宪法监督制度
宪法规定，全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。全国人大组织法还具体规定全国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”。
从实施情况看，全国人大常委会开始对备案的地方性法规和行政法规进行审查工作。但由于没有建立专司宪法监督的机构，宪法监督实际上没有很好开展起来。（1）宪法监督是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制裁的强制行为。违宪是一种国家行为，特指国家机关制定的规范性文件违反宪法和国家机关及其组成人员的职务行为违反宪法。宪法监督的内容主要包括审查有关国家机关的规范性文件的合宪性，纠正国家机关及其组成人员违反宪法的职务行为。（2）建立专司宪法监督的专门机构。许多同志建议建立宪法监督委员会，在全国人大及其常委会领导下开展违宪审查工作，提出对违宪行为的处理意见，以议案的形式报全国人大或全国人大常委会决定。建立这一机构既符合我国国家体制，又保证了违宪审查工作的经常性。（3）建立和完善宪法监督的程序。我国实施宪法监督的形式主要有两种：一是审查规范性文件。对此立法法作了一些规定。二是受理违宪控告。在这方面还没有法律规定，需要对谁可以提出违宪控告、谁受理和承办违宪控告等问题作出具体规定。
执法检查制度
多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会为了保障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检查监督制度。执法检查成为人大法律监督的一种重要方式。这一监督制度，还可以从以下几方面进一步完善和改进：
（1）执法检查的主体是人大常委会，专门委员会也可以单独安排执法检查，协助人大及其常委会进行法律监督。有的地方人大常委会同“一府两院”搞联合执法检查，混淆了监督的主体和对象，是不妥当的。人大执法检查的对象是执法机关，主要检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。
（2）检查要有重点，如可围绕党和政府的中心工作，某些法律执行中存在比较多的问题，人民群众关注的“热点”问题来确定检点。
（3）力避形式主义，深入基层，深入群众，力求掌握第一手材料，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过程。
（4）要把听取和审议执法检查报告正式列入常委会会议议程，并认真行使审议权，必要时可以提出质询案或作出有关决议。
（5）完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审议意见应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的情况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。
（6）对检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织深入调查，必要时可以组织特定问题调查委员会，根据调查结果作出严肃处理。
（7）同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执法责任制、开展执法评议三者结合起来，把执法检查同舆论监督结合起来。
听取和审议工作报告的制度听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报，是国家权力机关开展工作监督的基本形式。这一制度，还可以从以下两方面进一步完善和改进：
（1）常委会听取工作报告，要从程序上作一些具体规定。如规定提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发；规定有关部门负责人不仅在会上作报告，还要到会面对面听取意见，回答询问；规定工作报告未被批准要作出适当处置等。
（2）建立工作报告审议反馈制度，切实改变“会上议一议，会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和审议专题报告后，向有关机关提出“审议意见书”的做法值得总结和推广。目前“审议意见书”或“审议意见”存在着整理不规范、报送无程序、办理不得力的问题，需要进一步总结经验，通过法定程序，使“审议意见书”这一形式走向规范化、法律化。
审查和批准计划、预算制度
审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。国家权力机关的计划、预算监督，虽然有一些法律规定，但实施中的问题仍然比较突出，可考虑从以下几个方面进行改进：
（1）提前介入，对计划、预算的编制工作进行监督。
（2）在人代会上，变笼统的全面审查为切实的重点审查，并可考虑建立计划、预算修正案制度。
（3）加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经常性经济监督制度。主要是进一步规范对计划、预算部分调整和变更的审查和批准；重视和加强审计监督；建立健全各项经常性监督制度。
受理申诉、控告、检举制度
法律规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人大可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。
受理对法院、检察院所处理的重大典型案件的申诉、控告、检举，通常叫作个案监督。
一是要坚持集体行使职权的原则。委员长会议、主任会议负责处理常委会的重要日常工作，专门委员会可以协助人大及其常委会进行监督工作。它们可以承办人大及其常委会交付的个案监督的具体事宜，但不能代替人大及其常委会行使监督处置权和决定权。
第二，要坚持事后监督的原则。但如果程序严重违法，如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督可能会带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监督。
第三，要对个案监督的范围作出规定和界定。
询问和质询制度
“询问”是人大及其常委会行使“知情权”，对被询问者是一种带督促性质的监督。“质询”从表面上看也是行使知情权，实践中多是对不适当行为（包括违法失职行为）提出质询案，对被质询者是一种责成纠正不适当行为的性质。法律对这两种监督手段都作了程序规定。还可以考虑，对任何启动质询程序，哪些问题可以质询，质询答复不满意如何处置等，再进一步作出具体规定。
特定问题调查制度
全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的规定。但是，全国人大常委会组织特定问
题调查委员会的程序在宪法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则中都没有具体规定，在现实中不便操作。
因此，参照全国人大议事规则关于全国人大组织特定问题调查委员会的程序，建议规定全国人大常委会会议期间，委员长会议或者1/5以上的常委会组成人员联名，可以提议组织关于特定问题调查委员会，由委员长会议提请全体会议决定。
罢免和撤职制度
“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使处置权的主要方式，是人大监督手段中最严厉的一种。
1982年宪法、全国人大组织法及地方组织法除了规定罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。全国人大议事规则就对提出罢免案的主体、罢免的对象和提出罢免案的程序都作了具体规定。
按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤消本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的人民政府其他组成人员，人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。但对撤职的程序未作出规定，实践中不便操作。为了加强地方人大常委会的监督，建议参照人大代表提出罢免案的程序和人大常委会组成人员提出议案的程序，对地方人大常委会提出撤职案的程序作出具体规定。
近年来，地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的原则和精神，勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造了一些行之有效的形式。
工作评议组织代表评议“一府两院”的工作，简称工作评议或者代表评议。
述职评议从20世纪80年代末，一些地方人大常委会根据宪法、地方组织法的有关规定在工作评议的基础上逐步发展为由常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员的述职报告。现在全国地方各级人大常委会普遍开展了述职评议。
部门执法责任制由人大常委会组织和推动行政执法部门和司法部门明确自己主要执行的法律、法规，并通过一系列制度保证执法责任到位。
宪法自问世以来，极大的推动了人类社会的文明进程。宪法在整个法律体系中居于根本法的地位,它是诸法中最具权威性的社会规范。宪法及其实施的状况是衡量一个民主国家的法制是否健全的重要标志。然而宪法本身并不能自动实施，再好的宪法,如果没有相应的保障监督体系和制度,也无非是一张写着人民权利的不能兑现的空头支票。为了保证宪法的准确、有效实施，世界各国都相继建立了比较完备的宪法监督制度。所谓的宪法监督模式是指在宪法监督理论的指导下，有宪法监督主体、内容、原则、方式和方法等形成的可供人们理解，把握和仿效的固定模式。[1]目前世界上主要存在的宪法监督模式主要有以下三种：
第一，是由立法机关行使宪法监督权的议会型宪法监督模式。此种宪法监督制度以英国为代表。英国实行“议会至上”的体制，内阁和法院由议会产生并对其负责，议会可以制定，修改和废止任何法律，包括各种宪法性文件。任何一部法律如果违宪，议会有权修改或废止。
第二，是由司法机关即法院行使宪法监督权的普通法院型宪法监督模式。此种宪法监督制度以美国为代表，由最高法院通过对法律的违宪性审查来监督宪法的实施。
第三，是由专门的或宪法委员会行使宪法监督权的型监督模式。以德国，奥地利等欧洲大陆法系国家为代表。对法律的合宪性审查，一般以抽象的方式进行。当一个法官宣布某一法律违宪的时候，就等于废除了该项法律。
其中，英国和美国在历史上是很有渊源的两个国家，而且又都是传统的不成文法国家，同时又是世界上具有举足轻重的影响力的国家，可是在宪法监督的道路上却走出了两种完全不同的模式，通过对它们两种模式的比较分析，可以从中吸取优秀积极的因素，同时也可以为完善我国的宪法监督模式提供宝贵经验。
2英美宪法监督模式异同点的比较分析
英国和美国同属英美法系，但由于历史传统和政治体制的不同，两国建立了不同的宪法监督模式。
英国作为欧洲传统国家，深受卢梭社会论思想的影响，认为人民的意志即公意至高无上，国家只不过是公意的具体体现而已。国家政体实行议会制，崇尚“议会至上”的原则，这是议会监督的基础，英国人认为，议会是人民选举产生的民意代表机关，其地位至高无上，其权力广阔无垠，法律由其制定，也应由其解释、监督实施，行政机关、司法机关也要遵循其制定的法律。英国宪法是不成文宪法（普通法宪法）、柔性宪法。其宪法性法律同其他法律相比，没有成文宪法国家中的宪法法典的那种至高无上的地位，两种法律的解释权、监督实施权均由议会行使，不可能由法院或其他机构行使。
而美国没有悠久历史和传统的束缚，加上多民族融合带来的国家文化的多元化，使美国形成了自由民主的理念，在国家政体上实行总统共和制，议会在国家中并不拥有至高无尚的地位，而且美国的三权制衡体制比较完备，司法机构在国家政治生活中起到重要的作用，因此即使在宪法监督这种较高层次的法律活动中，法庭判例也具有法律效力，这就为美国最终通过判例确立了普通法院宪法监督模式提供了条件。
通过以上对两国背景的有关介绍不难看出，两国之间既有千丝万缕的联系，又各自有着不同的历史背景和文化理念，这就注定了两国所实行的议会型宪法监督模式和普通法院宪法监督模式既有一些相同之处，又存在着明显的区别。
2.1英美两国宪法监督模式共同点比较
二者在宪法监督程序方面有一个很大的共同点：没有建立专门的宪法监督程序。
宪法监督机关在监督宪法实施，裁决宪法纠纷时要首先以宪法为实体规范。但要保证宪法监督的有效性，宪法监督机关还必须遵循一定的规则和程序来进行活动，即宪法监督机关也要依照法定的程序来监督宪法的实施。这样才能保证宪法监督机关不凌驾于宪法和法律之上，才能使宪法所追求的价值真正的不受践踏和破坏。
根据宪法监督机关在进行宪法监督，特别是在审查法律、法规的合宪性，裁决宪法纠纷时所适用的程序为标准，可以将宪法监督分为普通程序监督和特殊程序监督。英国和美国同属于普通程序宪法监督。所谓普通程序的监督，是指宪法监督机关开展宪法监督活动，解决宪法纠纷时所适用的程序为非专为进行宪法监督而建立，所遵循的是宪法监督机关本身的工作程序，也就是宪法规定的该机关行使其本身的权力而适用的程序。[2]其中又包括两种情况，一种是指立法机关以普通工作程序进行法律合宪性的审查监督。以英国为代表。另一种是指司法机关以普通司法程序实行合宪性的审查。以美国为代表。
英国的宪法是不成文宪法，即“柔性宪法”。具有宪法意义的法律和普通法律一样均由议会制定、修改和废除，既没有严格的条件要求也没有特别的程序加以约束和限制。议会对宪法的监督，特别是对法律合宪性的审查，一般是按照对法律案审查的程序进行的，即遵循的是普通的立法程序。当然，议会运用普通立法程序来监督宪法的实施并不是法律的规定，而是实践的做法。在这个前提下，宪法监督的程序和普通的立法程序一样，由以下几个环节构成：首先，制定法律的时候，由议会对法律草案进行审查，看其是否同宪法相抵触，如相抵触或者有违反，便可以直接对其进行修改、或令起草机构加以修改。另外，对已经生效的法律、法规在审查后，如果发现有违反或同宪法相抵触的内容存在，则提出审查结论，由议会按立法的程序进行修改或废除。对于下级代表机关制定的法律、法规，上级或最高代表机关经审查后，或直接将其撤消，或以决议的方式要求下级代表机关予以修改或废除，使其符合宪法的要求。
