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市域社会治理现代化研究

时间:2023-05-15 10:17:24

摘要:从涂尔干社会团结视角看,市域社会治理现代化就是寻求市域治理层面的社会有机团结。善治是市域社会有机团结的最佳状态,是市域社会治理现代化的最高追求,核心要义为良法善治的法治是实现善治的关键,是实现市域社会治理现代化的根本路径。因此,欲推进市域社会治理现代化,符合现代市域社会客观规律的良法是前提,同时应强化法律的指引性与可预见性功能,改善社会共治的法律控制,激发社会整体的活力与创造力,全面推进依法治理,

关键词: 社会 治理 现代化

市域社会治理现代化研究

关键词:市域社会治理;治理现代化;有机团结;法治

市域社会治理现代化是新时代高质量发展、高水平治理的题中应有之义,是实现中国式现代化2035年总目标的必然要求。党的四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”[1],标志着市域社会治理进入新台阶。党的五中全会再次强调“加强和创新市域社会治理,推进市域社会治理现代化”[2],显示出党和政府对于当前市域社会形势的洞悉与治理方式上的高度重视。作为新时代的社会治理政策概念,市域社会治理既是国家治理在市域层面的反映,亦是对新时代“郡县治,天下无不治”经典命题所面临挑战的适时回应。在以改革为背景的社会现代化大变迁中,社会重心不断向城市倾斜,“乡土中国”逐渐转向“城乡中国”。[3]同时“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动荡。”[4]社会的急剧变迁导致旧的社会规范逐渐失去效用,而新的规范尚未产生,市域社会处于一种失范状态,市域社会治理陷入某种困境。[5]而目前学界和实务界对新时代市域社会治理现代化的研究依然薄弱,尚缺乏体系化的理论探讨与建构。涂尔干的社会团结理论虽然与其所处特定时代背景密切相关,但并不妨碍人们对其有益借鉴进而反思新时代我国市域社会治理的困难与问题。文章简要梳理涂尔干社会团结理论,并以此为基础,从法治的角度尝试对现行市域社会治理的最佳状态与最佳方式进行系统性探究,为市域社会治理提供切实有效的智识资源和知识形态注解,以期对我国新时代市域社会治理现代化提供参照。

一、市域社会治理与社会团结

针对人类社会的形成机理及存在的病态现象,涂尔干从实证角度分析,认为只有从因劳动分工的扩大而导致社会团结类型的变化过程着手,才能解决“为什么个人越变得自由,他就会越来越依赖社会?为什么在个人不断膨胀的同时,他与社会的联系却越加紧密?”[6]这一突出的社会矛盾。涂尔干由此得出社会团结是人类社会存在的基石,人类社会的进步就是由机械团结社会向有机团结社会过渡的这一基本论断。

(一)机械团结与有机团结

涂尔干通过剖析传统与现代社会发展历程,发现了分工与社会形态变化之间的关联性。他认为分工有助于提高社会团结水平,分工程度的不同导致社会团结形式的不同,社会团结分为有机团结和机械团结两种基本类型。[6]机械团结的基础源于个体间的相似性与社会同质性,由于社会机体没有分化,相互依赖程度差,个体成员直接系属于社会,不需要任何中介,社会的维系依赖于所有成员的集体情感和集体意识。而人们往往将集体意识视为社会的整体意识,视集体意识为社会精神生活的全部。[6]“集体人格完全吸纳了个人人格,”[6]个体自主意识缺乏。而有机团结则基于社会分工与个人异质性,产生于个体的差异性,是劳动分工的产物,强调社会关系的有序组织与社会整体的有机统一。社会分工不断细化导致个体的差异性与独立性不断得到发展,每个人在自己行动范围内都能自臻其境,人格较为独立。[6]因此,分散化的个体并非直接系属于社会,必须通过中介组织来参加社会,如加入行业协会或进入公司工作,较之于机械团结,人们的相互依存性不断增强。而在对人类社会的研究方法上,涂尔干认为须从其外部现象着手考察。法律作为社会结合的道德现象,是人类社会的外在表征,加之社会事实本身就能对个体行为构成约束,社会事实的客观性与约束性特征又为法律所界定,因此,社会团结不可能离开法律,而法律亦是社会团结的主要表现形式。[6]

