关键词森林保护；现状；问题；对策；浙江遂昌
遂昌县是典型的浙南山区，其自然状况是“九山半水半分田”，是一个山多地（可耕地）少的县。全县22万人口，只有耕地1.03万hm2，人均仅为460 m2。因此，耕地经济只够解决吃饭问题。相对地，林业用地却多达21.85万hm2，人均1.13 hm2，现有活立木总蓄积量为729.619 5万m3，是浙江省的林业大县。辽阔、雄厚的林业资源不仅为地方的民生需求、经济发展提供了源源不断的物质资源，还为一方的水源涵养、水土保持形成了有效的天然屏障。因此，森林是遂昌县经济社会持续发展取之不竭、用之不尽的绿色生态可再生资源[1-2]。随着生态农业、效益农业理念的不断推行，旅游经济的不断开发，遂昌县的森林保护工作不断受到政府的重视和加强，结构状态渐渐趋向优化，资源利用和管理渐渐趋向有序，经济效益日益提高[3-4]。但是由于民众、农户对于森林保护的意识还较为淡薄，有意无意间对森林资源造成浪费、破坏和侵贪，使保护的成果屡屡受到危害。现从遂昌县森林保护的现状、存在的问题入手，对森林保护的措施进行研究和探索，以指导遂昌县森林保护工作的开展。
1森林保护工作现状
随着党中央可持续发展战略思想的贯彻落实，随着多年来“生态工业强县，绿色经济富民”发展战略的实施，遂昌县功在长远的各项森林保护工作得到了重视和加强，具体有以下表现。
1.1政策和宣传工作普遍推进
一是以国家《森林法》《森林法实施条例》等相关法律、法规为准则，从宏观上制订、完善并贯彻了符合地方实际的“林业工作实施意见”，使森林保护工作有章可循、有法可依。二是统一领导，分级管理，预防为主，常备不懈；以人为本，快速反应；组织体系健全，职责明确，保障充分，制定了反映机动灵活的全县“森林火灾事故应急处置预案”。三是常抓不懈地做好包括学校在内的全民森林防火宣传，增强各方面领导的重视度，使森林消防教育经常化，形成一定氛围；使森林防火工作的重要和紧迫意识深入人心；使消防隐患得到及时的排查和消除。
1.2保护与利用纳入全面调控
一是根据政府宏观规划和各区域具体情况，制定了2006—2020年的指导性和指令性林地保护利用规划，目前规划的内容正在有序地实施中。二是加强限额采伐管理，严格执行森林采伐限额制度。三是通过各种经营模式与实体等途径，开展大面积的封山育林和荒山造林，其中生态公益林累计达到13.33万hm2，人均拥有0.63 hm2；近3年来，每年通过厂矿绿化、道路绿化、景区景观营造等途径建设景观林和基地更新人工造林的数量均以10%的速率增长，到2010年，以上2项的年造林量分别达到100.2、733.3 hm2。其他项目人造林的数量也成增长状态。此外，县政府还成立创森办公室，由专人负责，科学编制近期和远期的创森工作方案。
2存在的问题
2.1木材砍伐量与商品材生产失控
虽然各乡镇都制订了相关的森林采伐限额制度和规划，但是在具体实施过程中，尤其在年度采伐计划总量和按采伐类型、消耗结构的分项限额上，突破、挪用、挤占的现象时有发生，其原因是各级分管人员业务、政策、廉政等方面的素质较低所致。
目前，遂昌县林业商品材生产总量的控制实行在采伐林木蓄积和木材产量双控制的基础上计划管理，严禁超木材生产计划生产商品材。由于上级木材生产计划下达经常会出现滞后的现象，计划与实际情况存在一定的差距。
2.2变相使用采伐限额，滥用择伐手段
部分乡镇由于天然林采伐限额相对不足，为了考虑眼前利益，用虚增人工林采伐限额的办法来填补天然林采伐限额的不足，从而致使大片天然林横遭灭顶之灾。一些林区、林农借中幼林林木较多的复层异龄林实行择伐的机会，进行超面积、超强度、超龄级采伐，从而使择伐计划失控。
2.3作业设计无法反映伐区真实情况，伐中检查、伐后验收制度执行不严
由于少数采伐作业设计单位和设计人员工作缺乏认真严肃的态度，在对现场缺乏深入了解的情况下，不按《林木采伐作业设计实施办法》进行详细准确的伐区设计，使作业设计不能真实反映伐区的实际情况。此外，由于某些工作站人员客观上的行政不作为，或主观上的包庇纵容，致使林业砍伐管理的“伐中检查”、“伐后验收”制度有章不循，砍伐进度疏于掌握，使砍伐面积和数量失于监管，对于可能造成破坏森林的隐患未能积极采取措施，任其发展。
关键词：森林保护区；防火抗灾；策略；分析
中图分类号：S7-0 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-08-0176-1
导致火灾发生的因素是多个方面的，不仅与游客的游玩因素有关，也与森林保护区的管理工作存在直接联系。但是，不可否认的是火灾发生之后，对森林保护区造成的危害是相当大的，情况严重时会造成森林毁之一旦。因而，在日常管理期间要对森林保护区采取科学的防火抗灾策略，这是维持森林安全的必要措施。
1 森林保护存在的问题
森林保护区作为生态系统的一个组成，保护区内的环境状况对社会自然环境有着重要的影响。然而，在森林保护区域建设期间，施工单位缺乏先进的管理体系而导致整个保护区建设无法达到预期的效果，这给后期的森林保护区安全管理埋下了隐患。从另一方面看，森林保护区潜在的安全问题也正是火灾发生的直接因素。
1.1 方案不协调
设计方案是森林保护方案的参考依据，保护区建设必须要根据设计单位提供的图纸才能顺利进行[1]。而实际森林保护建设情况为，设计方案与施工方案难以协调一致，导致施工人员在操作时难以决策按照哪一种方案施工，方案不合理也是保护区火灾的一大因素。
1.2 质量不合格
当森林保护建设方案正式执行后，施工单位在质量控制上未采取严格措施，导致森林保护质量不合格。有的施工单位为了获得更大的经济利润而私自偷工减料，对森林保护需要用到的植物随意栽植，这些都与施工方案规定的内容不相符。
1.3 监理不全面
监理单位是森林保护顺利实施的监督者，监理单位的职责是对森林保护建设方案仔细审核检查。而最近几年的施工显示，在森林保护数量不断增多的同时，森林保护的监理力度也在减弱。监理单位职能的实效，让施工单位更加肆意地变动施工方案。
2 防火抗灾的环保价值
根据环境调查显示，火灾已经成为森林保护区破坏的最大隐患。森林保护工程每年消耗了国家巨大的投资金额，若工程难以发挥预期的生态保护效应则违背了国家投资的目标要求。从我国森林保护区域的建设情况看，搞好森林保护区的防火抗灾工作有着多方面的意义。具体表现在：
2.1 优化管理
早期受到思想意识的限制，我国搞森林保护工程时普遍认为只需要把植物中种植下去即可，仅采取了少些方面的管理。实践证明，这种观念是错误的，不利于森林植物安全防火工作的开展[2]。采取防火抗灾之后能优化森林保护的管理模式，引导工程单位既要搞好种植，也要加强森林防火管理。
2.2 促进成活
提高成活率是森林保护发挥作用的根本，只有种植植物健康生长才能起到生态环保的效果。在森林保护区建设中坚持“三分建，七分管”的理念，从幼苗时期开始对植物严格管理养护，营造了良好的生长环境。同时加强火灾防范策略的实施，显著提升了植物的成活率，保证了林木优质、优良地生长。
2.3 创造价值
防火抗灾策略的价值体现在两个方面，一是生态价值，为我国自然区域的森林植被恢复提供了保证，构建了和谐的自然生态环境，实现了社会主义可持续发展；二是经济价值，防火工作的开展大幅度降低了植物的死亡率，避免补种措施造成的经济损失，减少了国家对森林保护的投资。
3 搞好防火的有效策略
为了避免森林保护区受到火灾的影响，保护区工作人员在日常工作期间应注重防火抗灾工作的控制，从各个环节优化森林防火工作。这不仅是森林保护区可持续发展的必然要求，也是构建生态环境体系的重要策略。因此，森林保护区管理人员要制定更加全面的管理策略。
3.1 规划种植
各种花草、树木是森林保护的核心组成，其搭配情况直接决定了保护区内的环境价值。在森林保护区种植植物时应考虑到植物种植条件、生长环境、季节变化等问题，规划种植可以促进森林保护区植物的生长状况，对后期的防火保护提供方便。
3.2 增强意识
森林保护区管理人员要增强防火意识，在日常管理期间注重各种火灾病情的勘察处理，若发现异常问题后需及时报告处理[3]。另外，保护站应制定严格的火灾防范计划，充分调动每一个工作人员参与防火抗灾的积极性，这样才能尽快解决森林火灾问题。
3.3 添加设施
在森林保护区内添加防火设施，可以在火灾发生之后及时处理灾情。如：在树木相对集中的地方开辟自然水域，火灾发生之后可以有足够的水源投入到救灾中。此外，也可以在保护区内安装报警装置，当火灾将要发生或已经发生时尽快报警通知人员急救。
4 结论
总之，森林防火抗灾是日常管理工作的重点内容，在森林保护区制定管理策略时应将其当成主要管理策略，只有这样才能维持森林保护区的可持续发展。
参考文献
[1] 何雪娇.森林保护区日常管理中需要注意的问题[J].生态研究,2010,13(7):21-23.
[2] 邱志义.国内自然生态系统构建的有效策略[J].社会环境调查,2009,30(10):35-37.
