摘要：传统的乡镇财政为生产型财政，后又转向吃饭财政，公共财政的作用发挥不足，财政管理不规范，管理手段落后。新型小城镇建设使得乡镇财政收支规模、支出范围、支出项目将发生变化，公共财政的特征更加明显，预算更加规范，管理更加严格，法制化、科学化、信息化管理将成为乡镇财政管理新特点。
关键词： 财政 财政论文
一、乡镇财政税在传统的模式中所存在的问题
乡镇财政欠缺一些较为有效的监督，进一步致使行政的成本太过高。确保我国行政机构自身的行政费用也会越来越高。在分税制进行改革之后，会有大多数的乡镇进一步展开了较为综合性的财政预算或者是零户统管的试点，但是那些较为传统的粗放式财政管理的观念却一直没有得到较为根本的改变，故而无法对自身所属的单位采取有效的管理以及监督。因为在实行分税制的财政机制以及农村税费的改革之时还没有实行有关的配套改革，因此导致新型的农村合作医疗自身的配套资金、独生子女上的费用、畜禽防疫上的经费以及农村环境需要的整治经费、绿化的经费等等都呈现出了更加快速的增长，继而致使了乡镇财政自身的社会负担也就越来越严重。
二、乡镇财政税当前存在问题的原因
1.财政的制度不健全完善，乡镇财政欠缺有效的制度保障
中国基层政权不仅仅需要提供出义务教育、乡镇范围之内的基础设施、民生社保、或者是行政管理等等较多种地方的公共产品，同时还需要进一步支持地方经济的发展，基层工作自身的投入都能够有财政的支持，故而制度上面就会致使乡镇财政出现很多的困难。此外中国的政府之间，财政的转移支付机制以及分税制机制的配套要求是有着很大差距的，故而欠缺规范、科学又稳定的要求，特别是无法适应农村税费在改革之后乡镇财政运转的需求。
2.乡镇欠缺严格的债务管理或者是约束制度
从一方面来说乡镇领导自身对政绩的不断追求，热衷在政绩形象工程上面的成本。虽然只是一些全民的招商、零地价的用地或者是无底限的优惠，都会导致一些地方做出了一定的成绩，但是也正是因为这一原因留下了许许多多的债务。在另一方面上看，大多数的乡镇都是因为上级的政府所下达的收入任务已经脱离出了实际但是没办法进一步完成，故而为了可以进一步应付考核，就只可以拉税或者是买税，利用借款缴税来满足举债交税或者是虚增的收入，这样不仅仅造成了财政收入的虚假，而且进一步增大了债务。欠缺有效的监督制约机制。财政预算的约束一点也不严格，但是因为乡镇的人大或者是上级的审计部门，都会对乡镇的举债行为仍然进行欠缺的审计以及监督，从而在一定程度上推进了乡镇的债务增长。
3.乡镇政府的职能转变落后，财政“越位”和“缺位”共存
国家的机制在改革之后，乡镇却无法按照原来的方式去实施所说的“六套班子、七所八站”，而且，由于向下或者是横分流渠道自身的欠缺，造成了约束以及监督的机制有所缺失，尽管精简了一些机构，但是所执行起来的却也产生了减机构不减人的状况，使得机构的精减只是流于形式上。此外，乡镇政府依然还没完全从那些私人的经济领域之中退出来，有的仍然是把财政资金进一步投放到了一些竞争性的领域之中，有的甚至直接去干预经济。这不仅不利于政府对财政以及税收的管理，而且不利于政府的职能转变。
三、乡镇财政税实施新模式
1.健全地方性的财政管理制度，有效的去规范地方上的分配关系
第一，一定要去依据财权、事权相互统一的这个原则，进一步去合理的界定地方上每一级的收支范围，进一步去确保基层的政权可以正常的运转以及每一项事业都可以健康的发展下去。第二，在分税制的财政机制的总框架之下，一定要去有效改进并且进一步去完善转移支付的这个方式。确立起一个较为规范、科学合理的转移支付制度。最终，需要完成非常完整的分税制度，进一步保证健全的地方税收制度，进一步去确保地方税的主体税种，确保较为合理的税收管理权限。进一步强化中国地方税的体制建设，确立一个较为合理的地方税权，进一步去完善优化地方税的结构，保证规范的地方税征管亦或是其保障体系。
2.精简乡镇政府的机构，加快速度转变政府自身的职能
全面去取消农业税，为了该乡镇机构的精简能够进一步提供出更为前所未有的宝贵良机。利用农业税免征的这个政策所产生的效力，能够进一步的大力到乡镇机构以及其人员的有效精简，进一步压缩乡镇的财政支出负担，确保乡镇财政能够有较为宽松的发展环境。在总体上面一定要能够本着优化乡级财政性的资源去进一步配置，确保建立起较为廉洁又高效的政府管理组织机制的原则，减少里面那些不必要的机构或者是一些财政人员的供养，进一步去节省节约行政费用所需的开支；进一步加快该事业单位自身的机构改革，将那些具备了条件的事业单位进一步地推到市场里面去；同时必须要清理出一些县乡财政的供养人员，进一步去增大人员分流的力度，保证有效的实施“减员增效”这一战略，进一步去减少行政的成本。
3.必须要立足于地方税，将已有的小税种进一步培育成为地方的主体税种
在没有开征新的税种的情况下，应当着力于将现有的地方小税培育为地方主体税种。实际上，小税种的收入比较少，很大程度上受制于税收征管的水平和强度，如能通过技术手段加强征管工作，其收入组织潜力将得到极大的释放。
4.推进农村的经济发展，加大培植乡镇的税源
一定要从当地的实际状况开始出发，进一步去建立起并且有效扩大每一种农副产品专业的批发交易市场，为了该产品紫色还能的销售提供出一个更加大的服务平台。
作者：王青松 单位：南京市高淳区东坝镇投资促进和农村经济服务中心
一、新型小城镇建设在整个城镇化建设中的地位和作用
农业生产方式变革的基础。以家庭联产承包责任制为代表的中国农村改革已经进行了30多年，改革到今天，中国农业与规模化、集约化、商品化、生态化、科学化的现代化大生产的要求还相距甚远。通过新型小城镇建设，在吸引农业人口转移的同时，必然带来农村土地管理方式的变革，进而推动农业生产方式的又一次变革。
二、新型小城镇建设乡镇财政所面临任务
1.基础设施投资
主要用于城镇道路和交通、通讯、内河治理、供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、绿化、公共场所等设施的投资。基础设施投资关系到新型小城建设的规模和承载能力。
2.公共服务保障
主要用于医疗卫生、文化教育、社会保障等方面的支出。这部分支出是乡镇财政支出的核心部分，直接体现新型城镇化“以人为本”的主要内涵和小城镇建设的质量。
3.扶持产业发展
主要是用于支持产业发展的税式支出、财政贴息、研发补贴、人才引进补贴、服务保障等方面的支出。这项支出既关系到新型小城镇能否做大做强和可持续发展，也是关系到乡镇财政能否处理好财政与经济关系的重要问题。
4.带动“三农”发展
新型小城镇建设必然产生对“三农”的多方面需求，自然带动“三农”的发展，但新型小城镇发展速度超过了“三农”发展的速度，小城镇建设目标也难以实现。为此，乡镇财政在支持乡村道路建设、农村科技推广、农民培训、农业合作组织建设、农业产业化经营、农村生态建设等方面应该发挥重要的作用。
5.财政管理创新
传统的乡镇财政为生产型财政，后又转向吃饭财政，公共财政的作用发挥不足，财政管理不规范，管理手段落后。新型小城镇建设使得乡镇财政收支规模、支出范围、支出项目将发生变化，公共财政的特征更加明显，预算更加规范，管理更加严格，法制化、科学化、信息化管理将成为乡镇财政管理新特点。
三、新型小城镇建设中乡镇财政面临的问题
1.财力紧张
当前乡镇财政困难具有很大的普遍性。具体表现：一是财政的经济基础薄弱，大部分乡镇工业不发达，商业规模较小，税源少且不充裕。二是现行非税收入极其有限，国家规范收费之后，乡镇原有的收费项目所剩无几。三是营业税提高起征点和大部分企业营改增后，现行分税制体制下，乡镇财政收入下降。四是乡镇政府无权发行城镇建设债券。
2.刚性支出
一是保吃饭的压力。乡镇财政供养人员尽管收入不高，但对财政来说仍然是一项刚性的首要支出和沉重压力，养人支出目前仍占乡镇财政支出的70%左右。二是乡镇基础设施落后，维修改造、扩建、配套任务繁重，财政无力承担，拖欠工程款在乡镇是一种普遍现象。三是公共服务支出不断增长，财政处于低水平保障，甚至难以保障。
3.政策缺陷
一是改革开放后，特别是近些年来，国家土地政策的红利基本上被大中城市所独享，土地财政成为城市财政的主要特征。城市建设用地指标基本上是挤占乡镇非农业用地，在国家更加严格控制建设用地的今天，新兴城镇用地也随之纳入严控之中，大量的土地收益将成为历史，土地非税收入在新型小城镇建设中将看不到优势。二是国家对“三农”的支持，仅限于农村的基础设施、农业生产、农民的生活上，而对农业人口转移中所发生的费用并没有纳入显性支出之中，农民享受不到市民化待遇，如低保、失业等支出，增加了农民改变身份的风险，抑制了农业人口的转移。三是农村土地难以实现流转，农民没有改变身份的本钱，城市人口回流农村又受到农村房屋产权转移的限制，城里居民与农村居民消费资金相互融通的渠道没有打开，导致新型城镇建设难以聚集农业人口。三是分级分税财政体制下，乡镇财政很少获得以公共服务均等化为依据的国家财政转移支付和公共基础设施投资。乡镇财政自身无力解决新型小城镇化建设的财政压力问题。
4.理念僵化
国家实施城镇化战略以来，小城镇建设出现“重口号、轻行动，重外延、轻内涵，重眼前招商、轻整体规划”的现象。小城镇建设中遗留下来环境欠账、生态欠账、公共服务欠账很多。近年来很多人片面认识“公共财政”，财政配置资源的职能没有有效发挥，财政与生产的关系几乎被割裂开来，开辟财源的意识淡薄，财政扶持支柱产业的杠杆作用几乎殆尽。
5.管理粗放
由于乡镇发展落后，长期缺乏优秀的管理人才。人才是事业发展的基础，新型小城镇建设也不例外。尽管近些年，包括乡镇财政部门在内的管理部门吸纳了部分大学生充实到管理队伍，但特别优秀人才少见，长期扎根乡镇的干部不多。在产业中专业技术人员和优秀管理人才更是缺乏。乡镇人才的匮乏，导致各方面管理的粗放，严重影响了新型小城镇建设和发展的质量。
四、新型小城镇建设的财政政策支撑
1.财政部门积极参与新型小城建设规划制定
新型小城镇建设的核心理念是“以人为本”。满足人的需求，适应人的生存，是新型小城镇建设的出发点，也是归宿。目前国务院已出台了国家新型城镇化规划，但是在国家层面上具体的新型小城镇建设规划还没有出炉，地方层面上的新型城镇化建设和新型小城镇建设具体规划和实施方案也未见头绪。加快新型小城镇建设规划和制定规划内的新型小城镇建设实施方案，是科学建设新型小城镇的前提。首先是确定重点建设的乡镇。对聚集人口潜力大、产业基础好、乡镇财政状况优的乡镇优先建设。特别是交通便利的县城与县城之间，辐射区域广、跨度长、流动人口多的乡镇，更要作为重点发展对象。在制定新型小城镇发展规划和实施方案中，财政部门必须作为主要部门参与制定。财政部门既要积极保障新型小城镇建设的公共支出，也要使新型小城镇建设控制在财政可承受的范围内。
2.加快创新乡镇财政管理体制
地方各级财政分得的蛋糕有多大，不仅取决于本级全口径的财政收入规模，更取决上级政府如何切割蛋糕。小城镇发展缓慢不仅仅是市场经济下资本选票决定的，在某种程度上决定于国家的产业政策、生产要素政策、财政政策等，财政状况制约着未来经济社会发展状况。为了从财力上保障新型小城镇公共建设需要，应完善现行财政体制，实施更加有利于新型小城镇建设的中央、省、市、县和乡镇的分税制以及土地收入分成制度，扩大乡镇财政留成比例。必要时，对国家规划建设的非城市周边乡镇的新型小城镇实施分成比例倒置，土地收入全部留用（弥补近些年乡镇土地红利的流失），省级和市级规划的新型小城镇上缴的财政收入全部留用。只有通过让乡镇财政获得更多的可支配财力，才能保障新型小城镇建设的速度和质量。
3.加大对乡镇的转移支付力度
推进新型小城镇建设，必须增加小城镇对农民转移的吸引力。这种吸引力来自于两个方面：一方面，通过科学的城镇规划、完善的基础设施、高质量的社会文化生活，增强基本生活设施和精神生活保障，提高农民进城吸引力；另一方面，通过提高养老、就业、医疗、教育等社会事业发展水平，增强生存和发展的保障，提高农民进城吸引力。为此，对困难乡镇应增加上级财政转移支付。一是在保障社会保险和教育统筹的基础上，提高乡镇社会保险、社会救济、失业补助的标准，实现乡镇居民与城市居民的同等生存和生活待遇，确保社会保障资金按时足额补助到位，坚决消除拖欠、挪用现象。二是增加乡镇的财政专项补贴，特别是公共基础设施、医疗卫生、教育科学、环境保护、生态平衡的补助，改善乡镇公共服务落后状况，提高乡镇居民公共服务水平和生活质量，缩小乡镇与城市的差距，实现公共服务均等化。三是绝大多数乡镇缺少具有本地特色、可持续发展的支柱产业，国家垄断产业（电信、电力、石油、盐业等）又从乡镇掠走税收和高额垄断利润。在新型小城镇建设过程中，中央、省、市财政应在预算单列新型小城镇建设专项资金，实行专户管理，确保资金专款专用，真正实现城市对乡镇的反哺，使为城市发展建设做出贡献的农业劳动力和农村人口实现本地化的安居乐业，真正解决农民工候鸟式的生活，实现社会的稳定。
4.积极探索新型农业人口转移成本分摊机制
在农业人口向新型小城镇转移过程中，城镇增容必然带来城镇基础设施建设、就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面的财政压力，为此探索建立科学的农业人口转移成本分摊机制将成为新型城镇化建设的难题，破解这个难题的唯一办法就是解放思想，进行体制机制创新。一是尝试用农民土地流转收入换入城安置费用。二是尝试农民住宅面向城市殷实富户开放流通，实现农民住房财产与城市居民收入的转换。三是农村土地在确保集约化农业生产的前提下面向城市资本开放，吸引更多的非农资金投入农业，既实现国民经济基础产业发展维持国家粮油安全，又增加农民收入，实现更多农民在新农村建设中就地转换身份，或有能力进入新型城镇享受市民待遇。四是增加上级财政投入，对小城镇新安置农业人口实施补贴政策，缓解乡镇财政压力。五是设立农民在小城镇创业扶持政策，包括税收减免政策、财政补助政策、小额贷款贴息政策等等，增加转换农民收入，自力更生承担进入新型小城镇的成本。
