关键词：突发事件；过程管理；军队医院
Abstract:Military hospital emergency capacity is one of the important indexes which evaluate military hospital medical service capability. Strengthen emergency process management, construction of military hospital emergency disposal system and emergency management information system are conducive to the military hospital emergency treatment decision-making capacity, improve and perfect the information feedback mechanism, enhance the emergency response information level and strengthen emergency disposal of“ integration” management degree.
key words:Emergencies; Process management; Military hospital
【中图分类号】R197【文献标识码】A【文章编号】1672-3783(2012)04-0009-02
1 突发事件过程管理的内涵
1.1 突发事件的定义:突发事件指突然发生的事件，指组织或个人原定计划之外或者在其认知范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性和潜在危害性的一切事件[1]。按照《中华人民共和国突发事件应对法》规定，可将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种，其程度分级也一般根据社会危害程度、影响范围等因素，分为特别重大、重大、较大和一般四种级别。
1.2 过程管理的含义及特点:过程管理是指为达到某种目的对组织所涉及的过程，进行设计、改进、监控、评估、控制等方面的工作[2]，其理论基础主要包括系统论、信息论和控制论。它具有以下几大特点：①从系统的观点出发,从横向视角把突发事件管理看作为一个包括医疗后送、卫生防疫防护、心理救援、卫生物资保障等各个子系统相互衔接组成的网络系统，对于其中的任何一个子系统来说，都必须紧密衔接，任何一个环节出现差错，都会影响整个卫勤保障效率。②应用信息论方法,将突发事件管理内部的各过程视为一个信息收集、加工、存储、传输的过程,应用信息网络技术解决突发事件管理信息的传输和处理问题。③应用控制论方法,将突发事件管理过程视为可控过程,建立一体化控制指挥系统,运用反馈控制等控制方法解决突发事件行动过程中的管理问题。
1.3 军队医院应对突发事件过程管理的内涵:军队医院是实施平时和战时卫生勤务的主要力量，是自然灾害、各类应急事件的卫勤保障力量。突发事件发生后，军队医院主要承担两方面的任务，一方面是组织医疗队奔赴事件现场实施紧急救援，另一方面是组织力量进行院内急救和治疗。作者认为，军队医院应对突发事件的过程主要指从接受救援指令开始到整个院内救援行动结束的过程，其中应包括应急响应、组织指挥、信息管理、资源配置、医学救援等过程。因此，突发事件过程管理应指使用系统论、信息论、控制论等方法对突发事件的应对过程进行策划、控制和改进的一系列活动。军队医院引入突发事件过程管理方法，对军队医院应急管理理论研究具有重大现实和理论意义。
2 突发事件过程管理理论在军队医院中的应用
2.1 突发事件应急行动的系统设计:军队医院应急行动是一个过程网络系统，而每一个过程又可以看成具有特定功能与目标的子系统，这些子系统按科学的方式组合形成整个应急行动系统。①应急行动系统设计就是要根据医院卫勤任务的目标,按整体最优原则、精简原则和效益原则，围绕应急活动的关键过程设计其他过程，如突发事件应急活动应围绕实施医疗救援这个重点过程和关键过程，去设计组织指挥、资源配置等其他过程。其次，应急行动系统设计中，要尽量减少子过程的层次,把复杂的过程分解为若干较为简单的过程，如突发事件应急救援队伍组织指挥过程中应尽量减少指挥层次，避免多头指挥和多头领导。②应急行动过程要不断调整和改进,通过简化、合并、组合、替代和改变子过程间的联结等方式优化整个应急过程[3]；要确定各子过程之间的逻辑关系及输出与输入关系,使各个过程相对独立，如要正确处理好信息管理和资源配置的逻辑关系，只有及时掌握突发事件灾害信息，如伤病员的数量分布、伤情分布等信息才能科学合理地配置人员、装备、药材等卫生资源。③通过对突发事件应急行动的系统设计，可形成突发事件应急行动系统结构模型，如图1。
2.2 突发事件管理信息系统:军队医院除开展日常医疗工作外, 还担负着应急处置突发公共事件、自然灾害等非战争军事行动卫勤保障任务。医院信息系统、远程医学系统、办公自动化系统、军队疾病预防控制信息系统、基层部队卫生信息管理系统、电子伤票系统和网络医疗系统[4]等，在应急处置各种突发事件中发挥了相当重要的作用。突发事件的不可预测性和突发性特点，要求军队医院必须不断提高突发事件信息处理能力，实现信息搜集精确化, 有效控制灾情、抢救生命提供信息保障，因此，建立突发事件管理信息系统具有重要意义。突发事件管理信息系统指应用信息论方法，把军队医院应对突发事件的过程看做是一个信息采集、传输、存储和加工处理的过程，利用计算机信息技术,建立能描述突发事件各处理过程及过程之间的信息输出和输入及加工处理状况的信息模型, 从而解决应急过程信息的高效传输和处理问题。
2.3 突发事件反馈控制系统:反馈控制系统是基于反馈原理建立的自动控制系统，由控制器、被控对象和反馈通路组成[5]。反馈控制系统中，控制器对被控对象施加的控制作用，取自被控量的反馈信息，用来不断修正被控量的偏差，从而实现对被控对象的控制，这就是反馈控制原理。突发事件的应对过程可视为一个反馈控制系统，如图2所示。图中输入量是卫生资源，如医务人员、医疗装备、药品器材等;控制器是突发事件应急指挥机构，如军队医院在接受突发事件发生救援任务后会成立由院领导任组长的应急指挥小组，负责应急救援活动的整体协调和控制;被控对象指突发事件的救援行动；干扰因素指外界不良因素对突发事件救援行动的影响，在2008年5月汶川大地震中，各医院应急救援分队就受到过持续大雨天气的影响，阻碍了救援行动的进行；输出量应指整个应急活动的效果；反馈环节应指对突发事件应急行动的评价和反馈，包括若干评价指标，如应急响应的时间长短、救援的成功率、伤员的伤残率和死亡率等。
【关键词】 应急管理 科技支撑体系 建设 研究
近年来，随着突发事件发生日益复杂化和频繁化，世界各主要国家不断加强对应急管理高端科技支撑体系研究，并将研究成果应用于应急管理实践，提升应急管理能力。美国多年来一直深化应急管理科技支撑体系研究，加强了突发事件预警与防范系统、应急管理信息系统、应急管理辅助决策系统建设，还在应急法制建设、应急资源保障、应急教育和培训等很多方面走在世界的前列，保障了全球领先的应急管理能力;德国、日本等主要发达国家也加强应急管理科技支撑体系研究，建立了较完善地紧急事态专业处置机构，应急管理信息系统、应急平台体系，不断提升应急管理能力。
在国内，湖北省危机与灾害应急管理研究中心、武汉大学防灾减灾研究中心、华中科技大学公共安全预警研究中心等研究机构一直自立于应急管理科技支撑体系研究，在应急管理科技支撑方面取得了较大的成绩，湖北省危机与灾害应急管理研究中心应急管理专家宋英华博士的《应急管理技术创新体系构建研究》、《湖北省应急管理科技支撑体系建设研究》等相关应急管理科技支撑体系研究成果，丰富并深化了应急管理科技支撑领域的研究。虽然近年来国内已越来越重视高端技术在应急管理中的应用，但是，总体上讲，我国政府应急管理的技术含量不高，缺乏先进高端应急管理技术体系支撑，应急管理整体能力不强，应急管理效率不高，目前国内外的应急技术与管理的研究已远远滞后于应急管理实际发展的需要，应急管理已对高端科技支撑体系的需求提出了新的要求。为此，本文从应急管理过程论的角度来研究应急管理科技支撑体系建设，以期进一步构建与完善应急管理科技支撑体系，提高应急管理整体能力。
一、基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系概述
1、应急管理过程论概述
应急管理过程论是关于在应急管理过程中为了应对突发事件而实施的应急预防、应急预警、应急决策与处置、事后恢复全过程行为的应急管理理论，应急管理过程包括应四大活动，囊括了应急管理的全过程。
应急预防是防止、控制和消除事故、自然灾害等各类突发公共事件对人类生命、财产的长期危害所采取的行动，目的是减少事故、灾害等各类突发公共事件的发生;应急预警是在事故、自然灾害等各类突发公共事件发生之前采取的行动，目的是提高应对事故、自然灾害等各类突发公共事件应急行动的能力及其应急响应的效果;应急决策与处置是事故、自然灾害等各类突发公共事件即将发生或发生期间采取的行动，目的是最大限度地减少人员伤亡、降低财产损失和环境破坏，并有利于灾后恢复工作;事后恢复是使生产、生活恢复到正常状态或进一步改善的行动，事后恢复的目的是尽快创造人们生产、生活的物品，减轻灾害的损失。