一、上半年全市林业工作回顾
（一）各项指标任务完成情况
1、造林绿化。上半年，全市完成造林（含荒山、迹地更新、低改和新增油茶种植）14.1万亩，占全年计划任务18.5万亩的76.21%，其中完成2008年扩大内需防护林建设项目7.76万亩，占项目建设任务9.5万亩的81.7%，全市义务植树完成155万株，占计划任务155万株的100%。中幼林抚育23万亩，占计划任务23万亩的100%。
2、森林覆盖率。全市森林覆盖率58.90%，近几年的新造林逐步成林，预计今年可实现全市森林覆盖率60%。
3、林业总产值。上半年，全市实现林业总产值10.21亿元，占计划任务目标22亿元的49.54%。其中造纸业产值1.12亿元，占计划任务目标4.9亿元的22.85%；木材加工产值3.2亿元，占计划任务目标7亿元的45.71%。
4、林业固定资产投资。上半年，全市实现林业固定资产投资3亿元，占计划任务目标7亿元的42.9%。
5、木材产量及人造板产量。上半年，全市木材出材量17万立方米，占计划任务50万立方米的34%。实现人造板产量15.8万立方米，占计划任务34.8万立方米的45.40%。
6、沼气池建设。上半年，全市新建农村沼气池3900座，占计划任务8900座的43.8%；新建农村沼气服务网点39个。
7、集体林权制度改革工作。全市各级林改前期准备工作已基本完成，第一阶段的宣传、培训和试点工作已结束。目前正在全市开展村、屯级发动群众、讨论通过林改方案工作。其中，东兴市已完成1个乡镇的村民小组林改方案公示，受重大建设项目拆迁工作影响人力的港口区也已完成培训工作。
（二）主要做法和措施
1、不断强化森林资源管理工作。一是加强生态公益林管理。认真做好国家、自治区级生态公益林管护合同签订和补助资金发放工作，同时积极做好我市防城江流域市级生态公益林区划界定工作，制订出台了资金补偿办法。二是加强征占用林地管理工作。依法管理林地，全力做好重大建设项目征占用林地服务工作，特别是自治区重点建设项目。上半年，全市共向自治区申报征占用林地14宗，已批复8宗，批准征占用林地面积98.3281公顷。三是稳步推进山林纠纷调处工作。认真按照上级安排，组织人员，落实经费，积极开展干部下访和“大接访”活动，深入排查，将矛盾化解在基层和萌芽状态，确保了林区平安和谐。上半年，全市共调处山林纠纷14宗，调结7宗，未结7宗，调结率50%。四是全力做好森林防火工作。认真贯彻“预防为主、积极消灭”方针，切实做好森林防火工作。特别是针对今年上半年我市遭受中度旱灾，全市林区出现大量的枯死木、易燃物等情况，防火形势严峻，为此我局认真贯彻落实自治区防火指挥部、自治区林业局、市委、市政府有关工作部署，及时召开森林防火工作会议，布署森林防火工作，全面落实森林防火责任制，强化森林防火宣传，严格野外火源管理，加强24小时防火值班，确保火情信息畅通；做到重兵布防，全力管控，抓好培训，确保全市森林防火方面不出大的问题。上半年，全市共发生林火13起，过火面积68公顷，受害森林面积8.6公顷，森林火灾受害率0.03‰，无重特大森林火灾和人员伤亡事故发生。火灾起数和受害面积均在自治区下达给我市“双控”指标范围之内。五是强化依法治林工作。上半年，全市各级森林公安机关共依法查处各类破坏森林和野生动植物资源违法犯罪案件243起，其中刑事案件21起，刑拘25人，逮捕19人，21人，取保候审5人。收缴部级保护野生动物一批。查处林业行政案件222起，林业行政处罚340人，林业行政罚没款33万元，收缴木材846立方米，收缴广西级保护野生动物一批。严厉打击了犯罪分子的嚣张气焰，有效地保护了我市森林和野生动植物资源。
2、全力实施中央扩大内需建设项目，促进我市林业发展。为确保我市中央扩大内需沼气池和防护林建设项目的顺利实施，我们积极采取超常措施、超常手段，举全市林业之力，全力推进项目实施工作。一是及时下达建设计划。二是加强宣传动员，2008年12月12日在防城港日报刊登植树造林和建池公告，并在防城港电视台黄金时段连续7天滚动播出公告，今年4月又制作了专题宣传光盘，把拉动内需造林、建池与返乡农民工政策结合起来深入开展宣传动员。累计出动宣传车辆35台次。三是积极深入生产第一线开展指导帮扶活动，从林地落实、种苗供给等方面为林农做好各项服务工作。截止2010年7月13日，全市完成扩大内需防护林建设项目7.76万亩，占项目建设任务9.5万亩的81.7%，其口区完成造林0.66万亩，占计划任务1.5万亩的43%；防城区完成3万亩，占计划任务3万亩的100%；上思县完成造林2.5万亩，占计划任务3万亩的83.3%；东兴市完成造林1.6万亩，占计划任务2万亩的80%。2008年中央新增1000亿投资农村沼气池建设项目2800座全面完成，39个农村服务网点基本竣工，2010年50亿中央扩大内需农村沼气池建设项目2295座，目前全市已完成516座。
3、全力推进集体林权制度改革工作。自治区林业局北海林改工作会议之后，我市进一步加快了林改工作步伐。一是在全市范围内抽调8名林业骨干组成了市林改办公室，配备了电脑、打印机、GIG软件等一批工作设备；印制《林改政策宣传》和《林改工作手册》2万册；录制了普通话、白话方言两种林改宣传语音光盘，分发给市辖各区、县（市）开展林改宣传工作。各区、县（市）也印制了《林改操作细则》、《致农户一封信》等宣传工作资料共4万多份，分发到乡镇、农户和工作人员手中。市林改办还组织全市林业骨干到钦州市钦北区进行实地考察学习，到各区、县（市）乡镇介绍“浦北经验”。二是实行责任包干。市林改工作领导小组正副组长厅级领导分包四个区、县（市），成员处级领导分包全市涉及林改乡镇。各区、县（市）也实行了处级领导分包乡镇，乡镇干部包村的责任包干。三是各区、县（市）林改办采取多种形式开展林改工作培训。如防城区分片分别举办政策宣传、技术操作、纠纷处理三类培训班；港口区室内培训结合野外实地操作，有针对性地对乡镇包村干部、技术人员和调处人员进行培训。四是积极解决技术力量。防城区政府批准聘用8名林业大学毕业生，东兴市聘请中南大学林学院师生23名，充实当地技术力量，突击开展外业勘界工作。五是积极筹措资金。市政府已批准按1元/亩进行补贴。各区、县（市）也在财政十分紧张的情况下，目前也按每亩不少于1元的林改经费，分别拨出30至50万元作为前期启动经费，防城区林改办不等不靠，自筹资金率先开展2个乡镇村的试点，取得了一定的经验。到7月20日，全市已全面铺开林改工作，其中东兴市马路镇已全部完成涉及林改村村民小组的《林改方案》公示，外业勘界正在全面开展，争取突击在9月初完成东兴市60%以上的勘界任务。
4、加强党风廉政建设工作。5月下旬，我市开展依法行政、廉洁自律主题教育活动，成立了防城港市林业系统依法行政廉洁自律主题教育活动领导机构，并召开了全市林业系统党风廉政建设工作会议暨依法行政廉洁自律主题教育活动动员大会，会议传达了自治区依法行政、廉洁自律动员大会精神，明确了全市林业系统从2010年6月开始开展依法行政、廉洁自律主题教育活动，至2010年3月底结束，同时制订印发了《防城港市林业系统依法行政廉洁自律主题教育活动工作方案》，活动分动员部署学习、查摆存在问题、整改落实提高和检查验收总结四个步骤进行。目前，正在学习和查摆问题。
总的说，今年上半年在遭遇国际金融危机不利影响的情况下，我市林业系统广大干部职工认真学习实践科学发展观，紧紧围绕实施科学发展三年计划奋斗目标，创新理念，转变方式，突出重点，克难攻坚，各项工作做到早动员、早部署、早落实，为实现全市林业经济运行总体态势良好奠定了坚实基础。但是我们也要清醒的看到工作中存在的一些困难和问题。一是造林工作进度较慢，特别是扩大内需防护林工程造林项目还没有完成。二是受国际金融危机影响，全市木材价格下降，木材加工业、造纸业受冲击影响较大，实现产值较低。三是受今年全区旱情影响，全市林火发生率有所偏高。四是集体林权制度改革工作推进缓慢。各区、县（市）开展工作不平衡，工作措施不得力，完成今年263.4万亩的林改工作任务存在一定困难。五是沼气池建设进度不够快。六是跨地（市）山林权属纠纷多，调处难度大，维稳工作任务艰巨。
二、抓住机遇，继续做好下半年各项工作
下半年，我们将紧紧围绕既定的各项工作目标，逐项对照，狠抓落实，确保完成今年的各项林业工作任务，重点是抓好以下几个方面工作。
（一）加快造林进度，全力抓好防护林工程建设工作。现在时间已过半，虽然完成任务已过半，但造林植树的黄金时节已过，因此我们要采取超常措施、超常办法，千方百计加快造林进度，特别是扩大内需防护林工程造林建设项目。
（二）切实做好集体林权制度改革各项工作。继续抓好林改工作经费落实，配足配强林改办工作人员，积极做好集体林权制度改革宣传、外业、内业、配套体系等各项工作，各区、现（市）林改工作力争在近期内有突破性进展，林改工作的督促检查，确保林改工作全面推进、整体推进。
（三）强化审批管理，提高服务水平。一是做好林地征占用审核审批工作，加强对工程建设项目征占用林地审核审批管理，服务全市经济发展。二是做好森林采伐审批管理和改革工作。三是积极开展“项目建设年”、“服务企业年”、“党组织服务年”活动，进一步简化行政审批手续，加强各级政务服务中心林业窗口的建设和管理，提高林业行政效能，为各林业企业和造林业主做好服务工作。
（四）坚持依法治林，强化森林资源保护管理。一是加强林业法律法规的宣传教育工作。二是加强森林防火工作，积极开展森林火灾隐患排查，强化野外用火管理，做好物资储备，组织开展大练兵活动，力争不发生重特大森林火灾和重大人员伤亡。三是继续抓好野生动物疫源疫病及林业有害生物的监测防控工作。四是全力维护林区社会治安稳定，加大山林纠纷调处力度，积极开展平安林业建设和综合治理工作，深入开展矛盾纠纷排查化解工作，确保林业社会治安稳定。五是依法打击一切破坏森林资源犯罪活动。
（五）集中突出抓好农村沼气池建设。待雨季过后，迅速掀起建池高潮，积极开展建池突击月活动，全面完成建池任务。:
（六）加强项目建设，积极争取项目建设资金。认真贯彻落实中央、自治区扩大内需优惠政策，抓住国家和自治区加大生态建设投入有利时机，充分发挥自身资源优势，有针对性地向上级林业部门申报建设项目，推进我市林业发展。
[关键词]森林资源规划与设计及调查；提升；思路
中图分类号：P618.21 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）10-0369-01
