【内容提要】劳动教养是一项独具中国特色的重要司法制度，劳动教养立法是我国法制建设和法学理论研究面临的一个重大课题，必需建立坚实的科学理论基础，夯实劳动教养立法的“四大支柱”：立法和法理学上的法治化支柱；制度设计上的宪法或宪政支柱；处罚体系设计上的实体法支柱；处罚适用上的程序法支柱。科学地解决这些问题，是劳动教养立法面临的基本任务。【论文关键词】劳动教养/轻罪处罚/立法/法治/基础/任务…… 差不多与劳动改造立法同时起步的中国劳动教养立法工作，在经历了十几年的步履维艰之后，虽然也形成了十几稿甚至几十稿各式各样的《劳动教养立法（草案）》，但最终并没有象人们期待的那样，用“八年抗战”(1986～1994)的辛劳弄出一部劳动教养法典来，而是“脚踏实地”地回到了这一工作的起点。尽管这绝不意味着十几年劳动教养立法工作的徒劳和枉然，但她却无情地告诉人们：立法决不就是条文的起草和法典的编纂。一部法典的诞生，不只是法学家、立法官和劳教专家们辛勤操劳的果实，而更是时展的产物，更是形势变化的结果。从劳动教养立法工作顺利、健康发展的立意出发，本文专门就事关劳动教养立法工作进程的几个基本问题，应当说是比较基础、边缘和综合的问题，谈点个人的看法。（注：为了配合和推进劳动教养立法工作的开展，1999年筹划、2000年成立了由刑法学、监狱学、犯罪学、刑事诉讼法学、宪法学、法理学、法律史和行政法学与行政诉讼法学等相关学科的10名专家组成的“北京大学刑事法理论研究所《中国劳动教养（轻罚处罚）立法研究》项目课题小组”。项目主持人、课题组副组长兼秘书长：西南政法大学监狱学和犯罪学教授张绍彦，课题组组长：北京大学刑法学教授、博士生导师储槐植，课题副组长：北京大学刑法学教授、法学博士、博士生导师、中国著名中青年法学家陈兴良，司法部预防犯罪研究所副所长、犯罪学研究员郭建安；课题组成员包括：西南政法大学宪政学和外国法律史教授、法学博士王人博，西南政法大学法理学教授程燎原，北京大学刑事诉讼法学教授、法学博士陈瑞华，司法部劳动教养管理局研究室主任姜金方，西南政法大学监狱史和法律史副教授、硕士研究生导师王利荣，中国人民大学行政法和行政诉讼法学副教授、法学博士杨建顺。）我认为，对这几个基本问题的正确认识和解决，是劳动教养立法科学化的基础和前提。 一、劳动教养立法的基本形势 我对中国劳动教养立法基本形势的认识可以简括为“四个历史必然性”： （一）中国劳动教养独特存在的历史必然性 中国的劳动教养产生、存在和发展于中国特定的社会历史条件，“功过是非”无需专门和过多的评价，简单地讲，它以自己独特的方式存在至今确有其一定的历史必然性。现在困扰劳动教养的法治和人权两大难题，在劳动教养产生时代的中国社会并没有形成为一个普遍问题。那时的中国可以说处在一个高度政治化的社会，“专政”是整个社会的主导意识。政府的行政权和司法权也没有什么明显的界限，行政权的范围和规则也都没有明确、严格的规制。这是劳动教养问题与监狱行刑问题最大区别，也是劳动教养立法迟迟难以出台的根本所在。这就是十几年来人们一直难于弄清楚的劳动教养的性质和法律地位问题。因为，如果我们假定行政权——不经司法程序有权在劳动教养的范围内处理公民的自由的前提能够成立，那么，中国过去把劳动教养作为行政处罚措施时已经制定的《决定》和《劳动教养试行办法》等就已经使劳动教养立法问题得到了基本的解决。然而，显而易见的是行政权是无法如此处理公民自由的。因此，当我们再来为劳动教养立法寻找劳动教养性质的根据时，却又把上述法规的规定作为法律根据，显然是犯了逻辑上循环证明的错误，是没有证明力的： 命题一：劳动教养是一种行政处罚的法律依据。 证明一，因为法律规定了劳动教养是行政处罚措施，所以，它是一种行政处罚； 命题二：劳动教养是一种行政处罚的事实根据。 