输、邮电通信、给排水和供电等生产性设施，以及商业、科技、教育、卫生、文化、金融、保险等社会公用设旋和公共生活服务设施。基础设施建设对县域经济发展意义重大，而扩权能够推动县域基础设施建设加快。扩权使经济强县有财力投资于基础设施建设。基础设施具有公共品性质，其主要供给来源是政府部门，而充足的可支配财政收入是政府提供基础设施建设的基本保证。市管县体制下，地级市成为县级财政“抽水机”(邓平辉，2006)，抽走大量县级财政资金，使得县级政府无财力投资于区域内基础设施建设。扩权使县级政府可支配财政收入增加，而鉴于基础设施在经济发展中的先行作用，县级政府在足够财政收入下首先投资于基础设施建设，改进县域基础设施状况。扩权使经济强县有权力投资于基础设施建设。市管县体制下，地级市政府在“城市偏向”的政策下，不仅倾向于把县级的财政收入用于城市公共基础设施的建设，而且倾向于把基础设施建设投资项目分布在市区内，使得广大县域没有足够权力投资县域基础设施建设。扩权后的“项目直接申报”将改变这一情况，基础设施建设项目更多流向县域。
(五)扩权优化县域空间组织结构，形成合理经济布局
区域空间组织结构布局直接影响着区域经济发展，合理的布局是经济健康协调发展的一种反映。扩权能够促进县域空间组织结构合理布局。
扩权使县域城镇聚落体系优化。中心镇是县域中区位较优、实力较强、对周边农村和乡镇辐射力较大、发展前景广阔、能与市县城镇体系有机融合的城镇。它既是县域内一定片区的中心，也是若干一般小城镇(集镇)的中心，起着片区首位城镇的作用。市管县体制下，县域既无财力也无权力对辖区内城镇聚落体系进行优化调整。扩权以后，扩权县能够更好地依据自身发展优势，选择若干中心镇优先扶持，充分发挥中心镇的带动作用，提高城镇化水平，优化聚落布局。
二、强县扩权促进城市经济调整
强县扩权政策在使得权力资源流向县域的同时，也使得地级市经济社会权限减弱而成为利益流出体。从理论上讲，地级市政府必然会采取不支持扩权改革的态度。但是，市县分治是发达国家普遍的城乡治理经验(陈国申，李广，2007)，也是中国城乡关系的改革方向。因而，对于城市政府而言。更为理性的选择不是抵制强县扩权政策而是重新对城市经济进行发展定位，突出特色，与县域互补发展。
(一)扩权促使城市发展都市经济
扩权实施后，经济强县可摆脱地级市的管辖束缚而集中精力发展自身经济，而地级市而不得不转变经济发展思路，大力发展城市经济，突出城市经济的特色，形成与县域经济互补的经济发展态势。扩权促使城市经济发展重新定位。
扩权使得城市经济发展以第三产业为主导方向。扩权以前，地级市政府统筹市县发展：在传统县域，由于地域比较宽广，农业在地区生产总值中占较大比重，农民占人口总数的绝大多数，因而主要适合发展工业和农业，第三产业很少考虑；而在城市，由于地域空间狭窄，人口密集，高楼林立，地价高昂，资金、物资流量大，因而主要适合发展第二产业和第三产业。扩权以后，城市由于自然资源和劳动力成本的限制将更少发展生产型工业和农业，而以第三产业，尤其是具有现代服务业作为主要发展趋向。
扩权促使城市发展都市型工业。扩权以前，地级市所辖工业既有现代都市工业特征也有传统工业特征，但主要以传统生产型工业或农村工业为主。而扩权以后，传统的生产性工业或农村工业大多流向县域，城市由于基础设施较好而开始向后工业社会的知识经济型工业转化。现代都市型工业，包括附加值更高的高新技术产业和清洁工业，将成为城市经济发展的主要努力点。
扩权促进城市农业加速向第三产业转型。扩权以前，城市农业已不是重要产业，存在发展定位与转型问题。扩权以后，基于城市发展定位改变，城市农业将加紧进行产业结构调整，将在为城市提供配套服务的前提下加速向第三产业转移。
(二)扩权促进城市服务功能更趋完善
扩权以前，依据“――中心理论”(鄢洪斌，袁嫒，2004)，城市为中心，县域为，中心的服务功能较强。扩权以后，经济强县成为新的区域经济发展中心，城市和县(尤其是县级市)之间将存在着竞争关系。此时城市应重新定义自身服务功能，将不得不通过优化服务功能，吸引优秀的人力、物力资源向城市集聚，否则将丧失发展的先行优势。因而，扩权将促使城市不得不进一步优化完善各项服务功能。
扩权突出城市文化中心地位。传统县域文化消费一般比较落后，较为重视物质产品消费，而城市文化消费较高。尽管城乡居民恩格尔系数不断降低，文化消费水平都在不断提高，但作为文化资源较为丰富的城市，具有发展文化产业的先天优势。因而扩权以后，城市必须突出其文化优势，把文化与文化产业纳人城市经济的总体发展规划，在做大做强文化资源的同时，向县域乡村辐射这种文化资源。也只有如此，才能保持其文化优势。
扩权明确中心城市的经济辐射功能。强县扩权要淡化的实际上是市、县之间的行政隶属关系而非这两个区域之间经济上的联系。对地级市而言，市管县体制下形成的经济联系不仅不能消除，而且要充分利用以增强自身发展实力，强化自身聚集功能和辐射功能。事实上，地级市只有通过经济辐射与服务功能的增强，才能在扩权后同样将县域纳入自身发展的势力范围。
扩权突出城市创新产生、扩散与传播功能。扩权虽然从根本上激发了县域经济主体发展经济的自主性和积极性，但也激发了地级市发展更高经济形态的积极性和创造性。地级市由于拥有先进的基础设施，优良的文化氛围，而更易成为创新型人才和大中型企业研发中心的集聚地。因而，扩权以后，城市为谋求更高经济形态，将不得不加大创新力度，维持创新中心的地位，同时继续发挥“增长极”对创新的扩散和传播作用。
(三)扩权促进城市中的弱县经济发展
强县扩权在理论上对经济弱县的经济发展也有一定的促进作用，首先，经济强县扩权的示范效应将激励弱县加快经济发展。目前国内大多数省份进行的是“强县扩权”改革，较少省份进行的是“扩权强县”改革，二者存在差别，前者针对经济强县进行，后者主要针对经济弱县进行。对经济强县扩权而对经济弱县仍然保持现有行政管理关系，说明
“经济发展”是扩权的前提条件之一。由于权力扩张是管理者追求的目标之一，因而，弱县政府为在下一轮扩权改革获得与地级市同等的经济社会管理权限，将不得不首先使辖区内经济得以快速发展。因而，强县扩权的示范效应将调动弱县发展经济的积极性，促进弱县经济发展。其次，市对经济弱县的扶持力度可能加大。扩权以后，原经济强县在一定程度上成为城市经济发展的竞争者，而原地级市失去对经济强县的控制以后，为了增加对经济强县的竞争优势，将不得不把经济弱县纳入城市整体发展规划，由此可能加大对所辖经济弱县的扶持力度。这种扶持可能是转移支付的增加，也可能是对弱县的投资增加，但都在一定程度上使弱县经济得以发展，使城市经济得以调整。
三、强县扩权促成城乡竞争合作关系形成
发达国家由城乡二元对立到城乡协调发展的关键在于城乡地位平等基础上的城乡竞争合作关系的形成。同样，我国强县扩权政策促进城乡一体化发展的关键也在于此。
在市管县体制下，县级政府在事权、人权、财权三方面都处于劣势，缺乏自主决策权。市与县的关系是领导与被领导的行政管理关系，城乡政治法律地位不平等。而地级市政府长期的“城市偏向”政策使得中国城乡关系出现了“城市象欧洲，农村象非洲”的景象，农村源源不断为城市提供各种原材料和劳动力，而城市对农村的辐射带动作用仅在极少数大中城市出现，城乡市场地位不平等。扩权后，经济强县的经济地位得以提高，而强县扩权的改革趋势是“省直管县、市县分治”，届时县级政府不再成为地级市政府的下属单位，而是成为与市政府在法律和政治上平等的一级单位，城乡法律地位趋于平等。同时，经济强县成为新的区域发展中心后，将在市场地位上与地级市等同。这种平等的法律与市场地位使得市县之间能够获得等同的发展机会，导致市县之间竞争关系的形成；而城市经济与县域经济发展侧重点的差异导致市县之间合作关系的存在。因而，扩权将在促进城乡地位平等的同时，促进城乡竞争合作关系的形成。但强县扩权并不立即促成良好城乡竞争合作关系的形成。在短期内，它可能形成不利的竞争关系；但长远来看，由于强县扩权是由省级政府强力推动的，并且发展趋势是省直管县，因而只会形成良好的城乡竞争合作关系。具体原因如下：从短期来看，强县扩权对于地级市的挑战是明显的，其直接挑战在于，地级市财政收入减少，政府能够运用行政权力发挥作用的空间相应缩小；间接挑战在于，县级经济管理权限的扩大，会对地级市经济发展发起挑战，使其面临更加激烈的外部竞争环境。此时，市与县将基于强县扩权的背景呈现出新的博弈格局。一方面，由于地级市成为改革的利益流出体，地级市政府基于自身利益最大化，在可能的范围内会采取一定的博弈手段，来“捍卫”流失的权利和资源。如借助行政级别优势，撤县设区或截留权力，放权不充分。另一方面，强县在扩权后不再依附于地级市，自身利益和人格被明晰化。此时县可以与市去争夺或抢占人才、资金、信息、项目等资源，二者存在严酷的竞争。这种竞争关系可能导致“囚徒困境”解的出现，即双方没有达到“共赢”的结果。但是从长期来看，由于强县扩权是省级政府强力推动的，省级政府可能会限制地级市政府撤县设区或截留权力的做法。因而，在长期，理性的地级市会采取与县域合作的态势，以实现共赢。事实上，地级市与县域在经济发展水平、层次、规模、循环的范围等方面都存在显著的区别。县域更多的是实体经济，是物质产品的生产和流通；而城市更多的是生产要素流动、信息流动、服务提供、组织创新等服务经济，二者是两个不同层级的循环过程，发展的趋势不是产业的雷同，而仅仅是要素收益均等。强县扩权在市与县之间加强了竞争，但也促进了更好的合作，这种竞争合作关系在长期是良性的，可持续的。这种市县之间长期竞争合作关系的形成正是城乡一体化的发展过程。
县级党校是县委直接领导下培养党员领导干部的学校，是县委的重要部门，肩负者培训、轮训全县党政干部的历史重任。自办校以来，在培训、轮训县域领导干部和基层党员干部方面发挥了重要的作用，为县域经济社会发展提供了坚实的人才保障。随着我国政治经济体制改革的不断深入，县级党校的职能发生了明显的变化，对县级党校的生存与发展提出了严峻的考验：
（一）县级党校发展的历史及困境
1．建国到改革开放时期，各级党校纷纷兴起