2、基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系内涵
应急管理科技支撑体系指的是为了给政府应急管理体系提供坚实可靠的科技支撑，全面增强政府应急管理能力，有效应对各类突发事件而运用先进的应急管理技术手段，构建紧急事态预警与防范科技体系、信息监控科技体系、决策指挥科技体系、紧急事态专业处置科技体系和事后恢复支撑体系等五大体系组成的应急管理科技支撑体系。
基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系是运用应急管理过程论的基本思想方法，将应急管理科技支撑体系按照应急管理流程划分为应急预防科技体系、应急预警科技体系、应急决策与处置科技体系、事后恢复科技体系四大应急管理科技支撑子系统，通过四大科技支撑子系统的相互作用及有机运行，增强应急管理整体能力，提升应急管理效率，有效地预防各种突发事件发生或减少各种突发事件造成的损失。
3、基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系要素构成
通过上述基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系内涵分析，本文认为基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系是由应急预防科技体系、应急预警科技体系、应急决策与处置科技体系、事后恢复科技体系四大应急管理科技支撑子系统所组成的一个完整的应急管理科技支撑体系（见图2所示）。
在应急管理科技支撑体系中，应急预防科技体系、应急预警科技体系、应急决策与处置科技体系、事后恢复科技体系依次贯穿应急管理流程始终。其中，应急预防科技体系是有效支撑并增强应急管理预防能力，提升应急管理预防效率的科技基础，并为应急预警科技体系的正常运行提供预防科技支撑;应急预警科技体系是实现应急管理预警能力高效实施的科技支撑，并为应急决策与处置科技体系的正常运行提供预警科技支撑;应急决策与处置科技体系实现应急管理科学决策、高效处置、迅速救援等一系列应急决策与处置活动的科技支撑，并为事后恢复科技体系的正常运行提供决策与处置的科技支撑;事后恢复科技体系是实现科学高效实施事后恢复一系列活动的科技保障。通过应急预防科技体系、应急预警科技体系、应急决策与处置科技体系、事后恢复科技体系的有效地运行，实现了高端先进科技技术支撑应急管理体系，增加应急管理能力，提升应急管理效率，将有效地预防各种突发事件发生或减少各种突发事件造成的损失。
二、突发事件应急管理对高端科技支撑体系的需求分析
1、突发事件日益复杂性和国际化增加了对高端科技支撑体系的需求
近几年来，随着经济社会全球化进程不断加快，促使突发事件发生的诱导因素有了国际化关联性，造成了突发事件发生的日益复杂，并连带有国际化因素，对整个突发事件应急管理体系建设和应急管理能力提升提出了更高要求，从而要求不断地加强高端科技支撑体系建设来支撑应急管理体系建设，不断增强应急管理能力，以有效应对日益复杂性、国际化的突发事件之需要。
2、应急管理高效化增强了对高端科技支撑体系的需求
目前，面对复杂性和国际化的突发事件，加强应急管理体系建设和应急管理能力建设，不是重在加强应急管理中的“管理”职能建设，而是侧重在加强应急管理中的“应急”职能建设，就是说要不断提升应急管理高效化，以便减少社会损失，维护社会稳定，这就要不断运用高端科技，建设高端科技支撑体系来增强应急管理高效化，实现对复杂化突发事件的高效应对。
3、应急管理科学性强化了对高端科技支撑体系的需求
目前，除了要求应急管理高效化外，还要求要实现应急管理科学化，就是说应急管理活动中的每个活动过程要求尽可能的实现科学化，尽量避免经验主义造成的应急管理资源的浪费，这就需要建设高端应急管理科技支撑体系支撑应急管理活动，在应急管理活动不断运用高端应急管理先进技术，努力实现应急管理科学化，实现应急管理资源的优化配置。
三、当前我国突发事件应急管理科技支撑体系建设现状
近年来，我国各级政府高度重视应急管理体系建设，加强应急管理科技支撑体系建设，取得了一定的成果。在“一案三制”的保障下，应急管理科技支撑体系基本形成，应急预防科技体系、应急预警科技体系、应急决策与处置科技体系、事后恢复科技体系基本建成，有效地支撑应急管理体系，提升应急管理能力，一定程度上有效地预防各种突发事件发生或减少各种突发事件造成的损失。
虽然，我们在应急管理科技支撑体系建设中取得了较大的进步，但是仍然存在着一些问题。应急预防科技体系技术落后，没有完善的安全监测与控制体系，风险分析和风险评价技术系统不科学;应急预警科技体系不完善，高科技含量的综合性公用信息平台尚未建立，应急预警的信息报告与体系不科学，应急监测预警机制不完善;高端决策与处置技术支撑的应急决策与处置科技体系缺失，造成应急决策与处置能力系统低效化;事后恢复科技体系的科技含量不高，缺乏高端恢复技术支持和先进的善后处设备支撑，事后恢复能力不强。
四、基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系构建与完善
针对当前我国突发事件应急管理科技支撑体系建设存在的诸多问题，我们要应用应急管理过程论，构建由科学高效的应急预防科技体系、应急预警科技体系、应急决策与处置科技体系、事后恢复科技体系组成的四位一体的应急管理科技支撑体系（如图3所示）支撑应急管理体系，不断提高应急管理整体能力。
1、建立与完善高效、综合的预防科技支撑体系
要依托科研院所，建立应急技术与管理综合研究基地和各类突发事件专业研究中心，加强预测分析模型、方法与预防技术的研究，并将技术研究成果运用于预防活动中，增强预防活动科技支撑程度;要建设应急管理培训基地，加强应急管理专业人才队伍培训;要建设以应急信息平台，应急物资管理信息系统，公众与专用、保密与非保密相结合的应急通信保障网络体系，应急管理的数字化智能方法为主要内容的信息预防监控科技支撑体系;要运用风管理管理理论，建设科学的风险分析和风险评价技术支撑系统。
2、建立与完善先进高效的应急预警科技体系
要建立自然灾害预警综合系统、重大事故灾难灾害隐患源监测预警体系、和金融风险等社会安全事件信息监测预警系统建设和重点工程的反恐体系等重点紧急事态领域的预警系统工程建设，增加监测点密度和监测覆盖面，改进和提高监测预警与防范技术和手段的科技含量和水平，完成网络化的风险隐患自动识别与排查，构建综合预警系统，提高各类紧急事态预警防范和综合分析能力。要完善突发事件预警的信息报告与体系。建立健全情报信息汇总和研判机制，实现各级政府部门之间的预警信息共享，提高对预警的反应能力;建设完善广播、电视、报纸、网络等公众媒体的信息传播渠道，重点完善偏远高风险地区广播、电视、报警器、宣传车、手机短信等紧急事态预警与防范信息手段建设。要建立立体化的突发事件监测的组织体系，建立健全科学高效的监测预警机制。
3、建立与完善先进高效的应急决策与处置科技体系
要培养决策指挥专业人才，提升政府和各专业职能部门的决策指挥能力;要构建突发事件应急指挥平台，实现职守应急、信息集成、事态跟踪、指挥协调、专家研判和视频会商等功能;要以军、警、消防、医疗、民间救难组织等为主体，整合现有专业救助力量，研究建立复合型、多功能的专业应急救助队伍以及队伍组织运作体制、应急处置协同机制等，完善专业应急救助队伍装备体系，健全队伍人员的培训机制与模式，提升应急处置能力，以加快形成统一高效的应急救助队伍;要建立易管理、易扩展、可控性强、安全性强的应急管理专家队伍信息数据库;要加强应急管理的综合应急技术集成、系统平台研究与建设、应急能力评价体系建设。
4、建立与完善先进高效的事后恢复科技体系
要运用GIS地理信息系统、GPS全球定位系统、RS遥感遥测系统等技术对灾后损失开展图像化绘制工作，为决策层提供第一手真实灾后损失的图像;要运用风险管理理论，建立科学高效的灾后评估技术系统，加强对灾后损失的评估，为灾后重建提供依据;要在科学的处理方法的指导下，运用先进的机械设备，开展灾后救援、处理、恢复等各项工作;要通过电视、广播、电台、报纸、网络等渠道，加强与大众社会权威媒体良好合作关系，调动社会力量的积极性，参与灾后重建工作;要运用先进的公共医学卫生技术，对个人开展心理援助，弥补灾害对人性造成的心理创伤。
五、结语
当前，我国已经进入了突发事件“突发期”，突发事件发生日益频繁化和复杂化，对突发事件应急管理提出了新的要求。为此，加强基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系建设来支撑突发事件应急管理体系建设，运用先进高端应急管理技术开展应急管理工作，进一步增强应急管理能力，提升应急管理效率，有效预防各种突发事件发生或减少各种突发事件造成的损失已经成为各级政府的当务之急。
【参考文献】
[1] 宋英华：突发公共事件应急管理导论[M].中国经济出版社，2009.
[2] 庄越：安全事故应急管理[M].中国经济出版社，2009.
[3] 宋英华：应急管理技术创新体系构建研究[J].科学学与科学技术管理，2009（4）.
