关键词 基础设施建设 业主投资 资金控制
一、前言
对于基础设施建设投资而言，加强资金控制不但可以为业主单位节省大量资金，同时还能实现资金的综合利用，对节约投资和提高投资利用率具有重要作用。基于这一认识，在基础设施建设投资的资金控制过程中，业主单位应加强对工程量的核查，主要应从明确基础设施建设工程量入手，并制定具体的工程预算，同时应保证图纸完整性，减少增项工程的出现，保证基础设施建设投资能够有一定的指向性，提高资金的利用率。只有做好这几方面工作，才能提高资金控制效果，满足基础设施建设投资资金管理的实际需要。
二、基础设施建设投资的资金控制，应从明确基础设施建设工程量入手
在基础设施建设工程中，业主单位要想保证投资资金控制取得积极效果，就要对基础设施建设工程的工程量进行细化和确定，做到根据实际工程量确定总体投资金额，避免工程量不明确造成资金预估不准确。具体应从以下几个方面入手：
（一）业主单位应在设计阶段对基础设施建设工程量进行明确
在基础设施建设工程中，业主单位应参与到工程设计中，并指导设计单位对基础设施建设工程的工程量进行明确，在设计方案和设计图纸中，全面体现工程量的整体内容，保证基础设施建设的图纸工程量与实际施工工程量相符，避免施工单位在施工过程中遇到额外工作量，减少合同纠纷，满足工程建设需要。所以，明确工程总量很重要。
（二）业主单位应合理考虑施工难度和困难，在资金总额上有所体现
除了明确总体工程量之外，业主单位在工程设计阶段，还要根据工程的总体工程量合理考虑施工的难度和困难，并根据标准定额和市场总体价格标准，在整体投资上予以体现，使基础设施建设工程的总体投资能够达到施工要求，能够确保工程保质保量完成，避免施工单位因资金不足而产生偷工减料的行为，危害基础设施工程质量。
（三）业主单位应公开招标，合理确定标的金额
确定了总体工程量和总体投资额之后，业主单位应组织具备基础设施建设工程施工资质的单位进行公开招标，合理确定标的金额，寻找施工能力强、信誉好的单位，签订施工合同，并按照施工合同约定按期支付工程款，监督工程款的用途和同执行情况，保证所有的工程款都能够用在工程建设中，避免施工单位套取资金用于其他项目建设。
三、基础设施建设投资的资金控制，应制定具体的工程预算
在基础设施建设工程投资过程中，为了实现对资金的有效控制，避免施工单位虚报预算套取资金，业主单位应根据工程量和实际施工难度，编制相应的工程预算，与施工单位上报的工程预算相对照，并加强对施工单位工程预算的审核。具体应从以下几个方面入手：
（一）业主单位应制定具体的工程预算
为了掌握工程投资情况，保证工程投资能够准确，业主单位应制定具体的工程预算，并选择和施工单位一样的定额标准编制相应的预算，提高预算编制的准确性，保证所编制的工程预算具有较强的指导作用，对施工单位的工程预算做出指导，确保施工单位所编制的工程预算能够在准确性和有效性上满足实际需要，提高工程预算的监督结果。
（二）业主单位应加强对施工单位工程预算的审核
掌握了工程预算的编制规定之后，业主单位在对施工单位工程预算进行审核过程中，除了要核对引用定额是否一致之外，还要根据自己编制的工程预算加强对施工单位工程预算的审核，找出二者的差距，避免施工单位在工程预算上耍花招，出现虚报预算和提高预算金额的现象，实现对施工单位工程预算的有效审核，提高审核质量。
（三）业主单位应加强对施工单位概算和结算表的审核
为了对投资资金的利用进行有效控制，业主单位应根据施工过程实际加强对施工单位概算和结算表的审核，保证施工单位所编制的概算和结算表能够在整体准确性和有效性上达到预期目标，提高审核质量，对施工单位虚报预算的行为予以处罚，避免施工单位的预算和结算超出规定范围。所以，加强对施工单位概算及结算的审核是十分重要的。
四、基础设施建设投资的资金控制，应保证图纸完整性，减少增项工程
在基础设施建设工程中，资金控制要想提高有效性，除了加强对施工单位的审核之外，还要严格按图施工，提高图纸的完整性，减少增项工程的出现，减少现场经济签证的发生。具体应从以下几个方面入手：
（一）业主单位应加强对施工过程的监督，保证按图施工
为了避免施工单位不按图纸施工而造成的建设成本上升，业主单位应加强对施工过程的监督，检查施工单位对图纸的执行情况，并将图纸作为最后结算的依据，避免施工单位采取其他方式施工造成成本上升，而将成本转嫁到业主单位身上。这一方式在实际中便于实施，对施工单位是一个有力的约束。
（二）业主单位应加强对施工单位的审核，减少经济签证的发生
有时候施工单位在实际施工中会发生一定数量的经济签证，为了保证经济签证的数量和真实性在可靠的范围之内，业主单位应加强对施工单位的审核，重点审核经济签证的真实性和准确性，并对经济签证所涉及的金额进行全面核算，避免经济签证的虚假带来过多投资，同时也减少经济签证的发生。
（三）业主单位应尊重图纸，减少设计变更的发生
在具体施工中，施工单位有时候会根据施工难度提出设计变更的申请，对于这种申请，往往在投资上都会有所增加，为了减少设计变更的发生，减少投资总额的增加，业主单位应加强对设计变更申请的审核，并充分尊重图纸，按照图纸的要求督促施工单位施工，避免盲目变更设计造成超投资。
五、结论
通过本文的分析可知，基础设施建设工程加强资金控制不但可以为业主单位节省大量资金，同时还能实现资金的综合利用，对节约投资和提高投资利用率具有重要作用。基于这一认识，在基础设施建设投资的资金控制过程中，业主单位应加强对工程量的核查，主要应从明确基础设施建设工程量入手，并制定具体的工程预算，同时应保证图纸完整性，减少增项工程的出现，保证基础设施建设投资有一定的指向性，提高资金的利用率。只有做好这几方面工作，才能提高资金控制效果。
（作者单位为北京海融达投资建设有限公司）
参考文献
[1] 刘春辉.基础设施建设资金管理风险及应对措施[J].金融经济，2015（12）： 35-36.
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[3] 袁晓娥.浅议基础设施建设发展财会工作中的问题及对策[J].时代金融，2015（15）： 45-46.