证明二，因为劳动教养是一种行政处罚措施，所以，法律规定它是一种行政处罚。 法律和事实互为根据，相互地循环证明。这是十余年来的一个最为普遍的现象。 但是，劳动教养在中国的产生和迄今为止的独特存在却是历史的必然，是不可避免的，因而也应当说是合理的——在其存在客观必然性、不以人的主观意志和良好愿望为转移的意义上说。我们所谓的历史必然性并非指在价值评判的意义上事物所具有的合理性和科学性；或者说这种合理性并非价值判断意义上的合理性，即不能成为其存在正当性的理由或者根据，而是哲学之必然意义上 的合理性。所以，我认为，今天进行劳动教养立法时，从实际的意义上讲，无需过度地对现实的劳动教养进行这种“回头看”式的价值层面的分析和评判，而只需从现实的要求和发展的趋势出发即可。 （二）中国劳动教养立法问题提出的历史必然性 基于同样的缘由，20世纪80年代中后期，几乎与当时的劳动改造立法同步，劳动教养立法问题也被历史地提到了人们的面前。这个时代不仅仅是中国提出了社会主义民主与法制建设的问题，更重要的是中国社会正在发生真正的历史性变革。法制和法治成为社会生活普遍的基本规则，在当时的历史条件下，在人们尚欠清晰的理念中特别是在与劳动改造结合的意义上，提出劳动教养立法问题是必然的。劳动改造要立法了，看来如此相似的、被俗称为“二劳改”的劳动教养立法也就成为自然而然的事情。但出乎人们预料的是，正是在进行这种劳动教养立法的努力中，才逐步发现了劳动教养与监狱问题的根本不同。因为，也正是在这一过程中，中国社会由计划经济开始转向商品经济和市场经济，这种社会经济形态的转变直接地引发了政府及其权力的变化，因为市场经济的培育是以独立自主的公民和市民个体为其基本的社会基础的。所以，80年代末期以来，随着中国社会转型期进程的发展和社会变革的日益深入，劳动教养立法工作的基本目标——法典的出台越来越渺茫。政府权力的规制、公民自由和权利的确认以及劳动教养的司法化建构等，都是监狱立法不曾遭遇的十分复杂的问题。 （三）劳动教养立法现状的历史必然性 经历了十几年的艰苦跋涉，劳动教养立法没有能够像劳动改造立法那样——“八年抗战”总算弄了一个监狱法典出来，恰恰相反，时至今日劳动教养法典似乎没了说法。我们认为，这种状况的形成也具有其历史必然性。毕竟与劳动改造相比，劳动教养才真正更具中国特色，它的产生也更具创造力和随意性；它的存在和发展都缺乏基本的理论说明和社会基础；而中国社会自20世纪80年代后开始出现的“国家、社会、公民、个人”关系的变化，应当说发育得并不成熟，因此，也就不可能形成以对这种变化正确认识为基础的劳动教养立法的科学认识；当然，在上述过程中，也必然存在一些人们认识上特别是劳动教养立法活动本身努力方面上的偏差。如此等等。 我们对劳动教养立法现状基本认识的结论性意见是，在过去15年左右的时间里，中国社会不具备出台劳动教养法的条件，劳动教养立法的时机发育尚不成熟；目前，中国的劳动教养立法也不具备直接着手条文起草或者立法论证的条件。简单地说就是劳动教养立法在经历了过去15年左右的努力而其“成果”几近为零之后——当然，这绝不等于否定15年劳动教养立法工作的成绩和贡献，事实上，如果没有这15年的基础，至少我们现在也难于形成对劳动教养立法的正确认识，今天的劳动教养立法应当从零开始，从科学性的而不是工作性和事务性的调查研究开始。因为，目前在缺乏必要论证和准备的条件下，直接从事劳动教养法典起草的立法工作的社会条件、理论准备和实践基础都是不充分的。 首先，劳动教养立法与国家的体制即宪法规定的国家与公民和个人的关系有关、与政府的行政权力有关、与国家的司法程序有关、与国家的司法体制特别是刑事司法体制有关。因此，必须基于对中国社会结构、政治经济形势和人类社会文明、进步的发展方向等一系列基本问题的正确认识，才能真正把握劳动教养立法的要领。