5.加大财政对乡镇特色支柱产业的支持力度
在推行多元化投融资方式、多种所有制形式和多种经营方式的同时，财政应重点支持文化旅游、商贸物流、资源加工、交通运输等体现乡镇特色资源、区位优势的产业发展，通过规划引导，市场运作，利用财政的税收政策、贴息政策、国家参股政策、补贴政策等，充分发挥财政杠杆作用。要重点鼓励社会资本参与小城镇公用设施投资运营，通过完善基础设施和公共服务，发挥引致投资的作用，引导更多的私人资本投资于新型小城镇，加快新型小城镇建设步伐，为新型小城镇实现可持续发展奠定经济基础。
6.实施乡镇人才引进的财政支持政策
应借鉴城市发展的经验，制定吸引人才、引进人才、留住人才、借用人才的政策。有条件的乡镇应通过技术入股、住房补助、生活补助、创业基金等措施，吸引技术人才、管理人才、创业人才。特别是回镇或来镇就业的大学生，应该给予更多的优惠政策。通过培养和引进高素质的生产者和劳动者，提升乡镇人口素质，为提升产业层级，实现乡镇产业生态、社会生态、环境生态、人口生态的整体协调提供人力资源保障。
作者：马云峰 单位：无锡商业职业技术学院
作者：宋立根 彭建章
提升县乡财政资金监管水平的做法
（一）提升财政资金监管技能加强财政业务培训学习，是做好财政资金监管工作，提升财政干部队伍素质的关键。财政政策不清、财政业务不精、财政人员素质不高，是财政资金管理存在问题的主要原因，为此，应从提高财政干部队伍素质入手，加强财政业务技能的学习培训，成为提升财政资金监管技能的重要举措。1、抓“每人一课、每月一课”学习培训活动。为进一步提高干部队伍的业务技能，近几年，河北省高碑店市财政局探索开展了“每人一课、每月一课”活动，每月利用一天的时间，进行集中学习，由各科室轮流授课，讲解业务工作、业务流程、政策法规以及先进市县的经验做法等财政业务知识，加强业务交流，拓展知识视野，提升业务技能。并邀请财政部、省财政厅的专家就依法理财、财政资金安全、完善内控机制开展了专题培训，提升了财政干部的业务水平。2、抓财政创新提升，夯实基础管理水平。从总结提高、吸收借鉴、提升和改进入手，深入开展对标省内先进水平，财政业务“上档进位”活动，认真学习先进市县的经验做法，组织相关科室到一些市县进行了学习考察，对财政业务流程、管理制度、内控机制进行规范和优化，统一编印了《高碑店市财政局岗位职责、业务流程及内控规范汇编》，共完善财政专项资金审核拨付等业务流程7项，出台了《高碑店市人民政府关于严格国有资产管理的规定》等管理制度9项，为推进科学理财，依法进行财政资金监管提供了准确依据。3、抓双向轮岗交流，培养复合型人才。近年来，高碑店市财政局实行了县乡财政人员定向交流制度，每个财政所每年选派一名人员到市财政局相关科室学习锻炼，熟悉政策法规，提高业务技能，增强财政资金监管的能力和水平。市财政局选派业务骨干到乡镇财政所任职，了解基层实际情况，熟悉基层业务，帮助指导基层财政人员提高业务水平，以加强对财政资金的监管力度。（二）提升财政资金监管制度保障科学、有效、健全的财政管理制度体系，是完善财政资金运行机制，做好财政资金监管的重要保证。高碑店市财政局结合自身实际，以“管钱的不管事、管事的不管钱”为原则，从制度设计入手，建立了预算编制、预算执行、预算监督相互分离、相互制约的财政运行机制。1、在预算编制上，全面推行规范的部门预算改革。预算编制紧紧围绕勤俭节约、集中财力办大事和注重民生的原则，科学制定各项标准定额，加大相关资金的整合力度，提高了财政资金的配置效率。严格规范基本支出定额标准，科学编制项目支出预算，并将项目预算编制到具体承担单位和可以执行的具体项目上，减少了部门预算调整幅度，为细化财政资金监管提供了准确依据。2、在预算执行上，实行财政国库集中收付全覆盖。建立了科学规范的国库集中支付运行机制和严密规范、高效安全的财政资金管理业务流程。首先，健全机构设置，科学界定预算和国库管理的职责和岗位分工，财政资金拨付严格执行申请拨付、复核、稽核和单位主管领导审核把关的分工负责制。拨款人员不得同时负责稽核、账务或档案管理，并建立了严格的印鉴和票据管理制度。其次，规范财政专户类别设置和专户资金支付业务流程，做到“管业务的不管钱，管钱的不管业务”，强化财政专户资金支付各个环节监督机制，消除权力制约的“真空”。再次，加快预算执行进度，完善了预算、国库支付及各业务科室之间的业务流程，简化资金申请、审批、拨付手续，严格实行“限时办结制”，对于上级专款，自从指标录入2个工作日内完成拨款手续，提高了财政资金拨付效率。3、在预算监督上，健全完善预算执行动态监控机制。按照“完善操作、优化流程、提高效率、确保安全”的原则，建立了预算、国库、国库集中支付中心“三位一体”的运行机制，通过信息化技术手段，对财政资金运行中预算指标下达、用款计划审批、财政直接支付和授权支付等业务办理过程实施动态监控。从完善财政资金安全管理保障机制入手，建立健全预算指标管理、财政专户管理、资金拨付管理、指标登记和对账管理、总会计规范以及资金支付流程等管理制度，加强内部稽核工作，细化收支项目，提高预算支出执行的均衡性和效率,提高了财政支出精细化管理水平。（三）提升财政资金监管有效性为加强财政专项资金管理，高碑店市财政局建立了分级负责、分级审核的财政专项资金管理制度，坚持“先评审，后拨付；先审计，后结算”的原则，按照项目招投标制———投资评审制———报账预审制———现场勘验制———审计结算制的业务流程，严格管理和监督，业务科室与资金拨付科室各负其责、协调配合。1、严格执行政府采购和招投标管理。在项目批准立项后，凡使用财政专项资金达到高碑店市政府采购目录及招标限额标准以上的项目，必须按照政府采购程序申报采购计划，实行政府采购。基本建设项目必须实行招投标管理，按照公开招标的方式组织实施，并按基本建设程序进行规范操作。2、严格财政专项资金投资评审制度。实行项目管理的财政专项资金，市政府成立了专门机构参与工程项目的前期立项、可行性论证以及建设项目标底的编制，并对标底进行审定，对工程实行全程跟踪管理。项目完工验收后，使用单位及时编报竣工决算，由财政投资评审中心或聘请具有资质的中介机构进行审计评估，并按照审减的资金额给予一定比例的奖励，出具审计报告，以此作为项目资金结算的依据。2011年，高碑店市财政局对13个政府投资重点项目进行了竣工决算评审，共审减项目资金5600多万元，提高了财政资金的使用效益。3、严格报账预审，监督关口前移。在财政资金拨付前，严格审核把关，做到事前监督、事中控制，实现了监督关口前移。在财政资金拨付审核方面，高碑店市财政局实行了“六级审核”拨付制，制定了《财政专项资金拨付业务流程》，实行业务科室经办人、业务科室负责人、业务主管局长、局长、资金拨付科室负责人和主管局长“六级审核”拨付制，支出层层把关，严格按预算、按进度、按程序拨付和使用。业务科室负责项目管理，根据工程进度填写资金拨付申请单，现场勘验，逐级审核，由资金拨付科室直接支付给项目建设单位或劳务提供者，确保了财政资金安全与使用效益。4、严格审计决算，完善国有资产管理。对于工程项目类财政资金，高碑店市财政局严格按照工程有预算、项目有招标、设计有标准、施工有协议、日常有监理、竣工有验收、决算有审计的操作规程进行决算审计后，及时办理固定资产手续。各业务部门、各单位购置固定资产，实行购入审批制度，属于政府“公务仓”管理目录内的固定资产，由财政部门直接调拨，用完收回。属于政府集中采购目录内的项目，实行国有资产审批、政府采购、国库集中支付。各部门、各单位处置国有资产，必须严格按规定执行，实现对国有资产购置、处置的动态管理，在加强财政资金监管的同时，提高了财政资金的使用效益。（四）提升财政资金监管合力进一步强化财政资金的动态监控，变事后的被动监督为事前、事中对财政决策和资金执行过程的主动监督，积极探索财政监督机制改革与创新，是提升财政监督绩效的重要措施。1、把握财政监管重点。深入开展了强农惠农政策资金、会计信息质量、“小金库”专项治理以及其他领域专项检查，加强对社保、教育、支农等专项资金的监管，加大对财政资金使用量较大单位的监管力度，严厉查处违法违纪行为，加大处罚力度，并与个人政绩挂钩，公开曝光，接受社会监督，有效遏制了违法违纪行为的发生。2、实施财政派驻监督。高碑店市财政局为提高财政资金监管的覆盖面，向教育、卫生、交通、民政、农牧、水利、建设、土地等8个财政资金使用量较大的部门派驻了财政监察员，把过去单一的事后监督拓展到事前、事中、事后相结合的全过程监督，督促、指导预算单位规范财务管理，提升预算执行水平，通过创新监督方式，派驻部门监督，进一步规范了各部门、预算单位的财务管理。3、强化财政内部监督。高碑店市财政局在建立轮岗交流和离任审计机制的基础上，建立完善了内部资金安全检查制度。每半年对局内财政资金进行一次全面内审。对中层股级干部每三年进行一次全面轮岗交流，重要资金管理岗位的一般干部每五年进行轮岗交流，并实行了严格的内部离任审计。对一般干部因工作需要调离现工作岗位时，在调离前必须办理审计交接手续；对副科长以上干部的工作调动，需要进行严格的离任审计，办理工作交接手续后方可调动，确保财政资金安全。4、健全财政监督长效机制。财政资金监管涉及方方面面，仅靠财政监督专职机构人员力量远远不够，必须落实各业务职能科室监督职责，形成监管合力。财政监督机构和业务职能科室之间要加强沟通协调，实现岗位监督的互补。高碑店市财政局进一步明确了业务科室与监督机构的职责分工，业务科室从管理角度搞好财政监督，主要侧重于财政资金和财政政策执行的日常管理监督，如预算编制、预算执行、预算资金使用管理等。专职监督机构侧重于组织协调专项监督，违规违纪的处理、处罚和对日常业务管理监督的再监督，并对财政专项资金的使用实行常态化的监督，把监督与管理有机地结合了起来，改变了重拨款、轻监督，监督缺位的问题，建立了共同监督、各负其责、相互促进、相互制约的财政“大监督”格局。
进一步提升县乡财政资金监管水平的思考
财政资金监管涉及面广、政策性强，任务艰巨，责任重大，坚持多措并举，标本兼治，是提升财政资金监管水平的系统工程。一是积极创造有利条件，为财政资金监管提供保障。各级政府和财政部门要从组织领导、人员配备、经费保障、车辆调度等方面，大力支持财政资金监管人员开展工作，确保财政资金监管工作的深入开展。二是建立考核奖励机制，规范财政资金监管。要量化考核标准，对财政资金监管力度大、成效显著，在接受上级检查中未发现重大违规违纪问题的基层财政，给予表彰和奖励，并在评优评先、职称评定、干部任用上给予倾斜，以充分调动监管人员工作的积极性。要着力加强日常性监督，解决财政、财会管理中的各类共性问题。特别是解决针对集中检查后出现的前清后乱，前查后犯的问题。三是强化财政绩效监督，为财政资金监管追踪问效。要从项目合理性及实现程度、预算执行情况、资金使用合规性、财务管理状况等方面进行分析评价，促进完善绩效评价监督体系。逐步将绩效评价监督结果作为部门预算编制的重要依据，促进建立以结果为导向的预算管理体制。同时，建立资金下达与资金监管挂钩联动机制。上级部门在下达资金时，应重点考察下级部门的财政资金管理绩效和资金监管水平，对于财政资金使用绩效高、监管能力强的部门和市县，在资金下达、项目申报上给予倾斜，以彻底解决偏重资金争取、忽视资金监管的现象。要将着力点逐步转移到提高财政资金有效性的监督检查上，全面提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性。注重对预算编制科学性、合理性的审核，加强对预算执行效益的监督，提高财政资金的利用率，增强财政资金分配和使用绩效。四是严格的责任追究制度，明晰财政资金监管责任。要进一步规范检查工作程序，引入责任追究制度，增强内部监督的权威性和威慑力，严格整改制度。建立和落实严格的责任追究制度，是强化财政管理的重要手段。要建立明晰的岗位责任，按照预算决策、分配、执行的运作流程，明确职责、权利、义务、内容、程序以及处罚手段等，建立起贯穿财政管理全过程的责任链条。要严格执法，落实对违法违纪责任人的问责制和责任追究制度。要规范政府机关的监督行为，依法行使监督职责，防止滥用政府权力。
教学方法落后传统的教学方法主要有讲授法、谈话法、讨论法、实习作业法、练习法、实验法、参观法等。目前《财政与金融》课程的教学方法以课堂讲授为主，缺少其它先进的、现代的教学方法的应用。讲授法是教师通过口头语言向学生传授知识、培养能力、进行思想教育的方法，是以“教师、教材、教室”或是“考证”为中心的方法，也就是“老师教，学生学”。这种传统的课堂教学模式不利于学生积极性、主动性、创造性思维能力的培养。在整个学习过程中，学生一直处于被动接受的状态，对教师的讲课形成了一种依赖，即“思维惰性”，学习主动性差，也让教师的教学变得枯燥无味，逐渐形成了填鸭式的教学考核方式单一目前，大多数高职高专学校《财政与金融》课程的考核方式还是传统的闭卷笔试方法，很少采用其它考试手段，试卷的题型也是常见的填空题、选择题、判断题、名词解释、简答题、论述题等。考试的内容基本上是教科书上现成的或是任课教师讲过的，并且只注重对基本理论、基本知识和基本技能的考查，对学生分析问题和解决问题能力的考查几乎不涉及。试卷多是由任课教师本人出题并且阅卷、评分，因此试题的量、覆盖面、难易程度、评分标准等存在着很大的主观性、随意性。这种单一的闭卷笔试考核方法具有很大的偶然性，一些平时努力学习的学生考试成绩一般，而另一些平时不努力学习的学生靠考前突击反而能考出高分，所以难以评价学生的学习效果以及教师的教学效果，还容易造成学生“死读书，读死书”，教师“教什么，考什么”和“考什么，教什么”的现象。