随着新民主主义革命的胜利，新中国的建设需要大量的干部。解决这个根本性的问题的重要办法之一就是各级纷纷建设党校。1948年中央党校(这时校名是马列学院)开办招生，同时期各中央分局，各省、地、市及部分县，相继创办了党校，各级党校积极开展干部培训工作，极大地缓解了各地干部严重缺乏的局面，为迎接新中国的诞生及建设，作了重要的干部准备。
2．改革开放到中国入世，各级党校充分发展
党的十一届三中全会召开，党和国家的整个生活，进入了一个新的时期，各项事业百事待兴，各级党校适时复校招生，大力培训各类干部，实事求是，一切从实际出发，理论联系实际，实践是检验真理的唯一标准这些党的思想路线的基本内涵，在广大党员、干部和人民群众的头脑中得以确立，为中国的改革开放及经济发展奠定了思想基础。
3．中国社会进入转型时期，县（市）级党校举步维艰
随着经济的发展，信息及交通的高速度行进，一体化的的蔓延，中国社会进入一个转型期，于是对人才的需求更加具体化，对干部素质的要求也随之提升，干部培训也就提到了一个很重要的地位。各类高校及各种培训机构充分发挥自己的市场机制和师资优势，纷纷抢占着不同的培训资源，就连主体班的培训也纷纷倾往省市党校，市场机制和师资不居优势的县级党校逐步被迫边缘。随之而来的经费紧张、师资滞后、撤并合校，使得一些县级党校的性质也发生了改变。《条例》规定：“党校是在党委直接领导下培养党员领导干部和理论干部的学校，是党委的一个重要部门。”合并后的县级党校，既不由县委直接领导，也不是县委的一个重要部门。培训对象也由各级领导干部转成了未成年的青少年学生。结果必然导致党校的性质和体制改变，干部培训的“主阵地、主渠道”的作用得不到充分体现。
（二）县级党校（市）的重要性及必要性
1．基层党员干部加强党性锻炼的熔炉
县级党校是基层党员干部加强党性锻炼的熔炉。县级党校根据形势发展的需要，与时俱进地强化思想政治教育，通过轮训培训、下基层巡回宣讲等形式加强了形势教育、理想信念教育和中国特色社会主义理论体系教育等，巩固了党的思想理论阵地，使基层党员干部深入学习理解了党的创新理论，坚定了正确的政治方向和社会主义的理想信念，保证了基层改革开放沿着正确方向推进，发挥了基层思想理论教育阵地的作用。县级党校作为思想理论战线的重要阵地只能抓紧，不能放松，更不能放弃。
2．县域基层领导干部培训常态化的要求
基层领导干部在区域经济社会发展的第一线，直接面向广大群众，党的路线方针政策能否真正贯彻落实到基层，基层领导干部是关键，同时他们也是县域经济社会发展的引领者和生力军。县级党校肩负着培训本区域党员领导干部、公务员、村干部的任务，是基层党员干部教育培训的主阵地、主渠道。事实上，县级党校已成为本地经济社会发展的引擎。
3．省直管县改革后的必然性决策参谋
科研是县级党校的一项重要工作。县级党校充分利用自己密切联系基层、联系广泛的优势，就区域经济社会发展的重大问题如特色经济、民营经济发展、基层党建、新农村建设、招商引资等组织专题调研，取得了不少调研、科研成果。县级党校发挥自身的理论优势，结合本地实际宣讲、阐释党的理论政策，为县乡党委政府正确贯彻落实党的理论路线方针政策建言献策，保证了党的理论政策在基层的贯彻落实。党校教师对基层群众的创造和典型事件，进行总结提炼，在党校讲台上宣讲交流，对基层领导学习和决策也具有借鉴意义。基层党校通过安排参训学员进行社会调查研究，并把学员调研成果报上报作为决策参考，发挥了基层党校的参谋作用。
（三）县级党校发展的趋势及路径
根据世界部分地区经济一体化及中国高校跨校聘任教授的成功经验，可对地、县级党校进行一些教学工作的整合。中共中央办公厅印发了《2010—2020年干部教育培训改革纲要》，提出“要深化市(地)、县(市)党校(行政学院)办学体制改革。县级党校(行政学院)可作为市(地)级党校(行政学院)分校,由市(地)级党校(行政学院)统筹教学工作。按照少而精、突出特色的原则,大力推进部门、行业干部教育培训机构优化整合。”
1．加强（市）地级党校对县（市）级党校的教学统筹
加强（市）地级党校对县（市）级党校的培训业务的整合，市（地）级党校和县（市）党校的关系由原来的指导关系进一步加强到业务的统筹安排上。将师资进行整合，统一安排业务。县级党校相当于是市（地）级党校的分校（指业务上），只负责培训（外包培训）后勤等日常工作，县级党校优秀的教师可以充实（市）地级党校的师资队伍（业务上）。从而保证整个在党校师资得以更好地将教学、科研、实践进行融合，从而提高每个教师的教学水平和整个教师队伍的整体实力。
2．党校实现统筹教学，有利干部教育的专业化、多元化
随着社会、经济的发展，针对不同层次、不同类别干部的实际需求，需要精选和确定不同的培训内容。按照“要求学什么就讲什么、现在缺什么就补什么”的要求，科学合理安排教学内容，努力使党校教学贴近县域实情，贴近社会实际，贴近学员需求。
整合大党校的教学革局后，党校的干部教育培训工作能更好的适应新形势下干部培训要求，培训师资能针对干部培训需求，创新培训理念，创新培训模式，创新培训内容，不断开创干部教育培训工作新局面，发挥好实效性。
3．建立干部教育培训长效机制、确保培训工作取得实效
首先要保障培训经费，只有将培训经费纳入财政预算，并随着财政收入的增长而增长，才能使干部培训工作不打折扣；其次要保障培训学习时间，学员所在单位在学员受训期间不得安排其工作，以保证学习时间；其三要加强各类班次的日常管理，完善考勤制度、请假制度等，用制度进行管理，严肃校规校纪，提高学员的组织纪律性；其四要坚持训用结合制度。把干部培训学习与使用有机结合起来，将学员参加培训的考核结果作为使用干部的重要依据之一，并与干部的评优选优、晋职晋级结合起来，以提高干部参加学习的主动性和自觉性。
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[关键词]地方行政体制；省直管县；改革
[中图分类号]D262
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)09-0048-04
2005年6月．国务院总理在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方．可以推进‘省直管县’试点”。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”；“理顺省级以下财政管理体制．有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”2009年中央一号文件明确提出：“推进省直接管理县(市)财政体制改革．将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”由此可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。本文拟对实行省直管县的意义、依据、可行性等问题进行探讨，希望有助于深化地方政府体制改革，更好地实现地方经济和社会的全面协调可持续发展。
一、实行省直管县行政体制的重意义
现阶段，我国地方政府积极实行省直管县行政体制．有着极其重大的意义。
1 是克服机构重叠，减少行政成本的需要。“市”成为一级实在的政府后，按照我国科层制设置要求就相应地增设了人大、政协等权力组织，扩充了相关的职能部门．造成管理层次多、管理幅度小、增加行政成本的现象。推行市管县以后，我国行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在都要经过地市级中转。很显然，信息传递多了一个中间环节，影响了信息传递的速度，也增加了行政管理的成本。实行省直管县，最终减少市地级这个行政层次，可以节约人力、物力、财力，从而大幅度降低行政成本。
2 是扩大县的自，推动城乡经济协调发展的需要。实行省管县体制，实质上是对公共行政权力和社会资源的重新配置，从根本上促进县域经济的发展。在实行市管县体制下，市县之间有了明确的隶属关系和等级关系。由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，地市级城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。因此，在市管县体制下，县普遍认为，市对市区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市卡县”、“市吃县”和“市压县”，其结果是严重压抑了县级的积极性和创造性，制约了县域经济的发展。这也是导致城乡发展不协调的重要体制原因。要贯彻落实党的十六大提出发展壮大县域经济，实现城乡统筹和科学发展，就必须克服这一体制性的根本障碍，对县域经济发展作出合理的制度安排．推行省直管县的行政体制。
3 是转变政府管理职能．提高政府管理效率的需要。行政学揭示出这样一条规律．管理幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系，即在地方政府组织系统中，管理幅度大就会减少管理层级，相反，管理幅度小就必然增加管理层级。而管理幅度大小，既受技术条件的制约，也受管理目的和管理理念的影响。在传统社会，受交通、通讯等技术条件的限制，管理手段比较落后，组织的管理幅度不可能太宽，必须增加管理层级，实行层层控制，这就成为维系组织运行的必然选择。在现代社会，交通和通讯技术比较先进，不仅大大提高了组织的控制手段和控制能力，而且也为扩大组织的管理幅度提供了强有力的技术支撑。与此同时，当今世界日趋激烈的国际竞争和市场竞争，要求政府由过去自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织，要求组织结构向扁平化方向发展。这是一种适应经济、政治发展和社会变革的全球性潮流。组织结构的扁平化，毫无疑问会促使地方政府管理更加符合实际，更加机动灵活，更加富有创新精神，从而大幅度地提高地方政府管理系统的效能，提高行政效率。