一、引言
森林资源规划设计及调查是保障国家森林资源有效开发利用，促进林业资源可持续发展的重要途径，各级林业主管部门及相关企事业单位一直以来都是做为重点工作来管理。具体来说，森林资源规划设计调查（简称“二类调查”）是以国有林业局、林场、自然保护区、县（旗）为单位，为满足森林分类经营、编制经营方案、为科学培育、严格保护和合理利用森林资源而进行的森林资源调查。其目的在于更好的保护和利用森林资源，并且可以借此建立或更新原有森林资源档案，制定采伐标准，实行森林资源高效经营管理，指是制定区域国民经济发展规划和林业发展规划，实行森林生态效益补偿，森林资源资产化管理和规范林业基层单位科学经营。从统计来看，全国大部分省（区）已基本于近年完成相关的森林资源调查工作，收获是巨大的，但从整体调查进程来看，还有很多不足之处亟待改进，一方面为了更加有效的统计和利用已经获得的数据结果，另一方面通过总结和提升可以进一步的提升森林资源调查工作效率。
二、提升森林资源规划与设计及调查的主要思路
（一）扎实准备，为森林资源调查开展打下基础
森林资源调查的重要性及意义是非常突出的，尤其在现阶段各种矿物质大量燃烧产生的污染气体、尘埃颗粒逐渐增多。另外由于人们大量的砍伐森林，破坏植被，沙尘暴日趋频繁的前提下，森林的作用更加明显，一方面涵养水源，保持水土，另一方面也可以吸收各种污染气体，固定二氧化碳，防风固沙。但森林面积广大，生长环境复杂、种类繁多、技术性强、经费消耗大、耗费时间长，而且调查中可能随时会遇到一些特殊情况，很可能就因为这一点问题，调查就无法继续。因此，调查之前要做好充分的准备，尽量多的考虑可能出现的意外，保证调查顺利进行。森林资源规划设计调查，必须落实到小班，所以准备工作可以以小班为单位，不同小班之间根据调查地域各自做准备，有利于提高前期准备的针对性。
（二）加强管理，为森林资源调查开展提供保障
森林资源调查工作需要在《森林法》规定的基础上，不断的建立健全各种技术指标的落实和组织管理工作，严格实施“事前培训、过程检查、成果验收”三个环节管理。首先，调查前的培训，包括被调查区域的村落、单位和个人都要事前“通气”，相应的明确各方的权利和义务；过程中，管理部门要加强监督和管理，及时的与调查一线的工作人员沟通，对出现的问题及时的指导解决，关注调查进展，必要时需要调整调查思路；成果验收，要按照标准严格验收，奖惩分明。对于能保质保量，甚至超额完成任务的调查组或者人员，要给于相应的精神和物质奖励，最大限度调动调查人员工作积极性。通过这些调查前期、中期、后期的工作，实行全程的监控，这可以有效的促进森林资源调查工作的顺利开展，为获取科学、准确的数据提供了坚实的保障。
（三）及时总结，为森林资源调查开展累积经验
森林调查工作涉及的工作内容繁多，工作量大、环境恶劣、持续时间长，经常会遇到各种意想不到的问题，同时也会收获意外的经验。因此，调查队伍要针对调查中所遇到的问题和随时产生的经验，不定期的反馈和总结，力求最大限度的缓解因各种不利因素对调查带来的影响，最大限度的收集每一次调查获取的经验。如调查技术问题解答及时通知各调查工组认真学习，尽量减少对下一步的调查工作的影响；定期到各工组收集已完成的图、表、数据，把丢失和泄密的情况降低到最低。尤其是目前很多使用的掌上电脑、GPS定位仪等所产生的数据大部分都是电子版的，需要存放在存储器之中，这种情况更是需要及时的收集、备份，以免因为下雨、碰撞等意外情况导致数据丢失。
（四）优化设备，为森林资源调查开展构建动力
调查方法的效率直接影响着森林资源规划设计调查的结果，而目前很多调查队伍仍然沿用手工作业，主要还依靠图纸、大罗盘测量。显然，利用先进的仪器设备可以非常有效的提高工作效率，尤其是现阶段信息技术迅速发展的背景下。比如目前应用较多的PDA（掌上电脑），它的主要功能就是辅助个人工作的数字工具，主要提供记事、通讯录、名片交换及行程安排等功能。PDA在森林资源调查中就有非常大的优越性，比如加载遥感影像图，减少小班区划工作；定位、导航功能；电子地图编辑功能；小班数据的采集；导出数据等工作都可以由PDA完成。同时设备的更新也为调查人员综合素质的提高提出了更高的要求，因为现代化电子设备的使用、维护都需要非常专业的技术。而只要能够合理的使用这些新型设备，的确可以为森林资源调查工作的顺利开展提供更为强劲的动力。
三、结语
《国家林业局森林资源规划设计调查技术规程》，强调出森林资源调查工作应该如何查清森林资源，对此有明确而具体的规定。但是该章程并没有对制定林业长期发展规划和制定森林经营方案等工作作出明确的规定。而实际上，调查与规划设计应该是相辅相成的工作，规划设计为调查指明了方向急需要调查的内容，调查为规划设计提供了基础的数据支撑。下阶段，森林资源规划设计及调查工作应在现有调查工作取得相应成果和突破的基础上，再重点把调查工作的结果如何融入到规划设计中做更多的探讨。我们相信，只要及时的反思、总结，我国的森林资源规划设计与调查工作必然会在社会主义经济发展中发挥越来越重要的作用。
参考文献
[1]刘勇，肖舜祯.关于森林资源规划设计调查相关技术问题的探讨[J].华东森林经理，2010，24（3）.
[2]王钦昊.对森林资源规划设计及调查方法的思考[J].林业勘查设计，2011（3）.
关键词：森林经营 资源管理 可持续发展 永续利用
进入上个世纪90年代，联合国提出了可持续发展理论，对各国林业发展思路产生了巨大影响，成为各国推动现代林业建设的重要思想基础。林业可持续发展的基本思想是：在森林经营和资源管理问题上：①总原则是要在满足当代人对森林多种功能需求的同时，又不能危及后代人的利益；②核心思想是要改变人与自然对立关系为和谐的关系；③可持续的涵义包括生态不断改善的可持续、经济发展的可持续和社会发展的可持续。在林业工作中，可持续发展坚持了森林经营和资源管理以生态为主的原则。
下面来分析几个主要国家森林经营与资源管理的情况。
1 俄罗斯的森林经营与资源管理
俄罗斯是世界第1森林资源大国，俄罗斯的森林面积为7.635亿hm2，占世界森林面积的22%；森林蓄积为807亿m3，约占世界森林蓄积的22%，俄罗斯森林资源大部分分布在远东，特别是西伯利亚人口稀少地区。
俄罗斯森林经营的模式采用的是原苏联森林经营模式，依据的理论是森林调整利用理论，森林永续均衡利用的原则是这一理论的基础，具有较强的计划性特征：即根据森林资源本身的状况确定森林利用量，方法是正确调查森林的质量指标和经济指标，质量指标重要内容之一是林龄结构，经济指标则根据森林资源地理分布、地区人口密度和需材量确定。并依据森林利用潜力的评价和利用现状的分析，以及森林的自然条件和经济发展的要求，提出调整和利用森林的安排及森林经营方案。
俄罗斯的森林经营与资源管理实行3级管理，中央设立俄罗斯林务局；州、边区或自治共和国设立林业管理局（或称为森林委员会、林业部），为地方林业管理单位；再向下，根据森林经营和资源管理的需要设若干林管区（或称林场）。俄罗斯地方级林业管理机构直接归属中央林务局领导并开展工作，其经费由中央林务局和所在地区共同负责。
2 美国的森林经营和资源管理
美国是森林资源丰富的国家，全国森林面积3.0亿hm2，森林覆盖率为33%，占世界森林面积的7%，在全世界排第4位；森林蓄积为213.9亿m3，人均占有森林蓄积70多m3，是中国人均占有森林蓄积的8倍。在森林面积中，天然林约占森林面积的84%，人工林约占森林面积的16%。按森林权属划分，国有林地为1.03亿多h m2，占全国森林面积的34%，非国有林地（包括州有林地和私有林地）为1.97亿h m2，占全国森林面积的66%。
美国实行的是森林分类经营，将其森林划分为商品用材林和非用材林两大类，非用材林包括自然保护林、暂缓采伐林和其它公益性森林。商品用材林约占森林总面积的66%，非用材林占森林总面积的33%。从商品用材林的经营看，美国森林培育经历几十年的发展，已进入良性发展阶段：上个世纪20年代，森林年生长量仅为年采伐量的一半；到40年代，国家、企业和个人大力营造商品用材林，并不断提高商品用材林的经营水平，森林年生长量实现了与森林采伐量持平；进入50年代商品用材林年生长量开始超过年采伐量，到上个世纪末，商品用材林年生长量已是年采伐量的1.42倍，是上个世纪20年代森林生长量的3.8倍。
美国在森林经营中以森林可持续发展理论为指导，坚持生态、经济、社会三大效益的统一：1985年开始制定林区生态管理规划，并实行目标管理，并于1986年，投入资金，实施了 3000多个保护野生动植物项目，不但使很多野生动植物得到保护，还使林区水质得到改善，森林生长能力也得到改善；1993年国家又通过项目实施形式，为485个社区的经济发展的多样性提供支持，不但促进了社会的健康发展，也减轻了对森林的依赖。美国在森林经营中，不断探索和完善森林可持续经营的理论：如森林生态系统经营、林地经营、森林健康经营等，并为此制定了一系列评价的指标和方法。美国在森林经营中，重视可持续高集约经营的实践，将可持续高集约的理念贯穿于森林经营的全过程，包括种子生产基地化、育苗生产工厂化、造林整地标准化、森林经营集约化、采伐生产机械化、森林保护现代化，尤其是以大公司为依托的工业原料林经营水平更高。
美国森林资源分成两大类，即公有林和私有林。公有林又分为联邦林务局管辖的国有林和联邦部门和州政府部门管辖的森林，私有林包括私营企业的森林和小私有者的森林。美国林地权属清晰，私有林由森林经营者按联邦政府和政府制定的法律法规自主经营和管理；公有林中由州政府和地方政府管辖的地方森林其经营和管理也要执行联邦政府的法律法规。美国是联邦制的国家，联邦政府在农业部下设联邦林务局，林务局内部设有行政管理司、国会关系与企划司、国有林管理司、研宄与发展司、州有林及私有林管理司和国际关系司等六个司。林务局不但是管理林地的机构，也是管理公共草地和水域湿地的机构，还是国家最大的林业研宄组织，为国有林和私有林业提供技术和经济帮助。
3 加拿大的森林经营与资源管理