在高等教育中，有部分教师该上课就去上课，上完课就走人，和学生几乎没有建立一点关系，学生对教师没任何印象，自然对该教师所上的课不感兴趣。用通俗易懂的语言、身边的事例来讲授相关理论知识。教师在课堂讲解相关理论知识时，要和现实的经济形势密切联系起来并且用通俗易懂的语言表达出来，引导学生认识财政、金融现象，从而激发学生学习的兴趣。比如，在讲解我国的社会保障时，可以列举城镇居民医保、新农合、财政补贴等和学生相关的政策、案例来激发学生学习的兴趣。除了课堂教学外，教师也应指导学生在课下关注热点财经新闻，如税率、利率的变动、通货膨胀的发生等，培养学生阅读、关注财经新闻的习惯［1］。选好教材和教学内容多数情况下，教师上课所用的教材是根据本人的需要来选择的，较少考虑学生适用什么样的教材。在目前的教学中，教材仍是教学的基础，所以要讲好《财政与金融》课程首先还是要选好教材。目前《财政与金融》教材版本众多，内容侧重点也各不相同，而能紧跟经济形势变化的新编教材则不多见，往往是版本过旧。众所周知，财政与金融是国家宏观调控的两种基本手段，所以教师所讲内容应与国家经济形势紧密相连，如果所选教材内容陈旧，跟不上形势，学生也会兴趣全无。另外，《财政与金融》的教学内容一般侧重于理论知识，内容多，范围广，如果教师上课照本宣科，既满足不了学生的学习需求，又使得学生失去了学习的热情。《财政于金融》是一门应用性很强的学科，教师在教学内容的选择上要体现出它的实用性、应用性，将学生所学的理论知识与现实的经济现象、国家宏观经济政策、国际经济环境的变化联系起来，以便让学生能够循序渐进地了解和掌握财政金融的基本理论与实践［2］。改进教学方法改进教师的教学方法首先要更新教师的教育观念。
教师对教育的认知、教师的教学能力、学生的学习能力等都会影响到教师的教学，教师教育观念的更新是改变教学现状的基础。其次是改变传统的“一块黑板，几支粉笔”的“以教师为中心”的填鸭式教学，灵活采用多种教学方式和教学手段。教师可以利用现代多媒体技术，精心制作电子课件，更直观、生动、形象地展示教学内容，以增强教学效果，从而吸引学生的注意力和激发学生的学习兴趣。同时在课堂讲解中要加强案例教学，把现实财政与金融热点问题引入课堂，并结合课本知识进行深入浅出地分析，以调动学生的积极性和主动性，激发他们学习的兴趣，也便于学生对理论知识的理解和记忆［3］。也可以运用启发式教学不断激发学生的思维，把被动学习变为主动学习，另外要不断强化实践教学，以培养学生解决实际问题的能力。当然，作为教师本人，也要不断加强自身修养和业务水平的学习，提高理论和实践技能，丰富教学内容，以便更好地为学生上好课。改革考核方法《财政与金融》课程的教学目标是通过财政与金融的基础理论知识的系统学习，培养提高学生综合分析问题的能力和解决实际问题的能力。因此，从理论联系实际出发，该课程在考核方法上不能仅局限于传统的闭卷笔试方法，应采用灵活多样的考核方式［4］。一是采用闭卷笔试，可以加大平时的考核力度。考查学生的学习效果不能一味地通过期末考试的一张试卷来定论，应加大学生平时成绩占课程总成绩的比重，一般应不低于30%。平时考核可以通过考勤、课堂提问、论文、期中测试等形式进行，这样既可以提高学生学习的积极性、主动性，也可以减轻学生考试的压力，避免一到考试就死记硬背的现象。二是采用开卷考核。要加强对学生实际应用能力的考核，在考试内容上减少客观题的分数比例，增加主观题的分数比例，主要考查学生运用所学知识解决问题的能力。三是多种考核方式并用，如闭卷、开卷相结合，对客观题如概念性的基本知识可采用闭卷形式，对主观论述可采用小论文或口试、答辩等形式。
财政税收学术论文是学术论文的一种。下面是小编为大家提供的关于财政论文写作的相关攻略，内容如下：
一、财经论文的“论”
“财经”限定了财经论文的内容，“论”则表明了财经论文最基本、最主要的表达方法，“论”实际包括论证确立、解释阐说、议论评定三种近似而又有功能和形式上的差别的表达方法。这是现在所说的论说文(又称议论文)常用的三种表达方法。
表达方法的不同又在一定程度上反映出文章内容、目的、样态的不同。古人把我们今天所统称的论说文曾细分为“论”“ 说”“辩”等类。今天我们所说的论说文其实也分两大类：理论文章和评论文章。
理论文章，对社会生活等研究讨论对象采取高层次整体分析，力求揭示深藏的本质规律，以论证某种理论、确定某种观点、表明某种主张;也有的对某种理论观点进行阐释说明、扩展补充，或者批驳对立面的理论观点。理论文章主要运用抽象的概念、判断，进行富于逻辑性的严密推理，推理论证过程较为完全、细致。论据多理论论据、概括性事实或统计数字。表现出较鲜明的抽象理性色彩。
评论文章，对讨论研究的对象(主要是当前社会生活较为突出、人们普遍关注的现象和问题)采取迫近逼视姿态，与日常社会生活和实践活动不但关系密切，而且直接参与、干预。事例具体、就事论理、夹叙夹议、判明利弊、提出建议主张，论析具有较强跳跃性而不求完全。论据有理论，更有人们普遍认同的公理、经验和熟知的古今典型事例。写法灵活，形式多样，有较强的时间性、针对性、现实性。如果说理论文章侧重的是基础理论研究，那么评论文章更注意的是应用理论以及直接对生活和实践发生影响的具体政策、制度、措施等。
财经论文，形形色色。对于学习写作者来说，主要把握上述两大类型的特点与区别。
二、论文主体的结构问题
论文主体部分的结构布局是写作中较难处理的问题，尤其对内容较多、较长的论文，当然，结构布局毕竟是个形式问题，其主要还取决于作者对所研究问题的全面、深入、科学的认识和剖析，取决于对所论的理论观点深刻、清晰、严谨、统一的成熟思考和把握。不过，在考虑结构布局时也有个方法技巧问题。一般来说，要抓好“切割分解”和“排列组合”两个环节。
所谓“切割分解”，就是把所要表明的主论点分解成若干分论点，并依论点的分解对内容材料进行“切割”、归并，形成若干个既独立又相互联系的“单元”; 所谓“排列组合”，是将分解切割开的“单元”组合起来形成层次分明、条理清晰、严密统一的文章结构布局。文章的结构布局是主、客观的统一。
大凡结构布局处理不好，是因为没有把握好这两个环节，违背了某些原则依据，编写结构提纲或者画个结构布局图，有助于写作者把握好这两个环节，处理好结构问题。寻找文章结构布局上的毛病，也可借用此办法。对于结构布局方面有一定素养的读者自然就不必了。
三、财经论文的选题
选题，是论文研究对象、研究范围、研究方向、研究角度、论文规模的体现。论文的选题过程是不断提出问题、分析问题、解决问题的过程。研究课题的选择是否适当 ,不仅影响论文的水平和成果的价值,也关系到论文的撰写能否成功,能否得到社会的承认。因此,选题对财经论文的写作有至关重要的作用。
宏观财经论文选题的出发点，是从研究我国现有的生产力水平出发，从研究我国的基本国情 出发，研究我国的宏观财政经济;宏观财经论文选题的范围，是侧重于研究宏观经济决策是否得当，国民经济发展计划是否反映经济规律和客观实际，某一措施的利弊得失如何权衡等。
微观财政经济是社会再生产中单个经济单位的财政经济活动，是宏观财政经济的基础，只有组织好微观财政经济活动，宏观财政经济的战略目标才能实现。因此，国家对宏观财政经济决策，必须落实到微观财政经济。二者的关系是：微观财政经济的活动要受宏观财政经济的调节和控制，以适应国民经济稳定发展的要求;在加强宏观调控的同时，组织好微观财政经济活动，加强企业经营管理，提高企业职工的素质，促进国民经济的良性循环，全面提高经济效益。因此，研究微观财政经济和研究宏观财政经济同样重要。
微观经济论文应从单个经济单位的经济活动中选择课题，应遵照有关的方针政策，研究各个企业和各个行业的经济活动和生产中的实际问题，做到政策鲜明、有的放矢、针对性强。
四、财经论文的材料
1.从材料的积累、鉴别，一直到材料的选择和运用，这是一个逻辑严密、系统完整的思维过程，也是论文写作的重要环节。随着高科技的迅猛发展，21世纪的大学生在论文写作中，首先就是寻找参考资料和范文，我们能够在网上搜索到非常多的参考文献和资料，但是同学们通常遇到的问题就是对参考文献和范文不能合理利用，想偷工减料，直接借用是非常常见的。现在无论是本科论文还是硕士论文都会通过抄袭检测软件，直接影响到毕业，所以请大家务必重视。。
2.材料的积累、鉴别、选择和运用的关系。积累是为了鉴别，鉴别是为了选择 ，选择是为了运用。这里需要说明的是，选择出来的材料是用来提炼观点的，写文章时不见得都写进去。
财经论文的语言
1.财经论文的语言特点。准确性，主要指论文的材料要准确、论文的结论要准确、分析问题说明事理要准确。简明性，主要指用语简练明确。稳密性，主要指用词稳妥周密。
2.语言表达特点。叙事简要，说明精当，议理平实。
五、财经论文的提纲
提纲是一篇论文的基本轮廓、蓝图，全文的骨架雏形。它肩负着疏通思路、安排材料、形成结构的任务，作用十分重大，不可忽视。论文提纲，可以写得详细些，也可以写得粗略些。简略的提纲，只需列出每一部分、每一层次、每一段落的要点。要点用撮要句的形式标示出来，到具体动笔时，再详细思考，认真琢磨。有了总的思路，文章就会有条有理。详细的提纲，则可具体到每一处材料如何用，分析怎样展开，每一段的侧重点是什么，论述中应注意什么问题等。这样，到写的时候就省力一些。这种方法对初学者较为实用。
六、注意事项
选出一个大的研究方向，再围绕该研究方向查找文献资料，通过阅读、思考、分析材料逐渐把财经论文题目范围缩小
通过收集得到的材料一开始没有必要都通读，可以先翻翻目录或索引，找出与财经论文论文题目有关或紧密相连的章节。
一、乡镇财政资金管理中存在的问题
1.乡镇财政专项资金管理不规范专项资金在乡镇财政资金中占比很高，国家为了推进“三农”改革，促进城乡一体化建设，设置了大量的财政专项资金。目前，国家对乡镇财政专项资金的监管力度不断强化，专项资金的管理水平有所提高，尤其是涉农专项资金的使用得到了重点强化。然而，由于我国大多数乡镇的财政管理制度不完善，财力相对比较紧张，加之部分乡镇财政经办人员法律意识淡漠，导致财政专项资金的管理仍然存在很多问题。
2.资金的监管力度不足目前，我国对乡镇财政资金的监管力度不足，缺乏有效的监管方法，没有严格按照事前预算、事中控制与事后监督的资金内控方式来执行。尽管我国大多数乡镇财政已经实行“乡财县管”的方式，乡镇财政资金大多由县级支付中心进行统一核算，但是在实际工作过程中，乡镇财政所在财政资金收支管理中仍然具备很大自主权，难以对其进行有效监管。
二、加强乡镇财政资金管理的对策建议
1.不断完善乡镇财政资金管理制度随着我国城乡一体化建设进程的不断深化，要不断完善健全乡镇财政资金管理制度，为乡镇财政资金管理提供规范指导。相关财政部门要对乡镇现行的资金管理制度进行调查和评价，根据新形势的要求对现行制度进行调整和完善，例如专项资金管理、负债资金管理、国有资产管理、预算管理等制度，从而逐步形成统一完善的资金管理制度。新的资金管理制度要进一步明确乡镇财政部门的职能，将国家财政政策的落实作为核心，在事权上要强调依法理财。首先，要对乡镇财政资金管理的层级进行科学划分，要对相关财政部门和人员的权责利进行明确，从而做好资金管理工作；其次，要严格贯彻落实乡镇财政资金管理制度，在修改时要经由上级部门审批同意，强化制度的可操作性，真正将制度落到实处。
2.加强对财政专项资金的监督近些年来，国家加大了对基层乡镇的专项资金投入力度，作为财政专项资金管理部门，乡镇财政一定要严格按照国家相关规定对财政专项资金支出进行操作，提高专项资金使用的有效性、安全性和规范性。上级财政部门要加强对财政专项资金的监管力度，按照事前预算、事中控制、事后监督的资金管理方法来执行。要将资金管理工作的重点放在资金跟踪方面，对资金使用进行严格审批，规范使用流程，杜绝私自挪用资金的情况出现；要对资金的使用进行严格把关，各专项资金一定要严格按照用途进行支出，避免挤占专项资金的情况；要对专项资金进行核算，由专人专账负责资金的核算与管理；要加强对资金的监督，尤其是要对资金使用的全过程进行监督。
3.引入现代化资金管理模式乡镇财政部门要认清当前财政资金管理的新形势，及时的发掘财政资金管理中存在的漏洞和缺陷，对资金管理手段和方式进行创新完善，提升资金管理水平，实现财政资金管理的现代化。乡镇财政部门应该引入先进的电子信息平台，建立专业化、规范化、数据化的资金管理系统，将财政资金的管理纳入到数据平台中来，从而提高财政资金管理的科学化、透明化。信息平台的应用可以有效的规避传统人工管理模式下的诸多弊端，使得财政资金从申请、拨付到使用全环节透明运行，有利于提高财政资金的使用效率。
4.强化对乡镇财政资金管理工作的监管中央、省、市、县级政府要切实履行其在乡镇财政资金管理中的职责，加强对乡镇财政资金的监管力度。上级财政部门要联合税务、审计等部门，对乡镇财政资金的使用状况进行定期的检查和审计，对于发现的问题要及时的追究责任。要制定科学的领导干部评价奖惩机制，将乡镇干部的任职考核与财政资金的收入相挂钩。另外，要不断深化“乡财县管”的资金管理模式。
乡镇财政资金管理是我国基层财政工作的重要组成部分，对于国家财政政策的落实以及农村现代化建设有着重要意义。相关部门应该及时的认识到当前乡镇财政资金管理中存在的问题，积极的采取措施，通过完善乡镇财政资金管理制度，加强财政专项资金监督，引入现代化资金管理模式等手段，提升乡镇财政资金管理的效率。
作者：付维娣单位：灌南县财政局
一、乡镇财政管理面临工作提出新要求