4 是克服市管县体制各种弊端，创新行政管理体制的需要。1982年以来在我国推行市管县体制，是一定历史条件下的产物。它带有明显的计划经济体制色彩，其根本目的是借用行政手段推动城乡经济共同发展。26年来的实践表明，市管县体制只是在一些地方部分地实现了改革的预定目标，而在许多地方暴露出一些预料不到的问题：一是市管县体制不仅扩大了各中心城市的行政“地盘”，而且由于管理县的市权力比较大，导致一些中心城市随意向外扩张，造成了大量的土地资源浪费。二是在计划经济体制下所形成的一系列维系“城市偏向政策”的制度并没有改变。由于城市政府职能转变不到位，没有真正达到“以城带乡”、“城乡互补”的共同协调发展的目的。三是市管县体制下建立起来的市县行政隶属关系加剧了市县之间的矛盾。由于市对县的领导主要不是建立在市依靠自身强大经济实力对县的辐射上，也不是建立在市凭借自身的资本、技术、信息和文化优势给周边的县提供全方位的服务上，而是建立在行政隶属关系加强对“县”的领导，对县域经济发展施加过多的不必要的行政干预，从而加剧了市县之间的矛盾。在个别地方，市县之间的利益冲突还引起市县关系的紧张，对社会稳定产生了极为不利的影响。四是市与县在发展问题上具有同构性。在较发达地区，由于县有足够的经济实力和市抗衡，导致相互之间各自为政，各谋自身的发展，造成严重的重复建设和产业结构的趋同，既浪费了资源，又降低了经济发展的整体效益。因此，要克服市管县体制的各种弊端，就必须改革市管县体制，实行省直管县的行政体制。
二、实行省直管县行政体制的理论和实践依据
研究省管县问题，必须明确一个概念：“省管县”改革是指：省、市、县三者县”二级管理体制，对县的管理由现在的“省管市一市管县”模式变为“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。我们要改革的“市管县”体制中的“市”特指“一般的地级市”，而不含宪法中所规定的“直辖市和较大的城市的市”。从研究试验成果来看，实行省直管县行政体制有以下理论和实践依据：
(一)实行省直管县行政体制的理论依据
1 生产力决定论。影响行政结构的最重要因素是生产力发展水平和经济管理体制，其中生产力发展水平对行政结构起决定性的作用。就代表生产力发展水平的基础设施而言，在过去，受交通、通讯等技术手段和发展水平的限制，上下政令传递较慢，为了实行有效的管理控制，在省、县之间设置地区行
署或地级市是很有必要的。如今，现代化的高速公路、铁路系统、因特网等先进便捷的设施，使时空范围大大压缩，这就为减少行政管理层级和扩大行政管理幅度奠定了物质基础。行政管理结构也应当尽快向国际惯例和国际先进水平靠拢，逐步由“四级制”向“三级制”过渡。
2 经济体制决定论。在过去计划经济体制下，计划管理项目涵盖国民经济和社会的方方面面，对经济社会领域几乎是无所不包，无所不管，而所有这些由省直接计划管理到县的确有难度，因此不得不增加行政层级，缩小省级的管理幅度。现在我国已经基本建立了市场经济体制，市场发育日趋成熟，市场对经济要素的配置整合、优化发挥着基础性作用，过去的无限政府已变成了今天的有限政府，计划经济体制作为“市管县”的体制性基础已经不存在了，所以“市管县”体制也应该淡出。
3 行政效率决定论。行政科学的一般原理认为：行政层次越多，管理成本就会越高，行政效率反而越低。因而世界上大多数国家的地方行政体制实行“两级制”，即州(郡)――县，县以下为地方自治组织，我国则为“省一市一县一乡四级制”。市管县，行政层次过多，特别是市县职责不清，市对县过分干预，县级的自越来越小，影响县域经济的快速发展。因此，改革“市管县”体制势在必行。
4 系统结构决定论。有关专家根据统计模型运算得出的优化结论认为，我国上一级行政单位与下一级行政单位之间的行政管理关系由目前的“省一市一县”三级管理体制转变为“省一市、之间的数量之比(即行政管理幅度)应为1:50。而现在的实际情况是，我国一个省平均只管理10个左右的地级市，省与市之间的管理幅度仅为10，而市与县之间管理幅度平均为5―6，管理幅度明显过小，与1:50的优化管理幅度相比相差太大。要达到优化管理的目标，只有减少管理层级，增加行政管理幅度。
5 城乡统筹发展决定论。城市是人口和资源高度集中的经济、社会空间，在产业上以二、三产业为主，居民绝大部分为非农人口；而县域则是人口和资源较为分散的经济社会空间，在产业上以一、二产业为主，农业人口所占的比重较大。由于“市管县”体制主要依靠权力性手段来维持，存在着城市侵占县级农村地区利益的趋向。市、县垂直管理导致了城乡分层和两极化，不利于城乡均衡发展。而市、县平行管理则有利于城乡的资源平衡配置，实现均衡发展。科学发展观要求统筹城乡发展，只有市、县在体制上实现平等，才能从根本制度上实现发展机会的平等。
6 依法治政决定论。“市管县”体制不适应市场经济的法治原则．从中央与地方的权力划分来看。中央管宏观．即法律和宏观经济社会政策的制定；省级政府管中观；县级政府管微观，即法律的实施和政策的执行。《宪法》规定地方行政区划分省、县和乡镇三级，但没有规定地级市可以管县。可以说，省直管县具有宪法依据；相反．市管县则没有宪法依据。政府层级过多，存有诸多弊端：(1)上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。(2)中央下放的权力，很容易被中间环节截留．致使县级的自难以得到落实。(3)不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动市县和乡镇政府的主动性和创造性。中央、省、县三级分权和职能定位无论在法律上还是在现实中都非常明晰。解决政府层级过多的问题，唯一出路就是用“减法”，严格按照《宪法》规定，实行由省直接管理县的行政体制。
(二)实行省直管县行政体制的实践依据
1 国外地方行政体制的实践依据。美国长期以来保持联邦～州一地方的三级政府框架，并以此配备国家三级财政体制且相对独立；法国自20世纪80年代实行地方行政区划改革以来，采取了从中央一大区一省一市镇的四级政府模式．这四级政府已经是发达资本主义国家中纵向层次最多的了；德国政府结构自上而下划分成联邦、州和地方三级政府，实行三级独立财政体制，即联邦政府、州政府和地方政府均在财政管理上拥有独立权力，互不依赖。
2 中国地方行政体制实践的依据。综观中国历史，我国只是在很短的时期内建立过多级行政层次，在更加广大的历史空间内我国政府的行政层级一直保持在三层上下。据统计，从秦至民国末2100多年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6％；有610年为虚三级制，占28.7％；有600年为三级制，占28.2％；有276年为三、四级并存制，占13％；有350年为多级制，占16.5％。放眼全世界，中国的五级行政体制也是独一无二的。特别是中国改革开放以来，1992年发端，2002年形成高潮，中国的浙江、湖北、广东、安徽、山东等省市实行“强县扩权”、推行省管县的财政体制。并在经济管理方面形成了近似于“省管县”的三种改革模式：一是人事、财政、经济管辖权综合下放模式，以浙江省为代表，这种改革模式的成效是显著的；二是财政权单一下放模式，以湖北省为代表，是一种非常有益的尝试，改革取得了明显成效；三是权力全部下放模式．以海南省为代表，这是一种比较彻底的改革模式。前两种渐进式改革模式仍然处于改革的中间阶段，第三种“省管县”模式是改革的最终目标。可以说，强县扩权“体制经过多年的运行，取得了显著成效；行政效率提高了，经济上的自由度增大了，发展活力增加了，财政调控能力增强了。”应该说，多年来有效的实践和探索，为实行省直管县行政体制提供了成功的实践依据。
三、实行省直管县行政体制的条件及可行性
行政管理层级与幅度并不存在绝对的标准，必须根据本地的地理位置、经济发展水平、技术条件以及政府职能等多种情况来考虑。随着我国国民经济发展水平的迅速提高，实行省管县体制的基本条件已经具备。
1 实行省管县体制的经济和政治体制条件已经基本具备。随着30年来改革开放的深入及市场经济体制的逐步完善，市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。事务性工作明显减少，上级政府不再向下级政府分配物资和下达计划指标。特别是近些年，行政审批制度改革取得了较大进展。这从根本上减轻了中央和省级政府的工作量，为省直管县提供了可能。省级政府及其所属部门的管理幅度可以增大，省完全有能力直接领导几十个县。2009年中央一号文件明确提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”目前全国经济发展、政治稳定，政府改革力度加大，基本具备了进行省直管县改革的一些条件及可行性。
2 实行省管县体制的基本物质技术条件已经基本具备。现代交通和通讯的快速发展使得省与县之间的实际空
间成倍地缩小，省县政府之间传递信息的流程明显缩短，联络已相当便捷。现代交通工具的发达，使得省与县之间的空间距离变得越来越短。以经济较发达的山东为例，目前省府所在地济南东到威海4小时、西到菏泽2小时、南到临沂2小时、北到德州1小时．已经形成了4小时交通圈。可以说，省直接领导县的技术已经打破。
3 实行省管县体制的经济社会环境已经基本具备。山东一直被认为是全国经济发展最好的省份之一。2008年全省实现生产总值(GDP)31072.1亿元，比上年增长12.1％，高出全国3.1％。地方财政一般预算收入1956.9亿元，比上年增长16.8％。居民储蓄存款余额为14382.2亿元，占全国的6.6％，新增额及同比多增额均创十年新高。城镇居民年人均可支配收入为16305元，高出全国524元；农村居民年人均纯收入5641元，高出全国880元。经济的平稳较快增长，财政收支结构的趋优，城乡居民生活水平改善提高，这为进行省管县改革提供了较为宽松的经济社会环境。