(二)社会团结与法律分类

任何社会都存在约束个体行为的规范,法律是具有制裁效力的行为规范。涂尔干认为,普通社会生活的不断扩大必然导致法律活动的相应增加,所有社会团结必然反映在法律方面的主要变化。[6]法律系社会团结的明显标志,在不同类型的社会团结中,法律具有不同的存在形式与功能。机械团结社会的法律呈现出压制型特征。制裁通过压制性法律来实现,主要建立在犯人痛苦之上,要么会损害犯人的财产、名誉、生命和自由,要么会剥夺犯人所享有的某些事物。[6]其法律表现形式主要为制裁力度最为严厉的刑法,意在通过刑罚剥夺犯罪人的生命、自由,进而威慑社会成员不能或不敢犯罪。而有机团结社会的法律则着重强化社会有机体各部分之间的合作,其宗旨在于拨乱反正而非威慑,法律制裁的补偿性倾向较为明显,旨在“把已经变得混乱不堪的关系重新恢复到正常状态。”[6]制裁目的在于补偿损害或恢复原状。其法律表现形式主要体现为民商法、诉讼法、行政法等部门法。机械团结社会的纽带是建立在个体相似性和社会同质性的集体意识基础之上,这容易导致大量违背集体意识的异常行为产生,这些行为有害于社会团结,必须根除,因而制裁不可避免,法律亦较为严厉。类似情形在传统部落或民族地区较为寻常。而有机团结社会的纽带基于彼此相异的高度分工,集体意识相对较弱,触犯集体意识的失范行为数量递减,制裁性法律需求相应减少。同时,由于有机团结社会的高度分工,社会成员间更需要功能互补与相互依赖,个体间的交流、合作、互惠、契约已为常态,从而使保障个体间协作与交换的恢复性法治应运而生。如现代工业社会中民商法、诉讼法等较为发达,且由专门的法律执行机关来执行相应法律,这既是社会分工的表现,亦能充分体现法律促进社会分工与合作的积极效用。[6]要治理市域社会转型过程中的失范现象,实现市域社会的良性变迁,就要寻求市域社会有机团结的实现。“治民无常,唯法为治。”(《韩非子·心度》),法律作为社会团结的重要标志,对市域社会的有机团结亦有着十分重要的作用。尤其在确保市域社会良好秩序的前提下,最大限度地激发、保护社会力量的积极性与创造性,使活力与秩序在治理实践中保持动态平衡,是市域社会治理现代化的关键难题。因此,在市场经济所引致的多元化分工和职业生活社会化的大背景下,在强调集体意识的意识形态领先地位时,应尊重社会成员的主体地位,以良法来充分保障社会成员参与市域社会的权利,依靠良法之治来实现市域社会的良善之治。