随着国家对“三农”投入的不断增加，惠民惠农政策的不断出台，以强化乡镇财政资金监管，改进民生服务工作，提升民生服务能力为核心。我们必须进一步转变理财观念，理清新时期财政工作思路。一是创新财政支持发展方式。紧紧围绕镇中心工作，服务改革发展稳定大局，积极发挥财政杠杆作用，主动当家理财，进一步整合各类资金，集中财力办大事，促进经济社会又好又快发展。二是突出财政支持发展重点。进一步调整和优化财政支出结构，把更多财政资金投向城乡公共产品和公共服务领域，向农村倾斜，向公共事业倾斜，向民生倾斜，不断推进基本公共服务均等化，成为乡镇财政管理工作的重点。
二、创新乡镇财政管理工作
1、加强乡镇财政监督管理和为民服务职能财政干部不断提高政治觉悟，加强思想道德修养，定期对干部的政策法规、规章制度和专业技能的学习和培训，提高干部职工的专业技术能力，要树立“为公理财、为民服务”的理念，真正做到以制度管人、按制度管事、用制度管钱。认真做好村、社区账务乡镇、资金乡镇管理工作、服务农村、服务农业和服务农民工作，大事讲原则，小事讲风格；进一步履行会计管理职能，打造一个积极向上的工作团队。
2、完善各项管理机制对各种报帐原始凭证的审核、把关进一步加强，做到先审核再报账，确保原始凭证的真实性、完整性、合法性，堵塞支出漏洞，防止虚报冒领行为。一是统一编制综合预算。按照先收后支的原则，严格执行年度综合预算，实行综合预算包干。根据年初综合预算各单位每月申请拨付资金，按支出序时申请该月用款计划。二是实行非税收入直达制。非税收入的单位统一到镇财政所开票缴费，财政所负责收费票据管理，所收款项全部缴存财政专户。三是村财乡管村用管理机制。对上级部门补助村级组织的专项经费进行专账核算；建立健全资产购买、处置、登记和台账制度，定期进行核对，做到资产实物管理和价值管理相统一。四是乡镇政府债务监督机制。对乡镇政府性债务建立规范、全面、科学的统计制度；为了便于对乡镇政府性债务进行监督、控制和考核，建立乡镇政府性债务报告制度；对违规担保、盲目举债、搞低水平重复建设造成的损失、浪费，截留、滞压、挪用项目资金，或因工作失职，造成无法按期还本付息的，追究有关责任人的责任，建立债权债务管理监督机制和责任追究制度；坚决制止发生新的债务，利用村级财务信息平台，建立乡村偿债机制和相关的激励约束机制。
3、统一服务平台利用政务信息网，实现乡镇财政之间的联网，建立财政信息畅通机制，规范操作使用财务软件，将资金纳入动态监控系统监管，乡镇财政、民政、社会保障、农经、统计等业务及基础信息管理整合在一个平台内，做到“上下连接、左右贯通”，逐步实现县乡财政信息数据自动汇编、及时共享，提高财政管理效率。
4、乡镇财政科学化精细化管理从预算管理、财政收入管理、专项资金管理、国有资产管理、财政票据管理等业务工作入手，建立管理表格台账，健全各类基本数据，完善财政资金管理信息数据库，将各项基础工作做精、做细、做实。在理财上，严格财政预算收支管理，完善财政综合预算管理，细化预算，优化支出结构，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、预算执行、财政监管等各项工作按流程进行；在资金监管上，比如在农村税费改革转移支付资金的管理上，采取“补助有范围、开支有标准、核算有专户、划拨有程序”的监管模式，达到财政资金流到哪里，财政监管就延伸到哪里，充分发挥乡镇财政就地实施监管的优势，提高财政资金使用效益。
作者：张凤巧单位：唐山市丰南区丰南镇政府
一、预算监管不到位，约束力不强
一是乡镇人大实质性监管缺乏，有时流于走形式、走程序，主要是为政府支出完善手续提供服务，缺乏对预算支出的合理性、合法性进行监督。二是乡镇财政部门事中监管不到位，缺乏对预算执行的约束和管理，听之任之。三是市级财政部门监管缺乏时效性。市财政部门对乡镇预算监督主要体现在预算编制审核时的事前监督和预算执行后检查时的事后监督，对乡镇预算的安排、指标使用等情况缺乏事中监督，从而使得乡镇财政的支出行为有效约束不足。
二、原因分析
1、乡镇预算管理意识比较淡。一是部分乡镇领导认为乡镇财政预算编制是编制、执行是执行，预算执行不受年度预算约束，有预算的可以不执行，无预算的可以追加执行，没有将经人代会通过的财政预算当作具有法律效力去执行。二是单位部门预算执行中存在随意性，部分单位负责人认为，财政补助资金年初已核定，缴存财政的资金归单位所有，想怎么用就怎么用，对财政部门管理存在抵制情绪。
2、乡镇缺少稳定的收入来源。乡镇财力比较差、收支缺口大是导致预算编制不全面、准确性不高的直接原因。乡镇财政需要安排的支出项目多、金额大，但稳定的收入来源和可用财力却有限，不能满足其支出需求，为了避免违背《预算法》规定的乡镇财政不得编制赤字预算的要求，乡镇财政只能按照“先急后缓”的办法以收定支，人为减少支出预算。
3、年度预算执行中调整变动多。一方面由于乡镇单位预算编制不准确需要进行调整，但更主要是由于年度执行中上级下达的项目配套支出、新增支出较多，加之本级财政年度增加的项目支出，也是造成预算编制不准确的重要原因。这些支出年度编制预算时无法预料，但大多涉及民生或基础设施建设，乡镇政府无法回避，必须实施。
4、财政预算监管不到位。一是预算监管的体制机制不顺，乡镇财政预算的监管部门主要是乡镇人大和财政部门，而作为处于基层的人大和财政部门，监督的效果自然难以到位。二是乡镇监管部门缺少顶真碰硬的勇气，存在做老好人、怕得罪人的思想。
三、对策建议
1、统一思想认识，增强预算管理的责任意识。预算管理是财政管理的首要环节，加强乡镇预算管理既是《预算法》赋予的法律要求，也是加强乡镇财政规范化、科学化、精细化的管理现实要求。财政部门要加强宣传培训，不断增强乡镇领导和单位负责人的预算管理意识和责任意识，变财政部门管理为单位部门的自觉行为，不断提高预算管理的执行力。
2、强化财政管理，提高预算管理的实效性。财政部门作为预算管理的牵头部门，要切实负起责任，强化对乡镇财政预算的监管。要强化预算编制，提高预算编制的准确率。要严格预算执行，切实维护预算的严肃性，提高预算的执行力和约束力。要加强预算管理，乡镇及单位支出严格按预算办事，并做到有预算不超支、无预算不开支，确保支出与预算指标的一致性。要建立绩效预算管理制度，提高财政资金使用效益。
3、完善预算管理，改革项目资金管理办法。改变过去项目资金当年下达、当年实施的办法，项目资金年度申报、论证、批复后，建议安排在下一年度组织实施，并列入下年度乡镇支出计划，以便乡镇编制年度预算统筹安排，年度执行中上级不得要求乡镇新增项目配套支出。对当年上级出台政策或本级安排增加支出的，也应从下一年度执行，避免年度执行中增加支出，给乡镇资金安排带来矛盾。
4、强化监督作用，提高预算管理的约束力。乡镇财政预算要形成人大、财政、审计、纪检监察齐抓共管机制，接受社会和媒体监督。人大作为政府的监督部门，应切实履行职责，强化对预算执行的监督。财政部门要加强日常管理和检查，监督预算单位按预算办事，杜绝预算执行过程中的随意性。审计部门要建立定期审计制度，及时对乡镇政府的预算执行和决算情况进行审计监督，对发现的倾向性和苗头性问题及时提出整改的意见和建议。纪检监察部门要落实责任追究制度，对预算管理不力、预算执行不实的乡镇，启动问责机制，追究相关人员责任。要建立乡镇财政预算公开制度，定期公示“三公”经费和重大支出项目，接受社会和媒体监督。
作者：陈国祥单位：江苏省兴化市财政局
一、乡镇财政机构队伍建设中存在的问题
乡镇财政的职能不断拓宽，在乡镇经济社会协调发展和社会主义新农村建设中发挥了重要作用。但与此同时，在乡镇财政机构队伍建设方面却存在着与新形势、新任务不相适应的问题，主要表现在以下方面：
（一）编制下放带来的人员管理难度1、人员流动难。所（局）之间力量不平衡，有的所人数多，年轻同志多，业务力量强；有的所人少，力量不足，由于乡镇之间人员调动要通过市、镇两级严格的人事手续，要协调多方关系，且受乡镇编制制约，导致人员交流难，人员不平衡情况得不到根本解决。近年来新招录的人员不是财政专项编制，在乡镇之间不能流动。2、人员招录难。尽管各所（局）陆续招录了一些人员进财政队伍，但是是以其他部门的名义招录的。乡镇之间也存在不平衡。有的镇领导比较重视财政工作，有空编即能及时招录，但有的镇实际无空缺编制，就不能招录。大部分财政所40岁以下在编在岗人员较少，45岁以上在职在岗人员较多，有些财政所已经有10年左右没有招录年轻财政人员，年龄结构老化，无法引进新鲜血液来满足新形势下财政工作的要求。3、队伍稳定难。财政所人员不是垂直管理，被所在乡镇调动频繁，流动性比较大，目前在编不在岗、在岗不在编的情况比较多，财政干部被所在乡镇政府提拔或借作他用、队伍中坚力量严重缺失、非财政专项编制人员及非专业人员进入财政队伍等情况比较严重，影响财政队伍稳定。
（二）双重管理带来的业务管理难度1、规范化管理落实难。随着财政职能的扩大，规范化程度的提高，业务工作的精细化、专业化要求越来越高；但是目前乡镇财政整体力量比较薄弱，所（局）之间不平衡，一人双岗、多岗，编制内人员年龄偏大，以及使用非专业非正式编制人员的情况较为普遍，致使精细化、专业化要求落实难。2、业务连贯性操作难。人员编制属地管理以及财政干部职数的限制，使财政所（局）人员队伍不够稳定，除所长及原财政编制的人员较为固定外，其余人员进出随意性较大，人员更换频繁，导致专业工作缺乏连贯性。3、业务问题整改落实难。由于财政所是属地管理，在具体事务处理上往往以乡镇领导意见为主，对市局业务检查发现的问题，不及时整改，导致明显违反财经纪律的问题得不到及时解决。
（三）内设机构设置带来的协调难度目前，宜兴市乡镇财政机构管理以“块”为主，财政所为镇政府的一个部门，财政所长实行乡镇和局双重管理，由市财政局同乡镇协商后，在全市财政系统内调配任免。但这种体制在服务经济、组织收入等方面与所在镇的国地税、工商等部门的机构设置不相一致，给财政所长的牵头工作带来一定的局限。从某种意义上讲，地位和作用是互为因果、相辅相成的，有作为才有地位，有地位更有作为。
二、加强乡镇财政机构队伍建设的建议
目前，宜兴市乡镇财政人员不足、年龄老化、结构不合理、人少事多的矛盾以及协调能力不足等问题的存在，一定程度上影响了正常工作的运转。加强乡镇财政机构队伍建设，建立相对稳定又灵活机动的选人、用人机制，使乡镇财政能留得住人，用得好人，成为当务之急。
（一）省辖市应承担起相应的责任宜兴市乡镇财政的现状可以反映无锡市当前镇（街道）财政的状况，加强乡镇一级的财政机构队伍建设已成关键之举。上级财政部门也意识到基层财政机构队伍建设问题的严竣态势，中央、省相关部门相继制定出台了《关于进一步加强乡镇财政机构队伍建设的意见》。结合无锡市的实际情况，建议无锡市政府相关部门从加强乡镇财政所建设的要求出发，制定出台加强乡镇财政所队伍建设的相关意见，解决乡镇财政所当前存在的问题，配强队伍，加强建设，确保乡镇财政所能适应当前工作的需要，并从以下两方面予以解决：1、提升财政所机构建制级别。根据所在乡镇经济、人口状况，逐步把财政所升格为副科级建制的内设机构。一是便于与相关部门的对等协调，保证乡镇政府组织收入措施的及时落实；二是确立预算管理、财政监督过程中的权威。从省内外来看，许多地区已把乡镇财政机构升格，无锡市也完全有条件和必要实行。2、增加乡镇财政人员专项编制。建议上级适量下拨国家行政编制，冲销乡镇（街道）的财政地方行政编制，以补充人才和改善人员队伍结构状况，从而提高乡镇财政队伍的吸引力和稳定性，使乡镇的财政人才在经济社会发展过程中发挥出应有的贡献和力量。
（二）优化财政所人员管理方式1、实现市对乡镇财政垂直管理。为保障财政所（局）人员队伍的稳定，建议人员管理方式以市财政为主。人员招录计划由市财政统一编报，并按规定程序报批实施。人员调配由市财政会同相关部门按规定办理，建立健全系统内部轮岗交流机制。对在编不在岗和借用人员按照规定进行清理规范，杜绝混编混岗现象，从源头上把好人员进出关。2、提高乡镇财政干部队伍整体素质。财政队伍素质的高低、服务观念的强弱、工作作风的优劣，直接反映财政部门的形象，也直接影响财政部门在人民群众心中的地位。针对财政业务细发、连续、稳定的特点，要努力激活一池春水，推动百舸争流，通过着力提高队伍素质，增强业务能力，优化服务效能，创造优秀业绩，打造一支让人民满意、堪当重任的乡镇财政队伍。3、建立客观公正的考核用人机制。财政事业的发展，必须依靠大量德才兼备的优秀人才。市局要建立健全人才考察的长效机制，坚持德才兼备、多渠道选拔的原则，将优秀人才安排到重要工作岗位发挥至关重要的作用，使每个财政干部都能在财政工作上充分发挥各自的潜能，实现自我的需要和价值。4、建立健全考核激励机制。鼓励财政所（局）人员积极参加学历提升、职称考试等学习培训，对取得更高学历和职称的人员除给予一定的物质奖励，并且在职务任用上优先考虑，实行上下之间、横向之间的交流挂职锻练，营造积极向上、和谐温馨的财政家园。
作者：嵇和平陈娟单位：江苏省宜兴市财政局
一、项目资金的科学化、精细化管理
对于与农业相关的各项资金，财政部门要专款专用，实施专户管理、报账支出。为了更好地执行涉农资金的划拨程序，将《专项资金指标账》建立起来的同时，还要制定《专项资金工作流程表》及与之配套的《项目专项资金报账管理办法实施细则》。在进行资金拨付的时候，要做到与项目管理分离，即资金、项目和质量分别由财政部门、主管部门和行业部门承担管理职责，其中的项目指标要进行单独管理，控制好拨款额度，并实施必要的现场监督工作。在财政专项资金的拨付上，项目启动资金占30%，项目具体实施中的专项资金占40%，项目竣工后，接受项目、资金及行业主管部门的验收，将余留的30%专项资金拨付。
二、对乡镇财政队伍实施科学化、精细化管理