美国是采用普通法院审查制的国家，由于司法机关没有建立起一套专门适用于审查法律是否违宪的工作程序，所以法院对宪法的监督是按照审理一般的刑事、民事案件的程序进行的。也就是说，享有司法审查权的法院对法律、法规合宪性问题的裁决在法官的人数，所需的票数等方面没有特别的要求，完全和对普通刑事、民事案件的审理相同。如美国联邦最高法院，自1866年以来由首法官一人、大法官八人组成，庭讯时无需全体大法官出席，只要五人即可。经庭讯后，首法官召开会议作简略的报告或说明对案件的处理意见，然后，按资力深浅逐一询问大法官的意见。询问完毕，按次序投票，资力浅者先投票，资力深者在后，多数法官所持意见即为法院的意见。但在制作的判决书中，除了应载明多数意见这个主文外，还应写上补充意见和反对意见。对法律、法规合宪性的裁决也按照这种方式和程序进行。之所以如此是因为法院对司法审查权的行使，只能在审理具体的刑事、民事案件中附带的进行，对法律法规合宪性的审查目的是为了解决所争议的刑事、民事案件的实体问题。
2.2英美两国宪法监督模式的差异分析
2.2.1宪法监督主体及权力来源
宪法监督主体是宪法监督行为的执行者，即依法享有宪法监督权的国家机关、专门机构或特定个人。[3]这种主体往往因各国的历史传统、政治体制不同而有所区别。
英国首倡议会权力说。该说认为，宪法监督的权力来自议会，议会应该成为行使宪法监督权的主体。议会权利说来源于历史沿袭下来的“议会至上”原则。英国人认为，议会是由人民选举产生的民意代表机关。其地位至高无上，其权力广阔无垠,法律由其决定，也应由其解释，监督实施，行政机关、司法机关都要遵循其制定的法律行事。[4]因此议会权力极大，可以制定和修改包括宪法在内的任何法律文件。但在实行两院制的国家中，国家的权力特别是立法的权力实际上是由下院所控制和掌握的。上院只是在一定程度上对下院行使权力起着牵制和延缓的作用。所以，英国的议会无论是通过立法来修改和补充宪法，还是通过审查修改或废除违反宪法原则的法律，主要是由议会的下院来进行的。上院对宪法的监督，主要是通过作为最高上诉法院受理来自英格兰、威尔士和北爱尔兰高级法院的民事和刑事诉讼案件及苏格兰高级法院的民事上诉案件来实现的。[5]
美国则提倡司法权利说。该说认为宪法监督权是一种司法权力，应该由司法机关即由普通法院来作为宪法监督的主体，监督宪法的实施，行使国家的宪法监督权。司法权利说来源于“马伯里诉麦迪逊”一案。在该案判决中，首席法官马歇尔明确宣布“违宪的法律不是法律”，“阐明法律的意义是法院的职权”。从此，开创了由普通法院行使违宪审查权的司法审查制。美国是联邦制国家，就司法机关来说，它拥有两套并行的法院系统，联邦法院系统和州法院系统。二者各有其管辖权，在组织上没有隶属关系。联邦法院系统是根据宪法的规定建立起来的，由联邦地区法院、联邦上诉法院和最高法院组成。联邦最高法院享有的宪法监督权主要是对联邦法律、州宪法及法律的合宪性进行审查。即联邦最高法院在审查具体案件时，如发现该案所涉及的州宪法，州法律同联邦宪法、法律相违背时；或联邦的法律、条约与联邦的宪法相抵触时，便可对有关的条款做违宪的宣告，并拒绝加以使用，使其实际上丧失法律的效力。各州法院享有的宪法监督权则是用以对各州法律的合宪性进行审查，即审查州的法律与州的宪法是否相抵触。
2.2.2宪法监督的范围
英国的宪法是不成文宪法，没有作为形式上的根本法的宪法和普通法律的区别，只有宪法性法律和普通法律之分。而且，具有宪法意义的法律和普通法律一样，都是由议会指定、修改和废除。没有严格的条件要求，也没有特别的程序加以约束和限制。因此，英国的议会在理论上可以指定、修改和废除任何法律，也可以先前议会所通过的任何法律，即便是对宪法性法律所进行的修改，在“新法优于旧法”的原则下，也不会发生“违宪”的问题。如果议会的某项立法或法案与宪法性法律的规定及所体现的原则相抵触，抵触的部分会被认为是对宪法性法律的修改，而不会被认为是“违宪”。再加上在英国，议会地位在法律上高于行政和司法部门。因此，英国不存在司法审查立法违宪性问题，法院并不享有对议会法的司法审查权，即英国宪法监督的范围不包括议会法。但是根据法治和分权的原则，高等法院有权对行政行为的合法性与有效性以及下级法院判决的合法性实行监督。
在美国，对规范性文件的合宪性审查可以说是司法审查的主要内容。根据制定机关及其效力的不同，规范性文件可分为五个等级：联邦宪法；联邦法律、条约、行政命令；州宪法；州法律；县规制与市镇规例。司法审查也按照这些法律的等级划分为三个层次：一是州的司法审查，审查州的法律是否抵触了州的宪法；县规制与市镇规例是否抵触州宪法，州法律；二是联邦的司法审查，其审查权同属于联邦法院和州法院，主要是审查州宪法、州法律是否抵触联邦宪法、联邦法律及条约。三是全国性司法审查，其审查权专属于联邦最高法院，主要审查国会指定的联邦法律、条约及总统颁布行政命令，有无抵触联邦宪法或违反联邦宪法的规定。除此之外，司法审查同样也包括对政府的行政的审查。
2.2.3、违宪审查方式的差异
违宪审查方式是指违宪审查主体具体进行违宪审查活动的方法和步骤。由于各国的国情不同，各个国家在违宪审查的提起和实施方面也存在着明显的差异。根据违宪审查机关对规范性文件进行合宪性审查的时间，可以将违宪审查分为事前审查和事后审查。事前审查又称预防性审查，是在法律和其他法规公布实施之前，由专门的机关审查其合宪性的一种违宪审查方式。它是实行议会监督宪法实施国家的主要审查方式。事后审查是在法律、法规生效后以及一定的行为采取后，违宪审查机关通过审查，对其合宪性进行裁决的违宪审查方式。
英国主要采用事前监督的方式。英国的立法机关议会由国王、上议院、下议院组成。一项法律草案只有在两院通过，或单独在下议院通过，并经过国王批准，才能成为正式法律。议会在通过或公布生效自己的立法、决定之前，先由其专门的委员会进行审查，看其是否有不符合宪法之处。只要该项法律在议会中合法通过，并且表面上没有明显的错误，那么它的有效性便是不容质疑的。由此可见事先审查可以将那些违反宪法的法律、法规、决定扼杀在摇篮之中，从而避免了违宪的法律、法规、决定通过生效而带来的不良后果，同时也维护了国家法制的统一和尊严，以及社会关系的稳定。但是它也存在明显的缺点：一是有些法律文件是否违宪需要在适用过程中才能发现，因此事前审查未必全面、可靠；二是，事前审查如果不与事后审查结合进行，对于已经生效但又违宪的法律文件，除了立法机关通过修改法律或者更新法律以外，一般缺乏有效的法律救济手段。
美国采用的则是事后的附带性审查方式。所谓的附带性审查是指，法院在审理民事、刑事、行政案件中，在诉讼当事人对法院适用的法律的合宪性提出疑义后，对疑义法律进行的合宪性审查。[6]国会和政府通过或制定法律、法规和政策,事前不需要征询联邦最高法院的意见。法律生效或政策实施后，如果没有一项具体的诉讼涉及该项法律或政策,法院也不能主动进行审查。这就是说，联邦法院只能通过审理具体的案件时就其所涉及的法律或政策是否违宪进行事后审查。这是美国司法审查制度一直坚持的原则。美国的违宪审查通常在两种情形下发生：其一，应诉讼当事人请求而审查违宪问题。如果诉讼当事人认为国会的某部立法或州的某部法律违宪而直接侵害了自己的权利，可以向法院提出自己的理由，请求对该法进行违宪审查，给予法律救济。其二，在审理具体案件的过程中主动进行审查。法院在审理案件的过程中，如果发现相关法律违宪，尽管诉讼当事人不认为适用于他们的法律违宪，也可以主动对此法进行审查，指出它的违宪之处。这种事后审查有很多优点。首先，它将违宪审查放在现实的法律关系及其后果上面，可以提高违宪审查的准确性。其次，由于美国宪法规定了非常繁复的修改程序，而最高法院的司法解释常常赋予其符合社会发展的新含义。因此，在美国式的司法审查制度中，事后审查能起到变更宪法以适应社会实际和提高活力的作用。再次，事后审查将繁复的法律、法规置于经常性的宪法监督之下，有利于维护宪法的权威以及的连续性和稳定性。但是，美国实行的事后附带性审查以及司法审查的消极主义使其有很大的局限性。主要表现在两个方面，其一，司法机关实行单纯的事后审查，一部违宪的法律实施以后才能得到纠正，不利于维护宪法的权威；其二，司法机关只能在审理案件过程中进行附带性审查，有些法律虽然违宪，如果无人提讼就不能得到及时纠正。违宪后，当事人不提起上诉，最高法院就不能过问此案。
3英美两种模式的缺陷及其克服
通过以上对英国及美国两种不同类型的宪法监督模式进行了粗略的比较，我们不难看出这两种宪法监督模式各有其利弊。
3.1英国议会型宪法监督模式的优缺点分析
以英国为代表的议会型宪法监督模式在初创时期曾经有着广泛的影响，其最大的优点就是权威性。立法机关在国家机关系统中具有极高的地位，它可以利用其影响力和制约作用来保障宪法的贯彻和实施。但议会型宪法监督模式的缺点也是显而易见的。
3.1.1缺乏准确性。
1)、由议会审查法律的合宪性，在缺少其他保障机制的前提下，其结果往往缺乏有效性。由于在通过法案时，一般都在立法程序中对法案的合宪性进行了专门的审查，这样对于实践中引起宪法争议的法律，议会的立场都是明确的，即法律的合宪性不容怀疑。2)、由议会审查法律的合宪性，缺乏公正性。虽然议会对于自己颁布的确实违宪的法律，事后也有可能发现违宪，但宣布自己通过的法律违宪，必然损及自己的权威和尊严，因而立法机关是不愿宣布违宪法律违宪的。这显然不利于使受到违宪法律侵害的当事人的合宪权益得到及时的救济。
3.1.2缺乏连续性和专门性。
1)、议会的工作方式是会议制，每年或数月定期召开一次会议。而违宪事件的发生,是不分时间的。因此，议会的工作制度不利于违宪行为的及时纠正和处理。2)、宪法监督往往与复杂的、多样的技术性、政治性问题相关，需要专门的知识和丰富的经验。在这一方面，议会也并不擅长。
3.1.3缺乏时间和精力。
20世纪以来，议会的立法任务异常繁重，恪守旧制的英国议会，面对当代大量出现迫切需要解决的社会问题，自然无暇顾及，如果指望议会从堆积如山的议案旁抽出时间来审查法律的合宪性，那是不切实际的。
基于立法机关的性质及其在时间、精力等方面的不足，议会型宪法监督模式最大的缺点就是有效性不足。二战期间，在德国、意大利，议会在法西斯的强权政治之下少有作为，德国的国会甚至自身难保，充分暴露出了议会型宪法监督模式的弊端。二战后，欧洲大陆国家，如法国、德国、意大利纷纷摒弃了“议会至上”的观念，改变了议会监督宪法的传统模式，建立了适合大陆法系国家的专门宪法监督机关——。实践证明，这一转变是成功的。另一种对议会监督模式的改革，来自于前苏联。由于前苏联宪法对国家机关特别是苏联联盟中央国家机关的违宪行为缺少明确的规定，使违宪行为不能被及时发现和制止，而酿成了斯大林时期国家机关普遍、持久的侵犯公民基本权利而得不到有效制止和纠正的悲剧。[7]为了改变这种状况，适应现实的需要，1988年12月前苏联在最高国家机关之下设立了监督宪法实施的专门机构——宪法监督委员会。从实施情况来看，具有一定的借鉴价值。由此可见，议会型宪法监督模式的出路在于向宪法监督机构专门化方向发展和转换。
3.2美国普通监督模式优缺点分析
以美国为代表的宪法监督模式其优点在于，公民的基本权利在遭受侵犯以后可以在各级法院得到及时而有效的救济，法院的独立性在一定程度上可以保证裁决的中立性、超然性和公正性，并成为制衡立法机关和行政机关的重要砝码。但是，司法审查模式一出现，就招致各方的批评和攻击，至今一些疑点仍未消除。
3.2.1司法审查的合法性质疑。
1825年，美国宾西法尼亚洲大法官吉布森（Gibson）在埃金诉劳布（Eakinv.Ruab）一案中曾对司法审查的合法性提出异议。吉布森认为，如果司法机关能够修改立法，纠正立法机关的错误，无疑是篡夺立法机关的权力，这显然缺乏理论依据；司法审查权是由选的法官行使的，而法律却是人民选举产生的人民代表制定的，由非民选的机构或人员来审查民选机关制定的法律，不符合人民原则。
3.2.2司法审查的合理性质疑。
吉布森在上面提到的同一案件中还对司法审查的合理性提出了三点不同意见。首先，如果说可以由司法机关来审查什么是合宪的法律，那么，司法审查权有无限度，限度在哪里？不能说法官有权下令重新举行大选或审查立法机关组成人员的资格；其次，如果说司法机关有权解释宪法，那么立法机关也有权解释宪法，因为立法机关不解释宪法就不可能立法。当我们认为立法机关存在错误解释宪法的可能性时，就不应该忽视司法机关同样存在错误解释宪法的可能性。如果承认这一点，就不能要求立法机关听从于司法机关的裁决；再次，吉布森指出，马歇尔法官认为法官就任时宣誓效忠宪法，因此法官只能适用宪法，这一理由并不充分。法官宣誓效忠宪法，仅限于与其职责相关的部分。如果宪法赋予他的职权不包括对立法权的审查，那么他对宪法的效忠就不应包括这一内容。
3.2.3司法审查的公正性质疑。
美国当代批判法学派代表人物乔治敦大学的法学教授马克•图什内特（MarkTushnet）对司法审查模式的公正性持有不同看法。他认为：首先，司法解释不具有决定性。这就是说，法院没有能力解释宪法。因为法官解释宪法，必须通过历史知识，发掘立宪意图，以此为依据解决问题。但历史即使对历史学家来说也是模糊不清的。此外，法官要研究立宪者的意图也是不可能的。立宪者的意图并不仅仅建立在对历史人物思想的个别信念和目标的确认之上，而是建立在对一个历史时期广泛的社会矛盾与冲突的理解之上。这远非法官能力所及。因此，法官的裁决缺乏可靠的基础。其次，司法活动不具有中立性。法官的中立性显然是受制度约束的，即“中立性”的概念本身来自于先前人们对何为中立性的理解。因而中立性并不中立。另外，中立性原则要求法官判决前后一致，但翻开最高法院的判例汇编，遵循先例原则已赫然面目全非，对同一个问题的处理往往可以找到截然不同的处理办法。可见，司法活动并不是一个客观、中立的过程，而是一个法官选择与操纵的过程。
3.3利弊之权衡
通过比较可以看出，美国的普通法院模式具有很强的灵活性，对于其它国家具有很强的借鉴意义，但是对于一些三权分立不太平衡的国家来说，借鉴的同时要避免司法审查模式的缺陷，首先，在大陆法系国家，由于法官的能动性不够，无法担当起指导社会的角色，可以考虑建立专门的宪法监督机构，如，宪法委员会等。其次，为了减轻最高法院的工作负担，可以考虑宪法监督机关的专门化。通过上述比较可以看出,无论是美国的公民权利保障型违宪审查模式,还是法国的宪法秩序保障型违宪审查模式,都有其缺点和不足。因此,要提高违宪审查机关的监督效能,就必须事前审查与事后审查相结合,具体的案件审查与抽象的原则审查相结合。