相信21世纪初，中国社会的变革和发育将渐趋明朗。上述客观情况实际上对劳动教养立法就只能是就事论事，只见树木不见森林。在某种意义上讲，前15年劳动教养立法就是走过了这样的路程。 其次，劳动教养立法工作的健康进行有赖于一系列基本理论准备的支持。这些基本的理论准备包括：人类社会发展过程中，“国家、政府——公民——个人”关系及其对国家和政府体制的影响；国家和社会结构的变迁及其对“权力——权利”机制的影响；国际社会刑事立法、行政立法和人权保障的发展方向；中国社会现阶段法治社会建构中包括刑事立法和刑事司法在内的刑事法制的改革与完善、政府行政处罚的分析；在宪政体制、刑事法制、行政法制和司法程序中对劳动教养问题的定性和定位等等。这些重大的基本理论问题，都是需要在进行劳动教养立法时进行专门、系统和深入研究的。只有这样，才能使劳动教养立法建立在科学的基础之上，我国立法实践正反两个方面的经验和教训已经反复地证明了这一点。 第三，类似中国劳动教养的实际做法，在国外早已存在，诸如保安处分、违警罪、轻罪等皆有相同或者相似之处。尽管这些国家的基本国情、立法思想和具体做法等都未必适合中国国情 ，但应当说在基本的方面，它们对中国的劳动教养立法都具有重要的和直接的借鉴意义。可是，由于历史的和现实的原因，我们从客观的角度对之进行比较系统的考察和研究还相当薄弱，特别是从中国劳动教养立法借鉴角度的理性观察更是十分微弱，甚至当我们带着自己的某种框架或者期待去了解时，还会觉得那些东西与中国的劳动教养是“零相关”，对中国国情而言，那些东西根本就是“水土不服”，其实并不尽然。所以，目前从借鉴和使用人类文明成果及国外有益经验的角度看，我国劳动教养立法法典直接起草的条件也不成熟。 （四）劳动教养立法新思维产生的历史必然性 基于上述劳动教养司法实践和立法问题的基本状况，便形成了如下人们不愿看到的局面：第一，在我们这样一个社会主义法治的国度里，劳动教养成了法治建设和完善中的法治“荒地”；第二，在我们这样一个社会主义民主国家里，劳动教养又成了一个被敌对势力用作攻击中国人权状况口实的人权“荒地”，她时常在国际政治和经济舞台上出现。更为突出的是，她的对象是人，是人的人身权利本身。 “穷则思变”，这成为劳动教养立法新思维产生的直接和巨大的力量源泉！同时，从客观上讲，近20年中国民主、法治、人权理论的研究和改革实践，也为劳动教养立法新思维的产生提供了可能性条件，成为产生科学、合理、完善的劳动教养立法新思维的事实基础。总之，我认为，全面而深刻地认识劳动教养立法的上述必然性，从正确地分析中国社会的深刻变革及其发展趋势着手，对劳动教养立法相关的基础性问题进行深入地科学研究，是重新开始的劳动教养立法工作健康发展并取得最后胜利，制定出科学的劳动教养法典的必由之途，这是不可缺少、无法跨越的根本环节。否则，我们必然付出的昂贵代价将无情地被时间和实践所证实。 我们认为，劳动教养立法的当务之急不是进行条文的草拟，或者为法典的起草而进行所谓的“调查研究”，这些技术性工作是劳动教养立法的坚实基础牢固地建立起来之后自然而然地会得到解决而相对简单的事情。问题的关键和难点在于，为劳动教养立法问题的解决建立和寻求其理论的和实践的、立法的和司法的、制度和体制的、历史的和发展的、中外比较的、刑事的和行政的、实体的和程序的等各方面的基础和支撑。这是一项十分艰巨而必不可少的工作，不从根本上解决这些问题，企图凭借任何其他力量，走捷径，回避问题与困难，最终的结果只能是欲速则不达，徒劳而返。我认为这也正是劳动教养立法与监狱立法同步开始，虽然经过了十余年的多方努力，也投入了大量的人力、物力和财力，甚至形成了十几稿的劳动教养法典草案，但至今几乎没有任何实质性进展的根本所在。