在乡镇财政管理中，财务管理人员是决定性的因素。要使乡镇财政的各项举措落实到位，就要大力开展乡镇财政文化建设，以文化塑造人、以文化感染人，将财政文化的导向作用充分地发挥出来。财务人员作为乡镇财政管理中的最活跃因子，要通过开展科学化、精细化管理，在促进各项财务工作顺利展开的同时，发挥文化的教育引导作用，包括财政精神文化和财政行为文化，都是统一乡镇财政管理思想、提高财政人员凝聚力的核心力量，在财政人员形成认知并严格遵守的同时，就会逐渐地内化为意识形态，引导财政人员的行动。除了乡镇财政的文化建设之外，还要加强制度建设。做到以制度约束人，才能够确保资金科学合理地使用。此外，还要根据乡镇财政实际，将财政资金管理制度体系建立起来，包括财政资金的审核、资金的拨付使用及资金使用的监督管理和绩效考核，都要纳入到管理体系当中，以做到安全、规范地管理。
三、乡镇债务的科学化、精细化管理
（一）债务锁定对于乡镇债务的处理情况，首先要采取措施，将债务锁定，并对于债务的来源及现状进行分析。乡镇的发展规划要根据地方经济发展状况及财力来制订，不可以借债开展乡镇建设，更要杜绝财政预算中出现赤字。为了使乡镇政府能够积极地将债务化解，可以采取奖励和补贴的形式予以激励，并在制度上加以约束，以避免新的乡镇债务生成。
（二）建立债务专账核算体系乡镇债务核算，要将债务专账核算体系建立起来。将乡镇政府上一年清理的债务划入债务专账中，作为期初余额。与债务清理有关的资料要向债务专账核算经办人移交。建立债务结算专户及会计报表体系，并纳入到网络监控系统当中，通过使用乡镇财政管理软件，实施网络会计核算，不仅对乡镇债务的情况实时监督，而且还对债务的增长进行有效控制。
（三）严格控制新的债务生成为了对乡镇债务实施有效控制，需要采取“一事一报批”的制度实施乡镇债务的管理。发现有新增的债务发生，就要立即上报给乡镇政府，经过乡镇政府审批后，锁定债务。此时，乡镇不得在债务项目及债务余额上有所增加，对于由于债务利息而发生的债务增加，做好核算工作。债务专账的核算范围仅仅局限于已经锁定的债务项目及债务余额，在债务专账核算中，不计入新的债务项目和债务余额。要做好乡村的债权债务清理工作，就要做到彻底清查，对于假性债权债务要进行处置，砍减高息。将村级旧有的债务锁定之后，就要将债权债务台账建立起来，实施规范管理。
综上所述，乡镇政府在财政管理上要把握住服务理念，将有关工作落实到位，将科学化、精细化的管理模式建立起来，将国家的各项惠农政策落实到位，以更好地服务于基层，给乡镇群众带来更多的便利。
作者：杨宝锋单位：湖南省湘乡市东郊乡财政所
一、创新是适应乡镇财政管理现实状况的需要
乡镇财政管理具有自身特点，除少数乡镇实施了乡财县管的财政体制改革外，较多乡镇财政仍然是独立的一级财政体制，简单复制现有模式，无法解决好乡镇财政管理存在的现实问题。乡镇财政国库集中支付制度必须实现三个方面的创新。一是，要在制度的规范化上进一步创新。要对乡镇财政国库集中支付制度进行优化完善，较好解决现行国库集中支付制度存在的主要缺陷和问题。二是，要在预算管理上加强监管，进一步发挥好预算指标对资金支付、会计核算的控制、约束作用，克服指标窜用、借用问题，解决预算指标与预算执行、会计核算多张皮的问题。三是，要在软件及业务流程设计上进一步突破，适应乡镇财政资金支付的复杂多样，切实解决好管理精细化与工作量增加之间的矛盾。
二、乡镇财政国库集中支付制度如何创新
1.统一财政直接支付与财政授权支付两种支付方式下的业务处理办法。首先，统一两种支付方式下的用款计划的处理模式，即，将财政授权支付方式下的用款计划下达和资金清算模式向财政直接支付方式下的流程模式转变，取消财政授权支付用款计划额度下达需先行通知银行的业务流程，银行不再参与授权支付计划的登记管理。其次，统一两种支付方式下的资金清算方式。即：按照财政直接支付方式下的资金清算模式对财政授权支付业务进行资金清算。第三，统一两种支付方式下的拨款收入会计核算方式。即，将财政授权支付方式下的财政资金收入核算方式，从按用款计划额度虚列收入改为按支付清算额列收入，与财政直接支付方式下的收入登记方式一致，确保预算单位收拨经费额与财政部门的方便核对和核对一致。
2.将财政直接支付方式与财政授权支付方式的划分延后到资金实际支付环节。分月用款计划是对年度预算的细化，用款计划与实际资金支付往往存在误差，例如，预测需要财政直接支付的资金很可能受客观条件限制，在实际支付资金时，可能需要调整为财政授权支付方式，而这种调整过程不改变资金是否需要支付的基本点，同时，调整过程需要按调减再提报计划的程序操作，过程复杂而无实际意义。在创新后的制度下，计划提报的环节不设定财政直接支付、财政授权支付的属性，也就是对用款计划不区分财政直接支付和财政授权支付，只是在资金实际支付的时候才根据实际情况和制度要求区分两种方式支付，从而支付方式的划分才是准确的、可控的和方便操作的。
3.优化年终剩余额度处理办法。年终时，首先将剩余额度恢复为剩余指标，财政预算管理部门对全部剩余指标进行审核后，区分情况将剩余指标结转到次年或平衡预算，财政部门和预算单位都不再通过暂存款、财政应返还额度等方式虚列支出和收入，这不仅简化年终处理的复杂性，同时也符合收付实现制的记账原则，真正实现以支列收的国库集中支付制度要求。
4.实现支付业务与会计核算、预算指标与会计核算的衔接。开发建立资金支付数据自动生成会计记账凭证的软件功能模块，实现预算指标与资金支付、会计核算的数据衔接一致。这不仅会减少重复录入数据工作量，同时也客观上提高了会计核算的准确性，更重要的是打通了预算与执行的衔接，在很大程度上解决预算与执行两张皮的问题。
作者：刘建军单位：青岛市黄岛区财政局
作者：王效梅单位：太原师范学院教务处
现行生态补偿财政政策的弊端
（一）中央政府层面出现的问题
1.在财政支出方面出现的问题。财政投入数量不足。首先是中央政府财政投入少。如国家自1978年实施“三北”防护林工程以来，对群众植树造林给予7~10元的定额补贴未随物价上涨而上调，造成实际投入下降。其次是地方政府资金过少，难以推进生态建设。如贵州省按其“林业科技推广规划”，从1996~2010年，共需投入林业科技资金3亿多元，平均每年2000万元，但1997年财政投入仅471万元。地方政府缺少了造血功能，是没有办法合理输出的。
2.财政收入方面出现的问题。一是我国缺乏独立的生态环境税。我国没有出台真正的生态环境税，有一些直接与生态补偿有关的财政收入，如生态环境补偿费，矿产资源补偿费，但费相比较于税而言，多了惩罚的性质，少了激励的作用。二是涉及生态补偿税种太少。现存的税种，名目少，设计粗糙，会造成污染的消费品得不到制约，稀缺的资源得不到合理的使用。
（二）地方政府层面出现的问题
1.地方政府服务能力局限。由于区域边界的存在,造成了区域的公共财政收入只来源于本区域，故区域财政所提供的公共服务严格限定在本行政区域内。河流、矿区、森林等存在跨不同区域的资源，就会产生治理的权责问题。
2.地方政府公共财政能力存在局限。地方政府在公共财政方面的局限表现为收入与支出责任的不对等。政府提供公共服务需要资金为基础。国内外倾向于用政府公共服务的支出责任，来分析说明各级政府承担的责任。
完善生态补偿机制财政政策的措施
（一）财政投入政策
1.加大财政投入。政府财政应增加对生态补偿的支持力度。加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的投入；重点向欠发达地区、重要生态功能区、流域源头地区和自然保护区倾斜。应运用非直接补偿的手段，如财政贴息、投资补助、物价补贴等，对节能减排、清洁环保的产品和项目予以大力支持。
2.完善中央财政转移支付制度。财政部制定的《政府预算收支科目》中，与生态环境保护相关的支出项目约30项，其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的1/3，但缺少专设的生态补偿科目。因此，在政府财政转移支付项目中，要增设生态补偿项目，用于部级自然保护区、部级生态功能区的建设补偿。
3.建立横向财政转移支付制度。在现行财政转移支付过程中，转移支付的方向多为纵向，即中央政府对地方政府进行的。应建立地方政府间的横向财政转移支付制度，实行开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区以及流域上下游之间的财政转移支付。
（二）相关税收政策
1.调整资源税。⑴扩大征收范围。一是征税范围应将海洋、湿地、滩涂、淡水等须加以保护性开发利用的自然资源列入纳税范围。从而解决我国日益突出的水资源问题。二是开征森林、草原资源税，以避免因过度开发而造成的破坏。三是将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。⑵完善计税依据。对资源税的计税依据和税率的合理配置应分两个层次进行：第一，以开采量为计税依据,设计合理的定额税率。在这一层次上解决的是绝对地租的分配问题；第二,以销售价格为计税依据,设计合理的比例税率。在这一层次上解决的是相对地租的问题。⑶调整税率。在税率方面实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法，即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征，之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征。对环境危害较大的消费品，如汽车、手机、一次性餐具、一次性塑料包装物、镍镉类电池、含磷洗衣粉等列入征税范围，并对危害较大的产品课以重税。同时对使用新型或可再生能源的低能耗交通工具实行低税或免税。
2.开征生态税。开征生态税的目的就是要改变税收结构，提高生态税在税收总量中的比重，并坚持税收中性原则。在开征生态税时应注意：执行过程中要强调生态税资金配置和行为激励的基本功能，资金配置是指通过税收手段，为生态补偿活动筹集长期稳定的资金来源。此外，开征生态税初期，在税目划分上不宜过细，税率结构不宜太复杂。可考虑设置具有典型区域、典型行业差异的税收体制。
3.税收优惠措施。（1）完善企业所得税优惠措施。具体说来:对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询和技术承包所取得的技术性服务收入，可予以一定的企业所得税优惠。对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧；对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。企业用于环保及环境美化方面的捐赠，可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。（2）完善增值税优惠政策。为促进企业在环保方面的技术进步、技术创新和设备更新，可在环境保税和节能减排等固定资产的购置上采取消费型增值税，以降低企业经营成本。
本文作者：聂永刚工作单位：贵州财经大学会计学院
由于经济、历史、自然等多方面原因，贵州贫困问题十分突出。贵州目前是全国农村贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深、扶贫开发任务最重的省份。截至2010年底，全省农村贫困人口有418万人，贫困发生率121％。如果按照2300元的新标准，截至2011年底，全省共有农村扶贫对象1149万人，居全国首位。摆脱贵州农村贫困面貌，加快“三农”发展，是贵州省面临的首要任务。国家一直高度重视贵州省的农村扶贫开发工作。2001—2010年，共安排中央财政扶贫资金105．69亿元，年均增幅达10．30％。2011年，中央财政又安排农村扶贫资金22．95亿元，比上一年增加32．5％。其中2008至2010年3年间就投入农村财政扶贫资金45亿元，具体使用情况见表1。通过表1我们知道，目前贵州农村财政扶贫资金主要投向种植业、养殖业、交通建设、培训以及水利设施建设等方面，极大改善了贫困农村地区生产、生活条件，提高了贫困群众生活水平，促进了贵州经济社会全面发展。
贵州农村财政扶贫资金使用及管理存在问题
（一）信息闭塞，观念落后，扶贫政策的宣传引导又不到位，使贫困农户缺乏自力更生、艰苦奋斗的精神，自身求发展盼富裕愿望不强，且小农意识严重，小富即安，不富也安，“等、靠、要”的依赖思想严重，就指望等着国家和社会的救济和赞助，宁愿苦熬受穷，也不愿苦干摆脱窘境，观念越落后越贫困的现象还相当普遍。因此，应加大政策宣传和引导，帮助贫困农户理清思路，更新观念，增强脱贫致富、建设小康社会的信心。（二）地方财政配套资金支持不足，返贫现象时有发生目前的财政体制存在“收入上移，支出下移”的趋势，造成县级财政财力减少，而国家在实施一些扶贫政策时，都要求地方财政给予一定的配套资金。各级财政有的根本拿不出钱来配套，专项资金下来后，没有配套资金，使得农村扶贫项目达不到预期效果；有的干脆实施假配套或者再申报其他专项资金，用专项资金配套扶贫专项资金，不但增加了项目申报成本，还不利于项目资金的监督管理。由于贵州农村贫困地区自然环境恶劣，生态环境脆弱，农业基础设施薄弱，生产技术和手段落后，没有资金的支持，这些状况就难以有效改善。贵州农村长期以来依然处于“靠天吃饭”、“雨养农业”的境地，一遇自然灾害，经常有大量农村人口返贫致困。（三）农村扶贫资金挤占挪用严重由于信息不对称，加上贫困地区本身财政收入入不敷出，且各级地方政府和部门工作人员工资发放困难，这就导致侵占、挪用和私分扶贫资金的现象时有发生。在2009年省十一届人大常委会第九次会议上，审计厅厅长作了“关于2008年度贵州省省级预算执行和其他财政收支的审计工作”的报告。报告显示，在投入全省83个县（市、区）的42．19亿元农村扶贫资金中，有4．2亿元存在挤占挪用、滞留截留等问题。（四）农村扶贫资金项目投向不尽合理从表1看，在农村扶贫资金使用中，对农村文化建设、教育、卫生等农村基本生活保障及基础设施等方面的资金投入严重不足，影响和制约了农村生产、生活条件的进一步改善和提高。（五）农村扶贫资金使用效益低下由于一些地方政府只重视项目申报，投资计划严重脱离实际，项目前期缺乏有效论证，各项经济指标也只在理论上成立，扶贫项目存在重建设、轻管理的情况，资金效益无法落实，财政扶贫资金存在损失浪费现象。有的贫困县在申报农村扶贫项目时，不按实际项目进度及需要量进行申报，存在多报、谎报现象。资金到位后，仅用少量的资金用于扶贫项目，剩余资金挪用于非扶贫项目，有的甚至闲置不用，致使农村扶贫资金使用效益低下。（六）监督管理机制不够健全有的县扶贫机构既是项目实施单位又是项目管理验收单位，既当运动员，又当裁判员，缺乏相应监督。扶贫资金的分配没有与地方完成扶贫任务的好坏、资金使用的效果挂钩，缺少激励约束机制，导致有的地方争戴贫困帽子，争项目，争资金，而相应的管理、责任和任务却没有完全落实到位。（七）农民培训经费投入不足，管理不到位影响贫困地区发展最大的阻力是农民缺乏科学文化知识，没有一技之长，且多数农民缺乏自我学习的意识和动力。一方面贵州对培训资金投入不多，从表1看，还呈下降趋势，使得很多人不能得到较好的学习培训机会；另一方面，虽然安排了一定的培训，但由于疏于管理，常常使培训流于形式，没有起到培训的效果。