锻炼期间，我被分配在省应急办指导处工作，具体承担应急办及指导处内务服务、文电流转工作。我非常珍惜这次学习锻炼机会，以工作不失职、做事不做客、作为不越位、到位不缺位为准则，专心工作学习。
（一）积极参与，熟悉会务工作。积极参与省应急办组织的一系列理论研讨、业务培训、上级调研和工作座谈会。先后在全省第三期科级干部应急管理实务培训班、国际应急管理学会（tiems）中国委员会20____4年论文征集和参加应急管理高层论坛、国家行政学院和省应急办联合举办的美国国家应急管理体系和重大事件现场处置研讨班、国务院应急办在陕举办的部分省市应急平台体系建设座谈会、20____4年省应急管理专家座谈会及应急管理研究课题评审会参与会议策划、筹备、组织、协调等工作，认真做好会议报名、报到、联络协调、服务保障等工作，参与了部分文稿的起草。较快熟悉了省应急办培训及会务组织工作程序。
（二）做好内务，提高服务质量。认真办理常规性的传、办、阅件，总结办文注意事项，熟悉公文运转流程。共整理送审文件350余件，办理领导批示件30多次，及时落实领导指示批示60余条。收集送审应急管理杂志、其他省市传送的《应急管理工作情况》、省直相关部门反映的应急信息和突发事件信息40余件。尽力做到严谨细致、热情周到，不出差错。
（三）踏实工作，做到准确高效。在承担的应急值班、省长专线值班和公务迎送等日常工作中，迅速掌握熟悉了三级应急值守、语音调度、视频点名系统操作方法，公务迎送协调规则和注意事项，突发事件信息接收、处理、编辑、印送、省政府领导周工作安排和领导批示公文下发工作规则、流程等。共参与值班近20次、省长专线值班5次、公务迎送5次，接收突发事件信息30余条，编辑值班要情20余期，下发领导批示和通知公告5期。做到了值班不缺岗、脱岗，信息编报准确、高效。
（四）勤奋学习，转化工作成果。按时参加省应急办的每周晨会、每天工作交接会、指导处每周处务会和办党支部民主生活会，先后参加了省政府办公厅组织的“机关大讲堂”专家领导知识讲座两期、国家地理信息建设研讨会学习讲座一期，参与了机关工会组织的读书学习活动。认真学习十八届四中全会公报、《陕西省贯彻落实中央十八届四中全会精神的决定》等重要文件、应急管理相关理论和党政机关公文处理等知识，坚持阅读《中国应急管理情况》杂志。通过学习，丰富和改善了知识结构。撰写了《读<世界是平的>有感》心得体会文章____篇，调研文章《安康市小额信贷公司可持续发展困境与转型策略》在《西北大学学报》和《安康发展》刊发。
学习锻炼期间，通过听、看、学、做，进一步开阔了视野，增强了大局意识、服务意识、协作意识，综合素质得到了一定提高。一是深化了认识。通过全面了解我省应急管理工作现状及特点，借鉴学习其他省区市工作，对应急管理有了更全面、深刻认识。二是提升了理念。通过亲身体会省应急办统筹谋划全省工作的宏观思维、落实日常工作的领导艺术，使我思考、处理问题的大局观念得到进一步增强，组织、协调工作理念有了提升。三是感受了严谨细致作风。省应急办将精益求精的工作标准贯穿始终，大到文稿起草、工作汇报，小到一个标点符号、接听一个电话都有严格标准，对做每项决策、制定每项措施、举办每次会议和培训，都进行充分事前调研、论证和事后评估总结，工作中对“再怎么认真和严格都不过分”的理念使我很受启发，自觉以此要求自己。四是增强了协作意识。省应急办各处分工不分家，工作中互相搭台补位不推诿，工作关系团结协作、十分和谐，以应急办为家，对年青同志传、帮、带，倾囊相授知识。使我进一步增强了协作意识。五是锤炼了意志作风。在省应急办，看到办公厅综合处室的同志有时长期吃在机关、住在办公室，应急办领导经常晚上八时以后才下班，数十年如一日，对什么叫“白加黑”、“五加二”有了更深切的感受。自觉加强了对自身顽强作风的养成。
一、总则
（一）编制目的
为快速、准确地了解社会公众关切的安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作问题，有针对性地真实、权威信息，及时回应、解答互联网上与应急管理有关的言论、热点和疑虑，积极稳妥化解网络舆论危机，有效预防、减少和消除突发网络舆情造成的负面影响，维护应急管理部门的公信力和社会形象，切实提升应对网络新媒体的能力，依据有关法律法规，制定本预案。
（二）适用范围
本预案适用于处置网络上出现的关于全县应急管理系统各种类型突发公共事件的新闻报道或微信、微博、论坛、贴吧转帖，可能对应急管理系统产生重大影响的信息，或对应急管理系统正常工作秩序可能产生重大影响的相关信息等突发网络舆论情况应对处置工作。
（三）基本原则
按照“积极发展，加强管理，趋利避害，为我所用”的方针，强化事件的权威报道和快速反应能力，做好网上热点敏感问题、突发事件的处理和舆论引导工作，争取第一时间准确权威信息，有效引导网上舆论。
二、组织领导和分工
1.加强网络舆情管控的组织领导，成立由局主要领导任组长，其余班子成员任副组长，局机关各股室、直属事业单位负责人为成员的网络舆情应急处置领导小组，在局党组的统一领导下开展工作。
组长：XX（党组书记、局长）
常务副组长：XX（党组成员、副局长）
副组长：XX（党组成员、副局长）
XX（四级调研员）
成员：XX。
2.领导小组下设办公室，挂靠局办公室，负责牵头承办相关日常工作。局办公室主任兼局网络舆情应急处置领导小组办公室主任，成员由局各股室负责人、办公室全体人员组成。由XX同志担任信息员，负责收集分析梳理我局有可能成为网上舆论热点、敏感的话题，及时监控网上与我局相关的舆情，及时报相关领导做好应对处置，并向县委网信办报送舆情。各职能科室安排一名工作人员担任涉及本职能工作领域的网络舆情监控员，及时向局信息员报送有关情况。XX同志为网评员，及时回应网络评论，有针对性地解疑释惑、澄清事实真相、最大限度压缩不良信息传播空间、引导主流舆论。
三、舆情响应程序
舆情应急，应坚持以正面导向为主，把握主动权，增强事件处理透明度，以疏代堵，具体程序为：
第一步：发现舆情。舆情监控员通过主流搜索引擎不间断搜索相关信息，通过判断，筛选出相关舆情，记录其出处并分类（特别重大网络舆情、重大或较大网络舆情、一般网络舆情、影响较小的网络舆情），通过分类选择特重大网络舆情和重大网络舆情先报、早报，尽可能减少不良的影响。
第二步：监测舆情。此项工作贯穿整个舆情应对处置工作，发现舆情后承办股室监控员要时刻监测舆情发展动向，直至舆情平息为止。在监测过程中发现舆情恶化、影响面扩大等不良发展趋势时要及时上报局网络舆情应急处置领导小组，以便及时有效处置。
第三步：快报事实。发现舆情后，舆情监控员要第一时间（半小时内）上报局网络舆情应急处置领导小组。重大网络舆情要上报县委办、县政府办、县委网信办。舆情上报要真实、客观，以保证会商措施更具针对性、适用性和处理有效性。
第四步：正面回复。新闻发言人在舆情发生后12小时内根据通稿，通过媒体渠道进行正面回复。领导小组办公室会同承办股室根据通稿撰写网络评论文章对舆情正面回复，回复评论文章要做到具有针对性、有效性和预见性。
第五步：跟踪引导。对舆情回复后，网评员要时刻留意舆情发展动向，发现对回复提出疑问或者质疑的跟帖后，要及时、细心地加以引导，如自己对疑问或者质疑不能正确引导或者不知如何引导时，要及时上报。上报后，经局网络舆情应急处置领导小组会商后拿出合理方案加以回复，直至舆情缓退、平息。
四、分级响应
（一）特别重大网络舆情
指国内网民对该舆情关注度极高,境外媒体高度关注,传播速度非常快,影响扩大到了整个社会,舆情即将化为行为舆论。根据需要，经应急处置领导小组组长向县委、县政府请示，在县委、县政府领导下，应急处置领导小组具体负责开展应急工作。
（二）重大或较大网络舆情
指国内网民对该舆情关注度高,境外媒体开始关注,传播速度快,影响扩散到了很大范围,舆情有转化为行为舆论的可能。由应急处置领导小组领导上报县政府分管领导、县委网信办，会同相关部门开展应急工作。
（三）一般网络舆情
国内网民对该舆情关注度较高,传播速度中等,舆情影响局限在一定范围内,没有转化为行为舆论的可能。由应急处置领导小组直接领导、领导小组办公室具体负责，会同相关股室开展应急工作，同时报告县委网信办备案。
（四）影响较小的网络舆情
国内网民对该舆情关注度低,传播速度慢,舆情影响局限在较小范围内,没有转化为行为舆论的可能。经应急处置领导小组办公室请示，由小组办公室会同相关股室开展应急工作。
五、工作机制
（一）网络舆情监测
1.日常监测。将网络舆情监测作为一项日常工作不断进行，随时掌握网络舆论的导向、特点和趋势。实时搜集应急工作相关信息，通过分析预判其对应急管理工作的潜在影响和风险，确定舆情的等级和影响程度，筛选出相关舆情并按一般网络舆情、较大网络舆情、重大网络舆情、特别重大网络舆情分类报送和处置。
2.突发事件监测。当发生群体性突发事件时，组织职能股室监控员对网络舆情进行24小时不间断监控。加强与县委网信办、县公安网安办等部门对接，及时、全面掌握与该事件密切相关的各种信息，给决策者在较短时间内做出正确决策提供有力支撑。
（二）网络舆情预警
1.制定危机预警方案，针对应急管理系统各种类型危机事件，制定比较详尽的判断标准和预警方案，以做到有所准备，一旦危机出现便有章可循、对症下药。
2.密切关注事态发展，保持对事态的第一时间获知权，加强监测力度。
3.及时传递和沟通信息，即与舆论危机涉及的政府相关部门保持紧密沟通，并建立和运用这种信息沟通机制。
（三）网络舆情应对
1.针对网上出现虚假不实报道，由应急处置领导小组及相关股室及时采取措施，与刊登不实消息的相关网络媒体进行沟通，积极主动消除不利消息。
2.针对突发事件产生的网络舆情，及时汇集、整理、分析，及时与相关股室会商解决对策，及时做好与相关网络媒体沟通工作，在第一时间内发出官方声音，有效引导舆论，最大限度缩小突发事件产生的不良影响。
3.根据网络舆情反映事件的程度，必要时及时组织新闻会，由引导应急处置领导小组领导上报县委、县政府指定专人对外权威消息，向公众澄清事实，积极加强正面引导，消除不利影响。
关键词：应急管理 科技支撑体系 建设 研究
近年来，随着突发事件发生日益复杂化和频繁化，世界各主要国家不断加强对应急管理高端科技支撑体系研究，并将研究成果应用于应急管理实践，提升应急管理能力。美国多年来一直深化应急管理科技支撑体系研究，加强了突发事件预警与防范系统、应急管理信息系统、应急管理辅助决策系统建设，还在应急法制建设、应急资源保障、应急教育和培训等很多方面走在世界的前列，保障了全球领先的应急管理能力；德国、日本等主要发达国家也加强应急管理科技支撑体系研究，建立了较完善地紧急事态专业处置机构，应急管理信息系统、应急平台体系，不断提升应急管理能力。
1、基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系概述
1.1应急管理过程论概述