4 实行省管县体制的理论和实践支持条件已经基本具备。如前所述，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理也是大势所趋，最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率。去年10月在中国行政管理学会第五次全国代表大会上国务委员、国务院秘书长马凯指出，要进一步探索省直管县的行政体制，管理半径大一些、扁平化一些，方向定了，步子就好迈了。
回顾省管县的历程，也可以看到省管县实践经验的可行性。浙江1983年始在财政上实施省直管县。并分别在1992年、1997年、2002年、2006年四次对经济强县进行扩权，使之拥有更大的财政、经济和社会事务管理自。2005年浙江省将县(市)党政一把手的任命权收归省管。从而强化了省对县的直接管理权限。通过改革促进了省域经济协调发展。2007年5月。安徽省政府宣布无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，标志着“省管县”改革在全国范围内正式开始。2003年12月，山东省出台了《关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自的政策，使县级地方财政收入达到1197.6亿元，比上年增长18.4％，其中，47个县(市、区)地方财政收入超过10亿元。山东“扶弱促强”实践证明：有利于增强县域经济发展的自主性；有利于增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性；有利于增强地方政府政策信息传递的时效性。正如今年5月31日在全省政府机构改革大会上省委书记姜异康讲的那样：“要进一步理顺关系，落实责任，把可以交给市、县政府管理的事权放下去；推进省直接管理县的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限”。自2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权强县”的改革。截至目前，全国有23个省市实行了“省管县”试点，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3。这些探索，为实行“省直管县”提供了良好的借鉴。
四、实行省直管县行政体制亟待解决的主要问题
1 理性务实的制度设计。一些专家认为，在社会转型时期，对落后制度的冲击往往比较重要，而随着市场经济体制的确立．对新制度的设计和完善往往变得更为关键。“省管县”不是全新的设计，更不是拍脑袋设计出来的东西。它本身就有一种延续性、现实性。大家知道，中国历史上有2200多年历史的郡县制，原本就具有极强的生命力，“不论朝代如何兴替，政府体系如何变化．县级政府始终是最稳定的一个层级”。“省管县”不是一个无可挑剔的制度，它只是利弊权衡之后的选择。实行省直管县后，浙江的县域经济确实发展得比较好，关键在于它们有一个好的制度枢架，有明确的省、县的职责定位。有切实可行的“两保两挂”、“二八分成”的具体设计，即在确保中央“两税”完成和县财政收支平衡的前提下，实行省补助、奖励与地方收入挂钩的办法，地方收入增长越多，省财政的补助奖励也就越多．省县财政增量采取“二八”分成方法。还要有对关键部位细节安排的周全考虑，没有理性务实的制度设计及适度的制度扬弃，就很难达到省管县的预期效果。
2 积极稳妥的改革步骤。从国家层面来看．目前省直管县改革的政策限于“有条件的地方可以推进试点”的阶段，还需要各地的实践经验。从理论探讨的角度来看，省直管县改革，第一个步骤是目前改革试点的各省主要对试点县的财政进行直管、直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤应当是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能。第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围，临近的县或镇乡或可改为市辖区，整合市级城市的经济社会发展。总的方向是，适时撤销传统意义上直管县的地级市，市县分管，实现省直管县。
3 坚持市、县分治的思路。推进省管县体制改革的主要内容是实行“市县分治”．“市县分治”将改变原来市县的行政归属和管理理念，市县脱钩，省直接领导县。具体要解决好三个问题：一是明确市、县关系职能。从行政建制角度。恢复市(地)、县的本来属性，它们不再具有行政隶属关系，各自管理本辖区范围内的事务。市的职能有增有减，县的职能也要合理扩充。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。实行“市县分治”，将立足于让“市”和“县”处在一个相对公平的地位上，二者通过市场力量进行优化重组，以达到加快区域经济发展的目的。二是合理确定市的行政级别。实行省直管县体制，这并不意味着马上撤销地级市．只是撤销市管县行政体制，地级市目前仍然保留。确定市的行政级别至少有两种思路：维持现状，即已经是地级市的仍然为地级市。但要注意解决为了实行市管县才升格为地级市且规模较小市大县不服的问题。重组市辖区建制，需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，或在原来城区内按地域和产业原则进行调整增设，或将邻近的县划为5个左右的市辖区，以拓展城市发展空间，进一步发挥区域中心城市在经济社会发展中的重要作用。三是加强县级党委政府创新能力建设。瑞典人汤姆・R・伯恩斯在《结构主义的视野：经济与社会的变迁》中指出，“由规则系统引起的权力分配可以在不同程度上被认识和利用。”这种认识和利用的程度就决定了权力赋予的效果，而这种效果的达成又取决于县级党委政府自身的创新能力。“这种(能力)差异使某些
参与者比其他人更有能力建构积极性的增长(例如学习与技术发展过程)，更有能力阻止或抑制他们活动系统中的停滞或“萧条”的“恶性循环”。所以实行省管县的过程之中，县级党委政府组织创新能力的建设务必要进一步加强。
4 建立省对县的监督管理机制。具体来说，加强对县财政的约束，建立对县财政的立体监管体系。全面掌握县级财政基本情况，促进县级财政科学、合理安排预算；建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度；建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。避免县级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。加强省对城乡规划建设调控权，妥善协调县域内部以及县域与周边区域的关系，促进生产要素的合理分工和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展，避免县域层面开发遍地开花和无序建设。
5 地方省级行政配套改革。如果省直管县改革有实质性进展，在客观上又提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来?目前。省区内市县数超过100个的有24个省区，市县数在49个之下的有9个。现在的山东省级区划里县级单位有140个，河北省内的市县数多达185个。应该说。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大。从理论及实践的情况来看．省直管县的有效管理大体应在50个左右．省直接面对如此多的县，也会有不少问题。如果坚持推进省直管县的行政体制改革，这就需要把省级区划单位缩小，或者以地域空间为基础兼顾经济、环境、传统和习惯等因素合并某些偏远地区的过小的县(市)，或者把市级城市的区县个数增至五至六个。以减少省直接领导县的数量．这样山东省政府还要管理50多个市(地市级)、县。借鉴中外区划的经验，中央可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应达到50个左右省级单位的空间，从发展方向上看，“广建诸侯而少其力”，这样有利于发挥中央和地方政府两方面的积极性。因此，改革省级行政区划体制。增加省级区划的数量．缩小省区面积和管辖人口，是发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治、合理开发自然资源和实现国家长治久安的必然要求，也是减少行政层级、实行省直管县的重要条件。
省管县改革涉及到省级政府的管理幅度、地级市政府利益分配、行政区划调整、机构改革、人员分流等众多复杂问题，是一个十分艰巨的系统工程，不可能毕其功于一役。但是，只要我们理论工作者和实际工作者从实际出发，积极探索，善于总结，就一定会深化省管县体制改革，再创我国经济社会发展的体制新优势。
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关键词:中心地;连外交通线;中心地理论
中图分类号:F57文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)09-0105-02
前言
克里斯塔勒的中心地理论对于地理学、城市经济学和区位理论做出了巨大的贡献。克里斯塔勒的中心地理论是在理想状态下进行的分析,是在人口和需求均等的基础上形成的。并且中心地的空间分布形态,受市场因素、交通因素和行政因素的制约,形成三种类型的中心地结构。在这三种体系当中各个级别之间都是全息的,也就是说各个级别局部放大与整体是一致的。在中国目前有关中心地的研究中,没有去考虑各个级别之间中心地和同级别中心地之间的连接性,只是考虑空间结构上与克里斯塔勒中心地理论的相似性而已。实际上,所有的中心地及其腹地构成一个体系,而将各部分连接起来的是交通线。中心地城市与周围环境的连外交通线是影响城市运输和城市交流的最主要的途径。若从中心地连外交通线的角度分析,中国华东地区的中心地结构是否也如克里斯塔勒所言呢?