(三)社会团结与我国社会治理范式变迁

新中国成立以来,我国社会治理范式大致经历了控制、管理与治理三个阶段。[7]社会控制阶段为新中国成立后至改革开放初期。基于高度集权的政治经济体制,社会与政治、经济领域高度同构,由此形成了集中统一、注重秩序的社会治理体系。其典型特征是社会成员高度组织化、同质化,国家为社会主要管理主体,将社会成员与社会事务牢牢控制。[8]经济体制改革的持续深化导致社会事务与政治事务、经济事务相分离,同时随着市场化的深入推进,贫富差距等弊端逐渐显现,对社会事务进行管理亦成为国家机关的法定职责。强化社会事务的管理与控制、重视社会风险防范与矛盾化解、强调社会稳定、以追求社会和谐为目标是社会管理阶段的基本内涵。而社会治理的新阶段则是从党的十八届三中全会召开至今的时期,“社会治理”一词开始正式出现在党的会议和政府工作报告中。这一时期主要追求实现社会治理现代化,鼓励社会治理机制创新,强调社会分工与协作,力图促进社会领域繁荣发展。不难发现,我国社会治理范式的变迁,是由国家作为单一控制主体的模式(即社会与国家合为一体)向国家与社会逐渐分离,并最终在二者边界明晰的基础上多元协同治理模式的转变。结合上文分析我国社会治理范式的变迁轨迹,不难发现,由以往一元化的压制型管理模式向当今多元化的合作互惠治理模式转变,实际上是由传统的机械团结社会向现代的有机团结社会转变。在控制范式阶段,国家与社会合为一体,国家是社会的唯一管理主体,个体直接系属于社会,不存在任何中介,维系社会团结主要基于社会成员的高度组织化与同质化,强调社会整体的集体意识形态,弱化个人差异色彩,类似于机械团结社会。在这种机械团结社会里,社会主体为国家组织和控制体系的成员,社会各方面为国家公权力所控制,社会治理为国家治理所囊括。同时,在这种一元化的压制型管理模式下,压制性法律制度占主导地位。而在管理与治理范式阶段,社会与国家开始逐渐分离,二者界限逐渐明晰,从强调集体意识逐渐向注重个体差异转变,社会管理措施由压制性逐渐走向恢复性,社会团结形式由传统的机械团结逐渐走向有机团结。尤其在进入新时代中国特色社会主义的社会治理范式阶段,鼓励社会治理机制创新,整个社会基于分工协作和互利交换寻求实现有机团结的倾向更为明显,社会领域与国家领域存在着有效互动与协作的趋势,寻求包括市域层面在内的整个社会实现良善治理。

二、市域社会治理的善治追求与法治内涵

(一)市域社会治理的善治追求

基于现代市域社会是一个社会个体彼此间的相互依赖感、团结感以及个体与社会的连接感普遍较强的这一社会事实,在分工基础上形成的有机团结社会的主要客观表征即是恢复性法律。而恢复性法律在劳动分工高度发达的现代市域社会中有利于维系社会个体间的团结与协作关系,将被越轨行为破坏的依赖关系恢复到原先正常状态,避免了由社会分工所带来的社会问题与社会秩序的紊乱,能够为社会经济生活提供保障,确保社会成员的权益与整个社会的公共利益最大化。这样,有机团结社会的恢复性法律制度既成为现代市域社会整合的基础与联结的纽带,亦使公平正义、平等自由等法治价值得以彰显,正好与“善治”观念的相关内涵不谋而合。“善治”理论,最早来源于法国学者玛丽克劳斯·斯莫茨,她提出了“善治”的四要件说:一是公民安全通过法治得到保障;二是公共机构正确有效地进行行政管理;三是政治责任制;四是政治透明性。[9]联合国开发计划署认为,善治着重突出政府、公民、社会组织与私人部门在公共事务中的相互作用,强调公民在利益表达与分歧协调以及政治、经济、社会权利行使等方面的各种制度和过程。[10]我国著名学者俞可平则认为:“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多有善政,而不会善治……公民社会是善治的现实基础。”[11]同时,由于“善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的良性互动,是两者的最佳状态”[6]。可以说“善治”是有效解决市域社会问题的最优解,是市域社会有机团结的理想状态,是市域社会治理现代化的最高追求。结合前文,涂尔干将法律制度视为社会团结的重要外在客观表征和制度联结纽带,认为社会由机械团结向有机团结转变的同时,法律制度亦由压制性向恢复性转变[11]。从价值判断来看,有机团结优于机械团结,恢复性法律制度优于压制性法律制度,法律制度由压制性向恢复性升华的过程,意味着法治化水平处于不断提升的过程。法治作为社会治理的基本方式,贯穿于包括市域治理在内的整个社会治理过程与治理活动的各个方面。[12]如果说“善治”是实现市域社会有机团结的理想状态,从某种程度上讲,市域社会治理的法治化水平决定了有机团结社会的“善治”程度。因此,作为推进我国治理体系和治理能力现代化的桎辖之桎,市域治理必须走法治化道路,必须以法治思维来实现市域社会治理体系的优化升级。正[13]