应急管理过程论是关于在应急管理过程中为了应对突发事件而实施的应急预防、应急预警、应急决策与处置、事后恢复全过程行为的应急管理理论，应急管理过程包括应四大活动，囊括了应急管理的全过程。应急预防是防止、控制和消除事故、自然灾害等各类突发公共事件对人类生命、财产的长期危害所采取的行动，目的是减少事故、灾害等各类突发公共事件的发生；应急预警是在事故、自然灾害等各类突发公共事件发生之前采取的行动，目的是提高应对事故、自然灾害等各类突发公共事件应急行动的能力及其应急响应的效果；应急决策与处置是事故、自然灾害等各类突发公共事件即将发生或发生期间采取的行动，目的是最大限度地减少人员伤亡、降低财产损失和环境破坏，并有利于灾后恢复工作；事后恢复是使生产、生活恢复到正常状态或进一步改善的行动，事后恢复的目的是尽快创造人们生产、生活的物品，减轻灾害的损失。
1.2基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系内涵
应急管理科技支撑体系指的是为了给企业应急管理体系提供坚实可靠的科技支撑，全面增强企业应急管理能力，有效应对各类突发事件而运用先进的应急管理技术手段，构建紧急事态预警与防范科技体系、信息监控科技体系、决策指挥科技体系、紧急事态专业处置科技体系和事后恢复支撑体系等五大体系组成的应急管理科技支撑体系。基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系是运用应急管理过程论的基本思想方法，将应急管理科技支撑体系按照应急管理流程划分为应急预防科技体系、应急预警科技体系、应急决策与处置科技体系、事后恢复科技体系四大应急管理科技支撑子系统，通过四大科技支撑子系统的相互作用及有机运行，增强应急管理整体能力，提升应急管理效率，有效地预防各种突发事件发生或减少各种突发事件造成的损失。
2、突发事件应急管理对高端科技支撑体系的需求分析
2.1突发事件日益复杂性和国际化增加了对高端科技支撑体系的需求
近几年来，随着经济社会全球化进程不断加快，促使突发事件发生的诱导因素有了国际化关联性，造成了突发事件发生的日益复杂，并连带有国际化因素，对整个突发事件应急管理体系建设和应急管理能力提升提出了更高要求，从而要求不断地加强高端科技支撑体系建设来支撑应急管理体系建设，不断增强应急管理能力，以有效应对日益复杂性、国际化的突发事件之需要。
2.2应急管理高效化增强了对高端科技支撑体系的需求
目前，面对复杂性和国际化的突发事件，加强应急管理体系建设和应急管理能力建设，不是重在加强应急管理中的“管理”职能建设，而是侧重在加强应急管理中的“应急”职能建设，就是说要不断提升应急管理高效化，以便减少企业损失，维护社会稳定，这就要不断运用高端科技，建设高端科技支撑体系来增强应急管理高效化，实现对复杂化突发事件的高效应对。
2.3应急管理科学性强化了对高端科技支撑体系的需求
目前，除了要求应急管理高效化外，还要求要实现应急管理科学化，就是说应急管理活动中的每个活动过程要求尽可能的实现科学化，尽量避免经验主义造成的应急管理资源的浪费，这就需要建设高端应急管理科技支撑体系支撑应急管理活动，在应急管理活动不断运用高端应急管理先进技术，努力实现应急管理科学化，实现应急管理资源的优化配置。
3、基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系构建与完善
3.1建立与完善高效、综合的预防科技支撑体系
要依托科研院所，建立应急技术与管理综合研究基地和各类突发事件专业研究中心，加强预测分析模型、方法与预防技术的研究，并将技术研究成果运用于预防活动中，增强预防活动科技支撑程度；要建设应急管理培训基地，加强应急管理专业人才队伍培训；要完善应急信息平台，应急物资管理信息系统，公众与专用、保密与非保密相结合的应急通信保障网络体系，应急管理的数字化智能方法为主要内容的信息预防监控科技支撑体系；要运用风险管理管理理论，建设科学的风险分析和风险评价技术支撑系统。
3.2建立与完善先进高效的应急预警科技体系
要建立自然灾害预警综合系统、重大事故灾难灾害隐患源监测预警体系、和金融风险等社会安全事件信息监测预警系统建设和重点工程的反恐体系等重点紧急事态领域的预警系统工程建设，增加监测点密度和监测覆盖面，改进和提高监测预警与防范技术和手段的科技含量和水平，完成网络化的风险隐患自动识别与排查，构建综合预警系统，提高各类紧急事态预警防范和综合分析能力。要完善突发事件预警的信息报告与体系。建立健全情报信息汇总和研判机制，实现企业与政府部门之间的预警信息共享，提高对预警的反应能力，重点完善偏远高风险地区报警器、网络、手机短信等紧急事态预警与防范信息手段建设。
3.3建立与完善先进高效的应急决策与处置科技体系
要培养决策指挥专业人才，提升企业和各专业职能部门的决策指挥能力；要构建突发事件应急指挥平台，实现职守应急、信息集成、事态跟踪、指挥协调、专家研判和视频会商等功能；要以军、警、消防、医疗、企业救援组织等为主体，整合现有专业救助力量，研究建立复合型、多功能的专业应急救助队伍以及队伍组织运作体制、应急处置协同机制等，完善专业应急救助队伍装备体系，健全队伍人员的培训机制与模式，提升应急处置能力，以加快形成统一高效的应急救助队伍；要建立易管理、易扩展、可控性强、安全性强的应急管理专家队伍信息数据库；要加强应急管理的综合应急技术集成、系统平台研究与建设、应急能力评价体系建设。
4、结语
当前，我国已经进入了突发事件“突发期”，突发事件发生日益频繁化和复杂化，对突发事件应急管理提出了新的要求。为此，加强基于应急管理过程论的应急管理科技支撑体系建设来支撑突发事件应急管理体系建设，运用先进高端应急管理技术开展应急管理工作，进一步增强应急管理能力，提升应急管理效率，有效预防各种突发事件发生或减少各种突发事件造成的损失已经成为石油行业的当务之急。
参考文献
[1]宋英华：突发公共事件应急管理导论[J].中国经济出版社，2009
【关键词】G/S模式；应急管理；动态作业分配平衡算法；数据调度
1.引言
随着经济、科技的发展，人类对自然的破坏越来越严重，各类突发事件频繁发生，突发事件由于其突然性和快速性给人们造成了一幕幕惨剧，使得各国认真考虑问题的严重性，想方设法减少其对人类生命财产造成的伤害，我国也不例外。
应急管理[1]是对公共危机的监测、预防和处理的整个动态过程。目前，我国应急管理仍处于落后状态，还有许多薄弱之处，虽有一套预案但没有有效的管理系统，管理软件和平台建设发展不是很快，很难完成“个人统一指挥，群体快速响应”的理想状态，迫切需要构建直观且操作性强的系统，这就需要探求高效的应急管理机制，解决应急管理平台应用中各种问题。应急管理中最重要的是数据，数据如何调度，影响着云端的工作效率，影响着客户端之间协同和实时响应。
为了解决问题，在空间信息网络服务模式研究的基础上，针对应急管理对数据的需求，本论文采用G/S（地理信息浏览器/服务云，Geo-information Browser/Service Cloud）模式[3]进行空间信息网络服务，提出G/S模式下海量异构数据调度的需求，并在此基础上研究调度算法并实现应用。
2.G/S模式及相关理论
2.1 G/S模式应急管理云服务体系架构
针对C/S和B/S模式在空间信息网络服务中的缺点，通过研究空间信息服务的数据和信息特点和结构，应对应急管理服务的几个瓶颈问题，将云计算中的“聚合”理念与空间信息网络服务模式相结合，提出一种空间信息网络服务模式：地理信息浏览器/服务云（G/S）模式[2]。
G/S模式的实质就是“数据分散，信息汇聚，服务聚合”，采用应急管理标记语言EMML（Emergency Management Markup Language）对分布在网络上各种海量异构数据进行统一描述和可视化表达，以地理信息浏览器作为客户端，以带有分布式文件系统的服务器作为服务云端，通过“请求-聚合-服务”的客户端动态聚合服务机制[3，4]，实现空间信息网络服务和应急管理。
图1是应急管理服务云体系架构图，G是地理信息浏览器，有交互操作、地理信息数据可视化与虚拟现实、查询分析与工具应用等；S为应急管理服务云，包括物理采集云、网络采集云、应急管理存储云部分，这些云通过应急管理标记语言EMML实现对数据和资源的组织和管理，实现统一调度
2.2 G/S模式对应急管理数据调度的需求
G/S模式中服务云通过分布式文件系统来存储、组织和处理数据，选择合适的调度算法来进行数据调度，保证富客户端的实时性。空间信息服务由于其复杂性、多态性、异构性以及用户需求的多样性，使得空间信息网络服务模式应具备一定的特性，如负载均衡、冗余存储等；要实现客户端的动态聚合和高并发访问数据，必须具有多个云端，并且提供实时性、高可靠性的高效调度；为了保证系统架构的可扩展性，服务云端应还具备自适应功能。
3.数据调度算法研究与实现
在分布式文件系统中有几种常用的数据调度算法，如轮询调度算法，权重轮询调度算法，目标地址散列调度算法，动态文件分配平衡算法[5]等。经过综合对比，本文采用动态作业分配平衡数据调度算法，并改进以实现应急管理海量异构数据的调度。
3.1 动态作业分配平衡数据调度算法
G端选择一个作业进行连接请求，发送作业系统确认消息到平衡控制器，若平衡控制器响应正常，则向请求响应一个消息告知G端可以进行该作业系统的正常访问。地理信息浏览器中输入某种属性条件查询作业系统，G端将消息请求发送到平衡控制器，平衡控制器进行作业查找，将检索查询到的满足属性要求的作业按照被请求的次序响应给G端。
3.3 数据调度算法实现
在选取改进的动态作业分配平衡数据调度算法后，搭建所需的Hadoop应用平台，对环境变量进行配置，修改源代码，通过EMML实现数据格式的一致以及数据标准的统一；修改动态作业分配平衡数据调度算法，使其在应用平台下更高效地完成数据调度。
4.性能测试与结果分析
测试上载到云端作业系统中5000个各种格式的作业文件，通过Iozone中的Read完成系统读取作业的性能测试，算法改进前后读取作业性能测试如图3、4所示。
图3和图4中x轴和y轴分别表示文件大小和记录大小，z轴表示传输值，可以看出改进前算法读取文件随着文件的增大而不稳定，而改进后调度算法则随着文件的增大而越趋于稳定。
从测试结果比较中可以得出，相比于改进前，使用了改进后的动态作业分配平衡算法的云端作业系统，在响应时间、网络吞吐量方面都有很大的差距；在算法改进后，文件的分布几乎是平均分配的，并且随着请求数的增大，效果越来越明显。改进后的动态作业分配调度算法能很好地实现数据的存储调度，还能有效提高数据调度存储、处理总量和反应速度，尤其对于海量数据时这种算法优化效果更加明显。由此验证了改进的动态文件分配平衡算法的正确性与有效性。
5.结束语
为了解决应急管理中海量异构数据的调度问题，很好的符合应急管理的需求，本文采用G/S模式作为应急管理云服务体系架构，分析G/S模式下对海量异构数据的需求，并在此基础上研究数据调度算法及其应用。G/S模式的应急管理云服务体系架构运用松散耦合、多层设计、集成融合、分布式等设计理念，运用应急管理标记语言EMML，采用改进的动态文件分配平衡算法进行数据调度，通过“请求-聚合-服务”机制对整个应急管理数据进行组织、和管理，做到“数据分散，信息汇聚，服务聚合”。
根据G/S模式对应急管理海量异构数据的需求，分析分布式文件系统中的各种算法，选择合适的动态作业分配平衡算法，并改进它，使其更好的满足G/S模式下数据的需求，最后进行性能测试和结果验证算法的正确性和高效性。
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1 网络信息安全应急机制的理论基础