4英美宪法监督模式对中国的启示
通过总结英、美两国宪法监督模式的优缺点，以及两种宪法监督模式缺陷的克服方法，我们可以看到宪法监督机构专门化是当今各国存在在共同发展趋势。由此，我们得出了关于如何完善中国相应制度的若干启示。
4.1建立专任宪法监督机关
我国现行宪法规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会为监督宪法实施的机关，为了加强和完善最高国家权力机关的宪法监督职能，我国应当建立专任的宪法监督机关。人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度。全国人民代表大会及其常务委员会是宪法确定的我国宪法监督机关。完善我国的宪法监督制度，最根本的是进一步加强和完善人民代表大会制度，强化最高权力机关的宪法监督职能。为此，可考虑在全国人大现有的体制内建立一个专门负责宪法监督的机关——宪法委员会。宪法委员会与目前存在的全国人民代表大会各专门委员会一样，由全国人民代表大会选举产生，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。宪法委员会专门负责调查、研究宪法实施的状况，并就宪法实施中需要解决的问题及时提出意见和建议；对法律、行政性法规、地方性法规等规范性文件进行初步审查，确定其是否与宪法或法律相一致，并向全国人大及其常委会提出正式的报告意见；监督国务院及其所属机关、最高人民法院和最高人民检察院的活动是否符合宪法；裁决有关国家机关的权限争议，主要是中央国家机关之间、中央与地方之间的权限争议；解释宪法，等等。宪法委员会这一专任宪法监督机关的建立，将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能，使其能够更好地发挥宪法监督的作用。
4.2在现有的国家体制内建立有限的宪法诉讼制度
我国现行的宪法监督基本上是事后违宪审查，全国人大及其常委会在法律、行政法规和地方性法规制定出来以后发现违宪而予以改变或撤消。但如何发现这些法律是否违宪呢？这就缺乏具体的宪法诉讼制度。在现有的国家体制内建立有限的宪法诉讼制度。宪法诉讼是公民的宪法权利受到非法的或不当的侵害后，能向有关机关申诉，消除侵害，并请求给予救济的诉讼制度。宪法诉讼与同民事、刑事、行政诉讼有密切的关系，但又有所不同。一般来说，宪法权利通常能成为民法、刑法、行政法所保护的对象。但在许多情况下，一个国家的法律制度往往是不完备的，而且法律也不可能完全囊括和体现宪法的全部权利，总会有一些宪法权利得不到部门法的具体保护。这样就在公民权利的法律保护方面留下了空白。这些空白如果不给予填补，法律对公民权利的保护就是不全面的。我国的现行宪法相对来说比较简括和原则，我国的法律也还谈不上达到了完备无缺的程度。因此，建立相应的宪法诉讼制度是必要的。当然，由于宪法的特殊性质和作用，宪法诉讼应是一种特殊的诉讼。这种宪法诉讼需要受到一定的限制，即凡是有部门法具体保护的权利，一律由部门法加以保护。这就是宪法诉讼的有限性。但是当部门法对宪法规定的权利无法给予救济和保护时，就可以通过宪法诉讼来加以解决。建立宪法诉讼制度，是增强宪法权威、完善宪法监督制度不可缺少的环节。
4.3将合宪性审查作为立法的一道必经程序。
现在，很多关于法律草案的说明，都仅仅着重于叙述起草过程，往往就忽视了说明该法律与宪法的关系，不太注意它是否与宪法想协调。因此，将合宪性审查纳入到立法程序中，是保证立法水平和立法质量的重要手段。
无论是回顾历史还是各国的文明成果，我们的目的当然都是为中国的现实服务。通过比较分析英国和美国的宪法监督模式，可以得出对中国宪法监督模式改革的一些启示。不过随着社会的不断发展，制度的完善和演进是永无止境的。因此，我们对制度的探索也是永不止步的，通过对宪法制度的不断研究、改革，与时俱进，探索出在既定历史上寻找适合于社会发展的最佳宪法监督方案，不断促成宪法监督制度向更高阶段迈进。
内容注释
［1］王进元司法审查模式论社会科学1994(4)
［2］王广辉通向之路第102页
［3］李忠宪法监督论第154页
［4］张庆福,甄树青宪法监督发展趋势简析外国法译评1998(1)
［5］王广辉通向之路第137页
［6］比较研究93页
［7］参见唐从艮：《浅析前苏联宪法结构的缺陷及其影响》，载《法学评论》1996年第3期
参考文献
1、韩大元外国宪法北京：中国人民大学出版社2000年7月
2、赵宝云西方五国宪法通论北京：中国人民公安大学出版社1994年12月
3、白钢等通论北京：社会科学文献出版社2005年5月
4、李忠宪法监督论北京：社会科学文献出版社1999年6月
5、韩大元比较宪法学北京：高等教育出版社2003年10月
关键词：宪法监督宪法监督专门机构宪法委员会
宪法监督，是指为实施宪法而进行监督的制度和活动的总称，它包括对违宪的审查和处理，对宪法的解释，以及对地方性法规、自治条例、单行条例的批准和备案等制度。宪法监督是宪法能够得到确实有效地贯彻实施的主要保障，在民主国家的政治生活中占有极其重要的地位，因而探讨我国建立宪法监督专门机构以保障宪法实施的必要性与可行性，不仅是一个重大的理论问题，而且是一个重要的实践问题。
一、宪法监督专门机构的域外考察
近代违宪审查制度起源于美国1803年的“马伯里诉麦迪逊”一案。在此之前，1799年法国宪法确定的“护法元老院”拥有撤消违宪的法律、法令的权力，可以说这是西方国家最早的一个司法审查机构，但由于这个机构无论是对本国还是外国影响都不大，所以并不认为是违宪审查的典型代表。美国最高法院首席法官在“马伯里诉麦迪逊”案中明确宣布：“违宪的法律不是法律”；“阐明法律的意义是法院的职责”。从此，开创了美国联邦最高法院在整个十九世纪审查国会法律的先河。美国的违宪审查，即司法审查对欧美和世界其他一些国家产生了很大影响。1931年，西班牙共和国建立“宪法保障法院”，其主要职权是监督宪法实施。二次世界大战后，又有五十多个国家建立了由法院进行的司法审查制度，有二十多个国家设立，审理违宪案件。
纵观违宪审查制度的起源及其在资本主义国家的发展历程，我们不难得出以下结论：第一，资本主义国家的宪法监督制度是以违宪审查为主要表现形式的，其目的是维护资产阶级立法权、行政权、司法权的制约和平衡。西方国家的违宪审查又主要由掌握权力相对微弱的司法机关即法院来行使，本身就体现了权力制约、平衡原则，因此西方国家的违宪审查制度一般又称为司法审查制度。这种司法审查制度又可分为普通法院审查制度与审查制度，后者又可称为专门机关审查制度。第二，资本主义国家违宪审查的主要形式有三种：一是“抽象的原则审查”，或叫“预防性审查”。这种审查由依照法定程序对某项法律、法令进行预防性的原则审查，确定其是否符合宪法。如法国宪法第6l条规定：“各个组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决”；这一法条同时还规定：“为了同样的目的，各个法律在公布前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院长、六十名国民议会议员或者六十名参议员提交宪法委员会”。二是通过审理具体案件对有关法律、法令进行审查，并在判决书上宣布有关法律法令是否符合宪法。如美国、意大利都是这样。三是宪法控诉，即任何公民都可以根据宪法所保障的基本权利或其他权利受到侵犯为理由，对某一项法律法令向提起控诉。这种控诉是德国所独有的一种审查方式。控诉的提出不一定基于具体案件的发生，也不一定涉及本人利益，只要认为某一项法律侵犯了宪法所规定的公民权利，就可以提出。第三，资产阶级的违宪审查制度大多在本国宪法中有明文规定。如法国宪法第七章专设一章规定了“宪法委员会”的产生、组成、职权、地位；德国宪法第九章用相当大的比重规定了联邦的组成、权限；意大利宪法中则专列“宪法的保障”作为一章；其他如日本、奥地利、卢森堡、加拿大、希腊、瑞典、西班牙等国家的宪法也有明文规定。由此可见，宪法监督极受重视。
社会主义国家同样也有宪法监督制度，1918年的俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法规定，由国家权力机关——全俄苏维埃中央执行委员会行使宪法监督权。其他社会主义国家大多采用权力机关或专门机关监督的制度。
二、我国建立宪法监督专门机构的必要性
中国制定宪法的历史同时也是中国人民反对阶级压迫，争取民主自由的历史。自1908年中国近代史上第一个成文的钦定宪法性文件诞生以来，中国已有近百年的制宪历史，其间出现了近二十部宪法或宪法性文件，但我国的宪法监督机构并不是随宪法的产生而同时存在的。第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》中没有关于宪法监督的内容。1911年颁布的《宪法重大信条十九条》第十六条虽然规定“皇室大典不得与宪法相抵触”。但此项规定过于简单。未能真正起到约束作用。辛亥革命胜利后，南京临时政府颁布了《中华民国临时约法》，其第五十四条对此宪法性文件的效力作了规定：“中华民国之宪法，由国会制定；宪法未实施前，本约法之效力与宪法相等”。然而此规定过于简单，不可能使之得到确实执行。1913年中华民国国会宪法起草委员会通过了《中华民国宪法(草案)》，又称《天坛宪草》，虽然未发生效力，但这部宪草在第十一章规定了“宪法修正及解释”，明确规定“国会得为修正宪法之发议”，“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”，“宪法会议由国会议员组织之”等一系列规定，从而在中国制宪史上第一次将宪法监督中的宪法解释部分写进宪法内容。因而有着重大意义，但因未付诸实施，同样使宪法监督胎死腹中。1923年的《中华民国宪法》对宪法监督有了进一步的规定，第一百零八条规定：“法律与宪法抵触者无效”，还规定了宪法修改、解释制度，但仍未对违宪审查作出明文规定。后来，1936年的《五五宪草》与1946年的《中华民国宪法》虽规定了司法院的解释宪法权和违宪审查权，但并未明文规定负责监督宪法实施的机关。同时期中国共产党的几个宪法性文件也未对此作出规定。
中华人民共和国成立后，先后制定了四部正式宪法，即1954年、1975年、1798年和．1982年宪法。这四部宪法关于宪法监督的规定各不相同：1954年宪法规定全国人大有权“撤消国务院的同宪法、法律、法令相抵触的决议和命令”；1795年宪法只规定了全国人大有权修改、解释宪法，并未规定监督宪法实施的权利；1798年宪法规定了全国人大有权“修改宪法”、“监督宪法和法律的实施”，而全国人大常委会只有权“解释宪法和法律”；1982年宪法规定全国人大有“修改宪法”、“监督宪法的实施”的权力，而全国人大常委会则有解释宪法、监督宪法的实施的权力和“撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的权力。
回顾中国制宪史，在宪法监督方面我们不难得出以下几点结论：第一，宪法监督制度在宪法内容中没有应有的地位。无论是北洋军阀统冶时期和统治时期的宪法，还是中华人民共和国成立后制定的四部宪法，关于宪法监督的规定往往只用很少条文一带而过，有的宪法甚至根本未涉及这一内容，所以根本不可能象意大利宪法那样专设“宪法的保障”一章，这样导致宪法实施不可能得到应有的重视。第二，宪法监督没有专门的机构。n在新中国成立前，主要有两种方式，一种是《天坛宪草》规定的“由宪法会议解释之”；另一种是统治时期《中华民国宪法》规定的“由司法院解释之”，所确定的机关不是专门监督宪法实施的机关。新中国成立后，除1975年宪法外，都规定了由全国人大常委会行使“监督宪法实施”的权力，这就以根本法形式确认了最高国家权力机关或其常设机关的监督宪法实施权。通过对宪法监督制度的历史回顾和对中国制宪史的分析，笔者认为，我国应在宪法中规定，设立专门机构监督宪法实施。其主要原因如下：
第一。设立宪法监督专门机构有利于更好地保障宪法的最高地位和效力。宪法是国家的根本大法，是广大人民根本利益的集中体现，具有最高的地位和法律效力，如果不对其实施予以必要的监督，必然不能保障广大人民的根本利益得到实现。同时宪法还是其它一切法律的立法基础，其它任何法律必须依据宪法而制定，不能与宪法相抵触，否则抵触的部分或全部无效。我国现行宪法在序言中规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这就从广义上赋予一切机关、团体、组织和公民有“保证宪法实施的职责”。但是，要真正使宪法得到有效地贯彻实施，保证宪法的最高地位和效力。发挥宪法的最大作用，就必须有专门机构负责监督宪法实施，因为广大人民、一切机关、社团组织，不可能以监督宪法作为专门职责。
第二。设立宪法监督专门机构有利于保障我国的民主政治制度和广大人民当家作主的地位。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法还规定了全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其它国家机关实行民主集中制的原则。人民代表大会制度是中国人民在长期革命斗争中产生和发展起来的政治制度，全面反映了我国的国家本质，代表了我国政治生活的全貌，提出了国家权力的来源，宪法对此加以具体规定，就以根本法的形式确认了人民当家作主的地位。但只有宪法得到确实有效地实施，这种民主政治制度和人民当家作主的地位才能得到保障。从这个意义上说，建立专门机构来监督宪法实施是十分必要的。
第三，建立宪法监督专门机构有利于加强国家橡力的相互制约和监督。资产阶级宪法中违宪审查制度产生的最初的一个重要原因，是为了体现和保障“分权和制衡”的原则。许多西方学者认为，司法机关或立法机关审查违宪正是这些原则的体现和保障。我国是实行“议行合一”制度的国家，没有必要使立法权、行政权、司法权相互分权和制衡，但是对于资产阶级国家权力中的制约、监督机制则可以借鉴，因为我国的行政机关、检察机关、审判机关都必须向权力机关负责，并受权力机关的监督。权力机关对于行政机关、检察机关、审判机关的监督是宪法赋予的权力，同时宪法的规定也是监督的基本依据。如果通过权力机关设立监督宪法实施的专门机关，无疑更有利于在宪法规定的范围内对行政机关、检察机关、审判机关的权力予以必要的制约与监督。