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城市基础设施建设的投资管理是推动城市化进程的重要环节之一， 必须要引起高度的重视， 但是当前， 其在招投标管理、 管理机制、 投资方式等方面或多或少的都存在着不足， 加强城市基础设施建设的投资管理，可以有效带动城市经济的发展， 满足人们的需求， 为人们生活质量的提高提供保障。
2 城市基础设施的特征和分类
2.1 城市基础设施的特征
对于城市基础设施来说，其具有以下几方面的特征： 一是， 投资大， 基础设施是一个城市或者地区发展的大型固定资产项目， 其在投资规模上远远超过一个企业的投资规模， 在一些大型基础设施建设过程中， 其投资数额少则几个亿， 多则需要上百亿、 上千亿， 这关系到一个城市的建设和发展， 如， 2015年 6 月正式通车的合福高铁项目其总投资高达 1067.3 亿元；二是， 建设周期长， 当前， 城市基础设施的投资规模一般比较大， 而且大部分的项目建设需要一些高难度的技术， 所以， 其建设周期也会比较长， 如我国的南水北调工程， 1954 年由毛泽东同志提出工程构想方案， 1979 年正式成立南水北调规划室，并且在 2014 年 12 月中线工程一期正式通水运行，这期间总共用了 60 年的时间； 三是， 投资的不可逆性， 城市基础设施项目的建设是为社会生产以及人们生活需要所提供的公共服务， 要想真正发挥其服务的作用， 其在投资方面就必须要先于直接生产性投资。
2.2 城市基础设施的分类
对于城市基础设施的建设来说，其可以根据不同的分类标准， 划分成为不同类别的基础设施。具体的如表 1 所示。
3 城市基础设施建设项目投资管理与 3E 原则
在城市基础设施建设项目投资管理过程中， 必须坚持 3E原则， 即经济、 效率、 效益性原则， 这是开展投资活动的基础。经济性原则， 这是考察资源节约程度的指标， 指实际投入的资源与计划投入资源的比， 在该比例当中， 如果比值小， 则表明在投资过程中避免了资源的浪费， 但是， 该比值并不是越小越好， 如果比值过低， 则可能出现了偷工减料的情况， 建设质量得不到有效的保障； 效率性原则， 是衡量投入资源利用效率的指标， 该原则要求在实际的投资过程中， 要尽可能以较少的投入来换取尽可能大的产出，而且该原则也可以衡量出投资效率低的基础设施项目存在的问题； 效益性原则， 是考核目标实现程度的标准， 该原则不仅要求在数量上增加， 而且对于质量还有较高的要求， 即要使城市基础设施发挥其最大的效用， 创造最大的价值， 如果该基础建设项目的投资产出很大， 但是不能被公众利用或者不为公众所需要，那么可以说其效益是比较低的 [1] 。
4 城市基础设施建设投资管理存在的问题
4.1 城市基础设施建设投资体制不健全
在我国城市基础设施建设投资管理过程中，比较突出的问题就是政府建设项目中的投资、 建设、 运营等方面的管理投资体制落实不到位， 在实际的管理过程中， 将这三方面的内容混为一体。 另外政府在组织工程项目实际实施的过程中， 容易将行政行为融入基础设施建设的具体过程中，具体表现在工程财务管理环节、 招投标环节等， 在这些环节中有过多的行政权力干涉， 使政府担任着双重的身份， 对于实际的建设过程难以实现有效的监督， 容易出现贪污腐败的情况。
4.2 城市基础设施建设投资主体单一
由于城市基础设施建设投资资金大， 具有一定的风险存在， 风险投资本质上是一种追逐高利润、 高回报的金融资本，所以，在城市建设过程中一个很大的制约因素是资金紧缺。当前， 虽然我国城市建设已经引入了银行贷款以及其他的融资方式， 改善了财政投资单一渠道的局面， 但是， 就当前的形势来看， 政府投资主体的格局并没有向着多元化的方向发展。在城市基础设施建设投资过程中， 政府虽然一直处于投资的主体地位， 但是， 对于其权利和职责没有明确的划分，导致管理、 建设等环节出现相脱节的情况， 造成了资源的浪费。
4.3 没有充分发挥市场对资源配置的基础性
当前，城市基础设施建设投资管理大部分都是封闭式运作， 缺乏公平、 公开性的原则， 这极大限度的增加了企业在建设投资项目过程中出现暗箱操作的可能性。而且在实际的投资管理过程中，缺乏完善的监督约束机制，造成了资源的浪费， 导致投资支出超出了预算， 增大了投资风险。另外， 在我国城市基础设施建设过程中， 存在一定的自然垄断性， 这严重违反了市场竞争机制， 一定程度上会造成建设质量的不合格， 以及建设效率低下等情况。
5 加强城市基础设施建设投资管理的措施
5.1 建立完善的投资管理机制
一是， 要对招投标环节引起高度的重视， 并且建立完善的招投标制度， 在招投标过程中， 不仅要选择高质量的承包商，更重要的是保证市场竞争秩序的规范化和合理化， 另外， 完善的招投标制度， 可以对施工行为以及材料、 设备采购等环节进行有效的监督， 避免出现偷工减料、 以次充好等行为， 更有效的避免了暗箱操作情况的出现；
二是， 要建立完善投资控制和审计监督制度， 在投资管理过程中，要对城市基础设施建设进行有效的可行性评估，对于投资资金的实际情况实施有效的监控和管理， 降低投资风险。
5.2 改革城市建设投资项目管理的模式
为了有效推进城市化进程， 加快城市基础设施建设进度，就要对其建设项目的投资管理模式进行有效的改革，在市场经济背景下，要妥善处理好政府职能与市场配置资源的基础性作用， 极大限度地激发城市基础设施建设投资的活力， 有效提升服务水平以及工作效率。在实际的投资管理过程中， 要充分发挥项目管理公司的作用， 有效实现决策和监督的合理化、科学化。
5.3 完善投资项目的财务管理
在城市基础设施投资管理过程中，财务管理是其管理的核心内容和重要环节， 必须要引起高度的重视， 实现投资的有效管理。要明确政府与工程企业之间的关系， 并且对于双方的责任和权利， 进行有效的说明。
一、拓宽社保基金投资领域的必要性
（一）社保基金存量有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级五项社会保险基金年初余额为24428万元，年末余额为44912万元（其资金分布情况为：经办机构支出户银行存款13139万元，财政专户存款28405万元，暂付款563万元，债券投资3888万元）。从年度社会保险基金存款余额的变化情况看，市本级社会保险基金存款余额已经走出了前几年的下降趋势，并逐年在增加。
根据浙江省财政厅《2001年度养老、失业基金决算情况》通报反映，嘉兴市本级养老保险基金支撑能力为15．1个月，高于全省9．9个月和全市13．4个月的水平。从市本级2001年社会保障基金收支情况分析，在社会保险扩覆不开展的前提下，如果从2001年存量资金中留出15000万元作为2002年的收不抵支部分，留出投资国债和定期存款未到期部分10000万元，还有20000万元可以用于其他投资。
（二）社保基金增值有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级五项社会保险基金年度利息收入774万元，年综合利率2．23％。从目前我国经济形势分析，在积极的财政政策完全淡出前，银行储蓄存款利率的走势预计在三、五年内仍将维持现有水平，目前存货款利率差在加大。
（三）政府资金经营需要拓宽投资领域。目前，政府一方面要通过建立投资性公司向商业银行贷款并以贷款利率支付利息，另一方面则将大量的社会保障基金存入银行，以银行存款利率得到利息。按照现行存贷款三年期年利率进行测算，存款利率3．24％、贷款利率5．76％、差额2．52％，如按5亿元社会保障基金存款进行测算，年基金少收入利息1250万元。