(二)市域社会治理的法治内涵

“法律是最优良的统治者。”[14]法律之治作为人类历史长期社会治理与制度实践形成的文明成果,具有超越时空的价值。在市域社会治理现代化进程中,欲达到市域社会有机团结的“善治”状态,法治显得尤为重要。那么,什么是法治呢?亚里士多德认为:“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[14]即法治包含守法的普遍性与法律的良善性两大要素。“普遍的”守法,即无例外的,包括统治者在内的社会一切主体,均以法律作为最高行为准则。同时,法律应具备优良的品质,强调法律的良善性,即“良法之治”。人们一般从形式与实质两方面来定义法治。形式法治对法律的形式合法性与形式正义性较为注重。形式合法性法治理念的代表人物,如拉兹,认为法治应包含两个方面:(1)人们应遵守法律并服从其统治;(2)法律能够指引人们的行为。形式正义性法治理念强调通过法律制度的实施来实现形式正义,“形式正义的概念,即有规律地、公平地实施公开的规则,在被适用于法律制度时就成为法治。”[15]而实质法治则主张对法律制度本身提出价值判断标准,强调法律的道德性,即恶法非法。如菲尼斯指出,法律应具备特定的德性,在制度与程序上应具备优良的品格。[16]尽管两种形态的法治模型存在较大差异,但形式法治与实质法治均强调法治的正义价值,即法律规定及其实践应当与社会正义原则相适应。“凡正义根本不被追求的地方,凡构成正义之核心的平等在实在法制定过程中有意地不被承认的地方,法律不仅仅是‘非正确法’,它甚至根本上就缺乏法的性质。因为我们只能把法,也包括实在法,定义为不过是这样一种制度和规定,即依其本义,它们注定是要为正义服务的。”[17]如此,在市域社会治理现代化进程中,其法治逻辑既包括良好的法律制度,亦强调对法律的普遍服从与信仰。正如党的十八届四中全会所讲:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”[18]“良法”首先要求法律制度具备优良的德性,在明确行为规则、保障公民权利、清晰公权力边界等方面于法有据,确保权利义务分配、社会资源配置等方面与秩序、公正、人权、效率、和谐等基本价值相符,[19]为市域社会有机团结的“善治”奠定基础。而“善治”则意味着良好的法律制度能够得到足够的尊重与执行,全社会普遍遵循法律至上原则,不断强化“良法”的生命力,将法律体系升华为法治体系,为规范市域社会的分工与协作发挥积极效用。因此,法治是市域社会治理现代化的逻辑起点,是现代文明对市域社会治理手段的更高要求,是达致市域社会治理现代化的根本路径。