（注：当然劳动教养立法，不论从理论上还是从实际上，从立法上还是司法上，从中国历史的发展还是国外相关或者类似的制度等方面，较监狱立法都要复杂得多。并且，劳动教养立法还从根本上受制于中国经济社会关系的发育和变迁，牵涉到比监狱立法复杂和艰难得多的问题。）因为，我们认为从根本上讲，立法本身并不就是一项法典起草活动，法典的起草不过是对立法问题解决的文字记录和研究成果的条文记载。没有研究和解决问题的成果，法典的起草最多只能成为一种专门的技术化的文字书写，其与真正具有立法意义的活动除了身体动作的相似性以外，并无更多的实质性关联。事实已经无情地证实，劳动教养立法必须从理想和急切的空中楼阁当中回到现实和科学上来，必须在坚实的基础之上，构建中国劳动教养法治、民主与人权事业发展的高楼大厦，这是完成历史赋予当代劳动教养立法使命的唯一选择。 二、劳动教养立法的基础和支撑 从中国社会民主、法治与人权保护发展的当代进程等角度考察，劳动教养可以说是一块尚待开垦的处女地，是一个全新的领域。因此，这一领域在立法与司法、理论与实践等方面都没有形成比较集中的问题和对这些问题分歧的焦点。在这种情况下，对劳动教养立法问题的研究，需要以劳动教养立法为主线，以这一问题内在的理论逻辑为支柱，以立法必须解决的几个问题为显象，从理论和实际两个方面共同指向和解决劳动教养立法问题。 根据劳动教养立法问题本身的特点和需要，研究劳动教养立法的基础和支撑，首先是夯实劳动教养立法的“四大支柱”：劳动教养立法的法治化、法理支柱；劳动教养立法的宪法或宪政——制度支柱；劳动教养立法的实体法支柱；劳动教养立法的程序法支柱。在上述“四大支柱”的坚实基础上，进一步具体设计和论证劳动教养处罚的体系、内容、司法程序和具体的管理与执行制度，以及劳动教养立法中的相关制度和措施的一体化问题。上述两个方面研究的目标和结果 便是形成劳动教养立法的专家草案及其理论注释。劳动教养立法基础研究的主要内容应当包括如下几个方面： （一）劳动教养法治化建构的基本框架 这一问题的研究是要从总体上对劳动教养立法问题做出基本理论的框架，研究和解决劳动教养在当代中国社会民主、法治与人权保护等方面的发展所处性质和地位，即首先给劳动教养定性和定位。其次，论证劳动教养在中国法治建设和法律体系及司法体制中的恰当位置和角色。第三，从实体法、程序法和司法组织等方面进一步论证劳动教养立法体系的基本结构。这一问题的研究实际上是整个劳动教养立法的基本理论假设，在劳动教养立法问题中是一个统领的综合性部分，着重从法理的角度，从中国的立法进程和发展趋势出发，对劳动教养立法问题进行论证和界定，从而为劳动教养立法提供法理上的法治化支撑。 （二）劳动教养中对公民权利的保护和限制 这一问题的研究主要是从宪法和人权保护的角度，论证中国社会在民主与法治化进程中对公民权利的设定和规制。从“国家、社会、公民个人”关系的角度，分析中国市民社会的发育及其与宪政制度的内在关联，进而论证市民社会民主体制下，宪政对公民权利的设定和人权保护的基本机制，以及国家对公权和私权的设定与规制的科学原理，即在什么范围、通过什么形式或程序，可以对公民权利进行何种的法律调整和限制。特别是要解决行政权与公民权利尤其是公民人身权利之间的关系，从度上和质上对二者进行严格而合理的界定。总括而言，这一部分的研究主要是从宪法或宪政的角度，着重解决劳动教养立法的制度设计，从而为整个劳动教养立法提供宪法上的制度支撑。 （三）劳动教养罚的体系设计与论证——行政罚、刑事罚、治安罚：冲突与协调 这一问题的研究是在上一部分的基础上，进一步设计与论证劳动教养的体系。着重解决的问题是，劳动教养应当是一种行政罚，还是刑事罚，或者在行政罚与刑事罚之间是否还可以合理地存在另一种性质的处罚比如“治安罚”等。