一、确定研究区域和资料来源
本文之所以选取华东地区作为研究区域,因为华东地区位于中国大江大河的下游,使其拥有广阔的内陆腹地。华东地区北、西、南三面分别于华北区和中南区接壤,长江横贯全区腹地。这种向四个扇面辐射江海相交的位置状况,使得它有可能凭借天然的海上和内河运输,沟通与其他大区和国际的联系和交流,承担部分西南区和中南区的过境运输任务。华东地区近代运输方式出现较早,经济发达,天然内河航道条件得天独厚。海上交通相当发达,港口较多,联系范围广泛;内河水运发展水平高,航道覆盖面广,已形成一定体系;铁路网密集,拥有一系列基本骨架主要运输线路;公路网四通八道,将华东区与华北区以及全国有效相互连接沟通起来;交通网结点多,交通密度之大位于全国各大区之首;区内交通网分布面广,通达性高。同时拥有铁路、公路、河道等运输方式,对于连外交通线的研究具有全面性和代表性。
克里斯塔勒中心地理论中的中心地概念是:中心地具有供给商品和服务的功能,并且可以为外部提供一定的服务范围和能力。同时城市为外部居民提供的商品和服务的越多,等级越高,那么该中心地的中心地位也就越高 [1]。本文研究的中心地连外交通线是指在陆地上,以某个中心地为出发点与相邻行政中心之间的交通线。本文研究的行政中心是指省会城市、地级城市和县级市(县)。这里的交通线既指单一的交通线(包括公路、铁路、高速公路、国道、省道),也指多种交通线交织在一起的交通线。
二、华东六省中心地连外交通线的省区差异
(一)克里斯塔勒中心地理论交通线的分布情况
从克里斯塔勒中心地理论体系图中可以看出,无论是市场原则,交通原则还是行政原则下,每个中心地体系都是联接完整的,同时放大后局部和整体结构模式都是一样的。每个中心地之间用交通线连接起来同时也形成一套完整的交通系统。这些交通线的分布规律也是呈现一定的规律性。在克里斯塔勒的中心地理论模式中,同一等级的中心地,有6条连外交通线与相邻同一等级的中心地连接;高等级的中心地,有6条连外交通线与相邻次一级的中心地 [2]。
(二)华东六省中心地连外交通线的统计
华东六省各个省的面积、地理条件以及行政中心的数量不同,因此对于中心地连外交通线的研究,只对各个中心地连外交通线的平均值进行分析,通过数据下表可以看出,无论是省会城市、地级城市,还是县级市(县)的连外交通线都是具有一定分布规律的:也就是同等级的不同中心地之间,高级别的中心地与低级别的中心地之间的交通线都是具有一定的规律性,能够反映出一些实质性的问题。
1.同等级中心地的连外交通线。在克里斯塔勒的中心地理论中,每个中心地交通体系中,同一个等级的某个中心地与周围相邻行政中心的连接交通线是6条。华东六省在省会城市这一等级上,一个中心地与相邻同等级的行政中心的连外交通线分布不平衡,表现为由于安徽省、江西省省会城市中心地与相邻同等级中心地的连外交通线满足6条,而山东省、江苏省、浙江省、福建省这四个省会城市中心地的连外交通线与相邻同等级中心地的连外交通线小于6条。华东六省在地级市这一等级上,一个中心地与相邻同等级行政中心的连外交通线发展情况较平衡,华东六省地级城市中心地与相邻同等级地级市市之间的连外交通线均小于6条。而在县级市(县)这一个等级上,一个中心地与相邻同等级行政中心的连外交通线分布平衡,华东六省县级市(县)中心地与相邻同等级行政中心地的连外均小于6条。
在同等级中心地连外交通线平均值中可以看出,由于江西省、安徽省属于内陆省份,而山东省、江苏省、浙江省、福建省均是沿海省份,因此江西省、安徽省这两省的省会城市中心地与相邻同等级省会城市的连外交通线比其他四个省份较多。
2.高等级与相邻次一级中心地的连外交通线。在克里斯塔勒的中心地理论中,在每个中心地交通体系中,高等级的中心地与相邻次一级相邻行政中心的交通线为6条。华东六省在省会城市中心地这一等级上,一个中心地与相邻次一级的行政中心地的连外交通线分布不均,其中山东省,江苏省,浙江省这三个省份的省会城市中心地与相邻地级市中心的连外交通线大于6条,而安徽省、江西省、福建省三个省份的省会城市中心地与相邻地级市的连外交通线小于6条;华东六省在地级市这一个等级上,一个中心地与相邻低等级的行政中心的外交通线均大于6条,说明华东六省地级城市与相邻县级市(县)之间的交通线数量较多,发展较平衡。而在县级(市)县这一个等级上,一个中心地与相邻低一等级行政中心之间的交通线都不足6条,集中于3条左右,由此可以看出华东六省县级市(县)与相邻乡镇的之间的交通线分布较平衡,但是不同省份之间略有差距。在高低等级中心地连外交通线平均值中,由于福建省省会福州市沿海,因此省会城市与地级市县的连外交通线较少。
通过对华东六省中心地连外交通线平均值的统计分析可以看出:(1)在华东地区中心地与同一等级行政中心的连外交通线中,省会城市中心地与相邻省会城市的连外交通线分布不平衡,安徽省、江西省凭借内陆省份的优势,其省会城市中心地与相邻省会城市的连外交通线均为6条,而山东省、江苏省、浙江省、福建省都是沿海省份,因此这四个省份的省会城市中心地与相邻省会城市的连外交通线均小于6条。华东六省地级城市中心地与相邻地级的连外交通线均小于6条,华东六省县级市(县)与相邻县级市(县)的连外交通线均小于6条。(2)华东地区中心地与次一级相邻行政中心的连外交通线分布,发展不均衡。山东省、江苏省、浙江省的省会中心地与次等级行政中心连外交通线发展较好,高于克里斯塔勒中心地理论中的6条,而安徽省、江西省、福建省的省会中心地与次等级行政中心的连外交通线发展较落后,低于6条。地级市中心地连外交通线的发展情况普遍较好,各个省的地级市中心地与相邻县级市(县)的连外交通线普遍都在6条以上。而县级市(县)中心地与相邻乡镇的连外交通线均不满足克里斯塔勒中心地理论中的6条。
结论
随着经济的发展,必然会出现经济条件较好,发展迅速,集中众多优势条件的经济中心,也就是所谓的“极”,这个极就是我们常说的一个区域内的中心地。同时区域经济发展存在着不平衡性,区域差异其实就是中心城市发展极差异。那么要提高经济发展水平,就必须依靠造极,将条件较好的中心地重点建设,然后通过扩散,辐射效应,带动其周围腹地的发展,同时促进整个区域的经济全面向前发展。而连接“极”,与周围腹地最直接的工具就是“轴”,也就是本文所研究的中心地的连外交通线。对于中心地理论的研究人们都是注重于形态和结构上的相似性,本文通过同时将华东六省中心地的连外交通线进行统计分析,结合克里斯塔勒的中心地理论,对华东六省同等级连外交通线,不同等级连外交通线进行分别统计分析,看出华东六省中心地连外交通线的目前发展状况,整体发展情况较好,但是存在着一定的不平衡性。表现为经济状况发展较好的地区,中心地连外交通线发展情况也比较发达,因此在今后中心地建设需要对中心地连外交通线建设提高重视。在区域经济建设的过程中,通过造极来提高区域经济发展的过程中,是切实可行的,对于经济发展具有促进作用,而连外交通线使得中心地连外交通线的发展水平必须紧跟上中心地城市的发展水平,加强腹地与中心地的联系。
参考文献:
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关键词：县域竞争力 聚类分析 预测
聚类分析（Cluster Analysis）又称群分析，是根据“物以类聚”的道理，对样品或指标进行分类的一种多元统计分析方法。根据分类对象的不同，聚类分析可以分为样本聚类和变量聚类。样本聚类又称为Q型聚类，是根据反映被观测的对象各种特征的多变量进行聚类；变量聚类又称为R型聚类，根据所研究问题选择部分变量对问题某一方面进行分类。在县域经济竞争力的分析当中适当应用聚类分析，有助于各县级单位互相借鉴互相学习。
一、国内外研究综述
竞争力研究最早起源于西方国家，国外比较有影响力的经济竞争力评价体系有 IMD的国际竞争力评价体系、WEF竞争力评价体系和波特的区域竞争力模型，这些已取得的成果都可以为研究者借鉴。在文献梳理过程中发现，专门针对县域经济综合竞争力聚类分析与预测研究的文献较少[1-8]，因此本研究综合国内外学者的研究成果，结合山东省经济现状，在构建的指标体系框架和分析预测理论基础上，对山东省2009、2010两年的县域经济综合竞争力进行排名，评价和预测分析。受数据所限，2006―2010年的数据长度中2006―2008年县域经济综合竞争力排名不包括科技竞争力，2009―2010年县域经济综合竞争力排名涵盖经济实力、社会发展、资源环境、科学技术和政府竞争力，因此主要对2009―2010年的县域经济综合竞争力进行分析，同样由于科技竞争力数据长度不足，预测部分将分别预测各类一级指标竞争力。
二、县域竞争力指标体系构建
综合国内外相关研究成果，使用层次分析法（AHP）从经济实力竞争力、社会发展竞争力、资源承载力和政府能动力四个角度出发，构建县域经济综合竞争力三级指标体系，其中经济实力竞争力从GDP、财政收入、对外依存度、产业结构等角度反映县域经济基本发展能力；社会发展竞争力从科教文卫，以及居民收入方面反映县域社会发展建设水平；资源承载力表示县域经济发展密度，包括人口密度和GDP密度两个三级指标；政府能动力指标反映县级政府充分运用县内外资源，主动且有效地调控经济运行的能力。具体指标体系略。
三、2010年县域竞争力聚类分析
应用SPSS15.0软件，对山东省92个县域5个一级指标得分与各自权重乘积作为聚类变量进行Q型聚类分析，进行了聚类分析，表1给出了2009年的总体聚类结果。使用最远距离法，选择欧氏距离作为分类，将山东省92个县市划分成6种类型，聚类分析的ANOVA数据显示，将山东省92个县域分为6大类在统计学上是科学的，是有意义的。第Ⅰ类包括文登市、龙口市、荣成市等11个县市，这类地区是省县域经济的领跑者，综合竞争力较强，一级指标均明显高于全省平均水平，其中经济实力、社会发展和科学技术竞争力在所有县域中具有明显优势，资源环境和政府分别略低于第Ⅲ类和第Ⅴ类县域。第Ⅱ类包括诸城市、胶南市、青州市、平度市等14个县市地区，综合竞争力较好，经济实力、社会发展、科学技术和政府竞争力均高于全国平均水平，但资源环境较弱，低于全省平均水平。第Ⅲ类包括即墨市、桓台县、广饶县等9个县市，这些地区资源环境竞争力高于其他5类地区，社会发展也处于领先水平，但经济实力、科学技术和政府都低于全省平均水平。第Ⅳ类型包括宁阳县，长清县，平阴县等24个县市，这些地区资源环境和科学技术高于全省平均水平，但与领先县域仍存在较大差距，经济实力等均处于较为落后的水平。第Ⅴ类型包括高密市，巨野县，曹县等9个县市，这些县市政府竞争力优于其他5种类型，资源环境竞争力也高于全省平均水平，但科学技术竞争力在所有类型中处于最低水平。第Ⅵ类有垦利县，齐河县，临朐县等26个县市，经济基础较差，指标均低于全国平均水平。