第四，建立宪法监督专门机构有利于更好地保障公民的基本权利、自由不受侵犯。规定公民的基本权利和自由是宪法的重要任务。．为了保障公民的权利和自由，国家机关不能以任何理由侵犯由宪法所规定的公民权利和自由，不能随意限制公民的权利和自由。保障公民的人权是宪法的主要职责之一。法国1789年宪法的序言《人权宣言》指出：凡权利无保障的地方，都没有宪法。对于经历了十年内乱之苦的中国人民来说，这一点更为重要。由此可见建立宪法监督专门机构的必要性。
第五，建立宪法监督专门机构是历史上正反经验教训和实践的必然要求。我国建国以来通过的四部正式宪法，除了1975年宪法以外，对宪法的监督实施都作了规定，都规定由最高权力机关或其常设机关来实施这一权力。但在国家政治生活中，这一权力并未真正得到有效实施。其主要原因有：一是国家权力机关是人民代表机关，行使一切国家权力，事务繁杂，特别是其常设机关每两个月左右开一次会，组成成员大多都是兼职委员，显然不利于行使监督宪法实施的权力，难以制止不断发生的违宪现象。二是我国宪法和法律对宪法监督包括违宪审查、宪法解释、对法律法规合宪性审查缺少应有的程序上的规定，因而一旦违宪现象发生，权力机关却不知用何种程序予以监督、审查和处理。三是宪法监督往往受到来自各方面的干扰和影响，特别是执政党的某些个别领导没有法律意识和护宪、守宪意识，习惯于以权代法，阻碍了宪法监督的正常进行。由以上分析我们可以看到，只有真正设立宪法监督专门机关才能使这项权力有效行使。
第六，设立宪法监督专门机关是民主发展的趋势。监督宪法实施的主管机关，目前已出现了专门化的趋势，全世界已有南斯拉夫、法国、意大利、德国、埃及、智利、捷克斯洛伐克等三十多个国家设立了专门机关主管监督宪法实施工作，其中既有资本主义国家，又有社会主义国家，社会主义国家大多都有宪法监督的专门机关。我国设立监督宪法实施专门机关，既符合我国民主实践的要求，又符合世界民主发展的趋势。综上所述，建立宪法监督专门机构势在必行。
三、我国建立宪法监督专门机构的可行性
笔者关于建立宪法监督专门机构的设想是：在我国宪法中对宪法的监督保障作专章规定；在全国人民代表大会下设宪法委员会，独立行使宪法监督权，它只对全国人民代表大会负责并受其监督，不受其它任何行政、检察、审判机关以及政党、社会团体的干预；宪法委员会的地位、性质、职权、产生、组成、监督宪法的方式程序等，都应有专门规定。
第一，关于宪法委员会的性质问题。笔者认为，宪法委员会的性质应该是最高国家权力机关中专门设立的负责监督保障宪法实施的机关。它既不是司法机关、也不是行政机关，也不同于最高国家权力机关的常设机关，它以监督保障宪法实施作为自己的唯一职责。有的学者主张，我国的监督保障宪法实施权应由人民法院行使，理由是有利于审判机关与检察机关、行政机关之间权力的制约、监督，可以避免行政机关对审判工作的过多干扰和保证监督行政行为的合宪性。笔者认为，这种观点有可取之处，但不符合我国国情，不能在我国适用，其原因有以下三点：一是与我国“议行合一”的制度相矛盾。我国审判机关必须向权力机关即立法机关负责，如果让审判机关监督宪法实施，包括违宪审查的权力，必然导致审判机关制约权力机关，从而影响立法权的正确统一行使。二是与我国政治生活实践不相符合。在我国，法院行使审判权，只服从法律。如果法院拥有监督宪法实施权，一般采用两种方式：事前审查和事后审查。然而无论哪一种方式都不符合其本身的需要。若采用事前审查，必将导致法院的主要职权由行使审判权转为行使宪法监督权；如果象西方国家那样采用事后审查或附带性审查，又不能适应我国民主实践的需要。三是所有的违宪争议都提到，这意味着我国要建立具有相当规模的体系，这显然不实际。因此由人民法院行使监督宪法实施权不可取，但仍有可借鉴之处。人民法院在审理案件中，对一定范围的法律在是否合宪方面有疑问时，可以提交宪法委员会由其裁决。
第二，关于宪法委员会的地位问题。笔者认为，既然宪法委员会是最高国家权力机关的特设机构，那么其地位必高于国家行政机关、检察机关、审判机关，同时也不受常设机关即全国人大常委会的制约，宪法委员会行使宪法赋予全国人大的“监督宪法实施”的职权，对除全国人大以外的一切国家机关、政党、武装力量、社会团体、企事业组织、公民的行为是否合宪予以监督，因此行政机关、检察机关、审判机关，包括全国人大的常设机关的行为都要受其监督。有的学者曾提出在全国人大常委会下设一个专门委员会——宪法委员会来负责监督宪法的实施。笔者认为，这种观点有可以借鉴之处，但也有不可避免的弊病。其一，不利于对行政机关、检察机关、审判机关进行有效的监督。根据法律规定，全国人大常委会一般两个月开一次，一年中只开六、七次会。每一届常务委员会全体会议的次数有限，但是每一次全体会议要讨论、审议、决定的议案、决议、法律又很多，事务繁杂，即使有专门的宪法委员会，也不可能对其进行有效监督。其二，在全国人大常委会内部设立专门机构往往会染上常委会自身的弊端，即对行政机关、检察机关、审判机关限于听几次报告，通过几项决议，并不能真正保障宪法实施的监督，同时，由于全国人大常委会大多数委员并非专职化，其素质还有待于进一步提高。因此对宪法的监督往往流于形式，缺少权威，对宪法的解释有时会违背立法原意，影响宪法的有效实施。其三，在全国人大常委会下设宪法委员会监督宪法实施，不利于对全国人大常委会进行监督。全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，但是也不可避免有时会出现违宪行为，而把宪法委员会作为全国人大常委会一个从属的专门委员会，必然不利于对常设机关的行为予以监督．而全国人民代表大会每一年只举行一次全体会议，会议上议程又极多，对常设机关的监督只是听听工作报告而已，这种形式不利于民主政治发展的需要。而设立宪法委员会作为全国人大的特设机关则可解决这一矛盾。
第三，关于宪法委员会的权限问题。从上文我们可以看到，宪法委员会作为全国人大的特设机关以行使“监督宪法实施”为唯一的职权。具体包括以下几方面：一是解释宪法。宪法作为国家的根本大法，其规定具有原则性和概括性的特点，因此在实践中，宪法解释占有重要的地位。我国宪法一向把“解释宪法”的权力赋予全国人大常委会，这样有时会导致一方面宪法解释的工作开展太少，另一方面有时宪法解释与立法原意不尽相符。而把解释宪法的权力赋予全国人大的特设机关——宪法委员会则是恰当的，这样会使解释宪法权得到充分有效的行使，同时又有较高的权威性。所以，国家行政机关、检察机关、审判机关、以及全国人大常设机关或一定数量的公民、政党团体，可以就宪法某一条文的含义及适用时的疑义提请宪法委员会作出专门的解释，这种解释具有法律效力，同时每次应向下届人大会议报请备案。二是违宪审查权。宪法委员会有权审查全国人大常委会通过的法律法规、国务院通过的行政法规、国家主席的命令、人民法院和人民检察院的司法解释，对其是否合宪予以裁决。一般来说，宪法委员会并非对每一部法律、法规以及每个国家机关的所有行为是否合宪都予以裁决，而是有宪法明确规定的限定范围。三是接受有关宪法实施中的控诉，并对此进行裁决。一般来说，国家机关在依法执行职务、行使职权时，往往会与当事人(包括公民、法人)发生一定的关于法律理解的冲突和纠纷。当这种冲突、纠纷直接涉及对宪法及其实施的具体理解时，当事者双方应可以直接向宪法委员会控诉，宪法委员会认为依法可以受理时，应受理并作出裁决。四是其它的与宪法实施紧密相联、应由宪法委员会实施的权力。如监督各国家机关领导人的选举，审查各国家机关的权限争议等。
第四，关于宪法委员会的组织问题。宪法委员会作为全国人大的特设机关，其产生和组织应由全国人大专门通过法律予以规定。按笔者的设想，以下几个方面应予以注意：一是宪法委员会应由全国人大选举产生。担任宪法委员会的委员一般应有必要的条件，如年满三十五周岁以上，必须从高等政法院系毕业，有丰富的阅历、经验，长期从事法律教学研究、法庭审判或从事律师职业的人员，而且必须德高望重、公正无私等，只有这样，宪法委员会行使职权才能具有权威性。二是关于任期。以六到十二年为宜，不宜与全国人大每届改选相重合。三是关于宪法委员会人数。以二十到三十人为宜，另外还可以有四至五个在全国各地的巡视小组，监督地方区域内的宪法实施情况，保证宪法确实得到贯彻实施。
（一）
美国和法国在确立违宪审查制的历史背景、方式及理论根据等方面都存在着很大差异，代表了两种截然不同的宪法监督模式。
1787年制定美国宪法时，以汉密尔顿为代表的联邦党人就曾极力主张，法院应该有审查法律的合宪性的权力，并从理论上进行了广泛的论证。
汉密尔顿吸收了孟德斯鸠的“三权分立”思想，并把这一理论向前发展了一步。他是从维护法院的独立性这一角度来论证违宪审查权的。汉密尔顿指出，在分权的政府中，司法机关为三权中最弱的一个，因为它既无行政部门的军权，也无立法机关的财权，便不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。而司法部门的软弱必然招致其他两方的侵犯、威胁和影响，所以，必须增强其坚定性与独立性。“在实际执行中，此类退回须通过法院执行，因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。”（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1982年版，第392页。）另一方面，由于人民作为代表的主体，其地位高于代表，人民代表不能以自己的意志取代选民的意志，因此，立法机关本身不能作为其自身权力的宪法裁决人。法官在裁决案件时，每逢立法机关通过立法表达的意志与宪法所代表的人民意志相违反，则应受后者、而非前者的约束。法院应被视为宪法限制立法机关越权的保障，“除此之外，并无任何其他规定更能促使法官得以保持其独立性。”（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1982年版，第392页。）
但是，汉密尔顿的这种主张虽然得到了一些人的支持，却由于联邦党人的反对，制宪会议达不成一致意见，结果在宪法中就没有加以规定。直到1803年，联邦最高法院首席法官约翰。马歇尔（1755～1835）对著名的“马伯里诉麦迪逊”一案的判决才最终在美国确立了最高法院审查法律合宪性的惯例。司法审查制度至今仍行之有效。
笔者不拟赘述该案的前因后果及情节过程（注：详见徐炳著：《违宪审查》，载李步云主编：《宪法比较研究》第八章，法律出版社1998年版，第393～403页。），这里只简单地介绍一下马歇尔的有关思想。马歇尔的宪法思想与汉密尔顿一脉相承。在充任联邦最高法院首席法官之前，他就极力主张司法审查原则和权力列举主义，认为如果国会制定一种法律，为任何列举权力所不准许者，则法官必视此种法律与美国宪法相抵触而宣告其无效。1800年大选以后，联邦党人亚当斯总统在卸任前紧急任命他的国务卿马歇尔为联邦最高法院首席法官，终身任职。新总统杰佛逊上台后，就出现了具有划时代意义的“马伯里诉麦迪逊”案件。马歇尔利用对该案的判决借机阐述了自己的思想，更为重要的是，这一思想其后一直对美国宪法的发展有着重大影响。他宣布：“极为明显而不容置疑的一项立论是，宪法取缔一切与之相抵触的法案。违反宪法的法案不成为法律，判定何者为法律，断然属于司法部门的权限和职责。与宪法相抵触的法律无效，各级法院以及其他政府部门均不受该文件的约束。”（注：李昌道著：《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第153～164页。）
与美国用判例形式确立联邦最高法院享有违宪审查权不同，法国明文规定，宪法委员会监督宪法的实施。然而，法国宪法并非一开始就有这一内容。
法国第一部宪法制订于1791年。这个宪法所建立的是君主立宪制，而不是民主共和制。它保存了国王，并赋予国王否决议会所通过的法律的权力。所以，孟德斯鸠三权分立的思想种子并没有一开始就在其本上萌芽。1875年的第三共和国宪法仅规定“总统公布两院所通过之法律，监督并保证其执行”。至于如何监督则付之阙如。
法国的宪法委员会设立于1946年。同年9月29日通过的第四共和国宪法第11条规定，宪法委员会审查国民议会通过的法律是否含有宪法之修改，“法律经宪法委员会认为含有宪法之修改者，移送国民议会重加讨论。”可见，宪法委员会的职权非常有限。1958年9月第五共和国宪法颁布，其中把宪法委员会并列于总统、政府、议会及司法专章规定。宪法委员会由9人组成，此外，历届前任总统为宪法委员会终身当然成员。它的职权广泛，如监督总统选举的合法性，监督公民投票的合法性等。并且，各项组织法、议会两院的内部规章在执行之前，各项法律在颁布之前，都应提交宪法委员会审查。“被宣布为违反宪法的条款不得公布，也不得执行。对宪法委员会的裁决不得上告。宪法委员会的裁决对于政府各部、一切行政机关和司法机关具有强制力。”（注：《法国宪法》（1958年9月28日公民投票通过），第62条。）随后，1958年11月7日，法国还通过了专门的《宪法委员会机构设置法》（注：该法已经1959年2月4白、1974年12月26日、1990年5月10日、1995年2月19日共四次修改。参见莫纪宏著：《宪法审判制度概要》，中国人民公安大学出版社1998年版，第162页。），于是，以宪法委员会为执行违宪审查专门机构的制度最终在法国确立起来了。法国《宪法委员会机构设置法》第二章规定：当宪法委员会宣布一项受审查的法律包含了违反宪法的规定，并且该规定与法律是一个不可分开的整体，那么，该法律不得予以公布；当宪法委员会宣布一项受审查的法律包含了违反宪法的规定但并未同时发现违反宪法的规定与该法律是一个不可分开的整体，则共和国总统或者是公布该法律但不公布违反宪法的规定，或者是要求议会对该法予以进一步审议；当宪法委员会宣布一项议会受审查的法律包含了违反宪法的规定，则该规定不得由制定它的议会加以适用。
法国的这种宪法监督制度模式的理论基础是凯尔森（HansKelson）和斯西哀耶士（Sieyes）的学说。