加强贵州农村财政扶贫资金使用及管理的对策
（一）加大农村宣传力度，解放思想当前贫困地区脱贫工作的障碍，主要是群众的文化知识基础差、思想观念落后，实用技术难以推广，农民的积极性不高。因此，扶贫管理部门要加大政策宣传，既不能急躁，又不能迁就落后观念，要耐心做好农民的工作，转变因循守旧的思想观念和依赖政府“等、靠、要”的思想，充分调动农民的积极性和主动性，增强农民脱贫致富的信心。（二）加强学习与培训，提高农民的文化素质要致富，先修路，要脱贫，文化要先行。因此，一定要把智力扶贫作为一项重要工作来抓，加大培训投入力度。应采取灵活多样的学习与培训方式，除课堂讲授外，让更多的科技人员到田间、地头去授课，针对具体问题，采取不同的方法，使贫困群众都能掌握一门以上实用技术，以示范效应带动贫困户科学生产、科学管理。（三）充分用好用活国家扶贫政策，争取更多的财政扶贫资金根据国务院《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）的精神，国家将进一步加大支持贵州创建扶贫开发攻坚示范区的力度，支持贵州开展扶贫特色优势产业发展。因此，贵州要利用机会，充分利用国家政策，积极争取更多的农村扶贫项目资金，将开发扶贫、人口控制、生态建设有机结合，形成以国家财政扶贫资金为主，相关行业部门资源和社会力量为辅的扶贫资金体系，加快贵州农村脱贫致富进程。（四）要结合贵州省的实际情况，合理安排财政扶贫资金贵州省属于高原地区，工业发展滞后，“三农问题”相当突出。因此，财政扶贫资金安排要科学合理，应该继续重点投入到以农业为主的种植业、养殖业以及以此为基础的特色加工业，以基础设施为主的道路交通以及电力、水利设施建设，同时应加大对教育、卫生、文化、旅游等方面的投入，改善农村生活环境，提高农民的生活质量。1．对缺乏生存条件的村寨进行合理规划，实施异地搬迁安置。对武陵山片区、乌蒙山片区和滇桂黔石漠化地区缺乏生存条件的村寨进行整体规划，实施异地安置，切实解决农民的后顾之忧，能够有效防止和杜绝返贫现象发生。2．调整产业结构，促进农民增收。所有的贫困村寨几乎都是单一性农业生产，除了水稻、玉米、小麦、土豆等农作物种植外，特色种植很少，养殖业也基本上不成规模，农产品加工项目几乎没有，这种产业结构，要想从根本上脱贫致富、实现奔小康的目标是不现实的。因此，必须面向市场，依托种植业和养殖业，发展特色加工产业，依托旅游点，发展特色乡村游、农家乐等。搞好产业结构调整，实行大户带动，群体发展。增强自力更生、开放搞活意识，充分发挥贫困群众的主观能动性，发展特色产业来脱贫致富。3．加强基础设施建设，改善农民生产生活条件。贫困地区，往往交通不便、运输困难、通讯不畅、信息不灵，严重制约着外向型经济的发展。同时，由于自然条件比较恶劣，农业基础设施差，抵御自然灾害能力低。因此，在规划安排财政扶贫资金时，要优先考虑贫困地区的修路、建桥、打井、水利设施、卫生、通讯等基础设施项目的建设资金。同时要大力动员社会各方力量，多渠道筹集资金，加快基础设施建设，尽快改善基本生产生活条件。（五）健全农村财政扶贫资金的管理机制，完善绩效评价办法首先，要改变资金的分配办法，将资金集中用于重点、重要项目。在扶贫资金下拨时，要减少中间环节，并且给予基层部门一定的自主权，使基层单位能更好地坚持效率优先的原则。对工作积极性高、工作成效好的重点乡、村，在安排扶贫资金、项目上给予一定倾斜，避免地方将主要精力放在争取资金上。其次，要制定完善“以结果为导向、效益为优先”的激励评价机制，继续实行贫困地区“摘帽不摘政策”的规定，鼓励农村贫困地区奋力争先脱贫，并且进一步加大扶贫资金奖励力度，充分发挥示范与带动作用。同时，奖惩分明，对整合资金不到位、管理不善、工作推进不力、实施效果较差，甚至造成项目不能按时按质完成的，要追究有关责任人的责任。（六）加强农村财政扶贫资金的监管，提高扶贫资金使用效益加强农村政府扶贫资金的监督管理，能够使政府扶贫资金得到有效的利用。扶贫资金管理部门在实施过程中要对项目的进度与资金使用情况，进行张榜公布，接受群众监督。扶贫管理部门要不定期进行抽检，项目实施单位要派出专人负责，对违法违纪问题，坚决查处，追究单位领导和相关责任人的法律责任。审计部门要在项目实施前进行预算审计，项目完工后要进行决算审计，使有限的财政扶贫资金发挥良好的社会效益和经济效益。总之，扶贫开发是一项长期而艰巨的任务，也是一项崇高而伟大的事业。只有扎实推进农村扶贫开发各项工作，加强农村扶贫资金使用的管理，提高扶贫资金使用效率，才能达到2020年贵州与全国同步建成全面小康社会的目标。
摘要：公共财政必须以法治国家为基础,才有可能真正得以实现。推进公共财政的法治化,是实现法治财政的基本途径,法治财政应是公共化的财政、民主化的财政、非盈利化的财政、运行机制规范化的财政。公共财政要实行规范管理,接受社会监督,必须纳入法治轨道。法治国家对公共财政的诉求,必须通过相应的财政法律制度完善予以落实,才能真正实现公共财政收支活动的每个环节都在法律框架内进行。公共财政体制应以完备的财政法律制度体系为基础,以财政行为运作规范、程序正当为要求,以有效的财政法律监督为保障。
关键词：公共财政;法治财政;财政法制;财政法治
如果说1994年的税制改革是中国税收法治建设的新起点,那么1998年确立建立公共财政的框架目标,则是推进中国财政法治的转折点和里程碑。公共财政已成为我国构建和谐社会进程中的财政转型的目标定位(高培勇,2008)。公共财政实质是市场经济财政,而市场经济又是法治经济,法治性应是公共财政首要的和最基本的特征,构建公共财政是对财政关系的科学化、规范化,必将推进财政的民主化和法治化建设,也必将对我国财政法律体系的变革乃至财政法理念的更新产生深远的影响。
一、公共财政与法治财政的内在逻辑
财政是为政府提供公共物品以及组织公共生产提供财力,保证满足社会公共需要。财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求,但却无法通过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供,因为政府提供公共产品是采取非市场方式的,不具有营利性,且对所有的主体一视同仁,平等地提供服务、平等地收取费用,再加之民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公共利益,接受选民的监督,因此这种财政活动具有明显的公共性,故而称之为公共财政(丛中笑,2009),即国家(或政府)为市场提供公共服务的分配活动或经济行为,它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型(邓子基,2001)。
“公共财政”这种以市场经济为基础的国家财政体制,给中国带来的不仅是理论的冲击,更是实践层面上的改革。公共财政要求必须从根本上规范国家与政府、财政与市场间的关系,在政府职能及其实现方式的转换过程中,完成市场经济所要求的公共财政的基本职能,使财政法制化、规范化、民主化、科学化,更加准确地反映税收国家财政性质的要求,充分体现财政本质。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,必将带来财政职能的调整和转换,表现在政府财政退出“越位”,弥补“缺位”,财政应理性地退出私人商品生产领域,而转向为公众提供公共商品和公共服务。由此,公共财政作为一个满足公共需要,从而更好地服务于市场经济的财政类型,必然要求民主基础和法治保障(丛中笑,2004)。
历史经验证明,只有通过民主代议制的形式,才能保证公共需要得以真正地显现和满足;只有通过法治的形式,将财政立法权保留在人民所选代表组成的议会中,才能保证政府财政的活动范围的确不超过“市场失灵”和“市场需要”的限度,也才能监督政府依法财政,体现财政的“公共性”。资本主义市场经济国家已经通过几百年的实践充分证明法治化的公共财政对于监督政府切实履行职责,更好地服务于市场需要是具有很好的保障作用的,对资本主义经济的发展同样起到了极大的促进作用。社会主义制度是以公有制为主导的广大劳动人民当家作主的制度,经济制度的本质决定了社会公共需要能够充分显示它的本来面貌,并通过各种渠道予以保证(陈共,1999)。社会主义的中国既然已经确立了市场经济的改革发展取向,就应不仅从社会主义公有制的角度认识法治建设的优越性,也应该站在经济发展需要的高度,认识到法治化的公共财政的确是市场化的经济生活自身发展的必然要求。在当前我国特定的国情下,必须首先加强公共财政的法治化,这是实现法治的基本途径,因为具有法律权威的公共财政能直接规范、约束和控制政府的具体活动。法治国家的财政必须具有以下四项特征:
(1)公共化的财政。我国财政改革与发展的方向在于公共化,经济的市场化必然带来财政的公共化(高培勇,2004)。公共财政解决公共问题,实现公共目的,满足社会公共需要。国家解决公共问题,对社会公共事务进行管理,需要以公共政策为手段。而公共政策的制定和执行,又以公共资源为基础和后盾。公共财政既是公共政策的重要组成部分,又是执行公共政策的保障手段(王军,2004)。
公共财政着眼于满足社会公共需要,相对于带有事无巨细、包揽一切特征的“生产建设财政”的职能范围而言,公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项,财政就不去介入。凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项,财政就必须涉足。这就要求政府的财政行为要以公共利益为出发点,而最能体现公共利益的地方就是市场失效的领域,因此,政府财政行为应以市场失效为边界,以是否满足社会公共利益需要为判断标尺。从这个原则出发,我国现行财政体制和财政政策存在明显的公共财政“缺位”和“错位”现象,即在明显市场失效领域,公共财政没有完全到位,而在非市场失效领域,公共财政却涉入过深。公共财政的分配目的是满足社会公共需要,最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在,决定着公共财政的活动范围和活动效果。
(2)民主化的财政。从经济的角度看,民主制的核心就是财政民主制。建立与市场经济相适应的民主政治,其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题,它是针对政府行为,特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴,这是不全面、不准确的。公共财政是与市场经济体制相适应的财政制度。现代市场经济需要民主制度,因为市场经济的灵魂是平等竞争,反对权力市场化。市场竞争越是激烈,就越是要求建立民主制度。财政民主制是政府按照民众的意愿,通过民主的程序,运用民主的方式来理公共之财的制度。
建立财政民主制,对当代中国实现法制现代化是极为重要的,也应是我国下一步财政体制改革的一个重要方面。在财政民主制下,政府税收取之于民,其公共支出也理应用之于民,以体现最广大民众的意愿。政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须借助于某种形式,这在西方国家就是议会。议会理应代表纳税人的利益,反映纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税,征什么税、征多少税,如何安排财政支出,支出效果如何等问题应直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控,也有权对政府的财政部门或主管官员进行奖惩。应当指出,资本主义国家的议会从根本上讲是不能真正代表人民的,也是不可能真正反映人民意志的,但其完备的公共财政体制的形式,却是可以借鉴的(李炜光,2001)。
(3)非营利化的财政。公共财政不是也不能是取得相应的报偿或盈利,而只能是以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动,为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供公共物品或服务的活动也附带产生一定的、数额不等的利润,但其基本的出发点或归宿仍然是满足社会的公共需要,而不是盈利。