加拿大对森林实行分类经营，有43.8%的森林划为生态公益性森林，实行严格的保护；有56.2%的森林划为商品用材林，可以进行商业性采伐利用。森林分类经营的区划主要是以森林功能的侧重需要为原则，例如，加拿大政府会依据以下侧重需要进行森林区划：包括山形、地势、景观保护以及林分状况和物种繁衍等并实行森林分类经营，对于未成熟林和景观林实行的是限制采伐的办法；对于高山陆坡以及生态地位十分重要、相对脆弱地区的森林实行的则是永久性保护的办法；而己达到成熟林的则可以开展采伐利用，同时规定，不得采伐每公顷蓄积量小于150m3的森林以及不能盈利或盈利不多的森林。
加拿大的森林资源以公有制为主体，公有制森林占加拿大森林总面积的94%，私有森林仅占加拿大森林总面积的6%。公有制森林又主要分为省级政府所有的地方林，占公有制森林的71%，联邦政府所有的国有林主要分布在国家公园、保护区和其它生态地位非常重要的区域，其森林面积仅占公有制森林面积的29%。
4 瑞典的森林经营与资源管理
瑞典最重要的自然资源是森林。瑞典的森林面积是2710万hm2，森林覆盖率为6%，森林蓄积为30亿m3。按林权划分，在瑞典的森林面积中，林主私有林占51%，公司私有林占25%，国有林占17%，其它公共组织的森林占瑞典森林面积的7%。
林业产业一直是瑞典经济的支柱产业，因此，从上发展个世纪初到90年代之前，《森林法》经5次修改，虽然一直没有摆脱以森林采伐为中心的束缚，但是大大推动了瑞典以木材生产为主的森林经营与管理的水平，实现了森林的永续利用。进入上个世纪90年代，针对联合国提出的森林可持续发展理念和森林经营的多目标，于1994年瑞典再次修改《森林法》，才使瑞典林业走向可持续发展和实现森林多目标的现代林业之路。现在，瑞典森林经营的状况是：①以实现森林多功能为目标，强调不仅要提高森林生长量和质量，还把保护野生动植物及栖息生存地以及保护高山森林、湿地森林、选留并鼓励种植有较高价值的树种列为重要内容，同时，还要保护森林的文化价值、社会价值，并把它列为与森林经济价值同等重要的地位；②森林采伐需要经过批准，采伐后必须及时进行采伐后更新，林地用途不得改变，森林的釆伐量要小于森林生长量。③森林的经营高度重视采用和推广先进技术，实行科学的育林和管理，为此，国家不但注意林业科技人才的培养和培训，还在全国配备了足够的林业工作人员，据统计，瑞典每15名国家工作人员和雇员中，就有1人从事林业工作。④开展了一系列森林清查，建立了完整的森林资源档案和森林的多用途清查体系，森林资源数字可以做到每10年更新1次。瑞典通过森林的高集约经营，不但促进了森林资源的可持续发展，也为林业工业的发展奠定了坚实的基础。据统计，瑞典的森林工业产值占GDP的4%以上，占工业增加值的12%，占出口贸易额的15%，林业就业人数占全国就业人数的6%。
5 日本的森林经营与资源管理
日本是林业发达的国家，其森林面积为2510万hm2，森林覆盖率接近70%。按森林权属划分，国家所有森林面积（国有林）为784万hm2，占日本森林总面积的31%；地方所有森林面积（公有林）为280万hm2，占森林总面积的11%；个人或公司所有森林面积（私有林）为1448万hm2，占森林总面积的58%。
日本对公有林和私有林的经营与管理，主要是通过各级政府的行政机构进行的，这里不作为重点介绍。对国有林则是由中央政府建立垂直的机构，直接进行管理。
第二次世界大战后，日本进入全面复建时期，以后又进入经济快速增长期，经济社会发展对木材需求迅速增加，当时，国有林作为日本木材的重要生产基地发挥过重要作用，国家曾于1961年制定了《木材增产计划》，扩大国有林森林采伐量，致使森林采伐量远远超过了森林增长量。以后，随着国内民众对木材需求结构的变化，进口木材大幅度增加以及国内森林资源数量减少的制约，国内森林采伐幵始下降。特别是进入20世纪80年代，由于经济快速发展，人民生活水平不断提高，国民对森林功能需求也发生了重要变化，为此，日本曾多次对全国开展森林作用的民意调查，调查显示，民众对森林作用的期望变化主要表现在，对森林生态改善的需求，如防止全球变暖、防止自然灾害、增强水源涵养、净化空气、保护野生动植物等，成为民众的主要需求，而木材生产和提供林产品成为次要需求。在这种情况下，以生态建设为主成为日本森林经营的战略取向。
为了有效地提高森林资源管理水平，针对上个世纪80年代以前日本国有林管理试行的森林资源管理与木材采伐企业合一的体制弊端，在1984年和1999年两次对这一管理体制进行了改革，改革的主要内容就是实行森林资源管理与森林采伐管理分离，现在新设立的森林管理局、森林管理署主要职责是对所辖林区履行森林清查、森林经营、森林保护以及森林经营计划的制定实施和财产管理职责，不再承担木材生产的具体活动。在森林经营工作中，将木材采伐、造林营林、林道修建等具体任务通过招标投标的方式，择优选择承包单位，并对其实行监督管理；同时，还以分成造林、出租国有林地等形式，鼓励企业或个人参与国有林区各种森林经营活动。日本国有林实施这一系列改革后，使国有林管理机构摆脱了大量的生产经营活动，森林资源管理和监督能力大大加强。■
参考文献
[1]国家林业局经济发展研究中心.国外国有林管理与改革现状研究报告[R].2005
分队队长：宋昆
队员：汤丹、蒋巧兰、陈瑶、文自兰、党平、李诚诚、黎万军、兰浩升、沈洪波、黄仕华
樊苏恒、罗智凯、张鲁、陈亮、陈霖、王玲玲、任玉梅、王晓娟、徐未、彭川川、彭勇
王彬、何俊良、余鹏燕、唐海龙、周青龙、何鑫、赖登超
指导老师：黄从德教授
项目主题：开展森林二类资源调查，编制林地保护利用规划
实践时间：6月22日-8月21日
实践地点：南充市嘉陵区、西充县
申请项目目的：
一、森林资源规划设计调查(简称二类调查)是以国有林业局（场、自然自然保护区、森林公园等森林经营单位（以下统称为森林经营单位）或县级行政区域为调查单位。，以满足森林经营方案、总体设计、林业区划与规划设计和林地保护利用规划需要而进行的森林资源调查。
二、编制《西充县、嘉陵区两地林地保护利用规划（xx—2020年）》（以下简称《规划》）是落实《全国林地保护利用纲要（xx—2020年）》的重要环节。为规划明确生态建设和林业发展空间，落实林地用途管制，优化林地结构布局，提高林地利用效益，为实现林地科学管理奠定基础，确保如期实现林业发展战略目标，促进区域生态文明，推动县域经济社会可持续发展。为查清森林、林地和林木资源的种类、数量、质量与分布，客观反映调查区域自然、社会经济条件，综合分析与评价森林资源与经营管理现状，提出对森林资源培育、保护与利用意见而进行的一次实践调查。
三、作为林学院林学专业的学生，我们有机会参与到这样的实践当中来，将我们的理论知识与实践结合起来，提升我们的专业技能，，做到劳有所得，本次实践主要有以下几点目的：
⑴、了解现阶段森林覆盖率以及森林、林木蓄积量的概括。
⑵、通过实践调查，可以充分的将我们所学理论知识与实践联系起来，以便在将来的工作中更快的运用专业技能和知识。
⑶、通过培训，让大家对3s技术有所了解和掌握。
⑷、使队员自身有更多接触本专业的机会，以及了解社会，服务社会的机会，增强自身实践能力及交际能力，丰富自身的社会经验。
申请项目主要内容
一、 调查背景
（一）、调查介绍
林资源二类调查是以国有林场、自然保护区、森林公园等森林经营单位或县级行政区域为调查单位，以满足森林经营方案、总体设计、林业区划与规划设计需要而进行的森林资源调查，其成果是建立或更新森林资源档案，制定森林采伐限额，进行林业工程规划设计和森林资源管理的基础，也是制定区域国民经济发展规划和林业发展规划，实行森林生态效益补偿和森林资源资产化管理，指导和规范森林科学经营的重依据。此次森林二类调查包括区划、调查、资源统计分析等3大部分。
甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改《甘肃祁连山部级自然保护区管理条例》的决定
(20xx年9月29日省十二届人大常委会第二十六次会议通过)
甘肃省第十二届人大常委会第二十六次会议决定对《甘肃祁连山部级自然保护区管理条例》作如下修改：
一、将第二条修改为：“保护区属部级森林和野生动物类型自然保护区。位于东经97°23′34″-103°45′49″，北纬36°29′57″-39°43′39″范围内，其总面积为1987200公顷，其中核心区面积504067.3公顷，缓冲区面积387371.4公顷，实验区面积1095761.3公顷。”
二、将第三十六条修改为：“依据国家有关法律法规的规定，自然保护区划定的保护地带，由当地人民政府和有权属的单位保护和管理。”
本决定自公布之日起施行。《甘肃祁连山部级自然保护区管理条例》根据本决定作相应修改后，重新公布。
附：
《甘肃祁连山部级自然保护区管理条例》
(1997年9月29日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过20xx年3月30日甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议第一次修正20xx年9月29日甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议第二次修正20xx年9月29日甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议第三次修正)
第一条为了加强甘肃祁连山部级自然保护区(以下简称保护区)水源涵养林及其他自然资源的保护管理，保护自然环境，保持生物多样性，根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》等有关法律、法规，结合保护区实际，制定本条例。
第二条保护区属部级森林和野生动物类型自然保护区。位于东经97°23′34″-103°45′49″，北纬36°29′57″-39°43′39″范围内，其总面积为1987200公顷，其中核心区面积504067.3公顷，缓冲区面积387371.4公顷，实验区面积1095761.3公顷。
第三条凡在保护区内从事各种活动的单位和个人，必须遵守本条例。
第四条保护区必须以管护为主，积极造林，封山育林，不断扩大森林面积，提高水源涵养能力，坚持实行统一规划，科学管理，依法监督，协调发展的原则。
第五条省林业行政主管部门是保护区的主管部门。其所属的甘肃祁连山部级自然保护区管理局(以下简称管理局)具体负责管理保护区内的自然资源和自然环境。
甘肃祁连山部级自然保护区保护站(以下简称保护站)负责对本辖区内自然资源和自然环境的管理，由管理局和所在地市(甘肃中牧山丹马场总场)、县(区)林业行政主管部门双重领导，以市、县为主。