四、竞争力预测分析
由于各地区资源环境竞争力和科学技术竞争力数据时间跨度不足，无法进行预测，因此本部分将对经济实力竞争力、社会发展竞争力和政府竞争力进行分项预测。使用指数平滑方法中的Holt模型进行预测，对于该预测方法的实际预测效果使用2010年数据进行误差检验。这里使用2000―2009年的经济实力竞争力数据预测2010年经济实力竞争力数据，并进行排名，与2010年的实际结果进行对比（表2），以进行验证。由名次对比可知，排名前30名总体保持一致。其中有6个县的预测结果与实际结果完全一致；前30名内有21个指标预测排名与实际排名相差2个名次之内；前30名仅有1个县的排名预测排名与实际排名大于10个名次。对比各个单项指标也可以得到类似的结论。可以说从排名上来看，我们对于2010年的预测排名与实际排名的基本上是相符合的。
五、结论与展望
从本研究结果可以看出，各县域若想提高本地经济综合竞争力，需要在经济、社会发展、资源发展和政府能动方面齐头并进。在推动当地经济发展过程中， 将提高当地居民收入水平、 优化产业结构、 增加政府财政收入和加强对外开放作为提高地区综合竞争力的重要手段； 政府能动力代表地方政府调控当地宏观经济的能力，这要求各地区增加财政支出在占GDP的比重；而与社会公共服务能力指标相对应，政府在增加财政支出占比的同时，政府需要增加教育和卫生支出以强化当地社会发展竞争力。
参考文献：
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【关键词】县级政府；县域经济；经济职能
一、县域经济在经济社会发展中的重要地位及作用
县级政府是我国行政管理系统最基层的组织，是最靠近农民的基层组织。县级政府经济职能的良好发挥，能够促进我国整体经济建设的发展，而且决定着我国县域自身经济的发展。
首先县域经济在我国国民经济中处于重要地位，是我国国民经济发展的基础。这主要是由于我国的基本国情决定的，同时还是我国地域规模和人口规模所决定的。我国是一个农业大国，而我国县域又主要发展农业。由此可见，我国县域经济的好坏，直接受县域经济中的农业发展情况的影响，而且受到农业发展的制约，从而农业的发展制约并影响着我国财政收入情况和整个国民经济发展增长，而且对我国国民经济的发展秩序有重大影响，甚至危及到社会秩序的稳定。其次县级政府作为联结城乡的重要枢纽。县域经济是统筹城乡发展的重要纽带，同时也是农村和城市经济发展的纽带，同时还是工业经济与农业经济的联结点。在某种角度上来说，县域经济发展的重要环节主要体现在促进城乡经济协调发展，协调城乡关系，缩小城乡发展差距，加快城乡一体化进程。县域经济是一种以市场化为导向的区域经济，以市场化需求为导向，能够在市场经济合理的调控下，对生产要素和城乡资源进行良好分配，从而使得资源优化配置。再次发展县域经济是推进社会主义新农村建设，全面建设小康社会的重要途径。县域经济中绝大部分是农业经济，县域内占绝大部分地域是农村，县域内占绝大多数人口是农民，在我国中西部，农业人口占全县总人口的比例都在80%以上。发展县域经济就是解决我国9亿农民的问题。最后发展壮大县域经济成为推动地方经济社会发展的重要突破口。为了使得县域经济发展水平在整个经济发展水平中提高，我国县域经济要从实际出发，因为我国县域经济是我国经济的基础，是区域经济壮大的实力基础，同时也是区域竞争力在国民竞争力的强力支撑和重要基础，如果能够搞活县域经济那么整个产业都会产生生机，增强县域经济也即增强了整个国民经济。
二、县级政府在履行经济职能存在问题
（一）未能协调三大产业的发展，影响县域经济的整体活力
产业结构的是否合理关系着经济持续快速发展，在我国很多文章和著作中都对产业结构有所研究和论述，在《论十大关系》中，曾经就说过：“必须处理好农业和重、轻工业的关系，否则社会将出现不平衡发展状况”。在世界经济发展史中同样有这样的说明，这是从宏观的角度来看到三者之间的关系。一个国家或者地区的发展水平主要体现在新兴产业在整个行业中比重的高低，同时还体现在第二、三产业在三大产业结构中比重的高低，这同时也反映了一个国家或地区经济结构层次的高低。全球经济学家从学术的角度进行研究，得出这样的权威理论：“3:2:1”是三大产业最合理的格局，同时也是任何国家和地区发展中应该呈现的局面。但是我国一直都是农业发展大国，百分之七十以上的都是农民，而且主要靠农业发展自己，所以在我国支柱产业是农业。同时农业也是我国国民经济的基础，所以应该得到国家和政府的高度重视和大力支持。
（二）对农业经济的扶持和服务存在缺位
农业是直接经济效益低而社会效益高的产业，又是一半靠天，一半靠人的风险产业，在市场竞争中往往处于及其不利的地位。近年来，世界粮食问题的加剧，农业得到了国家和政府的大力重视，对农业的保护得到了一定的成绩，但是对于整个农业发展来说远远不够，首先是在农业的资本投入方面，仍然存在着大量的不足，这些投入还不能使得农业得到大力发展，不能满足发展的需求。其次，对农村的公共设施服务和社会保障服务水平还不到位：农业收入之前，对于需求量等方面的信息服务不到位，从而致使农民种植的种类不是需求的种类，或者导致种植的植物供过于求，从而使得产品销售难造成谷贱伤农的严重局面；农业生产中，由于服务资金跟不上，农业技术支持不够，从而产品的产量和质量不能达到要求。农业生产中尤其迫切需求的是农业技术；农业生产收入后，对于产品的流通服务不完善。很多地方都出现了销售产品的问题，从而农民的收入不能得到良好的处理，因此利益不能得到保护，从而致使农民收入低，这些基本的收入利益得不到保障后，严重伤害了农民的进行农业生产的积极性。制约农业经济的发展，从而不利于县域经济发展。
（三）提供的县域内公共产品和公共服务过少
政府提供的公共服务不多，从而说明了我国政府在公共服务职能方面还不够。也就是说县级政府公共服务职能没有得到良好实施，或称为“缺位”。换句话说就是政府没有做好份内的事，即该管的事务没有管好或者忽视不管。在经济生活领域，从公共产品理论角度分析：“市场机制下存在的“市场失控”决定了政府是公共服务和公共产品的提供者，所以县级政府有政治责任为地方提供公共产品，比如说基础设施-道路交通、教育设施、环境卫生等，同时还有社会保障体系。[2]”但从具体实践来看，当前县级政府提供的公共产品和公共服务和农民和企业的需求差距还很大，从中可以看出我国政府对公共服务等投入资金不够，而且出现结构失衡问题，比如说我们常说的上学难，百姓看病难，人民买房难，这三座大山问题，还有城乡收入差距不断增大，社会保障体系不够完善等问题。而且有些地区基础设施建设工程庞大，基础设施的完善有很大的阻力和困难。
三、县级政府在履行经济职能存在问题的原因
（一）县级政府组织结构设置不够合理
政府机构的设置是行政权力、政府职能和行政人员的载体。只是片面强调机构与职能的“上下对口”设置。我国县级政府的机构设置不完善，比如说在政府实际管理过程中，上下级政府一味的过分在乎上下级的职能对口问题，而在多次政府体制改革中，依然实行这样的体制，虽然改革开放以后实行市场经济体制，但长期以来的计划经济格局致使很多政府并没有从传统的管理方法体系中走出来，县级政府仍然在官员的管理下，保持着行政和法政的连贯性和一致性，而在实施过程中，要保证行政执行上的连贯性和政令实现的统一性，需要进行“对口一致”调整。所以，在我国社会主义市场经济体制下，这种格局严重阻碍了县级自主性和积极性，即使县级政府体制一再改革仍然无法做到合理，还表现在传统的管理思想中的缺乏对咨询机构和智囊的重视，严重影响了政府职能的进一步转变和县级政府行政效率的提高。
（二）县级政府职能转变不够到位
当前行政管理体制中的首要问题是政府职能体制改革和认识不到位。政府职能转变在于一个“度”的问题，主要是政府应该管理的方面和手段，还有管理程度和相应有哪些权利等，还有哪些方面由谁管的问题等等；另一方面是要政府摆脱那种不该管而非要管的问题，让这些问题留给那些能够管好而且该管的人或者部门。总而言之，建立为社会公共服务型的政府是政府职能转变的最终目标。可是现实情况并不理想，一些政府依然停留在过去，无法改变传统一贯实施的管理方式，无法从过去长期经济管理体制中走出来，仍然扮演着全能型的管理角色，这不但制约经济的发展，而且对政府职能的实施有巨大影响，与“构建公共服务型政府”的目标相差甚远，同时偏离了我国党中央制定的政府职能范围，不能正确发展“有限型”政府。
（三）公务员素质有待提高
政府公务员作为管理行政的执行方式和政府管理理念和政府业务能力，所以直接影响着政府的经济职能是否能够高效正确的实行。我国实行公务员制度已经有多年，从事县级部门公务的人员是经过合理的考核后进入的，所以整体水平较高，但是还不够专业化和高素质。经济发展的转型对政府有了新的要求，需要政府不要太多的管束而是提供更多的服务。但是我国政府收到计划经济体制和管理模式的长期影响，公务员已经形成固定的行政价值观和成套的管理方式，所以他们把管理认为是管制，认为服务是保护，受到过去全能型的影响，现代公共管理缺少服务意识和管理经验。作为政府组织政策执行者的公务员思想落后性，对政策执行的彻底性和完整性出现了严重制约。政府作出了“乱作为”的超越权力行政，同时没有全面考虑问题，没有达到业务能力从而使得服务没有到位，所以造成了政府职能的越位现象和缺位现象。
（四）绩效评估制度和机制不健全