（四）依法参保意识的提高和行政推动力度的加大有必要拓宽投资领域。近年来，省市人大、政府加大了对社会保险工作的领导，地方政府、职能部门对社会保险工作的管理，用人单位参加社会保险的法制意识，劳动者的维权意识和社会的监督力度，参保单位、参保职工、缴费基数三个不到位的状况正在加强或改善。社会保险参保扩覆工作的开展，从根本上解决目前存在的参保企业不到位的状况，使当年社会保险基金达到收支平衡并有结余，使存量资金增加。这就有必要考虑社会保障的投资方向和较大限度增值的问题。
二、拓宽社保基金投资领域的模式选择
笔者认为：社会保障基金投资对中央政府而言，选择适宜的模式入市至关重要。从允许将社会保障基金投资于股市的国家看，社会保障基金入市的途径为社会保障基金——基金公司——证券市场，即将社会保障基金投资于基金公司，再通过基金公司投资于股市。而对地方政府而言，将社会保障基金拓宽投资领域，除按照规定安排好支出所需的资金和购买分配的国债以外，投资于地方政府承担最终兜底责任的社会公益事业发展项目和基础设施建设项目是切实可行的。一方面，可以增加社会保障基金的增值率；另一方面，可以加快地方社会事业的发展速度，减缓对银行贷款的依赖程度。投资方向可以确定为：市本级的高速公路、杭州湾跨海大桥的建设出资部分，高等教育、高中教育的基础性发展项目，以及城市基础设施的建设。社会保障基金投资模式，在现行政策制度不作调整的前提下，地方政府可以从以下三种形式中选择：
——委托贷款项目模式。根据商业银行当前的委托贷款制度规定，资金所有者将银行存款指定对象和项目，由商业银行根据规定手续与贷款方和委托方签订三方合同，并由商业银行办理贷款和结算手续，按规定收取手续费，但不承担委托贷款资金风险。这种模式的优点是从社保基盘管理本身来说，其资金反映在银行存款科目中，因而不违反国家现行对社保基金管理的制度，同时有利于基金的增值；缺点是银行不承担风险，同时要向银行支付手续费。
——直接投资项目模式。这种模式是指在众多社会公益事业和基础设施项目中。选出发展潜力较大且稳定的项目作为社会保险基金的投资对象，由政府组织对项目的政府责任的论证。对于必须由地方政府承担最后兜底责任的项目，可以确定为社保基金投资方向，由市财政（社保基金管理中心）办理基金投资手续。这种模式的优点是在基金增值的同时节约了手续费；缺点是超越了国家现行社保基金投资的范围。
——投资开放式基金模式。开放式基金是指基金规模不固定，基金单位可随时向投资者出售，也可按投资者要求买回的运作方式。这种模式的优点是投资收益高于国债和储蓄、低于股票；缺点是投资风险高于国债和储蓄，同时需支付手续费，而且国家至今末规定可以作为社会保障基金的投资范围。
笔者认为，上述三种模式比较，选择委托银行贷款模式较为合适。在确保社会保障基金安全的前提下增加了利息收入，同时又不违保障基金管理制度。
三、拓宽社保基金投资领域的可行性分析 选择委托银行贷款方式拓宽社会保障基金投资领域，笔者分析是可行的。
——从政策角度分析具有拓宽投资领域的可能。（1）综观世界各国社会保障基金管理政策，其基金结余的投资方式除储蓄和购买债券外，还有以下几种：一是投资于国家基础设施和基础产业。将社会保障基金投资于交通、电力、通讯等社会基础设施和基础产业，其回收期稍长但收益较稳定可靠，既有经济效益，又能兼顾社会效益。二是投资于股票市场。将社会保障基金投资于国内或国外股票，以获取股息收益或股票增值。三是投资于不动产及各类贷款，如抵押贷款、商业贷款、住房贷款、个人贷款等。（2）在我国，根据财政部、劳动和社会保障部《关于印发<社会保险基金财务制度>的通知》规定，“基金结余除根据财政和劳动保险部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券”。而在按照规定购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券后，剩余资金则存入银行。
综观上述社会保障基金的投资方式，按照风险和收益由小到大的顺序排列是储蓄、政府债券、基础设施、公司债券、股票和不动产。总的来看，各国对社会保障基余的投资营运都控制得非常严格。储蓄和购买政府债券是所有国家都认可的投资方式，而对基础设施、股票、不动产和贷款等风险大的项目，有的国家是严格禁止的。不过，从一些国家的统计分析来看，社会保障基金投资于股票市场的回报率在各项投资项目中是最高的，因此，不少国家对社会保障基金投资于股票市场解开禁令。
——从投资对象分析具有拓宽投资领域的空间。“九五”期间，政府对本级范围内通过向商业银行贷款形式，投入40多亿元兴建了大量的社会公益事业和城市、交通等基础设施项目。“十五”期间，还投入巨资兴建文化中心、体育中心、杭州湾跨海大桥等社会公益事业和城市、交通基础设施项目。这些项目的建设，均将逐步到达还贷期和贷款期，而已经建成项目目前尚未具备还贷能力，需由政府财政给予支撑，待建项目需要大量的资金投入才能启动，这些因素均给社会保障基金投资渠道的拓宽提供了方向。
——按投资项目分析具有较好的安全性和较高的投资收益。将社会保障基金投资于政府承担最后兜底职能的社会公益事业和城市基础设施、交通设施项目，可确保社会保障基金的安全性。同时，可以增加较多的利息收入，如按照三年期存货款年利率计算，社会保障基金年利率可在目前2．52％的基础上提高到5．58％．如按3亿元资金量进行测算，年度利息收入可从存款的756万元提高到委托贷款的1674万元。
四、拓宽社保基金投资领域的意见
（一）统一思想、确定投向。由市财政局按照嘉兴市国民经济和社会发展“十一五”规划，会同市发展计划委员会对文体、教育、交通、建设等部门纳入“十一五”规划的项目进行评估，选择提出社会公益事业和基础设施投资项目，提交市政府决策。
一、指导思想
坚持经济发展与社会发展相协调，紧紧围绕民生搞建设，把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，整合土地资源与城市资源，盘活城市存量资产，按照“借、管、用、还”一体的原则，多渠道筹措民生建设资金，促进城乡基础设施建设滚动发展和良性循环，逐步形成政府主导、市场运作、部门联动、责权对等的投融资管理体制，为以民生为主的城乡基础设施建设提供有力的保障。
二、公司组建、职能及组织架构
市城乡基础设施投资开发有限公司（以下简称市城司）注册资本为万元，性质为国有独资公司，市国资公司履行出资人职责。
根据市政府授权，市城司承担以下职能：
（一）投融资职能。负责城乡基础设施项目建设投融资工作，负责偿还项目贷款本息。
（二）土地整理职能。负责城市规划范围内土地整理。
（三）建设职能。负责城区城乡基础设施项目及其他项目的建设。
（四）经营职能。经营城市的无形资产和其他优良资产，参与政府经济适用房、廉租房、中低收入住房、棚户区改造和其他特许经营项目。
（五）其他职能。
市城司组织架构：
（一）董事会。董事会由3名董事组成，设董事长1名。董事长为公司法定代表人。
（二）监事会。监事会由5名监事组成，设监事会主席1名。
（三）经理层。经理层由3人组成。设总经理1人，副总经理2人。
（四）财务总监1人。
三、资产注入
（一）全市行政事业单位的优良资产；
（二）规划区范围内的存量土地；
（三）财政性货币资金；
（四）其他资金。
四、公司的运行机制
（一）建立融资、偿债机制。
1．该公司根据市政府确定的年度基础设施项目建设计划，协同相关部门编制年度融资计划方案，经市政府审批后实施。
2．夯实公司融资平台。将土地收益除按有关政策规定上缴外，其余收益拨入公司滚动运作，增强公司融资、投资和偿债能力。
3．建立偿债准备金制度。偿债准备金用于融资贷款的还本付息，其主要来源为：年度土地纯收益、政府列入预算安排的财政资金、公司纯收益等。偿债准备金额度和归集办法根据不同项目融资需要由公司制订方案，经市政府审批后实施。
（二）建立土地储备经营运作机制。公司通过建立融资、偿债一体化的运行机制，组织进行土地整理。市土地收购储备中心负责土地收购储备，市城司土地整理后，由市国土局依法进行公开出让，公司土地整理成本从土地收益中支付。
【关键词】城市基础设施，投融资模式，经验