第六条保护区所在地各级人民政府，应当加强对保护工作的领导，做好保护区的森林资源管护、森林防火、森林病虫害防治以及野生动植物保护等工作。
保护区所在地各级林业行政主管部门，应当建立健全各级护林联防责任制，加强对保护区内自然资源和自然环境的管理。
第七条保护区内的居民，应当遵守保护区的有关规定，在不破坏自然资源的前提下，可以从事正常的农牧业生产，也可以有偿承担市、县林业行政主管部门和管理局组织的劳务或者保护管理任务。
第八条管理局的主要职责是：(一)贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策，并监督、检查落实情况;
(二)编制保护区总体规划，会同当地人民政府制定发展计划以及各项管理制度，并组织、监督实施;
(三)负责专项投资和基建投资的管理和监督;
(四)调查自然资源，组织环境监测，建立资源档案;
(五)组织开展水源涵养林、野生动植物及生物多样性保护方面的科学研究，保护生态环境，拯救濒危物种;
(六)开展自然保护的宣传教育;(七)对保护区业务人员进行培训和技术指导;
(八)依法查处破坏保护区自然资源和生态环境的违法行为。
第九条保护站的主要职责是：(一)贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策;
(二)依法保护和管理森林、野生动植物、冰川等自然资源和自然环境;
(三)负责总体规划和计划的具体实施;
(四)进行自然保护的宣传教育，普及自然保护知识，教育区内居民和入区人员遵守保护自然资源和自然环境的法律、法规和规定，并对其活动进行检查指导;
(五)组织区内有关单位制定森林防火、防盗公约;
(六)植树造林，封山育林，扩大森林面积;
(七)制止违反本条例的行为，依法处理各类林政案件。
第十条未经国务院批准，不得改变保护区的性质和范围。
禁止在保护区内进行狩猎、垦荒、烧荒等活动。法律、法规另有规定的除外。
第十一条保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，由省林业行政主管部门树立标志，并予以公告。
任何单位和个人，不得擅自移动保护区的界标。
第十二条核心区是指保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地。禁止任何单位和个人进入。区内现有居民由地方人民政府负责有计划地逐步迁出。
因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学观测、调查活动的，应当于三十日前向管理局提交申请和活动计划，并按程序报上级林业行政主管部门批准。
第十三条禁止在缓冲区开展旅游和从事生产经营活动。经管理局批准，可以从事科学研究、教学实习、拍摄影片和标本采集等活动。但不得损害自然资源和自然环境。
第十四条实验区内经管理局批准，可以进行科学研究、教学实习、地质勘测、参观考察、旅游等活动;经省林业行政主管部门批准，可以开展驯化培育珍稀、濒危野生动植物等活动，并按有关规定向保护站交纳资源保护管理费。在不破坏植被的前提下，可以有计划地开展多种经营活动。可实行轮封轮牧，轮封周期由县级人民政府决定。
第十五条在保护区从事科学研究、教学实习等活动的单位和个人，必须将其活动成果的副本提交管理局和当地林业行政主管部门。
第十六条在保护区内开展旅游活动必须坚持保护自然资源和自然环境的原则。
旅游项目由地方人民政府规划征得管理局同意，并报省林业行政主管部门和有关部门批准。旅游活动应当在划定的旅游地点和路线内进行。
进入保护区内旅游的单位和个人，应当服从所在地县(区)林业行政主管部门和保护站的管理。
第十七条保护区林地属国家所有。确因需要，必须征收、征用林地的，经管理局同意，依法办理审批手续，并按照国家和本省的有关规定，向县级林业行政主管部门和森林经营单位交纳林地、林木补偿费和森林植被恢复费。
第十八条禁止毁林毁草垦荒。严禁在25度以上坡地开垦种植农作物;已开垦的，应当限期退耕还林还草。
保护区所在地各级人民政府要在乔木林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、封山育林地的，划出不少于十五米的森林保护带，以利于水源涵养林的保护和发展。
第十九条禁止采伐保护区各种林木。确因需要进行灾害木清理的，必须按程序上报，经省林业行政主管部门批准，由市、县(区)林业行政主管部门组织实施，管理局监督执行。
第二十条因科学研究、驯养繁殖、展览等需要猎捕野生动物的，必须向管理局申报，按照国家有关规定办理。
第二十一条禁止在保护区散放、野放从区外引种的野生动物。
第二十二条在保护区内携运林木产品和珍稀野生动物及其副产品的，必须经过省林业行政主管部门批准;携运林副产品的，由县级林业行政主管部门批准，并办理有关手续。
第二十三条做好经常性的森林防火工作，禁止放火烧荒。每年十月一日至次年五月三十一日为保护区森林防火期。在此期间，严禁野外用火;确需用火的，必须经保护站批准。
第二十四条建立保护区水源涵养林补偿制度。从祁连山水源涵养林受益地区征收的水资源费总额中提取3%;从保护区内进行科学研究、灾害木清理、旅游等收入中提取2%-5%，用于保护区水源涵养林的保护和发展，专款专用。具体使用管理办法由省人民政府制定。
省人民政府和保护区所在地各级人民政府及其有关部门应当多方筹集资金，逐步加大对水源涵养林的投入。
第二十五条在保护区设立的森林公安机构，负责管理保护区的自然资源和自然环境，维护区内社会治安，依法查处破坏自然保护区的案件。
第二十六条有下列事迹之一的单位和个人，由省林业行政主管部门、管理局、当地人民政府给予奖励：
(一)认真执行本条例，全面完成自然保护任务，成绩显著的;
(二)长期坚持在基层从事自然保护工作成绩优异的;
(三)在自然保护科学研究方面有重大贡献的;
(四)同破坏自然资源和自然环境的行为作坚决斗争，有功绩的。
第二十七条违反本条例第十条、第十四条规定的，没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施;造成破坏的，处以300元以上10000元以下的罚款。
第二十八条违反本条例第十一条第二款、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条第二款、第三款、第二十条规定的，责令其改正，并根据情节处以100元以上5000元以下的罚款。
第二十九条违反本条例第十七条、第十八条第一款、第十九条、第二十二条规定的，按照有关法律、法规的规定处罚。
第三十条违反本条例第二十一条规定的，责令停止违法活动，限期改正;造成损失的，赔偿损失。
第三十一条违反本条例第二十三条规定的，按照《森林防火条例》的有关规定处罚。
第三十二条保护区管理机构违反本条例规定的，由主管部门对单位领导人和直接责任者，视其情节给予行政处分。
保护区管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
第三十三条对违反本条例的行政处罚，按照管理权限，由各级林业行政主管部门或者有关部门及其委托的组织依法决定。
第三十四条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十五条违反本条例规定，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
2011年10月，一群户外运动爱好者在广东省面积最大的部级自然保护区南岭游玩时，无意中发现一条正在南岭中修建的盘山公路严重破坏了周边植被。他们在网上公布的所见所闻引起了大批环保人士的关注。
笔者随后探访了南岭自然保护区，了解自然保护区内开路事件始末。
修路毁林
去年10月，网友在网上发出了实地拍摄的图片。这引起了广州一些环保人士的关注，并于去年12月和今年元旦两次结伴前往南岭实地勘察。
网友说，正在修建的公路是一条通往“广东第一峰”――石坑崆的旅游公路，开发方计划新年后完工。网友咨询了专家后指出，野蛮开路对保护区内植被影响极大，一旦通车，还会对动植物栖息繁衍造成永久性人为干扰，可能导致部分濒危动植物局部灭绝。
今年1月6日，一名网友代表携带相关材料前往广东省林业厅举报。该厅相关负责人说，接到举报后，1月7日，他们迅速组织人员会同相关执法单位与技术人员前往现场调查走访。调查组在实地查看后，责令施工方立即停止施工，撤走设备，同时立即召开现场会议提出了下一步整改措施，并督促乳阳林业局和南岭森林公园制订复绿方案。
1月18日，广东省林业厅、乳阳林业局、乳源县政府联合在乳源召开新闻会，公布了对该起备受社会关注的毁林事件的初步调查结果。广东省林业厅调查组组长黄少锋称，网友反映的情况基本属实。该施工项目位于南岭森林公园内，是在原护林防火通道基础上进行的维修、改造项目。施工队未按业主原方案要求施工，在部分地段开山炸石后，把土石方直接推往山下，造成杉树、苦竹等森林植被破坏严重。
调查组初步认为，乳阳林业局森林公园管理和运营机构存在内部管理不善等问题，负有监管缺位、监督不力的责任。而施工队违章施工，存在毁林行为，森林公安已介入立案调查，目前相关责任人员已被森林公安控制。
笔者在保护区内看到，新修的公路部分路段道路宽度近8米，已铺好沥青，沿线部分山体，露出已经风化的花岗岩，多处可见山体滑坡流下的石块。路旁立有“道路阻断禁止进入”的黄色警示牌。
据当地人介绍，新修的公路已经停工了，只差3公里修的路就能到达第一峰。
修路的说法
据了解，早在1993年南岭国家森林公园总体规划中，就提出要修建一条从山下到山上的旅游公路，通往石坑崆。1994年4月，在原乳阳、大顶山、阳山龙潭角、阳山秤架、连州大东山五个省级自然保护区的基础上，经国务院批准合并组建了广东南岭部级自然保护区。在2003年重新修订的总体规划中，这条路的规划还存在，并已经确定在保护区的核心区范围内。2003年，由当时的南岭森林公园经营公司中恒公司开始修路，但该开发商请四川省交通厅路桥设计院做完这条公路的评估报告后，因环境影响太大，未做大范围动工。2009年，东阳光公司接手南岭森林公园的管理，规划中需要继续把路修完。