1.1 基础 是以良宪为基础，民主为基石，法治为载体，人权实现为宗旨的一种政治理念、政治形态和政治过程，宪法至上是最重要的标志，也是法治文明的核心和首要要求[1]。政府要在紧急状态应急中发挥积极作用，必须具有上的法律基础。我国《宪法》第67条第20项规定了全国人大常委会行使决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的权力；第80条规定了国家主席根据全国人大及其全国人大常委会的决定，有宣布进入紧急状态的权力。这充分说明了紧急状态下政府权力来源必须有法律依据。
在网络信息安全应急方面，政府是应急的组织者和指挥者。对于涉及国家安全或经济发展的网络信息安全紧急事件，必须由政府统一协调指挥，控制事态的进一步恶化，尽快恢复网络的正常运行和正常的社会生活秩序。首先，政府有控制一般网络信息安全事件演变为紧急或者危机事件的职责。在早期的计算机发展过程中，“应急”是单位保障计算机连续运营的重要举措。即使到现在，应急保障也是应用单位的工作重点。但是，在网络成为国家信息基础设施之后，网络信息安全应急已经成为国家整体安全战略的重要组成部分。互联互通中网络的一般性局部事件都可以快速演变为全局性的重大事件，使国家和社会处于危机状态，政府对此负有快速应对的职责。其次，政府有能力控制紧急事件和尽快恢复正常的社会生活秩序。网络紧急状态的恶性发展，威胁着社会公共利益和国家安全。而采取的特殊对抗措施，必然要求储备关键技术设备和人、财、物的事前准备。只有政府才能有这样的实力，同时，政府掌握着大量的网络安全信息，可在关键时刻启动“可生存网络”，保障国家基础设施的连续运营。
1.2 社会连带责任思想 社会连带责任思想定位于社会存在为统一整体，认为人们在社会中存在相互作用、相互依存的社会连带关系，表明了人们在社会中共同生活、共同生产的一种模式，这种模式更多的关注了人在社会中的合作与责任[2]。主张社会各方参与网络信息安全应急活动，正是强调了应急保障中的这种合作、责任思想。
首先，网络空间强化了社会成员之间的联系、合作和责任。这是一种新型的网络信息安全“文化观”。这种“文化观”认为，在各国政府和企业越来越来依赖于超越国界的计算机网络时代，有必要在全球倡导和建立起一种“信息安全文化”，参与者应当履行网络安全责任，提升网络安全意识，及时对危害网络信息安全的紧急事件作出反应，不定期地评估网络和信息系统的安全风险。
其次，网络安全威胁要求政府与社会成员之间合作。面对当前复杂多变的网络信息安全形势，政府应对紧急状态需要有社会各方的积极参与。提倡社会力量参与网络应急保障工作，是政府网络信息安全应急管理的新思路。以指挥命令为特征的狭隘行政观念，将被执政为民的现代行政理念所代替。按照社会连带责任思想中的“合作”精神，没有社会力量的参与配合，政府将难以在应急响应、检测预警中起主导作用，无法履行其对网络社会危机管理的职责。
美国《网络空间安全国家战略》指出，保护广泛分布的网络空间资源需要许多美国人的共同努力，仅仅依靠联邦政府无法充分保护美国的网络安全，应鼓励所有的美国人保护好自己的网络空间。联邦政府欢迎公共和私人机构在提高网络安全意识、人员培训、激励劳动力，改善技术、确定脆弱性并提高恢复能力、交换信息、计划恢复运行等方面开展合作。
1.3 权利平衡理念 从公法和私法的关系看，公法之设乃是为了实现私法的目的。网络信息安全应急立法必须考虑到政府紧急权力对公民、单位私权益保护的积极方面，又要防止应急部门在行使行政紧急权力时侵犯公民的私权利。解决冲突，寻求平衡，始终是对“法治文明”的积极追求。尽快恢复网络秩序，稳定社会则是应对紧急状态的最高目的。
为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法和国际人权文件都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、权等也不得被限制，更不得被剥夺，这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利[3]。如1976年1月3日生效的《公民及政治权利国际公约》、1953年9月3日生效的《欧洲人权公约》以及1969年11月22日在哥斯达黎加圣约翰城制定的《美洲人权公约》都规定在紧急状态下不得剥夺公民的某些基本权利。这些基本权利包括：生命权、人道待遇权、不受奴役的自由、不受有追溯力的法律的约束等。《美国人权公约》还规定不得中止保障公民家庭的权利、姓名的权利、国籍的权利和参加政府的权利。1976年国际法协会组织小组委员会专门研究在紧急状态下如何处理维护国家生存和保护公民权利的关系，经过6年的研究，起草了《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》，为各国制定和调整紧急状态的法律提出了指导性的原则，通过规定实施紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施，以防止政府滥用紧急权力，最低限度地保障公民的权利。
2 网络信息安全应急机制的价值目标
所谓价值目标是指为了实现某种目的或达到某种社会效果而进行的价值取舍和价值选择。它既反映了法律的根本目的，也是解释、执行和研究法律的出发点和根本归宿。在每一个历史时期，“人们都使各种价值准则适应当时的法学任务，并使它符合一定时间和地点的社会理想”。[4]网络信息安全应急机制的价值目标包括两个方面：一是实现网络安全、提高网络紧急事件处理效率、促进国民经济发展；二是确立以实现网络安全为最高价值目标的价值层次配置。
2.1 安全价值 安全价值是网络信息安全应急机制的最高价值目标，也是信息安全保障的主要内容。随着网络信息技术的不断发展，关键基础设施越来越依赖于复杂的网络空间，网络空间是这些基础设施的神经系统，是一个国家的控制系统。一旦网络空间突发紧急事件，将威胁国家的整体安全，其后果不堪设想。信息技术革命带来的经济发展潜力也部分地被网络安全风险所淹没，网络空间的脆弱性使得商事交易面临着严重的危险。有资料显示，金融业在灾难停机2天内所受损失为日营业额的50%，如果两个星期内无法恢复信息系统，75%的公司业务会被中止，43%的公司将再也无法开业[5]。
安全价值反映了人们应对网络安全紧急状态的积极态度，是人们在长期社会实践中的经验总结。首先，在认识到网络脆弱性之后，人们不是拒绝、放弃网络技术给人类所带来的文明，而是积极地通过适当途径对网络技术中的风险加以认识和积极防御，并以此实现社会的“跨越式”发展。其次，在国民经济和人类社会对网络空间高度依赖之后，应对网络紧急状态就成为人类生存的基本需求。第三，网络的国际化进一步加剧了网络紧急状态的突发性、复杂性和隐蔽性。网络恐怖活动、敌对势力集团的信息战威胁等等，使人类社会面临前所未有过的安全威胁，应急因而成为信息安全保障体系的重要组成部分。
2.2 经济价值 网络信息安全应急机制的本质在于对网络紧急事件的快速响应，有效处理网络紧急事件，将事件造成的危害降到最低，同时保护人民的合法权益。必须指出的是，这里的效率价值主要是处理紧急事件的时间效率而非金钱效率，因为在网络空间，因系统遭受攻击等紧急事件造成的重要信息丢失是难以用金钱来衡量的。
网络信息安全应急的效率价值首先表现在对紧急事件的快速响应方面。快速应对紧急事件必须建立有效的应急管理机构，保证政令畅通。其次，效率价值要求应急管理机构必须建立完善的预警检测、通报机制，分析安全信息，告警信息和制订预警预案，做到有备无患。同时，建立应急技术储备的法律保障机制。应急本质是一种信息对抗，对抗就是控制紧急状态的恶性发展，对抗就是防御网络紧急事件的信息技术。因此，必须有先进的应急技术来提高紧急事件的预防和处理能力。第三，效率价值要求赋予应急响应组织行政紧急权力，以控制损失，尽快恢复网络秩序。以尽快恢复秩序为目的对私权益进行的要干预是必要的。
2.3 发展价值 发展价值是应对网络安全紧急状态的约束价值，是人们应对紧急状态这种非常态规则的限制思想，是正确认识发展与安全、效率之间关系的理性抉择。首先，根据心理学理论，企业长期处于应急状态，必然会影响发展，所以应急立法应当以“尽快结束紧急状态”为其基本原则，设计制度、建立机制。其次，对应急过程中的行政紧急权力进行必要的限制，以防止行政紧急权力的滥用对重要领域企业的发展造成不利的影响。同时，建立合理的紧急状态启动程序和终止程序，这对于企业健康快速发展也至关重要。第三，对政府在紧急状态下的征用、断开、责令停产停业等措施对公司、企业造成的经济损失，在紧急状态结束后应该给予相应的赔偿，以增加企业对政府的信任度，促进企业经济发展。
网络信息安全应急机制的价值目标是一个由安全价值、经济价值和发展价值构成的有机体系。安全价值是核心，是首要目标，位于第一层次。网络信息安全应急机制中安全价值的地位类似于法律制度中位阶最高的法律价值，它指导和贯穿整个网络信息安全应急的过程。在目标体系中，经济价值是第二价值目标，位于第二层次；发展价值是第三价值目标，位于第三层次。经济目标和发展目标必须服从于安全目标的要求，只能在保障安全的基础上考虑应急的效率性和国民经济的发展。
3 网络信息安全应急机制的法律保障
从网络信息安全应急机制的理论基础出发，为实现网络信息安全应急机制的安全价值目标，笔者认为，法律应从以下几方面进行界定：
3.1 建立适合我国国情的网络信息安全应急管理体系 应急管理体系是网络信息安全应急保障的重要内容。应急管理体系是否合理直接关系到法律实施的效果。根据国务院27号文的总体精神，文章认为，我国网络信息安全应急管理体系应为一元化的两层结构。所谓一元化，是指国家应当建立应急协调机构，统一负责网络信息安全应急管理工作。所谓两层结构是指应当发挥行业和地方政府的优势，加强应急管理。
a.国家应急协调机构及其职责。国家应急协调机构是我国网络信息安全紧急状态应急的最高决策机构[6]。在美国，主要由国土安全部负责开发国家网络空间安全响应系统，对网络攻击进行分析，告警、处理部级重要事故，促进政府系统和私人部门基础设施的持续运行。在我国，国家应急协调机构为信息产业部互联网应急处理协调办公室。国家应急协调机构应当履行以下主要职责：协调制定和贯彻国家信息安全应急法律法规政策；协调国家应急响应基础设施建设；协调国家紧急状态下应急技术的攻关和开发；授权、终止国家和区域性的紧急状态命令。
b.行业应急管理部门及其职责。行业应急管理部门是指根据国家法律和行政规章授予的职权，建立行业内网络应急管理的部门，如军队可以分兵种建立信息安全应急管理体系，国务院可以按照行政职权的不同分别建立网络安全应急管理体系，中共中央和政协系统也可以建立各自应急管理体系。行业应急管理部门依法对管辖的国家关键基础设施的紧急状态进行管理。
行业应急管理部门的主要职责应当包括：贯彻落实国家关于网络信息安全应急的政策和法律；实施行业应急响应基础设施的规划、建设；在行业内部建立应急预警和检测体系，建立预警网络平台，加强与其他行业之间的合作；对行业内重要部门有关危害网络安全的警告；组织协调行业应急响应工作。