城市基础设施就是为城市经济、社会发展和人民生活提供一般条件和基本服务的部门和行业，是城市赖以生存和发展的基础。
一、我国城市基础设施投融资管理现状
1.我国城市基础设施投融资管理成功经验
我国现阶段按城市基础设施投资的资金来源主要包括有财政投融资、银行信贷融资、债券融资、信托融资、股票融资、项目融资。国内已有许多地方对城市基础设施管理模式进行了成功的探寻。
上海在2007年采用信托模式完成上海外环隧道项目建设，同年，第一次成功地将保险资金引入，完成上海新水源地―青草沙原水工程建设；深圳以BOT方式与香港合力电力有限公司兴建了沙头角B电厂项目；珠海在1996年8月成功地发行了资产抵押债券；合肥市将以前属于不同的市政建设公司进行整合，完成了省会经济圈基础设施的投融资改革和创新。
2.现行城市基础投融资管理存在的问题
我国城市基础设施在投融资管理方面主要存在着以下问题：（1）主要投资主体单一。在基础设施的供给方面，投资主体仍以政府为主，没有形成政府投和社会投资的合理分工。（2）政府投资工程缺乏科学的严格的管理机制。（3）城市基础设施融资渠道狭窄，方式单一。我国城市基础设施建设融资主要采取项目举债、政府担保的形式，缺乏企业化运作的载体，不利于扩大融资，难以形成借、用、还的良性循环。（4）在项目投资实施管理中，市场对资源配置的作用还没有得到充分发挥。（5）法制环境仍有待完善。比如在对投融资体制改革上，对所有者、投资者、经营者的义务和权益，对资金来源、投入、使用、管理、收益、分配等问题没有明确的法律规范。这在一定程度上影响了社会力量、社会资金参与基础设施建设投资的积极性。
二、发达国家城市基础设施的投融资模式
国外基础设施投融资体制改革的历程大致可以分为三个阶段。国有化阶段、私有化阶段、市场化阶段。以下以美国、日本和英国的城市基础设施的投融资模式为例子。
1、美国城市基础设施的投融资模式。美国城市基础设施建设最主要的的融资渠道是市政债券。它是依据地方政府的财政收入来担保和偿还，或用专门的税收收入进行偿还。美国的市政债券大体分为两类：（1）一般责任债券。有地方政府负责发行，以发行者的一种或几种方式的方式的税收为支撑，其信用主要来源于发行者的税收能力。（2）收益债券。收益债券是为建设某一基础设施，比如医院、大学、机场、收费公路、供水设施等公用设施所发行的债券。它偿还的资金来源于这些基础设施有偿使用所带来的收益。
2.日本城市基础设施的投融资模式。日本在筹措城市基础设施资金方面充分发挥了政府的主导作用。一般而言，中央政府负责基本的、核心的基建项目，这些项目的范围跨越地方；地方政府负责同居民日常生活直接相关的基建项目；而官方机构和私营公司运作那些收取费用和能够自给自足的项目。此外，政府对基础设施建设提供了很多优惠政策：（1）政府向基础设施提供长期低息贷款，并诱导民间资本投向基础设施（2）政府限定最高利率，确保基础设施的投资收益（3）政府实行“租税特别措施”，促进设施积累（4）地方政府发行债券促进日本的基础设施建设。
3.英国城市基础设施的投融资模式。第二次世界大战以后，尤其是20世纪70年代以后，英国经济急剧衰退，财政危机凸显。为了提高管理效率和减轻财政负担，政府在基础设施建设领域推行私人融资投资政策和基础设施建设投融资体制改革，由传统模式向现行模式过渡。传统模式是财政预算出资，私人工程公司负责建设，公共管理部门经营管理。现行模式指的是英国政府制定了一系列政策法规，利用私人资本投融资功能，建立政府监管下私人资本对基础设施建设的“融资―设计―建设―经营―移交”一体化管理模式，主要有自由竞争、补贴、购买服务3种方式。英国广泛使用的城市基础设施投融资模式是民间主动投资管理模式（Private Finance Initiative，PFI）。
三、发达国家城市基础设施投融资管理经验借鉴
（一）投资主体多元化。从国外公共基础设施的发展来看，无论是自由放任型市场经济国家，还是计划调节型市场经济国家，都积极倡导民间资本进入公共基础设施领域，且由政府垄断逐步向国内外企业、个人和社会机构开放，有效地解决了基础设施建设资金短缺和效率低下的问题。
（二）融资渠道多样化。为满足基础设施建设的巨大资金需求，各国广泛采用多种筹资渠道，包括财政资金、国外借款、民间私人投资和社会资金等。在基础设施项目的投资中，我国应改变单纯依靠政府投资的模式，大量吸收各种资本：一是在预算资金筹措中，不仅要依靠税收，还要通过收费等形式筹资；二是适度举债，通过发行债券，设立产业投资基金，建立资金信托等形式，利用社会资金间接投资；三是扩大开放，鼓励外商直接投资基础设施建设项目，积极利用外国政府和国际组织贷款；四是允许各类私人企业作为投资主体直接投资基础设施项目。
（三）引入竞争、完善产权制度。将一些具有竞争性的小型国有企业或公共事业单位的附属企业（尤其是具备了从金融市场上筹集资金能力的企业）出售给私人部门，使其与政府分离，实现自负盈亏。
（四）转变监管模式，充分发挥社会监督组织的作用。考察西方国家基础设施投融资体制可以发现一个共同特征，就是非常重视发挥社会监督组织的作用。与此相比，我国在基础设施投融资领域，发挥舆论和社会监督作用方面很不成熟。
（五）加快完善投融资的立法工作。与国外相比，我国城市基础设施建设在相关法制建设方面还存在较大欠缺，从而制约了城市基础设施投融资体制的改革和发展。 国家应尽快制定《固定资产投资法》、《金融法》、《投资公司法》等法律法规，与已经颁布的《商业银行法》、《公司法》等，共同组成一部完整的中国城市基础设施投资法规体系。
参考文献：
关键词：城市基础设施；政府职能；融资方式
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）15-0118-02
基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接的提高作用的经济项目，主要内容包括交通运输系统、发电设施、通讯设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政府和政治体制。城市基础设施又具有投资规模较大、建设周期较长以及社会效益显著的特征，具有公共物品性质，因此需要政府在整个融资活动中适当参与甚至发挥主导作用。
基础设施投融资框架是指基础设施投融资活动所采取的基本制度和运行方式的总和，其内容主要包括基础设施投融资主体的决策层次与结构、投资主体的运行方式、基础设施领域投资主体与其他相关经济实之间的关系以及政府对基础设施投融资的调控与管理模式等问题。
经过30年的改革，中国已经打破了传统计划经济体制下高度集中的基础设施融资模式，基本形成了多元化、多层次的城市基础设施融资体系，但是在改革过程中还存在不完善之处。
1 现阶段我国城市基础设施投融资存在的问题
随着我国城市化进程的高速发展，城市基础设施建设需求也日益增加，但城市基础设施投融资面临各种困难，存在融资功能减退、企业缺乏自主选择项目的权力以及政府城市基础设施投融资监管体系不健全等问题。这些问题的根本原因在于现有的单一政府投资行为以及市场化程度低下的基础设施投融资体制，总结有以下几个方面：
（1）主要投资主体单一。在基础设施资金的投资主体方面分析，政府仍是主要的投资主体，承担着基础设施建设投资的主要责任和义务。尽管2003年10月中国共产党十六届三中全会中已经明确提出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业以及其他行业和领域”，但由于非公有经济进入基础设施前在投资、生产和经营等方面面临更多的前置审批以及在参与竞争的资格、条件和机会上往往处于不利地位的现状在很大程度上限制了民间资本的投资热情。一些垄断领域和行业已形成利益集团，表面上允许民间资本进入，背地里却联合抵制。因此，从表面上看一些行业和领域向民间资本开放了，但在事实上并没有真正放开。