绩效评估制度不健全也体现在以下几个方面：首先是法律制度的绩效评估不规范。我国对政府绩效评估制度已有不少规定，如行政监察法、公务员法和审计法和宪法等，但是我国当前情况中仍然存在相关实体规定不完善的现象，也就是说没有具体程序对绩效进行评估，从而使得评估机制不够完善，评估动力不够，从而起不到规范的作用。再者，我国还没有相应的绩效报告和绩效计划等绩效制度框架，所以绩效评估执行起来不够认真，比较随意。绩效计划是有效的绩效评估方法。如果在绩效评估作出规划，那么绩效评估在计划中就能全面推行。第三方面主要表现在缺乏统一的领导机构和绩效标准。县级政府在绩效评估过程中，各自完成各自的行政，没有成为完整的体系，各自为家。无法评估地区或者部门的业绩。另外，一些地方过分追求经济增长，所以在进行政绩评估时，不够合理，仅仅以GDP的高低来评估政绩实施情况，不能很好的处理社会发展和经济建设还有环境保护关系。而且“看政绩用干部”也极大的影响了领导的升迁和政策的实施，导致有些官员一味追求“政绩”，大搞“形象工程”和“政绩工程”，不惜劳民伤财，举着加快发展的招牌，生态环境和群众利益都受到损害。
四、县级政府经济职能的调整与履行经济职能的主要措施
（一）调整政府组织机构，切实转变县级政府经济职能
对政府机构进行精简。政府机构中存在的人员多余和机构庞大等问题是非常突出的重要问题。所以对于政府来说消减人员和机构的精简是硬任务，根据中央政府的要求，必须实行确切的方案，对其组织实施。县级政府机构实行政企分开。主要实施大社会，小政府的政府机构，撤销专门的经济管理部门，同时对其进行调整，转变成管理职能，主要负责宏观调控。同时加强执法监管部门和公共服务部门；不设立中间管理机构，同时也不设立部门管理机构和直属机构，将其管理职能归到政府部门的管理下；一些行政机构申请重整经济实体，其行政职能进入有关部门。根据责任的要求一致，合理分工职权，根据功能相同或者相似的一个部门承担原则出发，提出了一种科学定义的功能划分部门之间、深化事业单位的制度改革，使其市场和创业，符合社会化的道路；要克服多向管理，使政府部门之间的运作不发生职能交叉、建立高效的工作效率，同时建立运转协调、行为规范的行政管理体系。
（二）提高公务员素质
国家人事部早在《“十一五”行政机关公务员培训纲要》就指出：“要使公务员完善公共财政体制，提高公共产品和公共服务供给水平的业务能力和思想政治素质明显提高，促进社会经济全面、可持续发展、协调的能力明显提高。”随着时代的发展，从事政府部门工作的公务员不仅需要现代管理理论知识，在行政观念和行政能力的创新方面也有了更高的要求。公务员和提高其质量的观念不是在很短的时间内就可以完成的，学习能力的提高需要长期的积累和改变。人们说现代社会是知识的社会，政府的学习能力，特别是学习知识和管理的能力，对未来的政府组织和管理的创新发展具有十分重要的影响。县级政府更需要注意提高培训工作质量，注重公务员的自我完善，不断更新知识，公务员需要慢慢从传统的思维方式中解脱出来，从而重视改善公共服务的发展道路上来。
（三）完善公共财政体制，提高公共产品和公共服务供给水平
根据我国历史发展的原因，我们当地的金融体系中存在着结构缺陷，从一般来说，这是一个经济投资财务系统。我们为了追求经济快速增长，金融投资大部分用于基础设施竞争领域，但是在社会服务上，如就业、职工权益和生态环境、公共卫生等领域的投入非常的少，这样就会渐渐造成经济发展和社会发展的严重分裂。因此，加快建立公共财政体制，进一步改变政府的财政职能，财政支出结构进行调整和优化，逐步减少目前财政支出比例的经济建设费用，增加公共服务领域的投入，减少基本建设支出规模，构建履行公共服务职能的政府基本体制。
（四）建立科学的绩效考评体系
政府官员的仕途以及利益直接受对其工作绩效的评价影响着，因此他们也最为关心由谁评价，如何进行评价。目前政府以及相关机构部门出现诸如腐败、等现象很大程度上是由评价体系太过“人治”化造成的。科学的绩效评价体系的建立，能够监督和保证政府行为符合公共利益的基本要求。科学的绩效评价体系必须是程序化的、开放的。为此，科学绩效评价体系的建立首先需要做到政务公开，使评估的公众能够清楚地了解政府官员的作为，这样对其绩效评估才能做到客观与公正。
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关键词： 体制升格 县级党校 科研工作
中途分类号：D261.41 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2014）-01-0034-02
科学研究是党校教育的基础。
《中国共产党党校工作条例》（以下简称《条例》）第32条，党校科研工作， “要为推进党的理论创新服务，为提高党校教学质量服务，为党委和政府决策服务，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设服务。”明确指出了科研是党校教育的基础和党校科研工作的定位。
贵州省委《关于加强和改进新形势下全省县级党校工作的意见》（以下简称《意见》）强调县级党校科研工作的目的和方向，指出科研工作要紧密结合县域经济社会发展的新形势新任务新要求，针对关系地方改革发展稳定的理论和现实问题开展研究，主动为党委政府提供决策服务。
《条例》和《意见》都强调搞好科研工作的重要性。党校的中心工作是教学，而科研是党校教育的基础。科研工作的好坏，直关系着当地党校教育培训的质量。全国县级党校特别是西部多数县级党校科研工作存在问题较多。
一、县级党校科研工作中存在的问题
办学水平是衡量党校教育质量的重要标准，而处于基础性地位的科研工作存在问题较为突出，就制约了县级党校办学水平的提高。
（一）科研队伍力量薄弱。一些县级党校存在教师数量少，队伍年龄偏大，结构不合理问题，又由于受编制限制，无法进新人补充新鲜血液，无法吸引优秀人才，科研队伍力量十分薄弱，导致无法开展科研，无法向当地党委政府提供决策咨询。
（二）科研工作思路不清。一些县级党校，部分教师满足于现状，思想固步自封，不掌握科研的方式方法，跟不上时代的步伐和新时期党校发展的需要，有的根本无法开展科研工作，即便勉强能够开展开展科研工作，也多是思路不清，无法出成果。
（三）科研经费没有保障。因为是一级党委办一级党校，在经济欠发达的地区，财政捉襟见肘，只能勉强发工资和机关基本运转，县级党校很难有科研经费作为保障。缺少经费支持，教师外出调查研究就十分困难，因而就很少出成果；而没有科研成果，向县委政府申请科研经费就更难上加难，形成了一种恶性循环。
（四）科研水平有待提高。一些县级党校在开展科研工作时，没有根据自己的特点来确定科研工作重点，更不重视事关本地发展的重大现实问题的研究。这种脱离实际，没有现实意义的假大空文章只能滥竽充数，提不上质量，更别说能为当地党委政府提供决策咨询服务了。
（五）上级党校指导不到位。首先表现为各县级党校与上级党校的联系较少，其次是省委党校、地市级党委党校对县级级党校的业务指导也很少，中央党校就更少了，这样县级党校教师的科研水平就很难得到提高。
（六）县级党校自身缺乏交流。首先表现在校内交流不够，其次为县级党校与县委、政府及各部门交流少，第三是县级党校与县级党校校际之间交流不够，固步自封，夜郎自大，视野狭窄，导致县级党校在教学上没有权威，科研上没有带头人，也就没有科研成果。
二、抓住体制升格契机，提高党校科研水平
《条例》从党和国家事业发展的大局出发，给党校科研工作的定位是“四个服务”。 《意见》指出，贵州全省县级党校体制升格评估工作从2013年起，分三年评估验收，2015年完成评估工作。体制升格中科研管理和科研水平占了很大的权重（15分），这就要求我们必须做好党校的科研工作，抓住机遇提高县级党校科研工作水平。
（一）县级党校科研工作要有的放矢，方向明确
要明确县级党校科研工作的目标和方向，就是紧密结合县域经济社会发展的新形势新任务新要求，针对关系地方改革发展稳定的理论和现实问题开展研究，主动为党委政府提供决策服务。围绕提高教学质量开展研究，形成教学出课目、科研做文章、成果进课堂的教学科研良性互动机制；加强与相关部门、上级党校和高等院校之间的联系与协作，拓宽对外学术交流渠道，提高科研工作水平。
（二）县级党校科研工作要有具体的措施
县级党校一定要坚持以教学带科研，以科研促教学，并紧紧围绕当地经济社会发展找题目、做文章，采取多种形式，加强科研工作，使科研工作取得成效。
一是加强队伍建设。按照科研是党校的基础的要求，积极推进县级党校干部人事制度改革，加快形成有利于人才脱颖而出、优胜劣汰的用人机制。通过人才引进、进修培训、异地挂职、实践锻炼等方式，加大专职教师队伍培养力度，提升师资素质，进一步改善队伍结构。
二是选准科研方向。就是坚持从实际出发，充分发挥自身优势，确定适合本校实际的科研方向和题目。每年初就围县域经济社会发展等县情进行命题，做出安排，将研究内容及早提供给教学人员。同时，明确提出要求，研究方向围绕县委、政府在经济、社会发展中亟需解决的重大问题进行研究，突出微观工作实践，力争能呈送给县委、政府和有关部门参考，为全县经济社会发展起到指导和启迪作用。
三是明确科研目标。县级党校科研工作必须要做到分工明确、落实到人。要求教学人员把科研工作作为理论联系实际，充实完善教学内容，深化课堂教学，提升授课水平，展示党校形象的本职工作，实现以教学带科研，以科研促教学的互动。每年要求教学人员完成科研任务多少篇以上，力争在地级及以上刊物上发表。
四是掌握科学方法。就是围绕提高教学质量开展研究，形成教学出课题、科研做文章、成果进课堂的教学科研良性互动机制；加强与相关部门、上级党校和高等院校之间的联系与协作，积极参加上级社科界、党校系统的研讨会，提交研讨文章，拓宽对外学术交流渠道，提高科研工作水平。
五是提供经费和制度保障。学校再困难也要保障科研经费的支出，对选送参加上级研讨会、领奖、评审、参赛等活动费用予以支持，对有重大影响的成果实行特殊奖励；把科研成果纳入年度责任书进行考核，并加大分值；同时在责任书外另行进行奖励等等。通过这些制度保障，使县级党校教学人员形成积极开展科研的良好氛围。