凯尔森是奥地利出生的法学家，纯粹法学的主要代表。他反对“三权分立”的传统学说，认为国家的基本职能不是立法、行政和司法三者，而只有两种，即创立法律和适用法律。他最早提出设立作为宪法监督和保障的专门机构。在他的学说影响下，首先于1920年的奥地利宪法上确认设立。（注：凯尔森本人参加了1920年奥地利共和国宪法的起草工作。参见沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第154页。）法国资产阶级革命中的著名政治家斯西哀耶士分析了司法审查制度模式的弊端，认为违宪审查权通过普通法院行使司法权的方式进行，
就必须是法律在实施过程中造成侵害后果，由直接利害关系人向法院提出诉讼以后才有权进行审查。他还认为，立法、行政、司法三权互相纠葛，若在这三机关之外设立一个专门行使审查权的机构就可以避免种种弊端。因此，他建议成立“宪法委员会”（Jurieconstitutionnaire）以监督宪法的执行，提出修宪草案，并根据自然公平原则组织审判委员会，以裁判法官因良心而不能审理的案件。（注：朱国斌著：《法国的宪法监督与宪法诉讼制度》，《比较法研究》1996年第3期。）
法国的宪法委员会实质上同于奥地利等国的，有的学者干脆就说“法国的叫做‘宪法委员会’。”（注：龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第121页。）这种状况标志着西方违宪审查制的一个重要的发展趋势，即审查机构的专门化。
（二）
为了更进一步从理论上比较美国和法国的违宪审查制度，有必要考察联邦最高法院与宪法委员会的区别所在。总的来看，在性质上，前者属于司法机关，而后者却为政治的代表机构。正如米切尔。H.达韦思所说：“宪法委员会简直就不是一个正宗的法院”。（注：MichaelH.Davis：TheLawpoliticsDistinction，theFrenchconseilconstitutioimelandtheUS.SupremeCourl.TheAmericanJournalofcomparativeLaw，Vol.34.No.1Winter1986.）
首先，系统科学告诉我们，整体中的各个要素，都存在着构成系统整体的那种特性和内在根据。因此，我们可以由美国联邦最高法院和法国宪法委员会的组成人员的身分上来看二者在性质上的差别。
联邦最高法院根据美国宪法的有关规定和1789年的《司法条例》于1790年成立，最初由首席法官1人和法官5人共6人组成，1807年增加到7人，1834年增加到9人，1864年又增加到10人，1869年国会法令规定由一名首席法官和8名法官组成，迄今固定为9名。这9名法官一旦任职，就享有宪法所规定的特权，“最高法院与下级法院的法官毋忝职守时，得终身任职，于规定期间受职务的报酬，该项报酬于任期内不得减少之。”（注：《美利坚合众国宪法》（1787年颁丰），第3条第1款。）
和美国不同，法国宪法委员会的成员除历届前任总统外，9位委员会任期9年，不得连任。宪法委员会每3年改选1／3.并且采用任命制，3人由共和国总统任命，3人由国民议会议长任命，3人由参议院议长任命。它独立于司法系统之外。因此，虽然法国的宪法委员会行使着奥地利、西班牙等国家的职权，但是它的组成人员与其说是法官，倒不如说是政治家更为确切。
其次，尽管美国联邦最高法院和法国宪法委员会都行使着违宪审查权，然而二者行使该项权力的方式却大相径庭。
美国联邦最高法院主要是结合对具体诉讼案件的审理来审查适用的法律、法令是否违宪。法院作出的判决只对诉讼当事人适用，法院并不能据以直接撤销违宪的法律、法令。
根据法理学原理，司法权的特征主要有二：其一是被动性，即司法机关不能主动活动，它对于法律的执行只能是被动的，实行所谓“不告不理”的原则，这种“告”或者出于原告，或者出于国家公诉机关，总之它必须等待告发而后才被动地接受任务；其二是普遍性，即任何公民或组织都有法定资格向行使司法权的机关申请对某一纠纷作出决定，判决给予某项法律保护的权利。美国联邦最高法院行使的违宪审查权正具备了这两个特征。它并不在法律制定之时或正式通过之前就对其进行是否违宪的审查，而是在立法机关早已宣布法律生效之后才基于当事人的诉讼确定有关法律是否合宪。“马伯里诉麦迪逊”一案发生于1803年，而该案牵涉到的含有违宪条款的法律《司法条例》（或叫司法法）颁行于1789年，其中间隔了14年。
应该顺便指出的是，一般人们可能会认为违宪审查权的确立使联邦最高法院在法外抬高了自己的地位。其实这是一种误解。因为单从由以确立审查权的马伯里案就不难看出，它并不曾剥夺任何宪法规定属于国会的权力；更确切地说，它却减小了自己的行动圈子，因为它宣布自己的管辖范围窄于1789年司法条例中国会所作的规定。
法国宪法委员会进行所谓“抽象的原则审查”或叫预防性审查。各项法律在颁布以前都要提交宪法委员会审查，以裁决其是否符合宪法。宪法对于提交审查的主体有严格的限制，即只有共和国总统、内阁总理或两院中任何一院的议长才有提交审查权。宪法委员会在接受提交以后，应在1个月的期限内作出裁决，在紧急情况下，经政府要求，期限减为8天。裁决结果对于政府各部、一切行政机关和司法机关具有强制力。宪法委员会一旦宣布某条款违反宪法，该条款也就不再成为法律。显然，宪法委员会的违宪审查是国家制定法律的一项必经程序，这种违宪审查权实质上属于国家立法权而非司法权。
最后，从违宪审查的程序上看，美国联邦最高法院是在审理具体案件时“顺便”审查有关法律的合宪性问题，而法国宪法委员会则是专门就议会两院制定的法律进行裁决，因而前者要遵循一定的司法程序，后者则不必如此。这方面最明显的表现是，美国联邦最高法院审查的过程是公开的，而法国宪法委员会的活动却是秘密的；诉讼当事人要参加最高法院所主持的诉讼过程，而宪法委员会仅仅是内部审查，只有各个委员才有权参加；同以上两点相联，最高法院是在对案件的判决中宣布其违宪审查的结果，而宪法委员会最终不作判决而作政治决议，当然也不给个人、团体或公众提供正式的解决具体问题的任何途径。
（三）
无论是回顾历史，还是研究外国的文明成果，我们的目的当然都是为中国的现实服务。从对美、法两国宪法监督模式的比较中，可以得出关于如何完善中国相应制度的若干启示。
我国现行宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会为监督宪法实施的机关。全国人大有权改变或者撤销其常务委员会不适当的决定，全国人大常委会又有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规以及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这说明我国实行的是立法机关违宪审查制度模式。这种模式有中国特色，它既不同于美国的司法审查模式，也不同于法国在议会之外设立宪法委员会的专门机关审查模式。
中、美、法这三种违宪审查制度模式各有其优劣之处。
美国是典型的三权分立国家，立法权、行政权和司法权互相分立又相互制衡。联邦最高法院无权直接宣布议会立法是否有效，但在审判具体诉讼案件时又可以法律违宪为由拒不适用。根据“遵循先例”（staredecisis）的判例法原则（注：“遵循先例”是普通法最重要的一项原则，参见何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社1999年版，第28～29页。），该法律事实上也不再为其他法院适用，成了“死法”。这种司法审查制的优点在于，能够保证司法权的独立，防止议会专横，司法首先应做到司宪法；而其缺点则是就事论事，如果无人，那么即使明知法律违宪也不能够审查，这就容易导致司法外的违宪现象畅通无阻。法国的宪法委员会纠正违宪于法律颁布之前，就在一定程度上能够避免美国司法审查的弊端，然而，宪法委员会独立于议会之外解释宪法，监督宪法实施的大权掌握于极少数政治家的手中，容易损害议会的地位。假如宪法委员会中出现了“权威”人物，就更有可能产生独裁。
中国实行立法机关的违宪审查制，维护了全国人民代表大会的最高权力机关的地位，但就目前的实际情况而言，我认为还必须增加一些完善措施。
关键词：检察机关;宪法;法律监督;和谐社会
孟德斯鸠在《论法的精神》中早就提出：“任何有权力的人，都会倾向于滥用权力，这是千古不变的定律。”“绝对的权力，导致绝对的腐败。”因此，切实加强对权力的监督，对保障权力合法适当行使、促进和谐社会建设的重要性和必要性不言而喻。我国的监督制度包括专门监督和社会监督，在我国现行社会条件下，人大、检察院等专门机关的监督是监督的主体，也是切实有效的监督。因此，准确把握宪法定位，深化对检察机关法律监督职能的研究，对完善我国的监督制度、制约权力的合法行使、保障权利的有效实现、促进社会的公平正义具有重要的理论意义和现实意义职称论文。
一、我国检察机关的宪法定位
（一）检察机关的宪法定位
我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是国家以根本大法的形式对我国检察机关的地位和性质作出了明确具体的规定，同是也为我国检察机关开展各项工作、履行法律监督职责提供了宪法依据。
另外，我国《刑事诉讼法》第8条、《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条和《人民检察院组织法》第1条等有关法律也对我国检察机关的性质作出了同样的规定，明确了人民检察院依法独立、专门行使检察权和法律监督权，在宪法和法律的范围内履行法律监督职责，维护社会的公平正义。人民检察院依法独立履行法律监督职责，既是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，也是顺应中国经济社会发展、促进和谐社会建设的现实需要。
（二）检察机关履行法律监督权的必要性
在我国，检察机关作为国家的专门法律监督机关，忠实的履行宪法和法律赋予的神圣职责，敢于监督、善于监督。针对目前存在的执法不严、司法不公、渎职失职、等现象，检察机关根据法律授权深入开展执法监督、司法监督、职务犯罪监督，加大惩治执法犯法、司法腐败、职务犯罪的力度，有效维护党和政府的权威与形象，维护法制的统一与尊严，维护社会的稳定与发展，从而为和谐社会的建设和法治国家的实现提供有力保障。
二、我国检察机关履行法律监督权的现状
（一）检察机关履行法律监督权的方式
法律监督是检察机关监督法律执行和遵守的情况、维护法律统一正确实施的一种专门权力，具有国家性、权威性、专门性、合法性和强制性等基本特征。因此在我国，检察机关履行法律监督权的方式包括刑事立案监督、刑事侦查活动监督、刑事审判程序监督、刑事抗诉监督、刑罚执行监督及民事、行政诉讼活动监督。
1．刑事立案监督的概述。刑事立案监督是指人民检察院对公安机关等侦查机关的刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。根据《刑事诉讼法》第87条和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院刑事立案监督的内容包括三个方面：一是对侦查机关应当立案侦查而不立案侦查案件的监督；二是对侦察机关不应当立案侦查而立案侦查案件的监督；三是审查批捕部门对本院侦查部门应当立案侦查而不报请立案侦查案件的制约。
2．刑事侦查活动监督的概述。刑事侦查活动监督是指人民检察院对公安机关等侦查机关侦查活动是否合法所实行的法律监督。侦查活动监督的内容与侦查活动的内容是一致的，包括对专门调查工作和有关强制措施是否依法进行所实行的监督。
3．刑事审判程序监督的概述。刑事审判程序监督的内容主要包括：人民法院对刑事案件的受理是否违反管辖规定；人民法院审理案件是否违反法定审理和送达期限；法庭组成人员是否符合法律规定；法庭审理案件是否违反违反法定程序；是否存在侵犯当事人和其他诉讼参与人的诉讼权利和其他合法权利；法庭审理时对有关程序问题所作的决定是否违反法律规定等。
4．刑事抗诉监督的概述。根据《刑事诉讼法》第181条和第205条第3款的规定，人民检察院应当对人民法院确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉。人民法院确有错误的“刑事判决、裁定”，既包括未发生法律效力的，也包括已发生法律效力的；既包括量刑畸重的，也包括量刑畸轻的；既包括公诉案件，也包括自述案件和适用简易程序的案件。
5．刑罚执行监督的概述。人民检察院刑罚执行监督的内容主要包括：对死刑和死刑缓期两年执行的执行监督；对无期徒刑、有期徒刑、拘役行的执行监督；对管制刑、剥夺政治权利刑的执行监督；对罚金刑、没收财产刑的执行监督；对缓刑和执行变更的监督以及对执行机关其他执行刑罚活动的监督。
6．民事、行政诉讼活动监督的概述。根据我国有关法律的规定，民事行政案件抗诉的条件包括以下几个方面：原生效民事行政判决、裁定所认定的事实确有错误的；原生效民事行政判决、裁定所适用的法律确有错误的；民事行政审判违反法律程序，可能影响案件正确判决、裁定的；在民事行政审判活动中，审判人员在审理案件时有贪污受贿、、枉法裁判行为的。
（二）检察机关履行法律监督权存在的问题
虽然我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等法律和司法解释对人民检察院履行法律监督职责的权限和范围进行了规定，但是在实践操作中，检察机关在具体履行法律监督权的过程中还存在不少问题，概括起来有以下几点：
1．监督的方式滞后。目前我国检察机关的法律监督大多是一种事后监督，即监督对象的行为已经违反了法律的相关规定，作为监督主体的检察机关才介入对此进行监督。例如，根据我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等有关法律和司法解释的规定，检察机关对侦查活动监督的主要途径是审查批准逮捕和审查，以监督侦查机关在侦查活动过程中是否存在违法行为。
2．监督的范围有限。我国检察机关法律监督权的范围应当是刑事诉讼活动的整个过程及民事、行政诉讼活动的部分过程。然而司法实践中，检察机关的法律监督权往往被限定在了有限的范围内，不能对监督对象的活动进行全程、动态的监督。
3．监督的程序模糊。实体权在缺乏程序保障的前提下，也不能够被有效的行使。虽然有关法律对检察机关的法律监督权进行了规定，但是由于法律对检察机关如何行使法律监督权缺乏相应的程序性规定，导致司法实践中检察机关有权无法监督的现象。