三、市域社会治理现代化的根本路径

法治的桎辖之桎在于依靠良法之治走向良善之治。作为现代工业文明首要特征的法治是实现市域善治的根本路径,是市域社会实现有机团结的关键枢纽。正如菲尼斯所讲:“法治通常是指法律制度得到合法地、良好运作的一种状态。”[20]在当下市域社会治理过程中,应结合市域社会的时代特征与具体场景,更加聚焦于法治的纽带作用。第一,法律规范应符合现代市域社会发展客观规律。在市域社会生活中,法律作为调整社会生活的行为规范,本身亦是一种社会现象,通过维护社会秩序,以追求良好社会效果。但法律要成为社会有机团结的纽带,应通过理性的法律建构之术对社会分工与协作等现代社会发展、演进规律予以客观真实反映,将其融合为恢复性法律制度的有机组成部分,以实现法律对市域社会分工与协作的有效规制。诚如庞德所言:“法律的工作,可以说是一种社会工程的艰苦工作,它是一种能努力满足众人的需要及欲望,能为众人所分享生活必需品一样的工作,这就是因为法律的目的旨在实现社会正义。”[21]而改革开放以来,从传统到现代的社会嬗变,贫富差距悬殊、环境资源恶化等社会失范问题相伴而生。这与滞后的相关法律制度息息相关,即法律规则在市域社会快速变迁过程中落后于社会发展实践需要,与市域社会发展规律相适应的法律制度需求便迫在眉睫。因此,一方面,法律制度的建构与完善应以社会发展、演进为基础,与社会实践紧密结合,使法律制度与以社会分工、个体差异以及互惠协作等为特征的现代社会发展进步同行;另一方面,考虑到现代市域社会变迁速率及复杂性,立法者应对“人类社会的性质,社会科学所需要运用的技术”予以充分考量,对市域社会的发展保持科学的适度前瞻与引导,寻求法律规则在适度原则性与具体可操作性之间妥适的平衡。[22]同时,保持适度开放的立法机制,有利于优化法律规范的及时性、针对性和有效性,能够不断适应市域社情变化发展需要。第二,法律治理应强化市域社会的行为一致性与未来可预期性。较之于传统社会,当代市域社会复杂多变,法律的社会治理功能集中体现于行为指引方面,能为广大市民提供行为准则,为纠纷冲突提供统一的裁判标准,既能消除市域生活中的不确定性因素,亦能增强市民生活中的可预期与安全感。当前亟须强化治理行为的一致性与对社会风险的防控作用。在现实主义语境中,民众焦虑感随着社会变迁速度及社会风险递增而不断加剧,民众因而比以往任何时候更需法律来强化行为一致性与可预见性,形式法治的重要性便日益凸显,珍视与维护法律的一致性与可预期性成为中国法治建设与社会治理进程中最应有的法律品质。[23]因此,面对社会的日益多元化、差别化与风险化,市域社会治理必须杜绝法律的随意性,法律调整必须以其一般规范属性为起点。无论是在解决社会广泛关注的疑难复杂问题,还是进行法律解释,都应以法律的一致性与可预期性追求为导向。这样既有利于建构同等情形同等对待的法律效果与社会效果,防止人的恣意妄为,使法律治理行为符合形式正义的普遍性要求;亦能够激发整个社会的活力与创造力并形成稳定的未来预期,增强行为指引性与未来可预见性,便于社会主体成员分工协作,使法律成为市域社会有机团结的良好制度纽带。第三,优化市域社会共治的法律控制。在我国现代社会的快速变迁中,食品安全、环境污染、诚信缺失等社会失范现象,均系综合因子影响的复杂社会问题,在客观上需要多元市域社会治理机制有效衔接与合作的解决方案。而基于市域社会复杂化、风险化的现实情势,常态化的市域社会共治会“因信任断裂而在公权力执法、知识治理、市场规训等多个维度遭遇‘失灵’”,[24]尤其在类似疫情防控等公共危机中的信息偏差与行为指引失效,更会加剧市域社会共治的随意性与盲目性,造成社会资源的严重浪费,“信任链条”呈现出强烈的法治框架下的规范性保障倾向。因而,市域社会共治在客观上仍存在着对法治的基本需求。改善市域社会共治的法律控制,能够增强市域社会共治的制度适应性,有利于合理配置社会资源,确保社会共治主体的相关治理对策取得良好的治理绩效进而实现治理水平的不断提升。市域社会共治的法律控制改善宜从治理政策与治理方式两方面同步推进。在治理政策方面,应突出政策措施的因应性,杜绝不合实际情势的“一刀切”。