总之，新时期县级党校要以体制升格为契机，把握好科研工作的方向，找准科研工作的立足点，提高科研工作水平。通过不断的实践和创新，让党校优秀科研成果发挥积极的作用，从而推动党校事业健康发展，推动县城经济社会全面协调可持续发展。
参考文献；
论文摘要：山西省自实行“以县为主”的农村基础教育投资体制以来，取得了一定的成绩，但由于财政投入总量不足，各地经济发展不平衡，在推行中也面临着一些问题。本文对山西省农村基础教育投资中存在的问题以及产生问题的原因进行了分析，并提出了解决问题的对策，旨在更好的发展农村基础教育，使农村基础教育更加公平，更加和谐的发展。
山西省农村基础教育投资制度从1985开始，经历了以“乡镇为主”的投资体制到“以县级政府”为主的投资体制的转变，明确了农村基础教育的投资主体为县级政府。2005年，山西省规定全部免除农村义务教育学杂费，同时对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免除学杂费以及农村义务教育阶段的校舍维修资金等经费由中央、省、市、县四级政府按比例分担，逐步建立起农村基础教育投资的分级分担投资体制。这一投资体制的建立对于本省农村基础教育健康、均衡发展起到了一定的推动作用。但由于本省地理条件特殊，地域经济发展不平衡，导致在基础教育投资中还存在很多的问题。
一、山西省农村基础教育投资制度在推行中面临的问题
1．“以县为主”的投资体制导致各县基础教育的财政投入存在较大的差距
2001年实行了“以县为主”的农村基础教育投资体制，把农村基础教育所需的资金交由了县级政府。这样使农村基础教育投资的多少就只能取决于各地区的经济发展水平，取决于地方的财政收入状况。对于煤炭资源丰富的县区，地方的财政收入多，用于基础教育的财政投入相对多。以“山西省初中教育现状分析与发展对策研究”课题组的一项“生均公用经费”调查为例：y市以资源经济为主，属于山西经济较发达地区，2004年gdp产值为401548万元，初中生均公用经费为650元；p县以农业经济为主，属于山西省欠发达地区，2004年gdp产值为185000万元，初中生均公用经费为121.9元；s县以农业为主导产业，而且是贫困县，2004年gdp产值为92166万元，初中生均公用经费为88.7元。这一调查结果明显反映了不同县（市、区）之间经济发展水平对教育资源配置不均衡的现象。
2．农村税费改革使基础教育投资经济薄弱县教育公用经费紧张，办学条件差
农村基础教育的投资主体提升到县级财政，并没有从根本上解决资金投入不足的问题。同时随着农村税费改革的深入进行，即取消农村教育集资和农村基础教育费附加，这两项教育经费来源的取消，使本已严重不足的教育经费更加短缺。对于经济薄弱县，教育公用经费更是捉襟见肘，办学条件无法保障。
3．教师收入经费水平存在较大差异
山西省各市县中小学不仅实行了岗位绩效工资制度，而且实现了县域内中小学教师工资的统一标准，并把教师工资全额纳入了县级财政预算，建立了较为稳定的教师工资保障机制。但由于地区经济发展的不平衡，经济实力相对落后地区教师的基本工资与经济实力较强的地区存在很大的差异。市际、县际教师由于津补贴及福利不同而造成的收入差异较大，教师工资收入的巨大悬殊给全省基础教育的均衡发展带来了非常不利的影响。
二、山西省农村基础教育投资体制存在问题的成因分析
1．国家财政对农村基础教育的投入总量不足
《义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措，予以保证。”1993年通过的《中国教育改革与发展纲要》，1995年通过的《教育法》规定：“到20世纪末，财政性教育支出应达到gdp的4%。”尽管多年来各级政府都在努力增加义务教育经费，但与法律的要求和实际需要还有相当大的差距。不仅如此，根据联合国教科文组织提供的资料，20世纪90年代全世界平均教育投入占gdp比重仅为2.79%，2000年这个数字为2.87%，我国国内生产总值已经突破了10万亿元，而用于教育的资源不足3%，大大落后于发展中国家的平均水平，我国财政对教育投入的总量是不足的。
2．中央和地方财政对教育投入的比例不合理
1994年税制改革以后，我国财政收入的大部分都集中到了中央，而县乡财政所占的比重却非常小。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政，4.6万多个乡级财政，2000年财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级占10%，地（市）级占17%，县乡两级共计20%多。县乡两级财政收入才占到全部财政收入的1/5，而相比之下，所承担的教育支出则占的比重较大。据2001年国务院发展研究中心的调查，中国义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，而中央财政只负担约2%。实行改革后，虽然投资主体由乡镇提升到县级政府，但也只是将原来由乡镇负担的经费上移给了县级财政，并未改变县乡两级财政总体的负担比重，以少于20%的财政收入去负担超过80%的义务教育支出，这显然不符合财权与事权相对等的原则。
由此可见，中央和地方财政对教育投入结构不合理，农村基础教育投资体制将政府农村基础教育的投资责任过分集中在县，但县财政薄弱，这种事权与财权不统一是造成农村基础教育资金紧张的一个很重要的原因。
3．各县区由于资源条件和地理条件制约，经济发展不平衡，导致教育投入存在较大差距
实行“以县为主”的农村基础教育投资体制后，教育投入的多少除了受领导重视与否等人为因素影响外，还直接与当地经济发展水平挂钩。经济发展水平直接制约教育的经费投入。经济发展滞后、总量不足、资源短缺是山西基础教育经费投入不足的重要原因之一。同时，资源条件和地理条件的制约，导致山西区域内经济发展不均衡。山西全省可分为东西两大部分，东部地区煤、铁、铝、盐等资源丰富，交通便利，科技文化集中，是发展经济条件较好的地区，经济发展水平较高；西部也有一定的煤、畜牧和水资源，但因历史社会原因和较差的自然条件，农业生产水平较低，科技文化相对落后，其中的西山二十八县是山西最贫困的地区，经济发展水平极低。自然的、历史的原因导致山西区域内经济发展的差距较大。
三、山西省农村基础教育投资体制改革的对策
1．提高政府对基础教育的重视程度，增加用于教育的公用经费总量，以保证农村基础教育顺利健康的发展
政府要始终把教育摆在优先发展的战略地位，真正树立“百年大计，教育为本”的先进理念。要保证农村基础教育顺利健康发展，就要加大政府用于基础教育的公用经费总量。从目前情况来看，我国的财政性教育支出无论是相对量还是绝对量都低于发达国家的水平，其相对量更是低于世界的平均水平，人均基础教育费用更是远低于世界的平均水平。因此，应增加政府用于教育的公用经费比重，以保证我国农村基础教育顺利健康的发展。
2．合理确定各级政府教育费用分担比例
农村基础教育是关乎整个国家的振兴与发展的基础事业，各级政府都有责任对农村基础教育进行投入。应坚持“以县为主”的投资体制的前提下，加大中央、省、市政府在基础教育投入中的职责，建立中央、省、市、县四级基础教育分担体制。《义务教育法》中对于义务教育的“经费保障”做出了具体规定，主要强调义务教育投入要由中央、省、地（市）、县四级政府共同承担责任，不再强调“以县为主”，而今后所谓“以县为主”，更多地指一种管理责任。这就要求今后在义务教育投资体制上逐步建立中央、省、市、县四级分担体制。
为了明确中央、省、市、县四级政府在义务教育投入中的职责，可以借鉴国外的做法，通过法律形式确定各级政府在义务教育投资中的分担比例，并逐步加大中央、省、市（地）级政府的分担比例。山西省处于经济欠发达地区，应将农村义务教育的投资主体上移到以中央、省、地市级财政为主，以县为辅，并在中央、省、地方和县之间规定一个具体的投资比例。2005年《山西省农村义务教育经费保障机制改革实施方案》中规定全部免除农村义务教育阶段学生学杂费（含县城所在地学生），对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方6:4分担，地方分担部分由省、市、县按5:2:3分担，其中国家扶贫工作重点县由省、市、县按7:2:1分担，免费提供教科书资金由中央承担。对于农村义务教育阶段中小学校舍维修资金由中央分担50%，地方分担50%，地方分担的部分由省、市、县按4:3:3比例分担。省级对“两区”农村寄宿制学校建设给予重点补助，两项资金统筹使用。通过建立中央、省、市、县四级投资分担体制，确定农村教育的投资比例，来保证农村教育健康持续发展。
3．健全义务教育投资体制的法制化建设，完善依法筹措和分配教育资源的体制
要依法实现教育预算的单列，完善部门预算制度。在预算中适当强化义务教育财政的相对独立性。要依据义务教育法，尽快制定义务教育投资条例，在法律上明确规定各级政府在义务教育投入上的责任，经费负担比例和具体的财政措施。
4．发展地方经济，为农村基础教育投资创造雄厚的物质基础
实行“以县为主”的农村基础教育投资，农村基础教育的发展只能取决于各县区的经济发展水平。经济的发展为教育投资创造雄厚的物质基础。改革开放二十多年来，山西的经济建设取得了巨大的成就，但各县区经济发展呈现出多层次和不平衡性，因此应根据各地的实际情况，发展地方经济，以保证教育的投入。
5．鼓励社会力量办学，不断增加教育经费投入
除了要保障各级政府对农村基础教育的持续投资以外，还要积极鼓励社会力量参与农村办学。教育事业是一项公共事业，功在当代，利在千秋。发展教育不仅是政府的职责也是我们社会的职责。针对当前山西省农村办学的实际，政府应该积极鼓励社会资本发展教育，解决不同收入阶层的不同需求。要完善企业及公民个人向教育捐赠的税收优惠政策，扶持发展各种形式的公益性教育基金和信托基金，鼓励和支持学校开展勤工俭学、发展校办产业。积极鼓励和引导社会、企业和公民个人捐资助学、出资和投资办学。在加大教育投入的同时，还要大力优化教育资源配置，提高财政资金使用效益。
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