c.地方政府应急管理部门及其职责。地方政府应急管理部门负责其辖区内的网络信息安全应急管理工作。在美国，新墨西哥关键基础设施保护委员会(nmciac)就是一个私人－公共部门的合作机构，它的建立最初是为了商业团体、工业、教育机构、联邦调查局(fbi)、新墨西哥州政府和其他联邦、州和地方机构之间的信息交换，以确保对新墨西哥关键基础设施的保护。nmciac致力于研究威胁、脆弱性和对策，还针对基础设施攻击、非法系统入侵以及可能影响nmciac成员组织和普通民众的那些因素所采取的各种响应进行研究。
3.2 建立准确、快速的预警检测机制 建立一套快速有效的网络信息安全应急预警、检测和通报机制，成为实际处理突发事件成功的关键。网络信息安全应急的目的就是要预防网络安全紧急事件的发生，或者是将紧急事件的危害降到最低。建立常设的预警机构，及时准确地收集掌握各种情报信息，把握事件发生的规律和动态，才能对事件的性质、范围、严重程度做出准确的判断，最终才能打赢应急这场仗。
美国《网络空间安全国家战略》指出，在网络信息安全应急响应检测预警机制的建设上，将网络告警与信息网从联邦政府网络检测中心扩展到联邦政府的网络运行中心和私人部门的信息共享与分析中心，为政府部门和产业界提供了一个共享网络告警信息的专用、安全通信网络，以支持国土安全部在网络空间危机管理中的协调。这种建立统一平台、共享网络告警信息的做法对我国有着非常重要的借鉴价值。
笔者认为，一个完善的预警检测应包括以下几个方面的内容：a.建立一个全国性的能够对重大基础设施攻击发出预警的国家中心，各个部门还应该建立事前收集掌握各种紧急状态信息的检测判定和应急响应的日常机构。同时，建立自己的网络监测平台，连入cncert/cc的监测平台，实现信息共享。b.各级政府、行业应急部门及其社会性的应急部门要制定预防网络安全紧急事件的应急预案，针对不同的计算机信息系统，按照事件发生后的影响程度（时间长短、业务范围、地域范围等因素）制定不同的预案。要对应急预案进行测试和演练，不演练和改进，所有好的预案都等于零。c.建立统一的网络安全紧急事件预防控制体系，及时准确地收集掌握各种深层次、前瞻性的情报信息，及时把握事件发生的规律和动态。d.对预警、检测规定法律责任。
3.3 明确应急过程中的行政紧急权力的限制和法律救济机制 为了应对紧急状态，临时剥夺某些公民、单位的私权益，是各国应急法的普遍实践。行政紧急权力是一种必要的权利，但又是一种最为危险的权利，这些权利一旦滥用，社会就会出现新的混乱。关闭网络、封堵部分网络路由，征用关键通信设施、监控电子通信等等应急措施可能将引发行政紧急权力与私权益之间的冲突，稍有不慎就可能影响国家命运和人民的根本利益，必须将其纳入法制的轨道。
a.严格界定紧急状态的定义及其分级。为了防止政府随意宣布进入紧急状态，随意启动行政紧急权力，同时也为了防止政府在紧急状态下的消极不作为，有必要通过法律界定紧急状态的定义。一般认为，网络信息安全紧急状态是指由于自然灾害、计算机系统本身故障、组织内部和外部人员违规（违法）操作、计算机病毒或蠕虫及网络恶意攻击等因素引起的，对计算机信息系统的正常运行造成严重影响的危机状态[7]。同时，根据紧急状态涉及范围的大小、影响程度的严重与否，对紧急状态的启动进行分级管理。
b.明确宣布进入紧急状态的主体。紧急状态是否形成危险以及危险的程度，不同人会有不同的认识和判断，为了减少紧急状态确认的随意性，增加宣告的权威性和认同感，紧急状态的宣布主体必须是法定的权威机关。
c.对行使行政紧急权力的具体程序进行严格的规定，不但要规定启动行政紧急权的程序，而且还要规定撤销紧急状态的程序，以及发生与公民隐私权冲突情况下的处理程序。同时要确保对紧急事实和危险程度判断的准确性，建立制约机制以防止权利的滥用。
d.建立首席信息安全官(cio)制度，确保对私权益的尊重和保护。
e.确定私权保护的最低标准。政府活动的底线就是尊重和保护基本人权，即使是在紧急状态情况下，也不得随意克减基本人权，否则就很容易放纵国家权利机关滥用行政紧急权利。
f.明确规定应急主管机关在紧急状态下的职责和义务，防止渎职和失职现象。为防止在关键时刻出现渎职和失职情况，法律必须明确规定应急主管机关的具体职责，为渎职和失职设定明确的法律后果，并建立有效的责任监督和追究机制。
在隐私权的保护方面，美国信息系统保护国家计划v1.o要求，国家计划中所有的提议要与现有的隐私期望完全一致，要求每年召开一次关于计算机安全、公民自由和公民权利的公－私讨论会，以确保国家计划的执行者始终关注公民的自由。政府检查公民计算机或电子通信的任何举动必须与现有法律如《电子通信隐私法案》相一致。
在紧急状态得到控制后，应急计划的启动者应当终止紧急状态的命令，恢复正常的社会秩序。结束紧急状态意味着被暂时剥夺的私权益将得到恢复。网络紧急状态终止后，国家基础设施运营部门应当向国家应急协调机构、行业和地方应急管理机构提交详细的应急响应报告，行业和地方应急管理部门应当向国家应急协调机构提交应急管理工作的总结报告。对政府在紧急状态下的征用、责令停产停业等措施对公司、企业或个人财产造成损失，在紧急状态结束后应该给予相应的赔偿，对补偿的标准要予以明确的规定。要明确规定受害人获得行政救济和司法救济的途径。
法律救济始终是各部门法律不可欠缺的重要环节。没有救济规定的法律是不完整的法律。如法国《紧急状态法》就规定，凡依法受到紧急处置措施羁束的人，可以要求撤销该措施。韩国《法》也规定，从宣布“非常”时起，司令官掌管区域内的一切行政和司法事务，在“非常”地区，司令官在不得已时，可在“非常地区”破坏或烧毁国民财产，但必须在事后对造成的损失进行适当的赔偿。
3.4 建立应急技术储备的法律保障 网络信息安全应急需要装备先进技术，这已是不争的事实。应急本质是一种信息对抗。控制紧急状态的恶性发展，对抗就是防御网络恐怖突发事件的信息技术，因此，应急不能仅依靠管理，必须具有先进的应急技术。但是依赖进口，将无法摆脱应急受制于人的被动局面，国家必须化大力气，扭转被动局面，关键应急技术的自主研究是我们掌握网络信息安全主动权的根本出路。美国信息系统保护国家计划v1.o规定，在技术的研究、开发和人员的培训方面，由科技政策办公室(ostp)来领导，并与各机构和私营部门合作来进行技术开发。
建立应急技术储备的法律保障首先要明确国家对关键应急技术研究的责任，以及应急响应的经费保障问题；其次，要明确调动民间资本展开应急技术研究的范围，以及国家、社会采购、征用的条件；第三，要明确应急技术市场化的管制方式和控制环节；第四，对必要引进的国外应急产品和服务的范围和控制力度要有明确的法律规定；第五，国家要进行财政预算，对应急技术开发支持；第六，要在一定的限度内加强国际间的应急技术交流与合作。
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【关键词】城市急诊急救中心 医院图书馆 信息化建设
急诊急救中心医院图书馆与其他医院图书馆信息建设既有相同之处，也有不同之处。急诊急救中心医院接待的都是有突发性疾病，或各种意外而引起的病症的人群，这就需要在急救急诊中心医院性质和作用前提下，合理的对急诊急救中心医院图书馆信息化建设进行分析。
1.改变管理观念
通信技术与互联网技术的结合，对市急诊急救中心医院图书馆管理影响是多层次且全方位的。医院图书馆信息网路化，使得传统图书馆文献情报服务和工作模式发生了巨大变化，一定程度上也给医院图书馆系统和管理层带来了新的压力。为了更好适应现代化医院信息化管理潮流，医院图书馆在保留传统图书馆目录、借阅书籍查询传播服务方式外，还应利用互联网和更多国内外同类医院建立业务联系。实际联系中，可以实行联机检索、光盘数据库传播，以实现同类医院卫生行业资源互补。
2.创造多元化服务平台
随着科学技术的进步和社会的发展，城市急诊急救中心医院的竞争压力越来越大。原来被动式的服务理念，已经使其不能在医院行业竞争中占有有力地位。为了提高城市急诊急救中心医院竞争能力，实际工作中，医院图书馆管理人员在完成馆内本职工作同时，也应该加强与一线诊室和医院管理决策层之间的联系，了解医院实际情况，获取更广泛的医疗信息、图书信息和技术援助，以便实际工作中，能以医院实际为依据，对图书馆内信息进行加工、分析和整理，制定合理服务计划，不同科室、部门和工作人员提供更多优质服务。为了更好促进医院图书馆信息建设，医院图书馆还可以从自身实际出发，提供一些代检索、代查、代翻译等内容和信息查询培训，然后根据网上的信息进行分析整理加工，为以后本院图书馆信息化服务提供相应依据。在此基础上，可以对医院图书馆服务进行延伸。现在很多医院已经开展了远程会诊、技术支持和远程观摩，医院图书管可以以此为依据，建立远程服务信息网络中心，并将其具体延伸至一线诊室，使远程信息化服务能更好的覆盖一线诊室。也可以通过网络中心，将本医院医疗资源和发展规划实时向外公布，使更多医疗工作者能参与到网络信息化服务中。
3.强化管理人员信息化培训力度
急诊急救中心医院图书馆信息化建设，不同于一般医院图书馆信息化建设，对医院图书馆管理人员要求也不同。要求管理人员既要了解急诊急救中心医院的性质和工作内容，也要掌握新型信息化技能。而就目前一些急诊急救中心现状来看，一些图书管理人员并不具备这些素质。图书管理工作人员中，一些上岗人员并未经过相应培训就上岗，使得这些工作人员不能更好对相应信息进行捕捉、获取、分析和传播。一定程度也使这些工作人员遇到事情后，不能更好的决断。为了更好的完善城市急诊急救中心医院图书馆信息化建设，就必须不断的对这类医院图书馆管理人员进行专业培训。医院在聘用图书管理人员时，要对其进行岗前和岗后培训。培训时，先让管理人员熟悉急诊规章制度、急诊病症名称及与此相关的内容，让工作人员能尽快熟悉急诊急救中心医院工作内容，以便实际工作中，遇到问题可以直接与相关部门进行联系。同时也应该对图书管理人员进行信息化培训，让其熟练的操作现代化信息技术设备和掌握数据库信息检索技能，使医院图书管理人员具备更高的信息化素质，以更好服务于急诊急救中心医院图书馆信息化建设。
4.完善信息资源共享平台
信息化技术在医院图书馆的广泛应用，使医院图书馆进入一个崭新的平台。但在城市急诊急救中心医院图书馆信息化建设中，还有一些不完善的地方，使得其不能更好的实现资源共享。这就需要对城市急诊急救中心医院资源共享平台进行完善。资源共享平善时，应先对信息资源共享技术进行整合，在满足客户需求前提下，建立属于自己特色的信息系统。又因网络是资源是会惠互利的，在建网络图书馆之前，和与同类医院图书管进行进行协商，以对网络资源进行合理规划，从而实现与不同图书馆之间的资源共享，使市急诊急救中心医院图书馆之间能互补并促进其和谐发展。
5.结束语
随着信息化不断的发展，互联网技术已经广泛应用于不同行业，城市急诊急救中心医院也不例外。互联网在信息化建设城市急诊急救中心医院图书馆广泛应用，为其管理带来了方便。而在实际应用过程中，还有很多不足之处。即便现在对图书馆信息化建设进行相应完善，但随着时势的变化，对城市急诊急救中心医院图书馆信息化将会有更高的要求。因此，仍需要对市急诊急救中心医院图书馆信息化进行不断的完善。
参考文献：
[1]希尔顿.道伦法斯特.中国医院如何更好的提高医院信息化建设的投资效益的分析[A].第一届中国（长三角）国际医疗科技创新及应用论坛论文集[C].2009.