这里需要对劳动教养在中国社会变迁中的历史进程进行系统、深入的考察，把握劳动教养在中国社会管理和治理中的角色。同时，需要对国外与劳动教养相关或类似的问题系统考察并进行比较研究，特别是西方国家的保安处分和替刑措施等问题，从而寻求和借鉴适合中国劳动教养的内容、方式和程序。 上述问题研究的结果必然牵扯到劳动教养置于中国法律体系特别是刑事法律体系后与已有法律的冲突与协调问题。比如：如果是行政罚，那么与当前行政处罚法和行政诉讼法以及整个行政法律体系的冲突与协调；而如果按照另一种假设——属于刑事罚，那么，则涉及与中国刑（事）罚体系的冲突，及与刑法和刑事诉讼法的冲突和协调。而如果在充分的实证调查和理论研究之后，选择了劳动教养应当属于“治安罚”的“第三条道路”，那么，在中国的立法体系中，特别是社会管理的处罚体系中，治安罚与行政罚、刑事罚在性质、地位、作用及体例上又如何衔接和协调；中国社会和法律体系如何科学合理地对犯罪化的范围进行界定，在可能的法定犯罪化的扩大和治罪的法治化之间如何协调和选择等等。但是，应当看到，劳动教养罚作为与刑罚体系衔接的一种处罚，其性质应当是较我国现行刑罚体系中的处罚为轻的，尽管它在期限上势必高于现行的短期徒刑，但在法律后果、处罚的内容即对当事人权益剥夺和限制的内容与范围以及执行的方式等方面，都与现行实际上是对重罪的刑罚有着原则的区别。这些问题都是需要在劳动教养罚具体的设计与论证中一并研究和解决的。无论如何，劳动教养罚的法治化，都必然给中国现有的法律体系带来冲突和创新。这是劳动教养立法在立法体系上必然面临而无法回避的一个难点、重点和突破点。在解决了劳动教养罚的定性、定位及其与已有法律的冲突和协调等问题之后，还需要进一步设计与论证劳动教养罚自身的体系、适用条件等属于刑事实体法方面的问题。这是劳动教养立法的实体法支撑。 （四）劳动教养司法程序设计与论证 我们认为，劳动教养罚无论如何定性、定位，其对公民权利的限制都必须经过一定的司法程序：如果按照劳动教养罚应当属于刑事罚的研究假设，则必须经过严格的刑事司法程序；如果按照劳动教养应当属于“治安罚”的研究假设，那么，在性质上，我们认为它仍然应当属于刑事罚的性质，但在适用程序上则可以采取专门的“治安罚”的程序。同时，不论这种程序的具体设计如何，但最核心的司法性质和意义是不可突破的最后底线：即这种“治安罚”的裁量或决定机关只能是司法裁判机关——人民法院。人民法院在相应的司法体制改革中，可以通过设立“治安法庭”或者“刑二 庭”、“刑三庭”的方式，实现劳动教养司法裁判的专门化，使公民权利不仅在“程序前”和“程序中”得到保护，而且在“程序中”和“程序后”，都能够具有通过律师援助、听证、申辩、审判、上诉或复议等相应的司法救助的可能和条件。程序的公正、公开、合法与科学，是劳动教养立法中面临的一个具有根本性和保障意义的重大问题。因此，在整个劳动教养立法问题的研究中，必须解决劳动教养的程序设计问题，这是整个问题研究的程序法支撑。 程序和实体是现行劳动教养及相关的其他制度与措施遇到的两个根本性的困难和挑战，是劳动教养立法中需要着力解决的两个基础性核心问题。 （五）劳动教养立法中的一体化问题 这一部分主要是解决将目前劳动教养之外的其他相关行政处罚或强制措施纳入统一的法律调整，实现法治化和法治统一的问题。这些问题主要包括强制戒毒、妇女教养（强制治疗）收容教育和工读学校等。实际上，虽然在现实的中国司法或行政的体系中，劳动教养具有与这些事务并不完全相同的情况和特点，但在中国社会法治化和民主化及人权保护事业的发展进程中，它们之间的联系更为突出，所以将它们一并纳入劳动教养立法的视野中进行研究，也就是将对公民权利的保护和限制都根置于民主与法治的框架和机制之下，是十分必要的。这是劳动教养立法中的一体化支撑。 