据介绍，2010年10月，为更方便旅游大巴进入和进行更多后续开发，从南岭国家森林公园上石坑崆的公路(南岭森林公园与保护区范围重叠，公园在保护区内，开路的地方为保护区的核心区)开始修建，公路宽8米，双大巴车道。
按照国家《自然保护区条例》规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。但在《广东南岭国家森林公园总体规划》2011版中，该公路为旅游用公路。而按照2011年5月20日颁布的《部级森林公园管理办法》第九条，已建部级森林公园的范围与部级自然保护区重合或者交叉的，部级森林公园总体规划应当与部级自然保护区总体规划相互协调；对重合或者交叉区域，应当按照自然保护区有关法律法规管理。另据了解，南岭自然保护区被纳入了2010年12月印发的《全国主体功能区规划》国家禁止开发区域名录。
东阳光公司办公室工作人员张维解释道，森林公园规划在前，自然保护区规划在后，而且都先于这个森林公园管理办法出现。
林业局的角色
南岭自然保护区地跨两省四县，但南岭森林公园景区位于广东韶关市乳源瑶族自治县境内。乳源是有名的贫困县，地形以山地为主，没有大规模的工业制造业，当地居民的生活水平远远低于同在一个省份的珠三角地区。
当地人告诉笔者，南岭是北江的源头，是韶关、广州、佛山市的水源地。在水源地发展大规模的工业制造业显然是不可能的。而南岭地区秀美的山川景色却是发展旅游业的好地方。韶关市最近的旅游发展战略显示，其要建设粤北的旅游强市，刚刚申遗成功的丹霞山和南岭森林公园成为其旅游发展的主打牌，称为“大南华、大丹霞、大南岭”旅游品牌。
乳源县政府网新闻显示，2009年，投资超10亿元的东阳光康体和生态休闲旅游项目已落户乳源。在提升旅游接待能力方面，目前该县共引资建设了星级饭店6家，南岭国家森林公园在建的五星级岭南大饭店于2011年10月正式开业。
据了解，早在本世纪初就有开发公司开始对南岭的旅游资源进行开发。2001年，乳阳林业局找过中恒伟业公司开发景区，中恒公司获得了森林公园的经营权。
曾就职于四川省交通厅公路规划勘察设计研究院，2004年担任南岭森林公园景区道路勘察设计项目负责人的肖光睿告诉笔者，中恒公司2004年前后委托他所在的设计院设计景区道路，他们勘察设计了景区大门通往小黄山景区的道路。
“我们当时出于保护生态需要，在线路布设上提出充分利用原路，尽可能优化线型，同时尽量不伤及原有边线。工程产生的弃土当然也不能直接推入山下，必须拉到别处，不能打炮眼炸山和用挖掘机作业。同时为了避免表层植土被破坏，施工禁止景区内挖沙，所有的沙子是在乳源的东田沙场采购的。”肖光睿说。
即使如此，通往小黄山景区17公里不够四级路标准的公路，砍树挖根的数量达到了3484棵。
中恒公司在修筑通向小黄山的公路时，由于资金问题修修停停，后来就退出了南岭森林公园的开发。2009年12月26日，乳阳林业局与深圳东阳光实业发展有限公司签约，合作开发南岭国家森林公园。按照计划，由东阳光公司投资2.5亿元，把南岭国家森林公园建成为5A级旅游景区。
当地人称，东阳光公司进入景区开发后，投入了大量资金修建相关旅游设施，“以前林业局就靠门票收入，等这儿开发起来了，其他收入就来了。”他同时指了指附近的一座桥说，“以前这座桥连护栏都没有，都是东阳光公司来了以后修的。”
据了解，南岭森林公园50年的经营权归东阳光公司所有。在与乳源林业局的签约仪式上，东阳光公司董事长张中能表示：将用3~5年的时间，把南岭国家森林公园建成一个5A级游览胜地，建成一个休闲度假的天堂。2011年年底的广东东阳光铝业股份有限公司董事会决议公告显示，南岭风景区管理公司最终控股股东为深圳东阳光公司，其注册地为乳源县五指山南岭国家森林公园（乳阳林业局办公楼101、102室）。
艰难的复绿
工程被叫停了，但是此次开路施工究竟破坏了多少林木？环保的损失怎么办？已被破坏的植被如何修复？
乳阳林业局局长陈振明表示：“目前项目已全部停工，并将立即开展复绿。其中，对老蓬至石坑崆景区路段边坡面积较大、地理位置重要的区域优先复绿。”他承诺，上述区域将于今年3月底前完成复绿的种苗种植、播种，其他受损区域和路段将于今年5月底前完成种植、播种。有关部门预计到年底全部复绿工程可初见成效；至明年12月底，全部受损地段将实现复绿。对修路造成的边坡受损现象，将在复绿的同时完善边坡排水系统。
据了解，目前毁林地段是高寒、贫瘠、陡峭、石多土少的山区，将首选荷树、樟树、金叶含笑、马尾松、广东松等适合当地土壤与环境的本地速生乡土植物进行复绿，避免造成外来物种入侵的生态安全事件。“林业局的人最近常来，今天一天就来了三趟。现在工程停工了，每天早晨有车拉人进去清石子，种树。”一位村民告诉笔者。
2月8日7时，笔者看到数辆拉着女性工人和树苗的卡车开往保护区。肖光睿告诉笔者，由于道路两旁都是全风化的花岗岩，如果表层植土被破坏，修复起来就会非常困难。
“那条路(指新修道路)原来只是防火通道，是人走的土路，如果把那里变成公路，就相当于重修一条公路，破坏也就可想而知。”肖光睿说。
在新修公路附近笔者看到，公路两旁已经出大量岩石土层。肖光睿介绍说，由于森林公园山体为全风化的花岗岩，景区内修建道路即使按照公路最低等级四级路(路宽5~6米)修建，对周围生态环境的破坏也是巨大的。因为山体砸开之后，表层土壤(植种土壤)流失后难以修复。按照肖光睿的说法，目前都没有很好的办法来解决公路两旁边坡的绿化。
林业是生态建设的主体，是重要的公益事业，又是重要的基础产业，肩负着优化生态和促进发展的双重使命，在国民经济和社会可持续发展中具有不可替代的作用。1949年以来，党和政府先后出台了一系列政策，有力地推动了我国林业的发展。回顾我国林业政策的演变历程，阐述其变化的原因，分析其利弊得失，可为现代生态林业建设提供有益的鉴戒。历史上我国是一个多林的国家，经过长期战乱、火灾、过度垦伐后，森林资源日趋减少，导致中华人民共和国成立之初林业基础非常薄弱。建国后，党和政府出台了一系列政策措施，旨在推动林业的建设和发展。回顾历史，新中国林业发展大致可以分为3个阶段:1949—1978年为第一阶段，1979—1997年为第二阶段，1998年至今为第三个阶段。
一、林业建设的起步与徘徊阶段
建国初期至十一届三中全会，是我国林业发展的第一阶段。这一阶段党和政府针对林业建设方针、森林权属界定、保护森林资源、防止森林火灾、禁止乱垦滥伐等问题先后出台了一系列政策，这一阶段又可分为建设起步和徘徊停滞两个时期。
(1)建设起步时期(1949—1958)。1949年中国人民政治协商会议做出了“保护森林，并有计划地发展林业”的规定。1950年党和政府提出了“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”的建设总方针。1964年为进一步完善这一方针，提出要“以营林为基础，采育结合，造管并举，综合利用，多种经营”。林业建设总方针的提出与完善，对保护发展、开发利用森林资源发挥了重要的指导作用。建国前，我国山林权绝大多数为私有，山林可以自由买卖。1950年通过的《中华人民共和国法》，对山林权属问题做出了界定，确立了国有林和农民个体所有林。1949年中国人民政治协商会议做出了“保护森林，并有计划地发展林业”的规定。1950年第一次全国林业业务会议决定“护林者奖，毁林者罚”，各地政府积极组织群众成立护林组织，订立护林公约，保护森林，禁止乱砍滥伐。同年，政务院还颁布了《关于全国林业工作的指示》，指出林业工作的方针和任务是以普遍护林为主，严格禁止一切破坏森林的行为，在风沙水旱灾害严重地区发动群众有计划地造林。1958年4月，中共中央、国务院发出了《关于在全国大规模造林的指示》，同月，中共中央、国务院发出了《关于加强护林防火工作的紧急指示》等。林业建设总方针的确立与完善、森林权属界定、保护森林资源政策的出台与实施，有助于保护森林资源，推动了我国林业的发展。据相关统计资料，1949年前后，全国森林覆盖率仅为8.6%。1950─1962年主要林区的森林资源调查显示，全国森林覆盖率为11.81%［1］。森林覆盖率有了较快的增长。
(2)徘徊停滞时期(1958—1978)。这一时期，党和政府为推动林业的健康发展，曾出台过一些正确的政策，如1958年9月，中共中央下发了《关于采集植物种子绿化沙漠的指示》;1961年6月，中共中央作出《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》;1963年5月，国务院颁布了《森林保护条例》(这是建国以后制定的第一个有关森林保护工作的最全面的法规);1967年9月，中共中央、国务院、中央军委、中央小组联合下发了《关于加强山林保护管理，制止破坏山林、树木的通知》等。这些政策措施，都有利于森林资源的保护和合理开发。但就总体而言，这一阶段我国林业建设历经曲折。全国范围内出现了毁林种粮的现象，森林资源遭到了严重的破坏，水土流失严重，生态环境问题迅速凸显。1973─1976年，我国开展了第一次全国森林资源清查工作，结果显示，当时森林面积约121.9万km2，森林覆盖率为12.7%。1977—1981年第二次全国森林资源清查，我国森林面积为115.3万km2，森林覆盖率降至12.0%［1］，指标较第一次清查时有所下降。
十一届三中全会前，党和政府为推动林业发展出台了一系列政策，就政策的实施效果来看，情况并不理想，林业建设一度停滞，甚至倒退。这与以下几点因素密切相关:一，林业建设缺乏有利的社会环境。1958—1978年间，我国先后经历了“”、化运动、三年自然灾害和“”。党和政府在思想和认识方面出现了偏差，左倾思想盛行。在急于求成思想指引下，全国人民“向自然界开战”、“以粮为纲”，全国范围内出现了大规模的毁林种粮现象，这一时期森林资源的利用和开发，严重背离了林业可持续发展的要求。尽管20世纪60年代，党和政府采取了一些补救措施，如制止乱砍滥伐、恢复林业经济正常秩序等，但“”爆发后，“以粮为纲”的政策再度推行，林业建设依然艰难。二，以木材生产为中心的林业经营实践。受传统林业经营思想的影响，在林业经营实践中，“不管是森工企业，还是营林部门，特别是森工企业，实际上执行了一条以原木生产为中心的经营方针”［2］。森林仅被作为一种经济资源，林业建设的首要任务被定位为生产木材。随着国民经济的恢复、发展，社会各条战线对木材等林产品的需求不断加大，木材年产量逐年增长，从1949年的567.0万m3，到1980年的3507.8万m3［3］，增长了6倍多。超指标采伐、超期采伐，甚至乱砍滥伐，给林业发展带来了严重危害。三，取之于林多，用之于林少，森林保护不到位。由于对森林保护和营造的重要性认识不足，林业建设的正确思想、方针、政策没能得到有效落实，如林业建设“以营林为基础”，没能得到有效的贯彻。重砍伐，轻营造，“年年植树不见树，岁岁造林难成林”。据相关资料显示，从建国至十一届三中全会前，我国每年平均造林315万hm2，累计造林超过9000万hm2，但成林面积却只有2800万hm2，保存率不到1/3［4］。