4．监督的力度欠缺。缺乏力度的监督，没有足够的权威，监督的有效性就会让人质疑。应该说我国检察机关的法律监督权总体设想是好的，也是符顺应我国现实情况的，但是目前人民检察院的法律监督权力度不够，缺乏相应的刚性有力的保障措施，造成不敢监督、不愿监督的局面。
三、检察机关履行法律监督权存在问题的原因分析
既然我国宪法和法律对检察机关专门履行法律监督权进行了明确的定位，为什么在实践操作中却存在着诸多问题呢？这不禁应当引起我们法律人士的理性思考。本人认为，人民检察院履行法律监督权之所以存在上述问题，原因是多方面的，概括起来主要有以下几点：
（一）立法原因
国家法律的顺利实施和人们依法办事意识的不断增强，是以这个国家具备良好完善的法律体系为基础的。我们应首先有法可依，才能够有法必依、执法必严、违法必究，否则我们就会无所适从或者将导致“人治”色彩浓厚。一方面，虽然自《刑事诉讼法》颁布施行以来，我们不断通过立法解释或者司法解释对其补充完善，但是在操作过程中还是会碰到新问题，对此我们无依无据，无法履行法律监督权。另一方面，在法律、司法解释对有关问题作出规定的情况下，又有该规定比较简略、模糊，出现有关程序性规定缺失、实践操作性不易掌握等问题。
（二）制度原因
当前检察机关法律监督能力被弱化的制度方面的原因集中表现为监督机制不健全，缺乏刚性有力的保障措施。由于现行法律缺乏刚性有力的保障措施规定，致使检察机关提出的《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》等监督建议、决定往往受到公安、法院的冷遇而得不到采纳，造成检察机关对此束手无策，形成了“你发你的建议，我搞我的决定”的局面，导致检察监督权形同虚设，严重影响了监督效果。
（三）自身原因
检察机关和检察队伍的整体素质的高低，将直接影响法律监督能力的强弱和法律监督效果的好坏。例如，一些地方的检察机关自身执法不规范，办案质量不高，工作方式方法简单；有的检察人员的法律监督能力不强，不善监督，不能及时发现执法和司法活动中的违法问题，致使一些违法现象没有得到依法纠正。
（四）理论原因
众所周知，理论对实践具有重要的指导意义。我国目前的法律监督理论研究大多致力于检察实践经验的总结，有的就理论而理论，使许多设想和原则流于理想层次，有的则停留在低水平的重复上，成为注释法律条文和具体实践的工具。相对而言，我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。虽然这些探讨和研究也是我们所必需的，但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使其理论研究难以达到一定的深度和广度，这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督效果不佳的重要原因。
四、检察机关有效履行法律监督权的完善建议
针对目前检察机关在履行法律监督权中存在的问题以及对存在问题的原因分析，本人提出以下几点意见和建议，以期能够对强化我国检察机关的法律监督能力，更好的履行宪法和法律赋予的神圣职责有些许帮助。
（一）完善立法
1．尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中尚未完善和健全的有关内容及应有的保障性规定。例如，在立案监督上，通过司法解释进一步明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督，而且要包括整个立案活动的全面监督；通过立法进一步明确《要求说明不立案理由通知书》、《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》的法律效力；赋予检察机关对拒不接受监督单位和个人的建议处分权。在侦查监督上，要确立检察机关对公安机关的知悉权、建议权、侦查参与权。在审判程序监督上，通过司法解释规范法庭外调查权，确定庭审过程中法院有明显违法时，检察机关可当庭纠正，并赋有建议休庭权。
2．尽量细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关细则。建议最高人民检察院尽快制定立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，交由全国人大审核，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化，增强可操作性。
（二）健全制度
1．在不断完善立法的同时，也要建立健全相应的监督制度予以保障。例如落实检察机关对侦查活动的监督，必须有相应的制度和程序，赋予检察机关纠正违法和检察建议的法律强制性，从而有效保障对公安机关侦查活动全过程的法律监督。通过完善立法，健全制度，保障检察机关适时介入侦查，引导侦查取证的权力得到有效落实，将侦查监督由事后监督转变为同步、动态、连续监督，增强法律监督的能力。
2．通过完善相应的监督机制，不断强化法律监督。主要是完善诉讼监督的责任管理制度、诉讼监督的工作制度、诉讼监督考核奖惩制度以及错案责任追究制度，使其更加符合具有检察特色的管理方式，保证各诉讼环节上的监督工作有效开展，防止监督过于形式化、过场化。
（三）增强自身建设
1．在进人、用人的问题上，要坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则，严格执行《检察官法》，把真正德才兼备的优秀人才录用到检察机关。
2．加大对检察干警的教育培训力度，严格管理队伍，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。
3．强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高干警法律监督的质量和效率，增强干警敢于监督、善于监督的能力和水平。
（四）加强理论研究
1．当前检察体制改革的任务十分繁重，检察机关要对现行检察制度存在的理论基础和社会背景重新审视，在横向和纵向的立体比较中，立足于中国国情，认真探索司法工作规律、检察工作规律，用以推动检察工作的深入发展。
2．法学理论界的专家学者，应加强对检察理论的研究，理性思考检察机关法律监督的性质和原则，深入研究强化检察机关法律监督能力的途径和措施，从而为我国检察制度的改革提供有力的法学理论基础。
注释：
刘竹冬．国家权力配置与检察权定位分析．北大法律信息网．
龙宗智．检察制度教程．法律出版社．2001年版．
孙季萍．法律监督论纲．北京大学出版社．2001年版．
论文摘要: 秩序与正义是宪法监督极其重要的价值。但由于时代不同、人性各异、文化传统、政治制度等不同，二者之间的冲突是在所难免的。但正义是秩序下的正义，秩序也是以正义为目的的秩序·二者之间具有内在的逻辑一致性，是可以协调的。 论文关键词:宪法监督秩序 正义 所谓宪法监督价值是指在宪法监督与人的关系中，作为客体的宪法监督按照主体的需要(或价值预期)对主体产生的积极效应的属性，是外在价值与内在价值的有机统一。秩序与正义作为宪法监督的基本价值之一，由于时代不同、人性各异、文化传统、政治制度等不同，二者之间的冲突是在所难免的，而冲突一旦没有得到及时的协调或解决，则势必引起政治的不稳定，进而影响民主政治建设的进程。但宪法监督秩序与正义价值亦具有内在的逻辑性、本质的一致性，为此，尽管有冲突，但在一定条件下，其依然可以协调。 1.宪法监奋扶序与正义价值的冲突 博登海默在其著作《法理学—法哲学及其方法》中谈到，“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且还要致力于于创造秩序。这一论断可能会受到质疑，因为一仆不能同侍二主。当这二主所最求的是截然不同的目标，的是互不一致的命令，几乎每从事一定行为方针他们就发现其目标相左时，这种质疑便可能是正确的。”秩序与正义作为宪法监督的基本价值，在一般情况下是可以协调一致的，但正如亚里士多德所说，人是天生的政治动物。换句话说，政治是伴随着人类社会产生而产生的。那么，人类社会要生存、要发展，个人都会基于自身的利益对社会有不同的要求，对万事万物都会有自己不同的看法和分歧、矛盾和冲突。因而作为人类追求的基本价值—秩序与正义同样存在着冲突。我们知道，秩序作为一种价价值目标主要是从社会的稳定性和统一性提出价值要求，但这种要求一旦绝对化，就会牺牲个人权利甚至会导致专制和独裁，从而践踏正义。同样，如果过分的强调正义，就有可能导致秩序的混乱，正义也就无从保障。尽管在理论上大家都知道这个道理，但在实践中二者却依然存在冲突。如我们以婚内强奸为题来探讨秩序和正义之间的冲突。 回顾人类婚姻关系发展的历史，在中世纪前，当男性掌握着社会中的权利，在家中掌握了权柄，便开始将女性作为夫权的客体进行支配，女性作为丈夫泄欲和生育的工具自此必须服从于丈夫。在我国漫长的封建社会中，在宗法制度中男尊女卑的影响下，构架起数百年来的男女不平等的性别秩序。婚内强奸的形成是数百年婚姻家庭关系中伦理道德观念与法律文化的历史沉淀，体现了婚姻家庭关系中法律对夫权保护的价值取向，这便是一种秩序。而这种秩序延续到了今天虽然有所缓解，但并未从根上上解除。然而社会总是在发展的，妇女作为半边天逐渐在社会各领域中取得了与男子平等的地位，性文化的崛起更是唤起了女性对自己性权利保护的意识。真正建立起对女性性权利的制度保障几乎成为全球化人权的要求。因而，有人强调婚内强奸是对正义的藐视，这无疑体现了社会的发展与思想的进步以及对女性权利保护的价值取向。然而这种正义实现的障碍来自与女性直接接对立的人群—男性的反对，这样就出现了秩序与正义价值之间的冲突。 既然秩序与正义的冲突是在所难免的，那么作为宪法监督基本价值的秩序与正义同样存在着冲突。在宪法监督过程中，有时为了秩序不得不牺牲正义，而为了正义又不得不放弃秩序。如美国l994年震惊世界的“辛普森杀妻案”，虽然此案当时的审理一波三折，但最后在证据充分的情况下辛普森竟逃脱法律制裁，在用刀杀前妻及其男友两项一级谋杀罪的指控中以无罪获释，仅被民事判定为对两人的死亡负有责任。这一案例关键是证据的合法性性问题。而辩方律师正是很好地利用了证据的“排除规则”，从而胜诉。根据1914年美国最高法院在“威克斯诉美国案”(Weeks v United States，1914)中所明确规定，联邦法院在审判时，必须把警方用非法搜查手段取得的证据排除在外。尽管在1984年，最高法院在“美国诉里昂案" ( United States v Leon， 1984)中对此规则有所改动，即当搜查不完全合乎程序要求时，如果警方的所作所为具有“良好诚信“( Good Faith )和“合理相信”( Rea-sonable Belief )，法院在审案时可以引用搜获的证据。但对 于警方用非法搜查手段取得的证据依然排除在外。在这一案例中，法院正是以秩序为重，结果导致正义得不到伸张，从而导致秩序与正义价值的冲突。 2.宪法监势诸秩序与正义价值冲突的协调 尽管宪法监督诸秩序与正义价值之间在某些境遇下存在冲突，但宪法监督秩序与正义价值毕竟是一个有机统一的整体，它们之间依然存在相互一致、相互依存、互相协调的关系。因为宪法监督价值是以主体尺度为尺度的主客体的统一，其最终目的在于为人的发展而构筑基础，“人”是所有价值围绕的核心。正如马克思所说“人就是人的世界，就是国家、社会。”因此，“国家的职能和活动是人的职能和活动一国家的职能等等只不过是人的社会特质的存在和活动方式”;“社会本身即处于社会关系中人的本身’，。团而宪法监督亦是一种国家职能与活动，那么，根据马克思的观点，这种职能与活动实质也是人的活动与职能。换句话说，宪法监督是以人为核心，其价值属性亦应具有人本性。也正是由于宪法监督秩序与正义价值人本属性，才给我们提供了协调宪法监督秩序与正义价值坚实的基础。 可以说，秩序与正义是人类永恒追求的价值目标，可以说，没有秩序就没有正义，没有以正义为基础的秩序也不是正义。它们二者之间存在着不可分割的关系，有着内在的一致性。 第一，正义表征着秩序。正义作为社会恰当关系的概念表达，总是关涉着秩序，秩序乃正义内涵之一。正义之所以表征着秩序，缘于人是天生的政治动物，注定要过社会生活，离开了人与人之间的社会关系，个人是无法生存。而正义是维护社会存在的基础，因为它为社会生活的有序交往提供有效的法则，为人们利益的分配提供公平的原则，为权力与权利的关系设置合理制度。正如罗尔斯所说:“在一个正义的社会中—正义所保障的各种权利，不受政治交易或社会利益的考虑所左右。正义原则是至高无上的，它是社会制度的首要价值。”正是由于正义原则与制度的建立，才避免了人们之间无谓的冲突。所以，从这个角度讲，社会正义意味着追求和谐稳定的社会秩序，良好的社会秩序必定彰显正义之内涵。因而，对于宪法监督的秩序价值来说，宪法监督主要通过这样三种方式来维持宪政秩序:一是将政府权力的行使限制在宪法规制的范围内;二是将公民权利的行使控制在宪法设定的框架里;三是将权力与权利的相互关系维持在良性互动状态中。而通过这 些方式形成的宪政秩序，其本身就包含了正义诉求。 第二，正义是秩序的内在规定。正义不仅具有一般的社会意义并成为社会普遍的价值标准，而且对于秩序来说，正义更是合理存在的根基，或说是其内在的本质要求。关于正义与法律之间的内在相关的联系，并不是一种主观即兴的判定。它实际上是哲学家们和法学家们长期潜心研究所得出的结论。从古希腊的柏拉图和亚里士多德直到现代的法学大家们，都为此付出了不懈的努力。学者们通过研究发现，从本质上来说，正义与秩序是一综合体。正如博登海默指出:“在一个健全的法律制度中，秩序与正义这两个价值通常不会发生冲突，相反，它们往往会在一较高的层面上紧密相联、融洽一致。”我们知道，在现代社会，秩序的构建主要依靠法律，但如果依靠法律所构建的社会秩序不能满足正义的要求，那么，首先受到质疑的是秩序合法性与否，进而就是法律的“良善性”问题。如果法律不能体现“良善性”的本质要求，其结果必将判定为“恶法”，而“恶法非法”。对于这一问题，两千多年来，著名的思想家、政治家、法学家们作了详尽的阐述。如早在古希腊时期，被誉为大百科全书式的人物亚里士多德便提出了良法问题，他说:“法治应当包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从;而大家服从的法律应该是良法。”