从中国现有的法律体系特别是社会治安管理及其处罚体系来看，劳动教养问题实际上是中国社会的轻罪处罚问题。由于中国传统文化中犯罪观念的沉重，加之现行刑法中的犯罪定义实际上加入了很多定量或者情节因素的规定，刑法中给予处罚的实属“重罪”的范围，对于轻罪和其他违法行为则是在“犯罪化”和“刑罚化”的视野之外进行处置。这种方式遇到了前文所述在实体上和程序上的双重挑战，法治化受到了根本的威胁。因为，对这些处罚对象的权利特别是人身权利的限制和剥夺，依行政权而不经审判和司法程序是从根本上违背法治和人权规则的。而如果依法治原则，那么，就意味着中国法定“犯罪化”和“刑罚化”的扩大，就会面临更多的人会受到被定义为犯罪之累的现实威胁。在上述法治化和人权保障与犯罪化扩大的价值冲突之中，我们面临着必须做出的二难选择。我们选择了法治化与人权保障，也就是在劳动教养立法中，应当将现存的强制戒毒、强制治疗、收容教育等实质上与劳动教养并无根本区别的相关制度和措施，都统一地纳入轻罪处罚的法律调整中，通过劳动教养立法，全面解决中国社会公民的人身权利，非经审判和司法程序不受剥夺和限制的问题，从立法上、制度上不再给行政权可能对公民私权和人权施加的侵害留下余地。当然，在对这些处罚进行统一的轻罪治安罚规范的同时，必须从适用的对象、处罚的内容、法律后果等方面，最大限度地消除这种法定犯罪化给当事人可能造成的影响，尽量降低这些处罚的社会成本和制度成本。 （六）劳动教养的具体管理和执行制度 这是劳动教养立法问题中的基本问题之一。在前述研究基础的框架下，具体地设计与论证劳动教养的管理和执行制度，包括对劳动教养人员的处遇、管理、劳动、教育、生活、卫生、医疗等方面的内容，从接收到期满解除（释放）以及延期或减期等变更执行的程序、方式及其法律监督等。这是解决整个劳动教养立法问题的实践支撑。 劳动教养立法的创制，在管理和执行制度方面，如同它在实体上和程序上具有的创新性一样，作为中国的轻罪处罚，它在性质和程度，即对公民权利剥夺或者限制的范围和内容上，都应当是较现行刑罚体系中的轻刑为轻的。所以，这决定了这种处罚应当是低于剥夺人身自由程序的，在立法创立的这种新的处罚制度中，对处罚对象处遇的基本形式应当是社会化或开放式的。但是，如何建立这种全新的管理和执行机制，则是劳动教养立法必须解决的一个具体的实践问题。 三、劳动教养立法面临的主要任务 具体而言，我们认为应当包括： (1)围绕劳教立法，从相关角度考察、研究中国社会的现状和发展趋势，把握劳教立法的社会条件； (2)从理论上对劳动教养立法进行相关的基础性研究，并形成阶段性成果，包括研究论文、研究报告和论著等，为劳教立法作好思想的和理论的准备； (3)根据劳教立法的需要，对中国劳动教养及治安处罚、工读学校等进行全面、系统和深入的调查研究，为劳教立法作好实践基础的准备； (4)对国外的相关立法和司法领域进行考察，并结合中国实际从理论和实践两个方面，形成对中国具有借鉴意义的成果，为劳教立法作好国外经验的准备； (5)综合形成《〈中华人民共和国劳动教养法 〉（草案）及注释》（专家组），送交立法机关和有关部门，直接作为立法的参考，为劳教立法作好法典起草的准备。在法典专家草案中，附有对每一个条文的理论说明和注释。说明的内容主要是从理论和实践的、立法和司法的、中外比较的、以及历史与发展的等角度，形成对条文全方位、多视角、立体式的有力支撑。从根本上支持法典草案的说服力和影响力，提高科学研究的效益。 综上，我认为，在劳动教养立法上述5项主要任务没有基本完成之前，在劳动教养立法所必需的“四大支柱”没有基本确立之前，劳动教养法典草案的起草和法典的出台便不具备起码的科学基础和现实条件，也不具备起码的思想准备、理论准备、司法体制的组织准备和实践准备。而这些问题的解决，当务之急就是组织和集中有关专家，围绕劳动教养立法的课题集体攻关，走科学的劳动教养立法之路，除此之外别无他途。否则，违背了规律与客观，结果只能是欲速则不达，事与愿违