（2）融资渠道有待丰富。我国的基础设施建设中的融资渠道为主要依靠政府动员财政性资源来满足基础设施的资金需求。依据发达国家在基础设施融资经验来看，地方政府则通过发行市政债券等方式为基础设施融资。由于我国城市地方政府不能发行政府债券，城市基础设施资金来源过分依赖于出让土地收益和银行贷款。
另一方面，由于基础设施建设融资主要采取项目举债、政府担保的形式，政府作为投资主体和投资活动的管理者的双重身份参与基础设施投融资活动，固然有利于在一定时期内集中投资，确保基础设施领域的优先发展，但因此造成的政府职能定位不准确，投资主体不明确等问题使得资金利用率较低，投资效率低下。
目前，地方政府在基础设施投融资监管上的错位、越位和缺位问题，降低了政府对基础设施投融资的调控和引导能力，投融资市场秩序难以保证，项目重复建设，资源浪费严重。此外，各级政府为获取城市基础设施投资资金而大量负债，政府债务风险问题日益突出，公信力下降。
（3）融资环境仍有待完善。我国当前的投融资法律法规体系不健全，至今仍没有一部国家层面基础设施投融资法规。但地方政府出台了一些地方性基础设施投融资操作规范文件。相关部门也各自出台了关于基础设施投融资的法律规范，但所依据的法律法规层次太低，也不健全。没有相关法律，各种新型基础设施投融资形式得不到有效保障。
由于存在行政体制、市场准入、政策环境以及权益保障等方面的障碍，民间资本在进入基础设施项目初期，审批环节多、耗时长；在投资期，缺乏有效的政府服务、完善的政府规制和管制机构；在收益期，缺乏法律保护、政策难以操作、收费体制不完善等困难，甚至往往在投资阶段的既定政策，而到了收取回报的时候，政府的政策就发生了变化，由此带来的民间投资的风险损失往往得不到补偿。某些行业还存在所有制歧视、地方保护、部门垄断的现象对民间资本进入设置人为的障碍。
2 引导社会资本进入我国城市基础设施建设以解决现有问题
2.1 科学划分项目类型，重新确定投资主体
在进行城市基础设施投融资方式改革之前，须将各类城市基础设施建设项目根据经济效益和社会效益的不同划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式。
竞争性项目由于其产业附加值高、资金周转快、投资回收率显著、经济效益决定于市场需求等特点，适合于企业和居民面向各类资金市场进行直接融资和间接融资，政府应当减少甚至退出竞争性基础设施项目的投资活动。
基础性和公益性项目是指具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低具有社会效益性的项目。政府的投资基础设施项目重点放在公益性项目和基础性项目上。
2.2 完善政府内部职能定位，提高资金利用效率
在进行政府内部职责划分时，须将财权与事权统一化，充分调动提防政府投资基础设施建设的积极性。根据财权与事权相适应的原则，将基础设施专项建设资金部分下放给地方政府，进一步明确各级政府在基础设施建设上的投资范围和责任。针对目前存在部分地方基础设施建设项目缺乏还款约束机制，建议实行借款责任制化，已有债务根据财权、事权的调整，相应制定还款计划；对新的借款融资，实行财权与事权的统一，按照“谁用钱，谁还债”的原则，明确还款责任，提高资金的利用效率。
2.3 多渠道引入资金，降低资金使用成本
在竞争性项目的融资方面应广泛采用新型融资方式。对一些大型基础设施项目，如桥梁、隧道、电厂、水厂、污水处理厂等，可以采用BOT融资方式筹集资金。通过采用“建设―运营―移交”的形式，引入其他社会资本投资建设，政府允许投资者享有一定时期内的专营权，并享受经营收益，专营期届满后，政府无偿收回经营权。
对已完成的竞争性项目可以通过推进TOT融资方式，转让大型基础设施项目的经营权筹集资金。通过“转让―运营―移交”的形式，将已建成的某些大型基础设施项目（如污水处理设施）作价后转让给民间资本，政府以将转让的资金投入到新的项目建设，受让方在一定时期内享有专营权，期满后无偿将经营权移交给政府
对于一些投资特别巨大的基础设施项目，可以尝试ABS融资方式，进行基础设施信贷资产证券化融资。政府将基础设施有关项目进行资产重组，通过一定的结构安排对资产中风险与收益要素进行分离与重组，再配以相应的信用担保和升级，将其转变成可以在金融市场上出售和流通证券，通过资本市场发行证券以完成政府在基础设施项目的转让。
3 建立完善的制度保障体系
由于城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，因此对城市基础设施的经营必须接受政府的监督。由于将市场竞争机制引入竞争性城市基础设施项目运营对政政府监管提出了更高、更严格的要求，须要建立更完善的监管体系。在基础设施经营方面，建立相对独立，无利益关联的监管机构，代表社会公共利益对基础设施项目进行质量和效益评估。
在引入民间资本方面，通过建立统一的投融资平台，进行公开政策指导，完善政策补偿机制，保持政策的连续性和一贯性，保护投资者的合法权益，完善相关法律制度，为民间资本解决后顾之忧。
4 结语
中国的城市化进程还远远未到结束的阶段，只有逐步建立城市基础设施领域的多元化、多层次投融资体制，从根本上解决我国城市基础设施投融资领域长期以来的政府职责不明，融资渠道单一等问题，才能更好地促进城市发展。
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随着新疆用于农业投入力度的加大，农村基础设施建设、农村电网、乡村道路建设、农村信息化建设、农村饮水问题等方面发生了显著变化。据统计，2005年新疆财政支农支出34.14亿元，与2000年比，年均增长10.7%。抽样调查数据反映出，农村非农户投资单位以国家资金为主体，国内贷款为辅助，发挥自有资金的力量，重点投向了农村基础设的改善。2005年与2000年相比，非农户投资单位用于道路的投资额年平均增长了68.3%：桥梁的投资额年均增长79.6%；设备投资额年均增长30.1%；水利投资额年均增长24.7%。
新疆农村基础设施的落后，很重要的原因是资金不足，虽然近年来农村基础设施的投入在不断的增长，但与农村基础设施建设发展的要求还有一定的距离。
1.农村固定资产投资总量持续增长。从图1可以看出新疆历年农村固定资产投资增长是很快的。2006年全社会固定资产投资1567.05亿元，其中农村投资149.04亿元，是2000年53.52亿元的2.78倍。在农村投资中农户投资79.13亿元，占农村总投资的53.09%；非农户投资69.91亿元，占农村总投资的46.1%。农村固定资产投资总量规模扩大，推动了农村经济的发展，增加了农民收入，改善了农民的生活质量，提高了农业机械化水平。
2006年是新疆实施“十一五”公路交通发展规划的开局之年，新疆累计完成交通固定资产投资100亿元，建成公路里程8117公里。其中农村公路建设投资20.6亿元，2006年新疆农村固定资产投资额达到149.04亿元。2006年新疆财政对水利基础设施建设投入7600万元，“十一五”期间，新疆财政将每年安排资金2000万，五年共计1亿元，用于动物防疫体系建设。
图1 新疆历年农村固定资产投资情况
资源来源：2007年新疆统计年鉴
图2 新疆历年农村固定资产非农户和农村个人投资情况
资源来源：2007年新疆统计年鉴
2.新疆农村固定资产投资中农村个人投资比重大。从图2可以看出，新疆农村固定资产的投资中农村个人投资占的比重相对较大，但非农户投资稳定增长。
二、新疆农村基础设施投资存在的问题
1.投资总量不足
尽管近三年来的中央一号文件分别强调了农村基础设施建设的重要性。每年增加了对农业基础建设的支出总额，但总的来看，财政支出对农业基础建设的相对额不足，农业支出占财政支出的比重太少，城乡“二元”财政支出结构依然存在、其他对农村基础设施的投资也不多。2005年全区投资100亿元，用于一批重点公路工程和农村公路建设，其中农村公路建设投资15亿元，农村公路建设规模9000至10000公里，解决161个行政村通公路的问题，让50万农牧民受益，2006年新疆财政对水利基础设施建设投入7600万元。2007年新疆农村公共投资额大概为46.81亿元，而实际上需要100.26亿元，缺口为53.45亿元，资金缺口比率为53.31%。