例如,各地现实差异导致共治主体的社会治理智识水平参差不齐,通过法律对地方治理能动性进行赋权能够提升治理的针对性与实效性,着手市域社会共治应具体结合各地实际共治情况,按照以基本政策为导向与各地采取能动性适应措施相结合的原则有力有节推进,多元区域性共治措施的集合构成全局性的共治体系。再如,市域社会共治并非多种治理主体的简单“叠加”,而应是以问题导向为基础、由国家统筹的协同配合。国家机关的行政管理体系与市域社会共治体系并非平行,而应是多元主体合作共治、相互协作的制度联结。除此之外,治理工具的创新与优化对提高市域社会共治的法律控制水平亦大有裨益。尤其在当今信息时代大背景下,依靠人工智能及大数据等科技产业的发展优势,不断提高信息的整合能力,有助于市域社会共治法治化水平及信息交互效能提升水平的评价体系的建构。[25]因为“科学完备的社会治理法治指标体系的设计与规范评估,不仅是法治建设的重要维度”,[26]亦是不断提升市域社会共治决策水平的重要制度保障。第四,全面推进市域社会依法治理。“推进国家治理体系和治理能力现代化,当然要高度重视法治问题,采取有力措施全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,建设法治中国。”[27]欲推进市域社会治理现代化,全面推进依法治理势在必行,具体应包括以下几个方面。一是通过法律对国家公权力与社会私权利的边界做严格区分,坚持法治在国家、政府与社会层面的全面推进。国家公权力应遵循法无授权即禁止、法定职责必须为的法律授权原则,社会私权利则应遵循法无禁止皆权利、法无禁止不得罚的权利原则,明晰两者边界。同时,考虑到任何治理活动都会存在权力滥用的风险,只有依据法律对公权力进行规范与约束,将权力关进制度的笼子里,禁止公权力越位、错位、滥用,建立法治国家、法治政府,方能保障社会主体的合法权利。二是依靠法治解决社会矛盾,保障市域社会平安有序。“法治是现代社会化解矛盾、解决冲突最有效的方式。”[28]对于现代市域社会的贫富矛盾、官民矛盾以及其他社会失范现象,应通过法治手段加以治理。因为法治为规则之治,较之于人治,具有可预期、可救济、可操作等明显的优势特征,使社会成员能够通过公平正义、公开透明的程序规则解决纠纷与矛盾,进而平衡相关各方利益,同时“能够使人民群众对自己的经济、政治、社会、文化规划和生产、生活有合理预期和安全感,”[29]有利于实现社会整体的安定与团结。三是依法保障市域社会成员日益增长且多元化的新型权利。对公民权利的确认与保障系法治的真谛,对人权的尊重与保护系国家治理的根本宗旨,对权利的重视是现代性国家的核心要义。[29]随着现代市域社会的深入发展,社会事实与社会关系不断变迁,市域社会成员对权利的关注持续升温,权利诉求已从生存层面逐渐向发展层面过渡,涉及经济、生态、文化等多方面,如数据权、环境权与信息权等,新型权利日益增长且不断多元化。因此,政府应以法律为准则,认真对待市域社会成员的新型权利,对法律的权利体系应不断丰富完善,对受损权利应进行及时公正的救济。

四、结语

从社会团结视角看市域层面社会治理,市域社会治理现代化的内涵与涂氏社会团结理论具有高度契合性,市域社会治理现代化实际上就是寻求市域社会的有机团结。善治作为社会治理的理想状态,是市域社会治理现代化的最高追求,是市域社会实现有机团结的最佳状态,更与党的五中全会提出的“十四五”期间要实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”[2]的目标相符。作为现代工业文明首要特征的法治是实现市域善治的根本路径,是市域社会实现有机团结的关键枢纽。在法社会学视域下,市域社会治理现代化意味着运用法治来解决市域层面在社会治理中的重大矛盾问题,实现政府、市场与社会主体之间的良好分工协作,打造共建共治共享的社会治理格局,使市域社会成为充满活力又团结有序的有机互动系统,确保相关治理措施取得良好的社会治理绩效。

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作者:闵长毅 单位:西南财经大学