[关键词] 劳动教养；刑事政策；社区矫正
【中图分类号】 D92【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-172-1
一、劳动教养制度废止的缘由
（一）罚则不公。劳动教养仅是根据党中央的两次内部《指示》创办的，无法律依据。劳动教养是安置就业的措施，但毕竟是限制了劳教人员的人身自由，1954年《宪法》已经颁布的情况下，凭借内部指示来限制人身自由，说明了我国当时法制的不健全。
劳动教养条例中的绝大部分属于具有轻微犯罪行为或者严重违法行为而又不追究刑事责任的人。因此，劳动教养处分不仅重于治安管理处罚，而且重于3年以下有期徒刑及其缓刑、管制和拘役。从执行的情况来看，劳动教养和刑罚并无实质上的区分，都是剥夺人身自由。因此，劳动教养与刑罚在责任承担上的失衡是影响劳动教养处分公正性的一个重大问题。
（二）违背宪法理念。劳动教养制度产生于50年代中期，1957年全国人大常委会批准《国务院关于劳动教养问题的决定》，该《决定》明确指出它是以1954年《宪法》第100条的规定为依据的。而1954年《宪法》第100条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”按照该《决定》规定，公民有上述宪法规定的义务，对于违反这些义务的人，国家可以通过劳动教养将其改造成为自食其力，对社会有用的新人，以便维护社会秩序。但1954年《宪法》第89条明文规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或人民检察院批准，不受逮捕。”这里的人身自由，包括人身自由权、居住行动的自由权、保护自己的身体免受非法侵犯权。如果我们对这里的逮捕不是作形式主义的理解，而是界定为对公民人身自由的剥夺，那么，劳动教养不就是实际意义上的逮捕吗？正是因为这个原因，劳动教养不符合宪法的规定。
（三）程序不正当。劳动教养制度缺乏现代刑事政策基本理念的程序正当性原则。首先，劳动教养制度在审批程序上存在缺陷，1982年以后劳动教养案件的审查批准权一般由大中城市人民政府下设的劳动教养管理委员会行使，对劳动教养的决定不服的，被劳动教养者可以向上一级劳动教养管理委员会申请复议。而在四个直辖市，劳动教养管理委员会只有一级，因此审批的机构与复议的机构是合二为一的，这就使得被劳教人员的复议权没有任何实质意义；其次，劳动教养制度在程序参与和辩护权行使上存在缺陷。由前面的分析我们得知劳动教养在处分的严厉程度上是重于治安管理处罚和刑事处罚中的三年以下有期徒刑、拘役、管制刑的。这样一个严厉的处罚，在相关的法规中竟然没有赋予被处罚人以程序参与和辩护权，同时公安部的《规定》未明确被劳动教养人有获得法律援助、聘请律师为其辩护的权利，这不符合程序参与和辩护原则的要求。
二、劳动教养制度废止以后的展望
（一）情节轻微的由社区矫正扩容。从理论上看，在社区矫正制度从政策走向法律的过程中，社区矫正不仅需要刑事执行领域的基本制度供给，还需要在刑法和刑诉法领域起到配套和配合作用的附属制度供给。对那些情节轻微的违法人（多次违治安管理法的违法人）和已判处刑罚的社会危害性不大的犯罪人（被判处缓刑的犯罪人）在开放的社区进行教育和管理。开放的社区来矫正违法和犯罪人，是自上个世纪70年代以来刑罚执行领域最富创新的部分，实践中也有不同种类的社区矫正模式。目前我国试点的社区矫正的范围主要包括被判处管制、被宣告缓刑和被宣布假释的犯罪人。社区矫正是犯罪预防的“前线”，主要要解决犯罪预防的问题，而不是犯罪的惩罚问题。如果根据这样的判断，社区矫正的范围的重点并不是那些已经被判处刑罚的犯罪人，而应当是那些严重违治安的违法人或“犯罪的边缘人”。社区矫正的对象如仅限于已经被判处刑罚的犯罪人，其对于整个社会的犯罪预防的作用就会很小。因此，除了被决定缓刑、假释等犯罪人之外社区矫正还应当将目前劳动教养中的部分初犯和偶犯的违法人并入社区矫正中来。