2.投资结构不合理
政府公共投资主要用于农村大型基础设施建设的投资结构，而考虑农村水利建设、节水溉、人蓄饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路、电话、电视、通讯和草场围栏等基础建设力度较少。从区域结构看，发达地区基础设施投资较多，基础设施较好，贫困地区公共投资所占的比例较少，基础设施建设比较落后。目前农户投资中，住宅投资占绝对比重，农民生产性投资严重不足，农民收入提高缺乏基础。农村基础设施投入不足。从表3.1看出，在新疆农村固定资产完成额中，用于水、电、路、气等基础设施投资额为26.95亿元，所占的比例为18.07%。
资料来源：新疆统计年鉴2007
3.中央政府和地方政府投入不足
改革开放以来，中央政府和地方政府在农村基础设施投资上的绝对量虽然在不断增长，但是在整个财政支出中所占的比重却呈不断下降趋势。从表1可以看出，2006年新疆农村固定资产投资完成额149.04亿元中，国家预算内资金18.14亿元，仅占新疆农村固定资产投资的12.17%，其中用于基础设施投资就更少了。
新疆财政有史以来自给率一直极低，收支缺口将近2/3，2006年缺口459亿，收不抵支状况十分严重。由于地方财政困难，2005年，自治区级财政安排的基本建设预算内投资只有4亿元，仅相当于“八五”初期水平，仅占地方财政的1.8%，很多地州和绝大多数县级财政没有专项的预算内基建资金，大多数地州，县市基本建设地方配套资金到位率低。在农业税取消前，乡镇政府要依靠收取工商税、农业税和乡统筹等途径来聚集财源。由于当时制度的不规范，一些经济比较落后的地区的乡镇政府还可以通过各种收费等途径来解决其财政上的困难。所以在那个时期，政府对农村公共产品的供应，虽然并不充分，但尚可维持。而自农村税费改革措施推行以后，农村的乱收费、乱集资、乱摊派开始得到有效制止，农民的负担减轻。而与此同时，一些乡政府的财政收入开始大幅的减少，乡镇政府的财政运转出现了前所未有的困难。税费改革后进一步增大了农村基础设施建设的资金缺口。
4.投资主体结构不合理
农村基础设施融资渠道狭窄。从图3可以看出，新疆农村固定资产投资自筹资金占的比重较高，占71.31%，其他的资金来源渠道较少。政府支持力度不够，国家预算内资金只占12.17%，中央政府投入的比重就更少了；民间资本和外资投资的比例很低，利用外资才占0.52%；发行债融资72万元，其所占的融资比重几乎是忽略不计的；银行的支持也较少，国内贷款只占6.7%。农业生产天然的弱质性和双重风险制约的不利条件，银行出于回收没有保障的担心，不愿为农村基础设施的建设提供贷款。
图3 新疆农村固定资产投资来源
5.投资效益低，吸纳民间资本能力弱
农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金。外资和民间资本投资的强度不足，是新疆农村基础设施建设资金短缺的一个重要原因，如表1所示，利用外资的比例仅为0.52%，主要的渠道还自筹资金，其他投资16.7亿元，占11.26%。当前农村基础设施投资中虽然也有一定数量的民间资本，但比重过小，不具有普遍性。这缘于农村基础设施投资具有风险大、报酬率低等特点，在市场机制配置下，资本的趋利性是资本流动方向的利润导向性明显，决定了民间资本不愿意将资本投向盈利少或无盈利且风险较大的农村基础设施。在缺乏成熟的项目法人运行机制的情况下，农村基础设施建设更是难以吸纳大量的社会闲散资金。这在新疆表现为尤为突出。而农村基础设施建设项目一般具有建设周期长、投资数额偏大、还款期限长以及未来收益难以判断的特点，同时，此类贷款往往贷款主体不明确，又缺乏有效的抵押担保，不符合商业性金融结构的贷款要求，也就难以获得贷款支持。农村基础设施产权不明确，部分项目没有按照“谁投资、谁受益”的原则来运作，因而影响了社会投资基础设施建设的积极性。
三、拓宽新疆农村基础设施投资渠道的途径
(一)加强政府公共投资对新疆农村基础设施的主导作用
政府是现代社会大量公共事务管理活动的核心主体，政府公共投资是政府购买满足公共需求所必需的资产而形成的财政支出。公共投资是政府提供公共产品的基本手段，也是政府提供公共劳务的前提和基础。现在关键的问题是政府公共投资如何向农村倾斜，逐步缩小城乡之间基础设施方面的巨大差别。从目前农村情况来看，由农民自己承担农村基础设施建设既不现实，也不公平。此外，在农村的任何一项基础设施建设不管大小，所需资金对农民来说都不是一笔小数，越是落后的地区，越是如此。根据非均衡发展理论，当一部分地区富起来，发展起来后，政府公共支出要本着效率和公平的原则，通过转移支付和转移分配，缩小地区之间，贫富之间，城乡之间的收入差距和福利待遇差距，提高整个社会福利水平。解决新疆当前农村基础设施建设落后的问题，毫无疑问，政府首先应重视，然后是积极投入，成为主体，这是政府看得见的着手解决市场失灵的基本职能。其次，鉴于新疆现实的经济社会发展水平，政府公共投资在农村基础设施建设中的作用应该是主导作用。树立公共财政观念，按照城乡一体化的公共财政体制要求，调整财政支出分配结构，奠定农村基础设施建设在财政基本建设投资中的基础性地位，切实加大财政对农村基础设施的投入力度。积极争取国家支持，进一步加大中央预算内投资中新疆所占的比重，稳定加大对新疆的基建投入。
1.中央政府投资是新疆农村基础设施资金来源主渠道
政府投资一般具有非盈利性特点，一方面，它的投资对指导各种投资主体的投资具有示范效应，另一方面政府要把其本身投资作为推动全社会进行大规模盈利性投资，更有效地创造社会财富的手段。我区的新农村建设离不开中央的大力支持，以新疆现有的地方财力，很难满足我区新农村建设的基本公共投资需要。因此，一方面要严格按照《农业法》等有关法律法规的要求，增加地方财政预算内的支农支出，确保预算内支农支出增长不低于同期GDP的增幅，保证新增财力向农业倾斜；另一方面调整国民收入分配格局，增加中央财政预算内支农支出，并加大转移支付，确保农业公共投资规模保持在较高水平，实现地区间的平衡发展。在新疆农村公共产品供给的所有主体中，就基础设施而言，政府是责无旁贷的提供者，应该发挥起主导作用。我国长期以来的以农补工的政策以及国家财政支农资金投入的长期不足，也使得在新形式下各级地方政府政府，特别是中央政府担负起非盈利性农村基础设施主要提供者的角色成为情理之中的事情。但是，按照现行的分税制，越到基层政府，财力就越感到紧张，(特别是县，乡两级政府)没有能力提供农村基础设施主要的大量资金。在把经济增长作为业绩考核最主要指标的情况下，各级地方政府必然会尽量把这些公共资金用于改善本地投资环境，加快经济发展，而不是立足改善与农民生产、生活密切相关的公共事务上来，其结果是关系到农民生产、生活的社会事业发展得不到充足的资金支持。因此，由中央政府提供农村基础建设是较为可行的选择，这也符合国际经验的普遍做法。
2.提高新疆地方政府融资能力，加强农村基础设施建设
将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴，加强农村基础设施建设，各级地方政府责无旁贷。地方政府与中央政府在新疆农村基础设施投资中具有密切的分工合作关系，承担着相互补充，相互协调的全国性，跨区域的地方公共产品的供给责任。新疆地方政府应该大力发展县域经济，增强财政实力，要紧紧围绕实现农民增收和财政增收两大目标，以市场为导向，以效益为中心，以政策支持和资金扶持为手段，发挥财政导向和支持作用，促进社会资本与县域资源优化配置，着力支持特色经济，民营经济的发展，对具有规模优势，资源优势和品牌优势的企业，加大招商引资力度，面向国内外寻求投资伙伴，以优引优，以强联强，努力做大做强，提高规模效益。