从著名的思想家、政治家、法学家们对良法的论述来看，良法的基本原则至少有:必须反映广大人民的意志;必须符合客观规律;法必须符合正义原则。从这我们可以看出，正义是法本质要求。而依靠法所构建起来的秩序也必然要体现正义的要求，否则，它就失去了其存在的基础。 第三，秩序是正义的有效保障。首先，正义与公平密不可分。所谓公平，“就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间的合理分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。”公平意味着人的权利平等，公民不分性别、种族、教育程度、职位和职业差别而区别对待;公平也意味着机会均等，机会均等，就需要进行合理的制度设计，国家就需提供创造机会平等的条件;公平同时意味着分配的合理，这就要求国家提供合理、公平的分配制度。其次，正义与自由和平等密不可分。正如政治哲学家罗尔斯提出 ，“正义原则是在一种‘无知之幕’的后面选择出来的”，而人们在自然状态的无知之幕背后结成社会契约，自由与平等乃是两条正义的原则。这两条原则是:首先，每个人都有一同等的基本权利与自由，其中的政治自由应首先保证公平的价值;其次，社会与经济的不平等应满足两个条件:机会平等和合乎社会中最少受惠者的最大利益。 3.宪法盛奋扶序与正义侨值冲突协调的实证分析 虽然说，正义是秩序的逻辑起点，然而，正义原则及其内涵的实现，不是靠正义本身就能完成，必须将其化为具体的制度，通过制度构建一定的宪政秩序，才能保障正义的实现。因而，对于宪法监督的秩序与正义冲突之协调，因基于正义价值，而着重于宪政秩序价值。通过形成良好的宪政秩序，从保障正义的实现。我们以美国1963年的“吉迪恩诉温赖特案”为例，阐述二者之间的协调。 克拉伦斯·吉迪恩是美国佛罗里达州巴拿马市的一个白人穷汉，只有初中文化水平。1961年，他因涉嫌闯入一家台球厅兼小型旅店行窃而被捕，被控从台球厅内的酒吧中窃取了十几瓶罐装饮料、啤酒和葡萄酒，以及从自动售货机中盔窃了总额为65美元的硬币。1961年6月，州地方法院开庭审理吉迪恩案，主审法官是麦克拉瑞。开庭前，法官按常例询间原告和被告是否已做好出庭准备。吉迪恩回答说，本人一贫如洗，无钱请律师，所以毫无准备。接着，吉迪恩顺水推舟，要求法官为他提供一位免费律师。麦克拉瑞法官回答说，根据佛罗里达州的刑事诉讼法，州法院只为那些为被控死罪的穷人提供律师，由于目前控方对被告的指控离死罪远了去了，所以法庭不能向他提供免费律师。 吉迪恩虽然文化程度不高，但偶尔也翻翻报纸，对联邦最高法院的一些著名判例略有所闻。于是，他鼓起勇气对法官说:联邦最高法院已有规定，像我这种类型的被告人，有权得到免费律师的帮助。但麦克拉瑞法官没搭理吉迪恩的质问，他在法庭记录上草草写下了吉迪恩提出的问题，然后宣布审判正式开始。 吉迪恩见法官对自己的问题不屑一顾，知道自己是在班门弄斧，心里凉了半截，只好在审判过程中鼓起勇气为自己做无罪辩护。代表州政府起诉吉迪恩的是助理检察官哈里斯具有法学博士头衔
关于宪法监督的概念，学界在内涵和外延方面至今未能达成共识。一般而言，广义的宪法监督是对宪法的实施活动实行全面的监督。从监督主体来说，包括专门的宪法监督机关、其他国家机关、人民团体、群众组织以及公民;从监督对象来看，既包括立法活动、司法活动、行政活动，也包括特定公民个人的活动以及社会组织的活动。狭义的宪法监督是指由国家专司宪法监督的机关实行的监督，偏重于对立法机关的立法活动和行政机关的行政活动实施监督。
可见，广义的宪法监督就是国家对于宪法实施采取各种有效的监督措施，定出相应的制度;狭义的宪法监督则是法定专职机关所进行的监督，其内涵与外延与违宪审查大致相同。但与违宪审查相比，宪法监督的特点在于：第一，范围更为广泛。它不是专门机关行使的直接制裁违宪行为的国家权力，也不是针对某个有争议的宪法案件，而是针对各种宪法实施活动进行的广泛的监控和督促;第二，它没有对违宪行为的直接处分权、制裁权。
不过，虽有前述学理层面的纷争，但目前我国宪法文本中尚无“违宪审查”或“宪法审查”之类的表述，更多是采用了“宪法监督”一词。
宪法监督的宪法和立法文本
从规范层面而言，我国宪法监督制度规定于现行《宪法》和《立法法》之中，即由《宪法》抽象地规定宪法具有最高的法律效力，所有违反宪法的行为和规范性文件一律无效。按照《宪法》第62条的规定：全国人民代表大会监督宪法的实施、撤销或者改变全国人大常委会不适当的决定;按照《宪法》第67条的规定：全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。那么，根据宪法上述规定，我国对法律、行政法规、规章等规范性文件的审查权，主要由全国人大及其常委会来行使，这是我国宪法确认的宪法监督制度的基本特点。《立法法》第88条、90条、91条又具体规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查的组织机构和审查程序。这些宪法和法律上的规定，为我国建立并完善宪法监督制度提供了依据，为全国人大及其常委会行使宪法监督权提供了总的原则，并大致规定了宪法监督的范围、程序等。
宪法监督机构的设置争议
但是，宪法文本上的监督制度并没有践行为具体的司法实践。对这一现实，学者们自20世纪90年代中期以后，开始了为什么一直不能建立起具有实效的宪法监督制度这一问题的思考。有学者认为，我国缺乏宪法监督的适用基础，设立任何独立于全国人大常委会的违宪审查机构其实都是从根本上违背了现行宪法，特别是宪法规定的民主集中制;另一方面，设立隶属于全国人大常委会的违宪审查机构无异于“自己监督自己”;还有人提出了宪法监督司法化的方案等。
但是，宪法监督职责毕竟已经在宪法文本中赋予了全国人大和全国人大常委会。设立一个专门机构去行使这一职责势在必行。不过，理论界对设立宪法监督机构还是有所争议，主要集中在要不要设立专门机构和设立什么样的专门机构这两个问题。
世界各国所实行的宪法监督制度大致有三种类型：(一)最高国家权力机关监督制;(二)司法机关监督制;(三)专门机构监督制。我国现行《宪法》规定的宪法监督制度为最高国家权力机关监督制。根据这一宪法规定，再参考国外模式，学者们设计出了诸多方案，其中最具代表性的方案是在全国人大之下设立专门的宪法委员会或与全国人大常委会平行的宪法委员会，或者在全国人大常委会之下设立宪法委员会，负责实施宪法监督。这一方案的核心即坚持最高权力机关的监督或领导。理论界认为此种模式的优越性主要在于：符合人大制度的基本原则与体制;不必对宪法和法律做激烈的修改，有利于宪法稳定;可被授权进行违宪审查等。但全国人大既是“最高国家权力机关”，享有宪法监督权，又是国家立法机关，行使“国家立法权”，在全国人大内部设立专门宪法监督机关去审查全国人大的立法，被普遍理解为作为“最高国家权力机关”的全国人大去审查作为“国家立法机关”的全国人大的立法。这样，此种模式虽然一定程度上纾解了全国人大全权性结构给宪法监督带来的尴尬，但将专门的宪法监督机关纳入人大体制后对全国人大至上性和集中件原则的破坏，对人大权力的自我割裂还有待理论和实践上的澄清。
据不完全统计，世界上已有60多个国家采用普通法院型的宪法监督模式，40多个国家采用宪法法院型的宪法监督模式，只有个别国家如英国由于特殊的体制原因仍保持议会型的宪法监督模式。虽然各国的宪法监督制度不可强求一律，但世界范围内宪法监督制度的实践发展所昭示的监督机构专门化、监督职能司法化这一历史趋势，不容忽视。
中国特色的宪法监督制度
我国的宪法监督制度伴随着新中国成立以来四部宪法的更替以及现行宪法的实践，在充分尊重现有政治体制的前提下，虽离学者们的应然性设计还相距甚远，但也初步形成了富有本土特色的复合型宪法监督模式。目前的宪法监督制度是以国家立法机关为主导，其他国家机关、组织和公民共同参与的模式。就主导机关而言，已形成全国人大、全国人大常委会及其专门委员会和法规审查备案室共同作用的监督结构。
就参与监督的主体而言，《立法法》第90条将宪法监督的权力主体由最高权力机关扩展到国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会，赋予这些机关以程序性的违宪审查请求权，一经合法提出，人大受理机构必须无条件分送到各专门委员会进行审查，提出意见。此外，根据《立法法》第88条第3、5、6项，第89条第4项及第92条的规定，对规章进行审查的机关并非全国人大及其常委会，而是国务院、地方人大乃至省级人民政府。可见，这些机关在规章审查问题上，不再是仅具有程序性权力，已经拥有了实质性权力。其次，全国人大及其常委会既可对法律、法规进行事前监督，也可对其进行事后监督，但其监督均不以争讼案件的存在为前提条件。事后审查又可分为备案审查和受理审查，备案审查是指特定的规范性法律文件公布之初须报有关机关备案以供审查的制度。《宪法》第100条和第116条中有关于备案的规定，《立法法》第89条更是详细规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关，并规定这些法律文件应当在公布后的30日内报送有关机关备案。备案审查是按照既定的备案要求而进行的例行公务式的审查，不针对具体争议或异议。受理审查则是一种异议审查，指受理有关机关、组织及公民的要求或建议而进行的审查。
宪法监督实践的前瞻
当然，把全国人大及其常委会视为监督宪法实施的机构是符合现行宪法规定的，但事实上全国人大常委会未能把宪法监督的工作负担起来。“八二宪法”施行30多年以来，宪法实施的状况虽得到不断改善，但在我国宪法监督的实践中，既没有建立起具体负责与审查违宪案件的专门机构，制定出具体的违宪审查的程序，也没有设计出一套开展违宪审查的理论与方法。有关宪法监督的理论研究虽然很多，但在宪法监督的主体、程序、方式、监督对象等方面并没有形成统一的定论，许多问题还处于争论和摸索阶段，比如什么是违宪行为?违宪的主体范围包括哪些?如何在宪法和法律规定的范围内监督执政党的行为?
可以说，现行宪法监督制度的主要缺陷在于：第一，在宪法监督主体方面，缺乏专门的监督机构。我国宪法规定全国人大及其常委会是监督宪法实施的专门机关，全国人大及其常委会以定期举行一定期限的会议为活动方式，会议期间又需解决众多国家大事，这就使得其虽为宪法监督机关，却难以集中精力认真地审议和处理违宪方面的重大问题。国家重大问题决定者与专门的宪法监督机构同为国家最高权力机关，此种宪法监督主体与宪法监督对象某种程度的合一性，必将影响宪法监督的力度，增加宪法监督制度具体操作的难度。人大监督的政治性不能与宪法监督的专业性、技术性相协调;人大监督的广泛性与宪法监督的特定性不相一致;人大监督的程序与宪法监督程序不相匹配，成为亟待解决的问题。
第二，缺乏完善的宪法监督程序及相关规定，监督内容不全面，监督方式相对单一。尤其是宪法监督只有原则，没有程序规定，使违宪审查的启动、对象、范围及具体决定的方式内容等，实际上处于规范层面的空白状态。
第三，有效性较差，尤其是事后监督。由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职，一般来说，它总是倾向于认为自己通过的法律是合宪的。
第四，违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强，使得宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性，从而大大降低了宪法监督的权威。因此，要改变现行宪法监督制度实效不够的弊端，有必要深入研究立法机关监督模式运行的细节。
要在我国建立起有效的宪法监督制度，首先必须考虑我国人民代表大会制度的具体国情，建立起专门的宪法监督机关，并考虑制定专门的宪法监督法律，对宪法监督机关的职权范围、监督程序、监督效力等作出具体的规定。毕竟前述《立法法》中所涉及的对法规、条例、规章等的审查严格意义上属于合法性审查而非合宪性审查，在监督程序上也尚欠具体，缺乏可操作性。
比如《立法法》第90条虽然规定了国务院等主体可以提请全国人大常委会就法规等合宪性进行审查，但并没有对全国人大常委会受理申请的条件、审查期限、审查结果等方面作出具体的规定。虽然依靠《立法法》在某种程度上加速了我国宪法监督体制的启动进程，但《立法法》构建的监督体制仍然存在极大问题。比如，《立法法》所规定的宪法监督体制没有涉及对“法律”这一类规范性文件的宪法监督;其次，《立法法》没有规定完善的宪法监督程序，没有对宪法监督的受理程序、审查程序、处理决定种类、决定的效力等作出具体规定，故极有必要制定专门的宪法监督法律。此外，还应借鉴其他法治国家的成功经验，扩大监督内容、丰富监督方式，使违宪的法律、法规等规范性文件和违宪的国家机关权力行为得到应有的纠正和制裁，使公民的基本权利得到切实保障。
最后，由于宪法解释、宪法审查与宪法监督存在着不可分割的联系，我国除全国人大及其常委会以外的其他机构，在对宪法进行解释、适用的同时，也在一定程度上承担着宪法监督的职责，共同构成我国宪法监督的制度体系。从保护公民基本权利的角度出发，法院在审判具体案件过程中如何适用宪法规范的问题也应得到理论和实践层面的重视和进一步研究。
褚畅（1994-），女，汉，河南省洛阳市，本科，河南师范大学法学院。
摘要：党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了总体部署，提出坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这一论述突出了依宪治国、依宪执政的重要性和战略地位。那么，怎样才能保证依宪治国、依宪执政沿着正确的道路推进呢？两者与宪法监督又有着怎样的密切联系呢？
关键词：宪法监督；法治建设；依宪执政
一、依宪执政与依宪治国
所谓依宪执政，就是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题，汇集利益、表达要求、制定政策。
依宪治国是落实依法治国的重点与关键，是建设法治中国的内在要求。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。
从内容上看，依宪治国要解决的是国家与公民、国家与社会的关系问题，而执政党又是国家的代表，因而，依宪治国在一定意义上又可以表现为是执政党与公民和社会的关系问题。即依宪执政不仅要执行宪法，而且更要依宪立法。