公共财政应立足于非市场赢利性包括二个层次:第一层次是指公共财政活动范围应立足于非市场竞争领域,不介入一般竞争性领域,不应“与民争利”;第二层次是指公共财政活动不仅仅立足于非市场竞争领域,更应立足于非赢利。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限,公共财政活动中应做到“以支定收”(高培勇,2000),即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模,公共支出的规模确定公共收入的规模,而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出,表现在财政收支模式上,就是财政收入的取得,要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上,财政支出的安排,要始终着眼于全局、立足于宏观,以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。
(4)运行机制规范化的财政。公共财政的运行机制规范化是与市场经济的法治性要求相匹配的。公共财政运行机制规范化就是整个公共财政活动都置于法治化轨道上,公共利益和公共需要最充分、最稳定的表现形式是法律,政府的税收行为要以法律为准绳,政府的公共支出行为不应超出法律授权的范围,在法律法规约束下进行,做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,实现依法理财。当然,这里的“法”是指通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律,从而使社会成员的意志得以真实决定、约束、规范和监督政府公共财政活动,确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。
既然国家为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力,那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题,其惟一的途径就在于政府行为法治化,而政府公共财政活动法治化是关键(张馨,2001)。因此,构建公共财政框架,就不仅仅是从“公共性”方面入手缩减财政支出供给范围,而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手,推进政府公共财政活动的法治化。
二、完善公共财政与建设法治国家的互动
法治国家原则首先要求财政行为必须有法律依据。公共财政的完善事关一国基本政治制度、经济制度,其实现程度关系着一国基本的民主化、法治化进程。市场经济是一种法治经济,从这个意义上说,公共财政既然是与其相适应的一种财政类型,自然也是法治财政。在依法治国方略的基本框架下,公共财政建设理所当然从属于党领导人民依法治国的重要组成部分,应该纳入依法治国的轨道。故而从法治的视野来考察,公共财政也可以理解为与市场经济相适应的政府为民众提供有效公共产品的法治财政。公共财政必须以法治国家为基础,才有可能真正得以实现。毋庸置疑,公共财政对民主政治的诉求,必须通过相应的制度予以落实(熊伟,2004)。从人类历史的经验看,制度的最佳选择只能是法律,而法治国家正是其发展的最高境界。
按照公共财政理论的观点,财政权力并没有独立于市场的价值,它来源于市场,也必须服务于市场。为了正确处理市场与财政的关系,除了民主决定财政事宜之外,还必须以强有力的方式划定财政活动的边界。在边界以内的事宜,是财政必须履行的义务,既不能推托,也不能懈怠。超出边界的事宜,财政则不能擅自越位。无论是失职还是越权,都必须承担相应的责任。如果财政权力不受边界的限制,不管授权的形式如何依法规范,不管权力的载体道德如何高尚,不受制约的权力最终都会走向其反面,成为公共财政的反对力量。由此可知,公共财政必须以法治国家为基础,才有可能真正得以实现。
如何建设法治国家是一个大的话题,也是一项十分艰巨的比较全面和复杂的浩大工程。从改革公共财政制度来推进法治国家建设是一个突破口。通过纳税人、国家及政府之间的张力来达到权利与权力的制衡,使国家(政府)小心谨慎地运用手中的各种权力包括财政权为公众提供必要的公共物品,是建立有限政府、建立法治国家的有效途径之一,公共财政改革也是政治经济改革的一部分。我国的公共需要也开始与私人需要相分离,逐步取代了原有的国家需要,而形成市场经济条件下的国家需要,最终将形成以满足公共需要为活动目的公共财政体制(杜放等,2001)。规范政府职能的标准,当然是满足社会公共需要或纠正市场失灵。按照满足社会公共需要这个标准,应对现存的政府财政职能事项逐一鉴别、筛选,以达到两个互为关联的目的:一是消除“越位”——政府管了不该管的、不属于社会公共需要领域的事;二是消除“缺位”——政府该管的、本属于社会公共需要领域的事没有管好。财政支出的实质,说到底,是政府活动的成本。能否界定好财政的职能范围,关键要看政府的职能究竟能否规范化。因为政府的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础,没有了纳税人的纳税,政府便失去了生存和活动的物资基础,是纳税人“养活了政府”。民主也要求对政府的财政支出进行限制,即纳税人有权对其所交纳的税收的使用,即对政府的财政行为进行监控,使之使用得当。纳税人是国家和社会的主人,他们有权依据宪法制定财政方面的规则和制度,每个公民都具有平等的、自主的意志和理性行为,都享有权利并负有义务。财政法中的税法是国家合法“侵犯”和“剥夺”纳税人财产权的法律,财政支出法涉及到政府是否在为纳税人和公民提供公共服务的重大问题,在宪政制度下,财政收支的这一重大问题必须要由纳税人自己作决定。在我国,要实现法治化的公共财政,应坚持财政法定原则,尊重和保护纳税人权利,中国建设法治国家的切入点就在于公共财政制度的构建上。
三、公共财政框架的构建与中国财政法律制度的完善
公共财政的基础是完备的财政法律制度,从主要着眼于以“放权让利”为主调的改革,到走上制度创新之路、旨在建立新型财税体制及其运行机制的1994年的财税改革;从主要覆盖体制内政府收支和以税制为代表的财政收入一翼,到体制内外政府收支并举、财政收支两翼联动;从以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革,到作为一个整体的财税改革与发展目标的确立;从构建公共财政基本框架,到进一步完善公共财政体制和公共财政体系:可以看出,中国的财税体制改革事实上存在着一条一以贯之的主线。这条主线就是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近。中国的财税体制改革,事实上也有着一个一以贯之的基本取向,即构建并实行既与完善的社会主义市场经济体制相适应,又与财政的本质属性相贯通的公共财政制度体系(高培勇,2008)。建立适应社会主义市场经济要求的公共财政体系为我国财政制度法治化提供了一个变革创新的契机。我国财政制度法治建设应遵循有限财政、有效财政、有序财政、有为财政、有责财政五项原则,树立公共性、公开性、公平性、公益性和法治性五大理念(丛中笑,2006)。公共财政实质是市场经济财政,而市场经济又是法治经济。因此,公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行,法治财政是公共财政体制最基本的原则,即公共财政体制应以完备的财政法律制度体系为基础,以财政行为运作规范、程序正当为要求,以有效的财政法律监督为保障。而我国的财政法治建设在这些方面显得十分脆弱,财政行政权力的“越位”与“缺位”、相关财政法律制度的缺失、法律监督的虚化等,都极大地削弱了财政民主原则、财政法定原则、财政健全原则、财政平等原则等财政法的基本原则的实效,进而严重影响了财政法律乃至整个法律体系的有效运行,甚至成为财政危机潜滋暗长的法律因素。财政危机潜滋暗长的法律原因最为显见的至少应当包括:《预算法》形同虚设,国债法尚付阙如,税法刚性不足,宪法与宪政的缺失——参见张守文(2005)。完善公共财政体制要坚持推进法治财政。
(一)建立完备的财政法律制度,构建法治财政的实体法律规范体系
公共财政要保证其公共性、民主性、非营利性和运行机制规范性,就需要一整套的规则和制度来约束,并贯穿于整个公共财政运行过程以及各个环节。公共财政法律体系是公共财政运行的法律制度框架,它是由多门类、多层次、内容和谐一致、相辅相成的法律构成的有机整体或统一体。公共财政法律制度的框架是由公共财政的收支管理体系所决定的,因而公共财政的法律制度主要是围绕满足公共需要制定相应的财政法律法规。建立我国公共财政法律体系要以宪法为核心,在《财政基本法》统帅下,以《公共预算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《财政管理体制法》、《财政转移支付法》、《税收基本法》、《政府采购法》、《国债法》、《国有资产法》和《财政监督法》为骨干,以地方性法规、行政规章以及其他法律渊源为补充,形成相互协调一致、完整统一的财政法律体系。
国家已经制定颁布了预算法、会计法、审计法和相关实施条例、暂行办法,以及各种税法、会计准则等多层次的法律法规条例。同时,还有一批相关法律正在加紧修订、起草或进行立法研究。特别是行政许可法颁布实施以来,财政执法活动朝着有章可循、规范化、法制化的方向迈进了一大步。与此相适应,地方的财政立法工作和规章建立有必要进一步加强,以使其适应全国和地方的多层次财政法律法规体系的逐步建立并完善。同时,应围绕建设公共财政的目标,将公共预算编制执行和调整、公共收入征管、财政资金分配、财政监督、过错责任追究以及财政审批等纳入立法范围,逐步建立起与社会主义市场经济相适应的财政法规制度体系。规范地方政府间的财政分配关系,明确各级政府的财政支出责任,事权与财权统一,完善财政转移支付制度,基本形成公共财政收支体系。要规范和完善依法财政的权限和程序,杜绝违反程序随意制发规范性文件的行为,保证财政立法质量。还要建立和完善财政法规修改、废止和清理制度,对本部门制定的规范性文件进行定期清理,及时进行修改或废止,避免违反上位法、脱离实际以及相互冲突。
(二)健全财政收支的法定程序,构建法治财政运行的程序法律规范体系
要建立合法、科学、规范的财政收支程序,依法规范运作财政决策和预算管理等行为,科学合理配置财政机构职能,职权法定、程序正当、诚实守信、权责统一是建设法治政府和依法行政的基本要求,也是建设法治财政的基本要求。作为全面系统的财政计划,预算必须体现社会公众的意向,规范经立法机构的审议、修订、批准通过,被赋予法律效力和至高无上的权威,成为规范政府行为以及收支安排的合法依据。预算生效以后,即具有法律效力。预算以及决算都以政府文件的形式详细地向社会公布,让社会公众来监督和约束政府的行为是否合法,从而保证公共目的的真正实现。为了增强国家预算的法律效力,结合我国的具体情况,修订《预算法》应当规定预算调整的实体标准和法定程序,并严格其他预算变动的形式和审批。具体来说,一是要明确预算调整在预算执行中的特殊性,预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象;二是要严格预算调整的审批程序;三是取消县级以下政府追加预算的权力;四是规范预算变更的审批标准和程序(熊伟,2001)。在预算执行过程中,政府如有不按预算的收支行为,即为非法行为。
为此,对运行过程还必须通过程序法来实现程序化(徐孟洲,2004)。公共收入依据法律规则取得,并对如何取得给予程序化的法律规定;公共支出中的购买性支出(除人员经费外)遵循政府采购法,转移性支出遵循社会保障法及相关法律,公共投资遵循公共投资法,等等。总之,整个过程及各个环节都应有细致的法律规定,不能留下“自由空间”。
(三)完善依法治税理财的组织架构,构建法治财政的组织保障体系
法治国家的组织架构包括立法、执法、行政、监督等机构,我国总的来说是健全的,问题在于相互制衡不够,机构职能衔接不紧。特别是行政执行机构彼此配合不主动、不密切,再加上政府机构仍带有计划经济既高度集中又部门分割的痕迹,不少部门工作环节存在着有法不依或违法不究的现象。这种状况使公共财政的职能不能充分发挥,甚至使公共财政由政府财政变成部门财政而被肢解,造成政府财政不完整,使一部分财政资金的收支脱离法律法规的约束,不能真正用到公共服务领域。这就亟须深化改革,进一步完善组织架构,以形成法治财政的组织保障体系。进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财政体制,这是各级政府履行职能、提高行政能力的重要保障,也是建立规范的转移支付制度的前提和基础。要根据受益范围等原则,合理划分各级政府支出责任;按照事权与财权相匹配的原则,调整和规范中央与地方收入划分办法。在适当增加中央财政集中度,增强中央政府宏观调控能力的同时,赋予地方适当的财权,调动地方的积极性,增强地方各级政府提供公共服务的责任和能力。完善转移支付制度,加大对贫困地区的扶持力度。完善一般性转移支付办法,增加一般性转移支付规模,调整优化专项转移支付结构,进一步增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付力度,着力推进贫困地区的特色优势产业发展。要逐步扩大公共财政覆盖农村的范围,新增的教育、卫生、文化支出主要用于农村。中央强调西部大开发的部署,从财政角度看,其中一个非常重大的支持手段就是规范化的转移支付。它的功能是把富裕地区的财力、税收收入通过经济手段集中到中央政府手里,然后再有规划、有重点地去支持欠发达地区,有利于实现转移支付的科学性(贾康,2000)。