(二)大力发展农村经济，增强村级自我发展能力
一是创新财政扶持手段，通过补贴，贴息，奖励等方式引导资本对农村基础设施的投入。二是积极做好农业综合开发土地治理项目建设，落实粮食补贴政策，支持补贴政策，支持农业科技推广，支持重大和重点农业科技成果及先进使用技术的引进、示范和推广；要通过落实财政保障政策，抓好试点和示范，以效益秀导，梯次辐射的方法加速科技成果转化应用。三是积极搞活农村土地流转，培植规模种植、养殖大户，支持农业结构调整，着力壮大优质粮棉油、林果、畜禽等支柱产业。四是大力支持农业产业化经营。(三)加强金融对新疆农村基础设施的支持
目前构成新疆农村金融组织体系的主体是农业发展银行、农业银行、农村信用合作社三大金融机构，作为主要面向农业、农村和农民的金融机构，它们共同形成了一种政策金融、商业金融与合作金融分工的农村金融格局。国家和地方各级政府对农业的资金供给和信贷支持政策，主要是通过这三个金融机构实施的。新疆农村信用合作社作为农村金融组织体系在农村最基层的组织机构，它直接面对农户和农村各种不同的金融需求主体，在支持农业和农村经济发展中始终占居举足轻重的地位，已经成为农业贷款的主要金融机构。加大农村基础设施的金融支持，应从政策上限制农村信用合作社资金流向城市，严格规定农村信用合作社信贷资金只能用于满足农村经济发展的资金需求，恢复农业发展银行的政策。农村邮政储蓄资金应该作为农村基础设施建设的融资来源。民间私人借贷在新疆农村比较普遍存在，民间私人借贷组织在新疆的发展一般处于一种非公开的状态，地方各级政府还没有能力将其全部纳入监管的范围，因此要通过强化正规金融机构农村小额贷款业务以及面向农户提供更优惠的服务，来代替和排挤民间私人借贷的发展。
关键词：农村经济；基础设施；投资发展
1农村基础设施建设概述
农村基础设施分为生产性基础设施和非生产性基础设施，其中生产性基础设施大致包括水力、电力、通信、交通运输等方面的基础设施。这些基础设施可以在人们的生活中产生最基础的服务，人们的生活离不开衣食住行，这些方面的基础设施建设基本能够满足人们的日常基本需求，并对农村生产有明显推动作用；非生产性基础设施主要指在科研、教育、文化、卫生等方面的基础设施。这些非生产性的基础设施对人民的精神生活起到一定丰富作用，对人民的健康具有基础性的保障作用，对促进农村地区经济发展具有重要作用。这些基础设施显著的推动了农村生产的发展，从而推动了农村经济发展。然而，现阶段大多数农村地区基础设施建设水平较低，很多地区农村基础设施不完备，交通等方面的基础设施有些还没有得到路路畅通的保障。很多地区的医院也没有先进的医疗设备，农村人民只能去省外或者大城市看病就医。这些基础设备的不完善，导致了发展农村经济的道路上出现了重重阻碍。另外，在其他基础设施建设方面也存在着很多问题，比如基础设施的投资总量欠缺，基础设施投资的利用率低下，因此，相关部门应对这些产生的问题进行细节分析，从而发现问题、解决问题。为促进农村经济发展作出及时的合理建议。加快农村发展进程，同时也提高的经济发展水平。
2农村基础设施建设基本现状
2.1生活基础设施建设的形式化
近年来，农村生活发展水平确实有所提高，但是却缺乏基础设施建设的基本意识。农村地区在很多方面的基础设施还过于薄弱，在这些方面的建设发展遇到了很多困难，使农村基础设施建设的脚步停滞不前，很多基础设施的建设跟不上农业发展的脚步。相关部门在农村经济发展的工作开展上也意识到了这个问题，从而，逐步加强在农村基础设施建设上的更深度的投入和投资。然而，虽然很多地区已经开始对农村基础设施建设进行改善，但是目前还是存在着很多的问题，很多农村地区的基础设施建设工作仍然流于形式，认为只是在空旷地区修建一块休闲娱乐广场，并在广场上摆放几个健身器材就是提升基础设施建设水平了，没有从根本上理解基础设施建设的重要性，没有将基础设施建设落到实处，与城市地区还是存在着很大的差距。
2.2基础设施投资的力度不够
现阶段，部分农村基础设施建设还较为落后，没有引起很好的重视，不能够跟上时展的脚步。改革开放以来，国家更多注重的是工业化、城镇化的整体发展，对待农村的基础设施建设并没有很好的解决和完善，虽然，相关部门逐渐对此项问题提高了高度重视，意识到这项问题的严重性，但是就近几年的发展情况来看，虽然在农村设施建设方面进行了一定的投入，但是相对于农业发展的情况，投入还是不足的，不能够及时的为农业发展提供服务，以及技术支持，使得农村经济发展形成的停滞不前的现状。在农村的基础设施建设中，最根本存在的问题还是农村基础设施环节太过于薄弱，在开展工作中很难从奠定基础方面入手，在基础设施建设的过程中，虽然各个方面得到了改善，但还是没办法改变基础设施落后的局面，同时，政府投资不足的情况对农村基础设施建设也造成了一定的影响。所以，在农村基础设施建设上政府和相关部分应该加大投资力度和重视程度，才能对现状进行改观。
2.3基础设施内部结构失衡
由于我国起步发展阶段较为注重工业，实施了工业化战略，使得农村的基础设施建设没有得到很好的重视。现如今，政府部门已经意识到了农村基础设施建设的重要性。
2.4基础设施投入资金管理问题
农村基础设施建设是具有长期性的投资工程，需要消耗大量的人力、物力、和财力，这使得农村基础设施建设的融资上产生了问题，目前农村人民的生活水平不是很高，家庭收入较低，如果在他们中间融资这是很不现实的做法，所以农村基础设施建设方面的投资多数都取决于政府的支持，很多殷实的家庭，能够有能力投资于农村基础建设的家庭，因为国家在投资基础设施建设方面的规定没有很明确，所以他们没有选择进行这种长期投资，因为这种长期投资时间长，回报不明显，也就打消了民间投资的积极性，政府就成为了农村基础设施建设的唯一一个投资主体，在投资的过程中，由于政府在制定招商引资政策往往会考虑诸多因素，导致融资和引资工作进程缓慢，最终无法实现农村地区基础设施的高效率建设。使用于农村基础建设的资金利用率过低。在长期的基础设施建设投资中，在这一方面的财政支出也逐渐增加，但是农村基础设施薄弱，很多基础设施需要大量的资金也才会得到微弱的提升，在这样的情况下，很多资金的利用率低下，不能够得到很显著的进步。与此同时，政府很多人员借此机会从中获取利益，利用这部分资金挪为己用，不能够很好的进行基础设施建设，扰乱了基础设施建设的秩序，资本的介入使得资金投入缺乏整体规划，逐利效应使得资金无法配置到农村经济发展所需要的领域，最终无法实现农村经济可持续发展。
3完善农村基础设施建设，推动农村经济
在融资方面拓宽融资渠道，增加融资的福利项目，使人们积极响应国家的号召，努力为农村建设添砖加瓦。在农村基础设施建设的内部结构上进行合理调整，争取全面发展，避免个别基础设施不足的情况。加强政府的投资力度，建立多元化的融资渠道，提高农村人民和其他企业的积极性，制定相关制度，为促进农村基础设施建设顺利发展努力做到最好。通过农村基础设施投资力度的加大，使农业生产成本降低，基础设施的生产条件和公共服务得到改善，进而降低农业生产成本，增加农民收入，如对农村公路、水库的投入和利用等，所以说基础设施能够使广大农民的成本降低，从而增加农民的收入。农村基础设施建设是一项长期性的工程，在每一次的基础设施建设投资的过程中都需要技术的不断更新，不能够使用一次技术更新就永久使用，应该长期的进行设备更新。而且，相较于短期的基础建设投资，长期的基础设施投资对长期经济增长的推动作用更加明显，所以，农村的基础设施建设还需要进行长期的投资建设，从而推动的农村经济发展。农村基础设施建设的目的不仅仅是推动农村经济发展，更重要的是为农村人民提供更优质的生活服务，为农村的人民生活水平提高奠定更殷实的基础，为人民的生活增加了基础设施建设，使人民生活中问题解决的方法更加便捷。所以，农村基础设施具有着公共性和社会性，目的是为人民提供优质服务，同时农村基础设施是为大家所共用的，杜绝私有、占用的情况，所以不能为个人自用，公共设施为大家所拥有，改善人民的生活。