我国的行政机关包括中央人民政府和地方人民政府。国务院的主要职能是执行，制定行政法规以及决定和命令必须以全国人大和全国人大常委会制定的宪法和法律为依据；我国人民法院是国家的审判机关，是唯一依法独立行使国家审判权的专门国家机关，其必须坚持公平正义原则。这就要求法院的设置必须依据国家的宪法和法律，法院的活动必须符合国家宪法和法律的要求。我国行使国家立法权的机关是全国人民代表大会及其常务委员会，其行使立法权要依照宪法相关规定进行立法，坚持依法治国。
二、宪法监督
宪法监督，是指国家和社会采取积极的和消极的各种措施，保证宪法得到完全的，正确的实施的一种法律制度。宪法监督分为广义和狭义两方面，其最重要的最根本的是其阶级本质。宪法监督的对象可以指宪法权利义务的承担者，也可以是指各种有关宪法的行为。宪法监督只要在立法行为，行政行为，司法行为，政治行为，公民宪法权利的享受和义务的履行这几个方面。宪法监督的范围宪法，宪法性法律，宪法惯例。
在宪法监督中要遵循一下原则：司法审查的原则，协调和强制执行相结合的原则。根据各国国情不同，只要有以下监督方式：事先监督和事后监督，具体的审查监督和抽象的审查监督，普通程序的审查监督和特殊程序的审查监督，根据宪法条文的审查监督和根据宪法文件精神或者一般原则的审查监督。
中外宪法监督的对比
1、我国宪法监督
我国宪法监督继承了前苏联代表机关监督宪法实施的体制，并且通过党和国家的不懈探索，进一步健全了具有中国特色的宪法监督制度。我国的宪法监督属于代表机关监督体制，由人民选出代表，组成全国人民代表大会；由全国人民代表大会及其常务委员会行使监督权。
2、外国宪法监督
英国的宪法监督与我国的相类似，都是选出代表机关进行监督。英国议会肩负着这一重要使命。一项法律草案只有在两院通过，或者单独在下议院通过，并经国王批准，才能成为正式的法律；如果要废止或者修改，也只能通过议会的合法程序进行。
美国实行司法审查制度，当州法院判决与合众国法律想冲突时，可向联邦最高法院提起上诉。在1803年马伯里诉麦迪逊一案的判决之后，违宪立法审查制正式确立。他有一下几个特点：一、司法审查权由普通法院行使：美国处理违宪的机关形式上是联邦最高法院，实际上则属于以联邦最高法院为核心的整个联邦法院系统。实践上，美国各州的最高法院也在行使司法审查权。二、才用事后附带性审查的方式，即在法律法规颁布生效之前，法院无论以何种理由都不能对其进行事前抽象审查。三、对当事人的资格有严格要求：除权利直接受到影响的本人外，其他人没有资格提出审查某项法律合宪性的诉讼请求。四、以形成案件为前提：法院的违宪审查权行使只能在具体案件中进行。五、审查的结论只具有个别效力：法院裁决某项法律违宪时，并不公开否认其普遍效力，仅拒绝将其适用于审理的案件。
三、依宪治国依宪执政与宪法监督
关于如何实施依宪治国，《决定》认为：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。
如果说依宪治国是法治的灵魂，那么宪法监督则是依宪治国的关键。所以，加强宪法监督，对依法治国、建设社会主义法治国家有着巨大的推动作用，甚至可以说是能否真正建立起法治国家的关键。
一是加强宪法监督，从而保障国家各项工作都依宪进行，是由宪法自身的性质与特点决定的第一，宪法是国家的根本法，其内容具有根本性和全局性的特点，这使得宪法规范一般都比较原则、概括，需要制定其他法律把宪法的原则性规定具体化。而这些“依据”宪法所制定的法律是否真正合宪，就需要有一个权威机构来审查和裁决，以保证法制的统一。第二，宪法具有最高的法律效力，是“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、企业事业组织根本的活动准则。”这就要求对上述主体行为的合宪性进行监督，并对其违宪行为进行制裁，以保障宪法的最高权威。第三，宪法是公民权利的保障书。当公民的宪法权利受到国家机关的非法侵害时，在依照其他程序仍不能得到保护的情况下，可提起宪法诉讼，以使公民的权利和自由能得到全面有效的保障。
二是加强和完善最高国家权利机关的宪法监督，在全国人大体制内建立一个机关，作为全国人大及其常委会实际宪法监督职权的工作机关，专门负责全国的宪法监督工作，在最高国家权力机关内设立“人民监督委员会”，在最高国家权力机关内设计督察机关，试行督察制度。此外，还应赋予地方国家权力机关在本行政区域内相应的宪法监督权，监督宪法的实施终究是全社会共同的责任，从法律地位上确认它们的这种职权，就会进一步激发地方各级国家权利机关在宪法监督方面的积极性、主动性，加强宪法监督方面的实际工作。在现有的国家体制内建立有限的宪法诉讼制度，扩大司法机关的职权，加强司法工作。坚持依宪治国依宪执政，必须坚持宪法实施和监督制度。依宪治国，依宪执政与宪法监督是不可分割的。（作者单位：河南师范大学法学院）
参考文献：
[1]《宪法学基本理论下》张庆福
[2]《宪法学专论》殷啸虎，王月明，朱应平
[3]《比较宪法学》王广辉
在共和国的历史进程中,尽管有多种多样的原因,但宪法监督制度的不健全,不能不说是宪法权威低下、宪法最终不宜而废,以至于出现“文化大革命”浩劫的根源之一。痛定思痛,我国现行宪法1982年宪法建立了以全国人大及其常委会为主体,以宪法解释为表现形式的宪法监督制体。后来的《立法法》又完善了这一体制。由此可见,宪法采取了由全国人大及其常委会监督宪法实施体制,同时通过全国人大及其常委会下设的专门委员会的辅助作用,以保障宪法监督的权威性和有效性。就在现行宪法诞生的这20年里,中国社会经历了由计划经济到商品经济再到市场经济三个阶段,我国的政治、经济、文化正在向纵深方面发展,社会关系变得纷繁复杂,现有的宪法监督体制已经不能保障宪法的有效适用,特别是在权利意识不断增强的今天,宪法又负上保护公民权利的历史使命,原先的立法监督体制已经不能完成这一重任,所以完善我国的宪法监督体制已迫在眉捷。具体说来就是要建立有中国特色的宪法诉讼制度。
任何一种具体的制度设计都要在现行宪法框架的许可范围内进行。根据这一点,首先否定设立宪法法院的可能性。因为设立宪法法院突破的现行宪法所规定的范围,因此在没有大规模修宪之前,不宜设立。另外,效仿美国模式将违宪审查权赋予最高人民法院,由于我国不是实行严格的分权制,而在实行全国人民领导下的民主集中制框架内进行不通。另外,突破现行宪法体制,另起炉灶的方案制度成本非常高,并且缺乏现实的可行性。我们认为可以从违宪的两种基本形态,即立法违宪和一般行为违宪出发,分别构建立法违宪监督体制和行为违宪监督体制,然后建立二者的整合机制,从而形成我国的宪法监督制度。我国宪法规定的宪法监督制度,基本上是一种立法违宪监督制度。《立法法》的有关规定已使立法违宪监督制度有了相应的完善,特别是有关程序方面的规定尤其有意义,宪法学理论不能对此视而不见。我们认为,我国的立法违宪监督制度在监督主体、监督对象、监督方式、监督程序、违宪责任等方面已初具规模,就立法违宪监督而言设立专门的立法违宪监督机构如宪法委员会等的意义其实并不很大。如果说有意义的话,宪法委员会等的意义也只在于它们作为全国人大及其常委会的工作机构,可以专门从事有关立法违宪争议的受理、审查、向全国人大或其常委会提出处理意见等事务性的工作。至于行为违宪监督体制,由于行为违宪争议涉及的是宪法主体的具体行为是否违宪以及如何救济的问题,可以通过宪法的司法适用如建立宪法诉讼制度由审判机关解决。如果审判机关在适用宪法和法律、法规的过程中发现有关法律法规违反宪法,可以按《立法法》的规定使之进入立法违宪监督程序,通过立法违宪监督体制进行审查。因此,完善我国的宪法监督制度的关键,是要尽快建立行为违宪监督制度,并建立打通行为违宪监督制度与立法违宪监督制度的机制。而建立行为违宪监督制度,应与宪法的司法适用制度一并予以考虑,并在实践中逐步完善。建立打通行为违宪监督制度与立法违宪监督制度的机制,则可以通过修改《立法法》来完成。
1 宪法诉讼的受案范围
宪法诉讼的受案范围是指哪些案件可以进入宪法诉讼,换言之,就是宪法对哪些案件具有效力。从宪法发展史的角度看,宪法起初的重点放在国家政治制度及其组成上,这样宪法对社会生活中公民的具体行为无任何约束力。20世纪中叶,宪法的一个重大转变是把对公民的基本权利之保障纳入宪法。这样,宪法就对社会生活的私关系具有约束力。这时“宪法直接效力说”应运而生。但是,在西方学者看来,“直接效力说”不加分析和选择地将宪法的约束力运用到公民私人法律关系领域,必然导致公法和私法的混淆,导致宪法和其他部门法的功能重叠,从而最终导致宪法和其他部门法的混同,抹煞了宪法所因有的基本性质。于是“间接效力说”应产而生:“认为宪法规定虽然不对私人之间关系产生直接效力,但也不是没有关系,而是间接产生效力。私人之间的基本权保障根本上讲在私法秩序中实现,当不能得到保障而又涉及宪法有关基本权规定时,就可以受到宪法的保障,如果用公式来表示的话,那就是:公民的各项自由权利减去私法保障的部门等于宪法保障的领域。我们认为,作为成文法国家,应该保证每个部门法各自功能的发挥,不能用宪法代替其他部门法,所以“间接效力说”符合我国的国情,我国宪法诉讼的受案范围应遵循这一规则。
由于公法与私法的性质不同,私法奉行的是“法无明文禁止的即合法”。由于人们认识的有限性和社会生活的无限性,还有大量的私人关系不能由私法调整,这时普通的案件就会转化为宪法案件。公法(宪法除外)一般都是强制性的规定,各法律主体必须严格按照法律的规定行为。法官在适用法律的过程中,可能发现法律法规违反宪法的规定,这时一个普通的案件可能引起立法违宪监督的问题。从我国已出现的宪法司法适用案例看,全部是公民个人与个人之间或公民个人与相关法人之间的争议,因而与国家或公共权力无关,纯属私人之间的关系领域。因此无论从理论上还是从实践上看,宪法诉讼仅仅限于私领域。
2 宪法诉讼的程序
宪法诉讼要遵循“穷尽其他救济规则”。也就是上文提到的“间接效力说”。当法院在审理案件的时候,首先考虑的应是其他救济,而不是宪法救济。这时就会涉及到一个普通案件如何转化为一个宪法案件。首先法院在受理案件后,应以普通的程序审理,如果在审理的过程(无论是一审还是二审)中发现其他部门法不能解决纠纷,合议庭就应该写出自己的法律意见,并作出充分的论证,提请上级人民法院适用宪法解决纠纷。如果上级法院认为下级法院的法律意见正确,可以受理此案,这样普通的案件就转化成为宪法案件。从这里可以看出:第一,有权审理宪法案件的最低法院是中级人民法院,基层人民法院无权审理宪法案件,但它对普通案件转化宪法案件具有举足轻重的意义,因为大量的案件都是由基层法院审理的。这样就从审级上保证了宪法诉讼的权威性;第二,在对普通案件进行上诉审的过程中,二审法院如果认为其他部门法不能保护当事人的权利,仍然可以写出自己的法律意见,提请上级法院进行宪法诉讼;第三,再审程序同样适用上述规则;第四,最高人民法可以直接审理宪法案件。
上述情形是法院主动的将普通案件转化为宪法案件,如果当事人在起诉前就认为这是一个宪法诉讼,他能否主动地提出宪法诉讼呢?我们认为是可以的,不过他要做作出充分的法律说明,阐述部门法不能保护其权利的理由,并且只能向中级以上人民法院提出宪法诉讼。无论是下级法院还是当事人提出的宪法诉讼。法院均有自由裁量的权利决定是否受理,无须说明理由。
当事人如果不服一审法院对宪法案件所做的裁决,可以继续提起上诉,二审法院必须进行上诉审,做出最后裁判。但二审法院的裁判不是终局裁判(因为法院适用宪法仅仅是对宪法的理解),当事人不服的,可以提请全国人大常委会解释宪法,并在此基础上做出具有终局意义的裁决。可见:第一,宪法诉讼的二审法院是高级人民法院和最高人民法院,由于与全国人大常委会的级别相差不大,故在衍接上具有合理性,有效地达到了立法违宪监督与具体行为违宪监督的整合;第二,法院对宪法案件的裁判不具有终局意义,具有过渡性。
法院在审理普通案件过程中,如发现所适用的法律、法规违宪,应按照有关法律(如行政诉讼法和立法)的规定,提审有权机关审查法律、法规的合宪性。也就是说法院无权审查法律、法规的合宪性,它只能向有权机关提出合宪性审查的建议,以启动立法违宪监督。
3 宪法诉讼的审理方式——宪法理解
“宪法解释就是为了解决人们对宪法规范理解上的分歧而导致在执行和遵守上存在的不一致问题,如果承认任何的组织,个人都能对宪法进行解释,并按照自己的解释来遵守和执行宪法的话,如何解决难以避免的宪法规范理解分歧的问题,又如何保证对宪法遵守和执行上的统一。”这就说明宪法解释与宪法理解的区别。正如前面所述,在我国当前的宪政体制下,全国人大及其常委会是宪法的解释主体,其他机关(包括法院),组织和个人都无权解释宪法。它们适用宪法仅仅是对宪法的理解。关于二者的区别,王教授在其论文中提到了六点:第一,宪法解释和宪法理解的主体不同;第二,宪法理解是进行宪解释的前提和基础;第三,宪法理解和宪法解释要求的程度不同;第四,宪法理解和宪法解释的依据存在差别;第五,宪法解释与宪法理解的前提不同;第六,宪法解释和宪法理解的动机不同。我想最重要的是二者的效力不同,宪法解释具有终局性,不仅对此案产生效力,还对以后的类似案件具有普遍适用性,而宪法理解可以被宪法解释所推翻,因此不具有终局效力。
在宪法诉讼过程中,法院作为一个理解主体而存在的,当事人如果认为法院对宪法的理解是错误的,可以提起上诉。如果仍然不服二审法院对宪法的理解,可以提请宪法解释主体对宪法进行解释,宪法的解释对案件具有终局的约束力。当事人如果认为法院的理解是正确的,宪法的理解仅仅对此案件产生效力,不具有普遍适用性,因为判例在我国不具有法律效力。
在我们的制度建构中,主要考虑了我国的国情(前文提到的两个因素),以进化论理性主义为思想源渊,认为法院只能理解宪法,不能解释宪法,其主要职责是发现宪法问题。问题产生于实践,任何书面上的理论都是完美的。一旦运用于现实生活,就会发现这样那样的问题,因此发现宪法问题的关键在于适用宪法。而法院的主要职责在于运用法律解决社会纠纷,它们与社会实践的联系最密切,也是最能发现问题的机关。1982年宪法和立法法规定了初具规模的立法违宪监督体制,但这种体制几乎没有运转,我们认为问题的关键在于缺乏发现问题的机制,因此在我们的制度建构中,法院的主要职责是发现宪法问题,解决宪法争议只是附带功能不具有终局性。
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