当前应突出抓好如下四个方面的改革:一是科学界定财政部门职能和权限,从根本上解决财政“越位”和“缺位”问题;二是深化财政管理体制改革,逐步完善转移支付制度,逐步理顺地方政府间财政分配关系;三是全面推进以部门预算编制、国库集中收付制度、政府采购制度和收支两条线改革为主要内容的财政预算制度改革,实现财政管理制度创新;四是深化财政内部机构改革,按照精简、高效、权力制衡的原则,合理设置内部机构并理顺其间的关系,科学配置职责权限,整合人力资源,提高工作效率。
(四)推进政府行政体制改革和职能转变,构建法治财政的体制保障体系
健全公共财政体制,调整财政支出结构,把更多财政资金投向公共服务领域,加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。这不仅提出了完善公共财政的重点,也明确了基本公共服务的范围。从我国的国情看,公共财政要承担的基本任务是保障政权运转、支持经济建设、调节收入分配、提供公共服务和公共产品。从构建社会主义和谐社会的要求看,完善公共财政制度要在支持经济发展和保证政权建设的前提下,把重点放在促进基本公共服务均等化上,转变政府职能,优化政府投资领域和结构。公共财政必须履行政府公共服务职能。但由于有些政府部门把职能分工变成了职能分割,并形成了部门分割的利益驱动机制,造成部分政府财政资金包括资产和资源由部门甚至领导人个人垄断,使用方向和范围不受预算约束。按照公共财政和法治财政的要求,财政只能是政府财政,财政资金的收付都必须一个口进出,实行财政国库集中收付。建立完善的公共财政体制,要求进一步推进政府行政体制改革和职能转变,增强公共财政的公共性和完整性。
(五)强化对财政权的监督,构建法治财政的全面监督体系
各级政府及其财政部门要依法自觉接受人大、政协和社会监督,并积极开展各类专门监督,不断完善监督体系。一是自觉接受人大和政协监督。依法向同级人大报送预算编制、执行以及决算的相关资料,认真落实人大及其常委会的决定和要求,依法接受人大及其常委会的监督和质询。自觉接受政协的民主监督,虚心听取和接受政协的意见和建议。认真办理人大代表和政协委员提出的议案、建议、提案。二是强化监察、审计、财政等专门监督。完善专门监督体系和运行机制,建立事前审核、事中监控与事后检查相结合,日常监督与专项检查相结合的监督检查机制,使专门监督工作制度化、经常化、规范化。三是广泛接受社会监督。不断扩大政务公开的范围和内容,增强政府理财工作的社会透明度,方便社会监督。建立健全受理申诉、控告、检举和办理制度,形成对政府理财的社会监督氛围。四是实施理财过错责任追究,建立健全惩戒机制。要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全过错责任追究制度,实现理财行为的权责统一。各级政府及其财政部门要结合实施岗位责任制、财政执法责任制,建立理财过错责任追究制度,明确过错责任追究范围、追究程序、追究方式等。政府各部门及其工作人员在财政财务管理工作中,因主观故意或过失而违反财政法律、法规、规章和规范性文件规定的,都要实施过错责任追究。部门违反规定形成过错行为的,要追究其主要领导人的责任。承办人在工作中独自造成过错行为的,应当追究承办人的责任,主管领导监督不力的,要同时追究主管领导的连带责任。坚持有错必纠、处罚到位、惩教结合,不断强化依法理财的责任意识。
四、结语
公共财政不是一个孤立的体系,而是经济、政治和法律的综合载体。目前我国的财政法律法规体系与建设法治国家、建立社会主义市场经济体制、构建公共财政框架以及实现依法理财、依法治财的要求相比,还有很大的差距,存在着许多不足和需要研究解决的问题,亟待进一步健全。这就要求以构建公共财政框架为出发点,以建设法治国家为契机,以实现公共财政与法治财政之间的良性互动为路径,唯有如此,我国新一轮财税改革才能取得预期的成效。
编者按：本文主要从资金收支两条线的优点；矿区服务系统资金收支两条线的实施情况；资金收支两条线管理存在的问题；对改进资金收支两条线管理的建议进行论述，其中，主要包括：“收支两条线”是政府加强对预算外资金管理，实施财政监督的一种有效管理模式、在资金管理与矿区服务系统的长期和短期战略目标相适应的前提下统筹兼顾、可为实施全面预算管理铺平道路、有利于建立新型的财务管理体系和内部控制体系、实施资金收支两条线管理，可以有效规避财务风险、资金收支两条线管理模式、资金计划管理、资金计划编制、事业部层面资金结算工作量过大、表外资金没有纳入收支两条线管理、设立资金结算分理处，以提高工作效率、将表外资金纳入收支两条线管理，确保资金安全、将多种经营单位资金纳入收支两条线管理，以加强对其监管等，具体请详见。
摘要：本文介绍了矿区服务系统资金收支两条线的管理现状，阐明了目前资金收支两条线管理中存在的问题，并提出了解决问题的方法。
关键词：资金；收支；两条线
“收支两条线”是政府加强对预算外资金管理，实施财政监督的一种有效管理模式，主要指具有收费职能的部门或单位，根据国家法律、法规和规章应收取的行政事业费(基金)按规定由执收机构(代收银行或有关单位)收取并全额上缴预算外资金财政专户，部门和单位的人员经费、共用经费和所属的特殊经费等由财政部门根据实际情况纳入本级综合财政预算统筹安排。目前，许多企业特别是集团性企业大多采用“收支两条线”原理实施对企业资金的集中管理，矿区服务事业部便是其中之一。
一、资金收支两条线的优点
通过实施资金收支两条线管理，有利于建立高效的企业财务管理体系和内部控制系统，可以使企业财务管理水平明显提高，是实现资金集中管理，加强内部控制的有效手段。
(一)实施资金收支两条线管理，可以在资金管理与矿区服务系统的长期和短期战略目标相适应的前提下统筹兼顾
实施资金收发两条线管理，可以协调好矿区服务系统各单位的收入与支出、筹资、投资等各项经济活动，加速资金周转，降低资金成本，有利于整体经济效益的提高。
(二)实施资金收支两条线管理，可为实施全面预算管理铺平道路
由于资金集中管理、统一支付。各单位的所有收支活动都由事业部根据预算进行严格的审核和控制，使得预算管理的重要性得以体现，有效性得以发挥。从而保证了企业整体经营目标的实现。
(三)实施资金收支两条线管理，有利于建立新型的财务管理体系和内部控制体系
目前，现代企业管理理论都认为企业管理以财务管理为核心，而现金管理又在财务管理中处于核心地位。因此，矿区服务系统可以资金收支两条线管理为平台和切入点，构建科学、有效的财务管理体系和内部控制系统，提升财务管理水平。
(四)实施资金收支两条线管理，可以有效规避财务风险
通过分设收入和支出账户以及对与收入现金对应的应收账款进行动态管理，将资产运行和资本运营有效结合，可以规避“小金库”和“账外账”发生的风险。
因此，越来越多的企业都引入资金收支两条线这一新的科学的资金管理模式，并在实践中不断探索其实现的方式。
二、矿区服务系统资金收支两条线的实施情况
矿区服务系统结合矿区业务的实际情况，通过建立健全制度、规范流程、优化账户、科学规范运作，使资金收支两条线管理取得了显著成效。
(一)资金收支两条线管理模式
矿区服务系统目前的资金管理模式是集团公司层面的“资金收支两条线”管理，收入、支出分别开设一个银行总账户，即收入总账户和支出总账户。收入总账户下设收入分账户；支出总账户下设支出分账户。收入账户采取零余额管理模式；支出账户采取透支与预算拨款相结合的管理模式。
1收入账户采取零余额管理模式
开户银行周一至周五16:00将各单位的收入分账户资金全部上划到事业部收入总账户，16:30将事业部收入总账户的资金全部上划到集团公司矿区服务总账户。上划后事业部及各单位的收入账户余额为零。
2支出账户采取透支与预算拨款相结合的管理模式
事业部支出总账户实行透支管理模式。事业部每周四向集团公司上报次周的资金计划，集团公司每周五将事业部上报的资金计划提交给指定银行，指定银行以此额度控制事业部次周支出总账户的透支额度。每个营业日，支出总账户的对外支付由银行在额度之内保证对外支付。每个营业日终了，由银行根据支出总账户当日的发生额补平支出，清算后支出总账户余额为零。在透支管理模式下，每个营业日开始和终了时，支出总账户资金余额均为零。
3拓展网上银行功能
为确保资金安全，事业部与开户行签订了网上银行协议，将事业部银行账户全部纳入网上银行监管。事业部对所有账户拥有查询、转账权限，并对银行账户实行动态监控，有效控制资金风险。
(二)资金计划管理
资金计划是否准确关系到资金结算业务能否顺利开展。事业部资金计划包括年度资金计划、月度资金计划、周资金计划和紧急用款申请。各单位按年、月、周编报资金计划，按日管理、按周控制额度。当出现突发事件、需要紧急用款但资金计划又不足时，可以通过紧急用款申请来增补计划，以确保款项的及时支付。
各单位上报的年度资金计划、月度资金计划和周资金计划，经事业部审核后上报集团公司审批方可执行。集团公司依据事业部上报的资金计划，对事业部的支出总账户进行透支补平。事业部依据各单位上报的资金计划对各单位支出分账户进行预算拨款。
1资金计划编制
在编制资金计划时，要与财务预算相结合，参照年度财务预算收支金额，考虑跨年应收应付款项、非付现费用、税费流入流出差额等因素，科学、合理地编制年度资金计划。按照矿区服务业务开展情况，将年度资金计划进一步分解为月、周资金计划，分期进行资金流入流出控制。
在编制资金计划的过程中，还要做好三个方面的沟通工作。与领导的沟通，避免由于领导出差等原因造成资金计划的浪费；与部门的沟通，让其确定本部门当期的付款金额；与相关业务单位的沟通，确定与其当期的资金流量，作为编制资金计划的基础。
2资金计划执行情况
事业部每月仔细分析资金的流入、流出情况，召开资金计划执行情况交流会，倾听基层单位的意见，查找资金计划执行结果偏离资金计划的原因，进行内部讨论后制定相应的改进措施。将各单位资金计划执行情况予以通报。督促各单位重视资金计划的编制及执行，合理预计本单位资金流量，提高资金计划的符合度。
3未达款项管理
资金收支两条线运行之初，事业部的未达款项非常多。开出的支票如果不能及时划走，就要占用下周的资金计划，因此未达款项的存在大大降低了资金计划的执行符合度。针对这种情况，事业部通过采取上报未达款项统计表、与开户银行进行周对账、缩短办理付款业务时间、将支票返存、专人监控网银等方式来减少未达款项。
(三)资金结算管理
事业部根据实际工作和付款性质的重要性，将结算业务分为内部结算和外部结算。内部结算是指矿区内部单位相互提供劳务而发生的款项结算。外部结算是指对矿区以外单位发生的结算业务。
1内部结算
对于矿区服务系统内部发生的劳务结算，通过签认“内部劳务(产品)资金转移签认单”，由提供劳务方持此单据到事业部办理款项划转。
2外部结算
从资金安全和工作效率两方面考虑后，将外部支出结算分为委托付款和非委托付款。委托付款统一在事业部办理，非委
托付款由各单位自行办理。
矿区服务系统实施资金收支两条线以来，资金高度集中管理，合理优化配置，在确保资金安全的基础上，大大提高了资金的运行效率。
三、资金收支两条线管理存在的问题
矿区服务系统资金收支两条线经过一年多的运行，比较平稳，但是也存在一些问题。
(一)事业部层面资金结算工作量过大
由于事业部负责整个系统的资金结算，工作量较大，特别是在结算高峰期，人满为患。
(二)表外资金没有纳入收支两条线管理
目前保险基金等大额资金都单独开立银行账户进行核算，没有纳入收支两条线管理，事业部对这部分资金的监管存在空白。
(三)部分多种经营单位资金没有纳入收支两条线管理
目前，只有一家多种经营单位资金纳入收支两条线管理，其他多种经营单位仍独立进行资金运转。事业部对这些单位资金流转情况不掌握，不利于监管。
(四)对资金收支两条线实施情况的考核力度不够
由于考核机制不完善，导致部分单位对资金计划编制的重视程度不高，在编制过程中没有充分与相关单位和部门进行沟通，资金计划执行时符合度较低。需要经常通过增加紧急用款申请来满足日常的生产经营，且对资金计划执行情况的分析不够深入，就事论事，没有挖掘深层次的原因。
四、对改进资金收支两条线管理的建议
针对以上存在的问题，笔者提出如下的改进建议，以期优化资金收支两条线，确保资金收支两条线管理的各项制度及措施落实到位。
(一)设立资金结算分理处，以提高工作效率
可以在下属单位设立隶属于事业部的资金结算分理处，负责部分地理位置相对集中单位的资金结算业务，以分流事业部层面的资金结算业务量，提高工作效率，同时也方便下属单位办理结算。
(二)将表外资金纳入收支两条线管理，确保资金安全
在制订表外资金管理办法的基础上，积极探索对表外资金的管理模式。待时机成熟后，将表外资金纳入收支两条线管理，从而规范表外资金运作，确保表外资金安全。
(三)将多种经营单位资金纳入收支两条线管理，以加强对其监管
将下属所有多种经营单位资金纳入收支两条线，通过实行集中管理，按期编制资金计划，实时进行网上银行监控，在有效规避资金风险的同时，进一步加速资金周转，提高资金使用效率，降低资金管理成本。
(四)完善考核机制，使资金收支两条线落实到位
针对资金收支两条线考核机制存在的薄弱环节，需要明确执行时的关键控制点，量化考核指标，完善奖惩制度。通过定期考核，可以提高各单位对资金收支环节的重视程度，进而科学、合理地编制资金计划，实事求是地分析执行情况，尽心尽力寻求改进措施，不断提升管理水平，提高经济利益。
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