[2]张洪侠.医院急诊急救管理的现状及对策研究[].吉林大学.2005（10）.
关键词：安全保障，应急管理，信息系统。
0 前言
公路交通是一个国家现代化水平的重要标志之一，是经济发展中一个发展和管理的重点之一。发展公路交通是国家经济现代化的必然趋势。随着公路交通的大力发展、汽车保有量的持续增加，尽管修建了大量的交通设施，但是由各种自然因素、技术因素、人为因素造成的紧急与灾害事件的发生频率不断上升，对公路交通的破坏程度不断扩大，公路交通的快速发展在对国民经济做出巨大贡献和给人民群众带来极大便利的同时，也产生了严重的负效应----公路交通灾害，如日益加剧的交通事故、交通堵塞、环境污染、路面损坏以及高速公路沿线的生态破坏等，它们给社会造成了极大的生命财产损失和沉重的社会反应，对人类生产和生活带来巨大的影响和损失。如何有效地预防公路交通灾害的发生，并在灾害发生后，如何通过实施正确及时地防治对策来减轻灾害给人类和社会带来的巨大损失，已成为人们广泛关注的课题。
1 国外应急系统发展现状与趋势
国外的应急系统已经有几十年的发展历史，发展很快也比较成熟。发达国家已经不局限于某一行业的应急管理，而是在城市建立一整套涵盖公安、消防、急救、交警、公共事业、民防等政府部门的应急联动服务系统，在市民遇到意外时，便可以通过城市应急联动系统，享受 应急指挥调动中心提供的各种服务。目前在许多国家，城市应急联动系统已经成为城市公共事业建设的标准配置。
据一项统计，在全世界，芝加哥911 响应时间最快，平均为1.2 秒。该中心日均接警量为1.5 万件，2001 年共接警580 万件。也就是说，平均每个市民一年有两次通过911 请求救助。这里的911 系统能够每小时处理3000 个呼叫，使每年的呼叫能力达650 万次。早在1937 年，英国就开始使用号码999，用以报告紧急情况的发生。比利时在1964 年也开始采用999 号码。这种采用单一特服号码，并建立统一的紧急情况响应中心的优势在于，在发生紧急情况时，市民可以迅速及时地得到所需的帮助，从而使生命或财产得以保全。一项由美国总统司法委员会进行的研究表明，快速反应是打击罪犯最为有效的手段。如果消防局对火警的响应时间平均能够缩短一分钟，每年便可减少数百万美元的财产损失。救护车和营救单位响应时间的缩短，可以大大降低心脏病和其他意外伤害事故的死亡率。
世界上的各类应急指挥系统建设已经有几十年的历史，出现了一大批实用的系统成果。尤其是近年来，随着灾害、灾难及突发事件呈现出类型多样、综合、发生频度高、危害面广的新特点，应急指挥系统逐渐发展成为一种有特定功能的应用系统类型，较广泛地应用在公共安全、气象地质、公共卫生等管理领域中，单一的某一行业的应急指挥体系被逐步的整合进整个城市总体经济体系之中，成为一个城市的综合应急联动系统，成为城市危机管理的重要支撑设施。出现了以下一些新的发展趋势：
1.1 专业化
在今天的信息和知识时代，应急管理的资源调度和决策不再仅仅依据指挥人员的直觉和领导的决心，它还离不开专业知识和信息系统支持。不同于传统的“110”等特定目的的通信调度系统和一些专业化的信息处理系统，从某个角度说，现代的应急联动系统就是要支持“外行领导内行”。显然，这种支持是以通信调度为主要功能的系统所不能承担的。因此，为了避免盲目决策，现代应急管理系统应该能让指挥人员动态获得专业化信息处理系统的支持。应急管理系统的核心功能应该从基本的通信调度“升级”为更广泛的“信息调度”，成为支持科学决策和专业化的信息处理支撑平台。只有这样，应急管理系统对于危机管理的意义，才会从“政治”和“行政”层面，深入到“知识”层面。
1.2 智能化
目前的应急管理系统开发大都基于特定的某种或多种灾害类型，一些大规模的“应急联动系统”，也不过是把不同类型的应急管理系统或信息处理系统按照一定的“预案”，进行需求的组合和系统的集成。这种“面向过去”和“面向已知”的应急管理系统，是很难具有“智能”的――它只是一个机械化的信息展示、指令传输和通信调度的平台，所有的信息流通途径都是在系统设计中或者预案中设定的；一旦出现“边缘性”、“综合性”，甚至从未出现过的应急事件，系统就面临“伤筋动骨”才能满足要求，甚至根本就不能用了。
这就为应急管理系统提出了“智能化”的需求。因为在今天的环境下，我们不可能完全设定未来的危机或突发事件的“类型”，以及它们的信息处理要求。在专业化信息处理系统普遍存在的前提下，应急管理系统的意义之一，就是要为决策人员提供一个便利的、交互式的操作平台，来迅速、动态地识别事件“类型”，并构造针对特定应急事件的信息处理和调度系统。
“智能化”的应急管理系统，具有显著的动态性和可重用性。从这个角度来说，构造智能化的应急管理系统，也是我们从宏观上规划和把握应急管理系统建设的关键。对它研究得越透彻，应急管理系统建设的“集约化”程度和综合效益就可以越高，建设和运营成本也就可以越低。理论上说，一个全面的城市应急管理系统应该是整个城市危机管理类信息系统的“终结者”――形成以一个综合型系统带多个专业型系统的局面后，不应再建设新的综合性系统。
1.3 知识化
从知识管理角度来看，信息系统的发展可以分为几个阶段：数据处理阶段；信息处理阶段；知识处理阶段和智能化阶段。
对于有知识处理能力的系统来说，系统所处理的信息，同时也成为回馈系统的“粮食”。系统运行的时间越长，不仅积累的事实性的信息(可供查询参考)越多，而且可以抽象出来的知识也越多。这些知识可以在人工干预下得到验证和积累，并用于下一轮的信息处理之中，成为系统的一部分：它们可以帮助系统找到运行的“捷径”，或是给指挥、决策人员提供更确切、更具指导性的帮助。应急管理系统应该怎样对待这些海量的知识？不外乎三种思路：一，相关的应急管理系统进行功能不断升级，即把这些知识“固化”为系统的一部分，使之下次能程序化地处理类似事件；二，把相关的知识汇编成册，放在系统终端旁边，或是做成可以演示的文档形式，供指挥决策者参考――这样应急管理系统可以“以不变应万变”，系统的生命周期会长一些；三，把这些知识进行适当的提炼、整理和重新表达，使之能改进下一次的“人-机”协作，为决策、指挥人员提供更好的帮助，同时也使“预案”进一步丰富。
不难想像，这三种对待知识的不同思路，将导致不同的建设效果。忽视知识管理，将导致知识无法有效传承或利用；僵化地对待知识，则将导致系统建设的不可控和规模的无限扩张；只有建立恰当的知识表达、提取和回馈平台，才能有效应付“信息爆炸”或“知识爆炸”，解决应急管理系统的“程序性”和“智能性”的矛盾，防止“预案”或“辅助决策”功能的游离，实现“以小变应万变”；同时也保证系统有一个较长的生命周期。
其实，每天都有有价值的信息产生。这些信息如果不进入应急管理系统的知识管理机制，就会仅仅作为新闻报道和内部参考一闪而过，然后流失；灾害造成的损失就会一再重复。
1.4 标准化
要建立基于专业化、知识化、智能化的“大联动”系统，必须建立一套应急管理领域的应用标准和应用支撑标准。这套标准包括对应急事件的描述机制，对基本的、公用的信息对象(数据元)的描述，以及相关信息系统必须提供的技术接口，等等。这些是整个社会的信息资源在应急管理领域的“共同语言”。在这一“共同语言”的基础上，进行各专业化信息系统的“养成建设”，才能在关键时候实现“应急”和“联动”。
标准化建设是一项长期的过程。标准对于应用的指导性不足，急需在一些大的应用背景下完善标准体系。应急指挥系统正是绝佳的一个领域：虽然很多行业或多或少有自己的应用标准，但即使在行业内部，也缺乏必要的整合。应急联动系统的建设，将成为一条可见的纽带，帮助发现标准体系中的“空隙”。如果对标准化建设有足够的认识和投入，将实现标准与系统建设的“双赢”，有力推动信息资源建设的有序化；反之，系统建设与标准化将仍然是“两张皮”。
2 国内应急系统发展现状
目前，我国的公路交通应急管理系统还处于较低级的起步阶段，基本上还停留在理论研究上，如北京工业大学交通工程重点实验室研究的《高速公路突发事件应急管理系统》等。2007年6月15日交通应急通信工程进行竣工验收，2008年1月14日，北京市公路路网管理与应急处置系统开始进行建设。 该项目作为“国家路网管理与应急处置系统”总体规划中第一个在建的省级系统，将以北京市公路路网为对象，以服务公众公路出行需求为导向，在奥运前夕实现北京市公路路网高水平的日常运行管理、高效的应急处置，在奥运期间以及今后为公众提供安全便捷畅通的公路出行服务，为全国公路路网管理和应急处置系统建设提供示范。公路交通应急管理工程已经引起了各级城市管理者的高度重视。例如，交通事故反恐抢救联动机制已经在全国范围内陆续建立。各大城市也相继建着手建设公路交通应急管理体系，相信近几年会有较大程度的发展。