二、加强森林保护、强调可持续发展阶段
从20世纪70年代末到90年代后期，即从改革开放之初到20世纪末期，是林业发展的第二阶段。大力植树造林、加强森林保护、强调可持续发展，成为这一时期党和政府林业政策措施的重点。这一阶段又可分为3个时期。
(1)恢复发展时期(1978—1983)。十一届三中全会以后，伴随着党和国家工作重点转移，林业建设步入正常轨道。党和政府就植树造林问题，相继出台了一些政策，如《全国人大常委会关于植树节的决议》(1979)、《关于大力开展植树造林绿化祖国的通知》(1979)、《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》(1979)、《中共中央国务院关于大力开展植树造林的指示》(1980)、《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》(1981)等。由于历史欠账太多，以上政策的出台、实施，没能遏制住我国生态失衡的局面。1981年七八月，我国四川、陕西等省先后发生了历史上罕见的特大洪水灾害。长江、黄河上游连降暴雨，造成洪水爆发、山体崩塌，给人民群众生命财产和国家经济建设造成巨大损失。专家学者以大量的数据和事实论证了森林植被遭到破坏、生态失去平衡是造成这次洪灾的主要原因。严峻的生态形势，使党和政府对森林生态效益的重要性的认识不断提升。邓小平对当时国务院副总理万里说:“最近发生的洪灾涉及到林业问题，涉及到森林的过量砍伐。看来宁可进口一点木材，也要少砍一点树。”［5］同时，他还建议全国人大通过议案，规定凡是有劳动能力的中华人民共和国公民每人每年都要种3至5棵树，包栽包活，多者受奖，无故不履行此项义务者受罚。这一建议得到了党和国家其他领导人的认同。1981年12月13日，第五届全国人大第四次会议审议并通过了《关于开展全民义务植树的决议》，从此，植树造林成为我国公民应尽的义务。在党和政府的领导下，全国人民掀起植树造林运动高潮，展开了一场规模浩大的生态建设运动。为了改变我国西北、华北、东北地区风沙危害和水土流失，减缓日益加速的荒漠化进程，党和政府决定在西北、华北北部、东北西部绵延4480km的风沙线上，实施“三北”防护林体系建设工程。1986年后又陆续开展了绿化太行山、沿海防护林、长江中上游防护林、平原绿化、黄河中游防护林等生态工程。全民义务植树和大型生态工程的上马，体现出党和国家对生态建设的重视程度日益加强。#p#分页标题#e#
(2)加强对森林的保护时期(1984—1991)。按照中央部署，为了保护森林，促进林业发展，我国农村广泛实行了林业“三定”政策。但随着经济体制改革的深入，木材市场逐步放开，在经济利益的驱动下，一些集体林区出现了对森林资源的乱砍滥伐、偷盗等现象，甚至一些国营林场和自然保护区的林木也遭到哄抢，导致集体林区蓄积量在300万m3的林业重点市，由20世纪50年代的158个减少到不足100个，能提供商品材的县由297个减少到172个。第三次森林资源清查(1984—1988)显示，较第二次清查，南方集体林区活立木总蓄积量减少了18558.68万m3，森林蓄积量减少15942.46万m3［6］。在生产建设需要和人口生存需求的双重压力下，木材年产量居高不下，长期超量采伐、计划外采伐，对森林资源消耗巨大，远远超出了森林的承载能力。与人祸对应的是天灾。1986年春，我国多个省份又连续发生森林火灾1200多起，烧林52万多亩，造成严重的经济损失。1987年北方大兴安岭林区又发生特大森林火灾，大火持续了近一个月。据统计，过火林地面积114万hm2，其中受害森林面积87万hm2，烧毁贮木场存材85万m3，死亡193人，受伤226人。这是建国以来最严重的一次森林大火，损失非常惨重。面对森林资源出现的危机，党和政府高度重视，先后颁布了一系列林业保护政策。其中主要有《国务院关于坚决制止乱砍滥伐森林的紧急通知》(1980)、《中共中央国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》(1987)、《中华人民共和国森林法》(1987)、《中华人民共和国森林法实施细则》(1987)、《中共中央国务院关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》(1987)、林业部《封山育林管理暂行办法》(1988)、《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》(1988)、《中华人民共和国水土保持法》(1991)、《国务院办公厅转发〈林业部关于当前乱砍滥伐、乱捕滥猎和综合治理措施报告〉的通知》(1992)等。以上政策明确指出，保护森林、发展林业是我国社会主义建设中的一个重大问题，要正确处理当前利益和长远利益、经济效益和生态效益的关系。我国林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用。对森林的保护和管理必须加强，在任何时候都不能有丝毫放松。对乱砍滥伐应当随起随刹，绝不能手软。要彻底改变“木材生产为中心”的理念，坚决调减木材产量，给林业以休养生息的机会。这些政策措施对森林资源的保护，对林业的健康发展，起到了积极的促进作用。其中，《中华人民共和国森林法》及其实施细则的出台，标志着我国林业法制建设跨上了一个新的台阶。
(3)向可持续发展转变时期(1992—1997)。1992年6月，巴西里约热内卢联合国环境与发展大会对人类环境与发展问题进行了全球性规划，会议通过的《21世纪议程》，使可持续发展这一模式成为世界各国的共识。会后，我国编制了《中国21世纪议程———中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，成为中国可持续发展的总体战略。作为可持续发展战略的重要组成部分，党和政府把生物多样性资源保护、森林资源保护等放到了突出位置。在《国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知》(1993)中，明确指出要坚持全社会办林业、全民搞绿化，总体推进造林绿化工作，切实抓好造林绿化重点工程建设。在随后制定的《中华人民共和国农业法》中明确指出，国家实行全民义务植树制度;保护林地，制止滥伐、盗伐森林，提高森林覆盖率。1994年10月通过的《中华人民共和国自然保护区条例》，强调要将生物多样性作为重点保护对象。在1996年9月出台的《野生植物保护条例》中，明确提出以严厉的措施，保护生物多样性，维护生态平衡。从20世纪70年代末期到90年代后期，经过各方努力，林业建设中存在的毁林开垦、乱砍滥伐等现象，得到了一定程度的遏制，植树造林、封山育林等工作初见成效。1984—1988年第三次全国森林资源清查，我国森林面积为124.65万km2，森林覆盖率12.98%，活立木蓄积量105.72亿m3，森林蓄积量91.41亿m3。1989—1993年第四次清查，森林面积133.70万km2，森林覆盖率13.92%，活立木蓄积量117.85亿m3，森林蓄积量101.37亿m3。1994—1998年第五次清查，森林面积158.94万km2，森林覆盖率16.55%，活立木蓄积量124.88亿m3，森林蓄积量112.67亿m3［1］。可见，我国森林面积和蓄积出现双增长的良好局面，林业发展取得了阶段性成果。同时，也需清醒地认识到，由于生产建设对木材的需求居高不下，林业发展形势依然严峻。依据林业年鉴中的统计数据，1986—1991年，我国每年的木材产量曾一度递减，从6502.4万m3，下降到5807.3万m3，减少了695.1万m3，减幅为10.7%。但是，1991年之后又迅速反弹，至1995年，木材产量攀升至6766.9万m3，远远超过了1986年的产量［7］。
三、林业发展进入以生态建设为主新阶段
从1998年至今是我国林业建设的第三个阶段。这一时期我国的林业建设初步实现了以木材生产为主，向以生态建设为主的历史性转变。这一阶段分别以1998年特大洪灾、《关于加快林业发展的决定》的出台和中央林业工作的召开为3个节点。
(1)1998年特大洪灾后，林业发展向以生态建设为主转变。1998年我国“三江”(长江、嫩江、松花江)流域发生了特大洪灾。此次灾害持续时间长、影响范围广，灾情特别严重，可谓百年洪灾。据国家权威部门统计，全国共有29个省(区、市)受到不同程度的洪涝灾害，农田受灾面积2229万hm2，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。有专家指出，洪灾与生态环境的破坏有着直接的关系。长期以来，长江流域上游无节制的森林采伐，致使植被减少，森林覆盖率急剧降低，导致流域内水土大量流失，泥沙淤积，河流蓄水能力降低。北方嫩江、松花江流域的洪灾成因也是如此。洪灾引发了党和政府对林业发展战略的深入思考。时任国务院总理朱镕基在考察洪灾时指出:“洪水长期居高不下，造成严重损失，也与森林过度采伐、植被破坏、水土流失、泥沙淤积、行洪不畅有关。”［8］在灾情还未结束时，国务院就下发了《关于保护森林资源制止毁林开荒和乱占林地的通知》，强调:“必须正确处理好森林资源保护和开发利用的关系，正确处理好近期效益和远期效益的关系，绝不能以破坏森林资源，牺牲生态环境为代价换取短期的经济增长。”［9］在此基础上，党和政府又出台了多项政策，如《国务院办公厅关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》(1998)、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(1998)等。在这些政策中，党和政府反复强调保护和发展森林资源的重要性、迫切性。同时，党和政府果断采取措施，实行天然林保护工程。进入21世纪后，又相继实施了退耕还林还草工程、“三北”防护林建设、长江中下游地区重点防护林体系建设、京津风沙源治理、野生动植物保护及自然保护区建设、重点地区速生丰产用材林建设等工程。林业六大工程的实施，标志着我国林业以生产为主向以生态建设为主转变。#p#分页标题#e#