4结束语
国家经济发展水平越来越高，在发展国家经济的同时，农村基础设施建设应当加大投资力度，政府机构在建设的过程中也应给予大力支持。人民是国家的主人，人民的幸福感提升就会全身心的投入国家经济发展建设中，因此，相关部门要努力建设好农村基础设施，为农村人民提供优质服务，促进农村经济的发展。
作者:李云雅 单位:镇平县农村合作经济管理指导中心
参考文献:
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关键词农田；水利；设施；投资；制度；措施；
中图分类号：TV文献标识码： A 文章编号：
引言
水利是整个国民经济的命脉,关系着国家的粮食安全。加强农田水利基础设施建设,促进农业可持续发展是社会主义新农村水利建设的重要内容。但目前乡镇农田水利建设普遍存在资金投入不足、工程老化、技术落后、用水浪费、工程运行维护困难,造成工程过早失去其使用价值。因此,要实现乡镇农田水利事业的可持续性发展,就必须要深入贯彻落实科学发展观,依靠科技,提高农田水利的科技含量、合理规划建立和完善灌溉系统和科学的管理机制,将对乡镇的农业发展,提高粮食产量和农民的生活水平起着重要的作用。
一、农田水利基础设施投资制度的概述
1． 农田水利基础设施投资恢复时期。这个时期新中国成立持续到1952 年。这一时期的的农田水利基础设施投资主要靠农户的合作供给，国家政府扶助投入。这段时期内国家不仅兴修了各水利工程，还对黄河、淮河、海河、汉江、长江等大江大河进行了整治。其方式是由农民出工，国家补助伙食费、工具费等。
2． 农田水利基础设施投资发展时期。这一时期从 1953 持续至 20世纪 70 年代末。随着 1957 年国务院了《关于今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》，掀起了大办农田水利的高潮。各地农田水利基础设施投资发展迅猛。但是限于国家财力有限，而提出的水利化目标过高、过大，所以水利建设主要依靠农民群众自身力量完成。
3． 农田水利基础设施投资停滞时期。这一时期从 20 世纪 70 年代末持续到 80 年代末。在这一时期，由于农村经济处于制度转换之中，国家对农田水利建设的投入减少，使得农田水利设施的投资处于停滞状态。这一时期农田水利设施实行承包制。
4． 农田水利基础设施投资体制的初步改革。十年的停滞时期后，随着水利工程的问题日益突出，国家对水利工程又重新重视起来。初步改革的主要成果体现在三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。其中公积金用于购置生产性固定资产，如农田水利基本建设。这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本分摊，这在一定程度上刺激了农田水利建设的发展。
5． 现行农田水利基础设施投资体制的形成。进入 90 年代以来，为了促进农田水利基础设施投资，全国各地区开始探寻多元化、多渠道、多层次集资的办法，并将市场机制引入农田水利基本建设，拓宽了农田水利投资的来源，在一定程度上解决了农田水利投资不足的问题。农村税费改革实行后，劳动积累工和义务工被取消，实行“一事一议”，每人每年筹资额实行上限限制，减轻了农民负担，推进农田水利基础设施发展。
二、农田水利基础设施投资存在的问题分析
1． 投融资渠道单一，投资数量不足。农田水利基础设施建设完全由农民筹资，再由政府指导下投资，阻碍了其它社会资金进入农田水利基础设施领域。而国家用于农业基建投资的数量不足，特别是在实行“家庭联产承包责任制”之后。农业基建投资份额越来越小。
2． 管理体制高度集中，腐败问题严重。水利设施从投资到管理实行高度集中的管理体制，而政府几乎成为经济社会活动的唯一主体，直接配置资源，直接组织、管理工农业生产，包揽水利设施建设的方方面面，行政化色彩深厚，农民对水利事业缺乏主人翁责任感。同时，由于政府直接参与农田水利基础设施投资决策活动，腐败问题时有发生，不利于企业之间的公平竞争。
3． 决策与需求不符。我国农业基础设施投资依然是自上而下的投资决策机制。物质成本由乡镇的制度外收入( “三提五统”及“一事一议”收费) 来分担; 人力成本则由农民义务劳动承担。决策者的决定使那些与“政绩”、“形象”、“利益”挂钩的非生产性基础设施供给偏多，更多地是追求“形象工程”和“政绩工程”，缺少提高效率的激励机制与约束机制; 而农民急需的生产性基础设施供给不足。无法现实有限的公共资金的合理高效利用，不足与过度并存。随着农业生产水平的发展，农民对农业基础设施的多样性、实用性、安全性以及可受性的要求越来越高。这对投资决策的有效性提出了更高的要求。
4． 农田水利基础设施投资管理体制不够完善。某水利管理单位的现行管理模式，已滞后于农业经济结构调整及市场经济的发展，供水方与需水方的商品交换关系，不能真正体现水的商品价值，用水户参与性差，不能充分调动全社会共同办水利的积极性。制度变迁使小型农田水利建设呈滑坡趋势制度变迁引起地方公共品供给状况发生相应变化到家庭承包制前，政府或村集体作为地方公共品的供给主体，有计划、统一地实行自上而下式供给。
三、应对农田水利基础设施投资问题的措施
3.1 借鉴国外水利设施投资经验
一些发达国家在农田水利基础设施投资方面走在我国的前面，在取得重大的成就的同时也有着 不少经验值得我们学习，结合我国实际，对我国的农田水利基础设施建设有重要的参考价值。
3.1.1美国的经验
美国水利建设的最突出的特点是政府投资力度大。美国水利项目的建设的投资主体包括各级政府、各私人部门和居民，政府占了水利项目 60%以上的投资。美国的农业部定期向农民提供有关水土保持的技术援助，对从事类似修建梯田等水土保持工程的农民提供经济补贴。在局部上，美国则因地制宜，采取不同的制度促进农田水利建设。
3.1.2澳大利亚的经验
澳大利亚负责投资灌溉用的水库、堰和配水工程，联邦政府给予一定的资金扶持。用户支付运行和维修的费用，而部门效益所需的专用工程费用和配套工程费用，由相应部门分摊。各受益部门间分摊的费用。各受益部门分摊的总费用，应小于该部门的效益，同时也不大于相应替代方案的费用。
3.2提高思想认识，转变工作方式
要以科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十七大精神，按照“饮水安全方便、灌排设施完善、水生态环境良好、工程技术先进、管理高效有力”的现代新型农村水利总体目标，统筹兼顾，综合治理。在抓好水资源规划、开发和利用的同时，更加注重水资源的节约、保护和配置，努力实现人与自然的和谐共处。
3.3 建立多元化的投资融资机制，做好监管工作
各级政府财要加大对水利设施的投入的基础上，出台相关优惠政策，鼓励和促进多种形式的投资和融资，建立起以政府投入为导向，社会各级积极投资，农民踊跃参与的的多元化投融资环境，扩大投资规模，提高投资效率，加快农田水利建设工作进程。做好水利建设的监管工作，在建设过程中要强化工程质量，在使用中要强化责任意识，对于利用水利建设中的各种腐败行为要从严处理。确保水利建设有一个良好的投资环境，促进农村水利事业的发展。
结束语
总之，我们要为水利设施建设创造一个良好的投资环境，在借鉴国外经验的同时结合自身特点建立健全一套适合我国的水利建设体系，为我国农业生产服务。
参考文献
[1]周佳璐:《统筹安排抓好农田水利基本建设》[N];宜春日报;2006年
[2]冯绍良:《要重视农田水利基本建设》[J];农业技术经济;1986年05期;39
[3]张克启:《坚持不懈地搞好农田水利基本建设》[J];农村经济与科技;2002年10期;3
[4]杜威漩:《中国农业水利基建投资的实证研究》[J];农业技术经济;2005年03期;44-48
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