3 安全保障和应急管理系统的需求研究
公路安全保障和应急管理系统在国内属于新生事物，因此，目前阶段的系统建设也必然是百花齐放，短时间内还不太可能出现统一的建设模式。一般来说，选择应急系统建设模式需要考虑以下因素：应急管理体制的整合程度；对应急联动的运行与管理方式；指挥权划分；应急基础；投资规模；编制情况等。
3.1 主要功能需求
公路安全保障和应急信息系统的目标，就是配合危机管理的全过程，应用信息技术，实现大面积的、跨专业和部门的信息资源、处理资源和通讯资源的实时调度，使应急指挥过程更加科学化和可视化。公路安全保障和应急信息系统把支持危机管理作为的目标。这是因为，要最大限度减少各种突发或紧急事件带来的损失，不仅仅要求在事件发生后做出迅速、准确的应对和处理，还要求在事件前期进行预警和辨识、在后期进行常态恢复。“危机管理”的三阶段理论更能指导我们运用信息技术对突发或紧急事件全面、全程的支持。显然，这一目标，不是一个单纯的信息系统可以达到的。它要依赖基础性的网络和多个专业化的应用系统，要依赖多种技术的支持。
任何类型和目的的应急指挥系统，都具有以下功能特性：
(1). 信息汇聚：从应急事件现场或监测网络采集到的各种信息，将被传输到信息汇聚点（应急指挥中心）。这些信息可能是直接事件现场的视音频信息，也可能是来自传感设备、监控设备的信息或信号，还可能是来自相关的专业化信息处理系统的数字化信息。
(2). 信息表现：公路安全保障和应急信息系统应该有直观而准确的信息表现形式，为指挥员进行指挥调度和辅助决策提供最大的帮助。GIS 是一项广泛使用的技术，可以将危机管理所涉及的信息（如危机态势、应急指挥相关资源分布、应急方案等）在基础的空间地理图形上形象地表现出来，便于指挥和决策人员直观地进行形式判断、形成决策或进行资源调度；各种信息还可能要借助一定的显示设备和
显示控制系统表现出来。
(3). 信息调度：所有信息在汇聚点被组合和集中呈现，供指挥中心的指挥决策人员作为决策和调度依据；有时还要将信息分发下级指挥中心（或分中心）的不同的专业化处理系统进行处理，或从这些系统收集处理结果。
(4). 通讯和物资资源调度：安全保障和应急指挥最终都表现为通过一定的通讯手段，完成一定的人力、物力资源调度。例如警力的调度、救灾物资和设施调度、对事件现场的疏导和部署，等等。
(5). 辅助分析决策：在应急指挥过程中，提供一些逻辑分析模型、统计模型或预案，以及案例库中的参考案例，帮助指挥员进行理性决策；同时，应急信息系统还应记录下整个指挥调度的过程，形成完整案例，丰富案例库，为实现知识化、智能化的危机管理作积累。
3.2 应急信息系统与GIS系统的关系
GIS 是一种广泛使用的、成熟的技术，也已经形成相对独立运行的系统。独立运行的GIS 甚至可能成为整个应急信息系统中最主要的操作平台。这也是一些项目直接把GIS 作为一种“默认”的“需求”的原因。但是，按全保障和应急信息系统是否要采纳GIS，还要看具体的应用领域是否具备了应用GIS 的数据条件和环境。而且，即使有必要和有条件使用GIS，也要从整个应急信息系统的总体目标出发进行分析，提出技术应用需求：
第一， 要实现应急信息系统与GIS 的双向联动。GIS 虽然可以独立运行，但在应急信息系统环境下，应该可以实现应急信息系统与GIS 的多种联动方式――包括双向的相互驱动和基于数据共享的独立操作，等等；
第二， 要实现应急信息系统与GIS 的底层整合。GIS 系统与应急信息系统应共同遵循一定的数据标准，产生和传递一致的数据；底层应实现数据库共享或公用。
第三， GIS 与其他系统的数据整合。GIS 的数据往往来自其他部门。为系统能运行起来而“一劳永逸”地导入数据的做法是不可取的。应该利用公用的基础地理数据，建立与基础数据源进行同步更新的完整机制，贯彻专用属性数据“谁使用、谁负责”和合理共享的原则，避免产生新的信息孤岛。
3.3 专业化信息处理系统与应急信息系统的关系
我们对应急信息系统的需求认识往往是始于“混沌”的，尤其是当因为信息系统缺位造成重大损失的时候，更是希望通过一个项目、甚至一个系统的建设毕其功于一役。但是，应急信息系统的主要目标是实现危机管理中的决策支持，离开了专业领域的知识和专业化的信息处理系统的支持，应急信息系统对科学决策的支持就会落空。另一方面，应急信息系统往往是跨管理部门、跨专业领域的系统，涉及多个专业系统的支持。处理这种兼具“宽度”和“深度”的复杂需求的合理做法，是把项目进行分解，把应急信息系统建设与专业化信息处理系统进行合理划分。一般来说，专业化信息系统负责专业化的信息监测和预警、信息处理；应急信息系统则负责信息的汇聚、分析，以及对会商、决策和资源调度的支持；二种系统之间通过共同认可的标准来实现信息传递和工作协同。应急信息系统从专业化信息处理系统中收集预警监测的结果；应急信息系统则向专业化信息处理系统提交信息加工请求并收集信息处理结果。
检验是否较好划分了专业化信息处理系统和应急信息系统界限的直接办法，是看二者之间是否有足够的独立性。一个好的规划和设计应该是这样的情形：应急信息系统本身不一定很“专业”，但它能与很专业化的信息处理系统很好地协同工作。应急信息系统的核心价值，在于它对跨专业的、公用资源的调度能力；专业的判断和业务流程应该留给专业化的信息处理系统。从这点上来说，应急信息系统其实需要有一定的“通用性”。通用性越好，它动态“接入”不同专业信息系统的能力就越强，整个大系统的“应急”能力也就越好。
4 建设安全保障及应急管理系统的必要性
交通安全、灾害防范是公路交通继续快速发展的先决条件。卫生部、交通部2004年第2号令联合公布了《突发公共卫生事件交通应急规定》,对突发公共卫生事件的交通应急作了明确规定。在突发公共卫生事件的应急机制中,交通部门负有重要的法律责任。所以说，作为公路交通管理和养护部门应该不断加强公路交通安全保障和防灾意识，将公路安全保障和应急管理作为公路管理中的重点工作来抓。
当前公路交通管理部门在安全保障和应急管理上存在专业性差、组织条块分割、各自为政、多头投入、效率不高等问题，在整体上仍然缺乏对于公路路网安全保障以及应急管理的深层次理解,对于整个管理体系欠缺科学理论的指导。因此，充分利用现代高科技手段，整合现有的紧急救助资源，健全和完善公路路网安全保障和应急管理体系，逐步建设统一、高效、反应敏捷、安全可靠的公路路网安全保障和应急管理系统，以提高应对各种紧急事件、突发事件和灾害事件的快速反应能力、指挥调度能力和防范处理能力，确保在发生突发事件时,公路处能够迅速地做出判断,并进行救援和指挥工作,为公路的交通安全生产提供强有力的保障。公路交通安全保障和应急管理系统能够使突发事件得到迅速有效的处理, 使道路交通危机事件发生的强烈程度与过程受到有效的控制,使致灾损失降至最少,尽量减少国家及群众的生命、财产损失。具有重要的现实意义。
公路路网安全保障和应急管理系统是一个与每个市民息息相关的政府实事工程，成功建设一个现代化的公路路网安全保障和应急管理系统将在维护稳定的社会秩序、保障社会的安定、方便市民的生活、维持良好的政府形象和改善投资环境等方面都起着十分重要的作用。对重大突发事件的处理能力是公路管理现代化、国际化和信息化程度的重要标志，也是政府保障社会稳定、提高行政管理效率和为公众服务的能力的标志。
5 结论
综上所述，加强公路路网安全保障和应急管理，是关系到公路管理以人为本、好中求快、协调发展的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是做负责任政府、负责任行业和打造平安交通的重要体现。当前，公路交通进入快速发展时期，由此引发的各类交通突发事件时有发生；频繁的自然和地质灾害造成公路损毁严重；电煤、原油、矿石运力紧张的局面还没有得到缓解，交通应急的任务十分繁重。但是，我国交通应急管理工作的基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置交通突发公共事件的能力有待提高。因此，应深入贯彻全国应急管理工作会议精神和《国务院关于全面加强应急管理工作意见》，落实《公路交通突发公共事件应急预案》，建设天津市公路路网应急管理系统，全面加强天津公路的安全保障和应急管理工作，这是社会信息化的需要，是提高为公众服务能力的需要，也是公路交通管理现代化的标志之一。
参考文献
[1] 交通部 .突发公共卫生事件交通应急规定[S]. 2004年第2号令
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