(2)中央《关于加快林业发展的决定》出台，标志着我国林业以生态建设为主的发展战略基本确立。由于林业具有生产周期长、破坏容易、恢复难的特点，进入21世纪后，我国生态问题日益突显。2003年6月，中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，指出我国生态整体恶化的趋势没能根本扭转，土地沙化、湿地减少、生物多样性遭破坏等仍呈加剧趋势。乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地等现象屡禁不止。气候异常、风沙、洪涝、干旱等自然灾害频发，严重制约了经济、社会等各项事业的发展。随后，在中共中央、国务院出台的一系列政策中，反复强调贯彻林业可持续发展战略的重要性。这些政策主要有:《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2003)、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(2004)、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2005)、《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(2007)、国务院《中国应对气候变化国家方案》(2007)等。这些政策体现出党和政府对林业建设、生态建设的认识进一步深化。党和国家对林业建设的认识，已经上升到事关国家发展全局、事关应对全球气候变化的战略地位。由此确立了“三生态”林业发展战略思想，即确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会。这一阶段规划了林业建设的目标:力争到2010年使我国森林覆盖率达到20.3%，2020年达到23.4%，2050年达到28%，基本建成资源丰富、功能完善、效益显著、生态良好的现代林业，最大限度地满足国民经济与社会发展对林业的生态、经济和社会需求，实现我国林业的可持续发展［10］。
(3)中央林业工作会议召开，我国林业建设进入以生态建设为主的新阶段。为了促进传统林业向现代林业转变，2008年6月，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，要求用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。2009年6月，中央召开了中华人民共和国成立60年来首次林业工作会议，研究了新形势下林业改革发展问题，全面部署了推进集体林权制度改革的工作。会上，国务院总理明确指出，林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位［11］。国务院副总理、全国绿化委员会主任回良玉也指出，实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择，解决“三农”问题必须把发展林业作为重要途径［12］。这说明党和政府对生态林业建设重要性的认识，达到了前所未有的高度。随着我国工业化、城镇化步伐的加快，毁林开垦和非法占用林地的现象日趋严重，社会经济发展需求与林地供给矛盾十分突出。为此，2010年6月9日，国务院审议通过了《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020)》，这是我国第一个中长期林地保护利用规划。纲要从严格保护林地、合理利用林地、节约集约用地的角度，提出了适应新形势要求的林地分级、分等保护利用管理新思路，具有里程碑意义，体现了党和国家全面加强生态建设的决心和意志，也标志着我国林业发展政策，由以前摸着石头过河，在不断尝试中前进，逐步过渡到对林业发展规律有了深入认识，注重总体规划顶层设计的新的历史时期。
随着以上政策的出台和实施，林业建设获得了健康的发展，森林资源的保护、发展取得了巨大成就。据第六次全国森林资源清查(1999—2003)，森林面积为174.90万km2，森林覆盖率18.21%，活立木总蓄积136.18亿m3，森林蓄积124.56亿m3［1］。第七次全国森林清查(2004—2008)，森林面积已达195.45万km2，森林覆盖率20.36%，活立木总蓄积149.13亿m3，森林蓄积137.21亿m3［13］。截至2010年，我国“三北”防护林工程造林2400多万hm2，工程区森林覆盖率提高了1倍;天然林保护工程有效保护天然林9500多万hm2，减少森林资源消耗4.26亿m3;退耕还林工程造林2600多万hm2;全国沙化面积由20世纪末的年均扩展约3436km2，变为年均缩减约1283km2，总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变［14］。这为发展现代林业、建设生态文明、推进科学发展奠定了坚实基础。由于党和政府加强了对森林资源，特别是天然林资源的保护力度，我国木材产量攀升的趋势得到了控制。“九五”期间(1996—2000)，我国木材产量为24308.1万m3，较“八五”时期(1991—1995)的31755.1万m3，减少7467.0万m3［15］，降幅达23.5%;“十五”期间(2001—2005)，木材产量为24504.6万m3［16］，基本与“九五”期间持平，但这是在经济加快发展、资源需求增加的背景下实现的，说明党和政府的林业保护政策发挥了积极作用。同时也应看到，随着我国经济社会的快速发展，原木的需求量有增无减，在自身供给能力不足，供需缺口矛盾加剧的情况下，对外依存度逐年提高。近10年来，原木进口量迅猛增长，2007年的进25口量为3709.08万m3，是1996年的12倍。预计到2015年，我国生产建设用木材需求量约为4.8亿m3，国内缺口将达1.9亿m3［17］，木材对外依存度越来越高。这对我国木材资源战略安全构成严重威胁，木材资源安全的保障问题愈发紧迫。
四、历史的经验与启示
回顾60多年来的建设实践，可以看出，党和政府对林业发展规律的认识不断深化，调控林业发展的政策更加科学。1)随着党和政府对林业建设认识的不断深化，我国林业政策逐步走向成熟和完善。建国初期，林业的首要任务被定位为生产木材，其原因是多方面的，首先这与我国传统的林业经营思想、模式有着密切的关系。传统林业以木材经营利用为基本原则，追求木材最高产量的持续性和稳定性。这一时期，党和政府的林业思想还不够成熟，只重视林业的经济效益，忽视了林业的生态效益和社会效益。木材生产量逐年攀升，森林资源却日益枯竭，我们赖以生存的环境面临很大的危机。一次次生态危机，印证了恩格斯的预言，“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行了报复。”［18］林业建设的经验教训，使党和政府对林业的认识不断深化。20世纪80年代以后，党和政府对此前的林业经营思想和模式进行了反思，“不再仅认为林业就是木材生产，开始普遍对林业在国民经济中的重要地位，特别是对保证和促进农业、牧业发展，以及森林在保持自然生态平衡，调节气候，改善环境等方面的多种功能和效益的认识有了新的提高”［2］。进入21世纪后以后，中共十六大更是将改善生态环境，促进人和自然的和谐，确定为全面建设小康社会的重要内容之一;十六届四中全会还指出，统筹人与自然和谐发展，是构建和谐社会的重要内容;十七大将科学发展观写入了，要求建设环境友好型社会，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会可持续发展。#p#分页标题#e#
随之，党和政府的林业发展理念、政策不断调整，相继提出了生态林业、可持续林业、现代林业等发展新理念，由此前单纯注重林业的经济效益，向经济效益、生态效益和社会效益并重的方向发展。把生态林业建设，提升到关乎社会经济可持续发展的战略高度，确定以生态建设为主的林业发展方向，初步实现了以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。从建国初期单纯注重木材生产，到今天高度重视生态建设，是一次艰难的转变，也是一次具有开创性的转变，更是一次具有伟大历史意义的转变。这一政策的变迁，体现了中国共产党强烈的历史责任感，体现了中国共产党与时俱进、拼搏进取的政党特色。2)林业发展政策逐渐由应急性、临时性，向系统性、整体性转变，其科学性、针对性、可操作性逐步增强。十一届三中全会以前，我国政策被动应付、临时性色彩浓厚。政策的出台，多与灾害的发生密切相关。每当林业发展过程中出现了问题，就会针对特定的问题制定一些政策，出台一些应急措施，如滥砍滥伐严重了，就出台一些紧急通知、指示，严禁滥砍滥伐;森林火灾发生后，就会提出“预防为主、积极消灭”的方针;洪灾发生后，就号召民众植树造林。这些政策、方针、指示当然十分必要，但相对比较零散，系统性、整体性不够，超前性、预见性较弱。随着实践的发展，党和政府对林业发展规律的认识日益深刻，林业政策的科学性也不断增强。针对林业发展中出现的问题，相应的政策、措施由侧重事后补救转为注重事前预防，由被动应付，转向积极主动，科学性、指导性、预见性不断增强。同时，林业发展更加注重顶层设计和总体规划。1994年党和政府制定了《中国环境保护21世纪议程》，确立了保护生物多样性的行动方案和战略目标。1995年3月出台的《中国21世纪议程林业行动计划》明确提出，到21世纪中叶，我国将建立起比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。
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