（二）社会危害性严重的归到刑法。新的刑法修正案应当以实体法与程序法内容相结合的规范形式，确立兼具实质合理性与形式合理性的吸收劳动教养法规范体系。我国劳动教养与西方保安处分具有很大的区别，易名立法行不通。吸收立法是可行的，即可以将劳动教养纳入刑法的轨道，而且一定要在刑法里找到它最合适的位置。劳动教养作为一种独立的刑罚方法纳入刑罚体系之中，又称吸收立法。这一模式的主张从劳动教养与刑罚的共通之处寻找立论根据，其主要理由有：
1、从适用的对象来看，劳动教养人员大多是大法不犯，但恶习较深，具有人身危险性格的刑法边缘人物；2、从期限的长短来看，劳动教养的期限为1―3年，必要时可延长1年，而作为主刑的拘役的期限是1个月以上6个月以下，管制的期限为3个月以上2年以下，可见，劳动教养实际上比拘役和管制严厉；3、从执行方式来看，劳动教养与刑事处罚一样，都强调强制劳动、强制教育、强制改造，限制或剥夺人身自由，采取吸收立法的形式，可以解决理论上劳动教养作为行政处罚或行政强制措施在严厉程度上应轻于刑事处罚，但执行上却存在重于刑事处罚的反常现象；4、从法律后果来看，全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》把应受到劳动教养处罚作为量刑时从重处罚的法定情节，这实际上是将劳教人员再犯罪与刑法中累犯的量刑原则同等对待。
因此，劳动教养应当刑罚化，劳教立法应采取吸收模式。
参考文献：
[1]于鹏飞.认识与反思：近三十年劳动教养制度研究史[D].上海:华东政法大学博士学位论文，2012，(5).
[2]运宁.论劳动教养制度司法化改革[D].长春:吉林大学硕士学位论文，2013，(4).
[3]吴人杰.劳动教养存废之我见[D].上海:华东政法大学硕士学位论文，2003，(11).
[4]武浩.试论治安管理处罚法与劳动教养法规的关系[J].法制与社会，2012，(1).
[5]刘振华.我国劳动教养制度中几个法律问题的探讨[J].河北法学，2008，26(8).
但是,自2000年3月九届人大第三次会议通过《立法法》之后,随着我国法律制度的逐渐完善,关于劳动教养制度的争论就开始多了起来。本文试图从劳动教养的性质的争论中,来论述该制度自身所引发的法律冲突。
(一)将劳动教养定性为行政处罚所引发的法律冲突
目前我国大多数高等院校的法学教科书都持这种观点,将劳动教养归为行政处罚中的一种,与行政拘留并为人身罚(自由罚)。主要根据是1980年国务院批转的公安部《关于做好劳动教养工作的报告》,1982年国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》。1991年11月国务院新闻办公室的《中国的人权状况》,以国家的名义宣布劳动教养的性质是行政处罚。将劳动教养定性为行政处罚,引发的法律冲突如下:
第一,与立法法的法律冲突。根据立法法第九条的规定,对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚,应该由法律来规定。这属于法律的绝对保留权,不允许委托行政机关立法来规定此类制度。而规定劳动教养制度的行政法规、部门规章是无权设立人身处罚的。至于《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》则将不能委托的立法事项委托给了国务院,也是违反立法法的有关规定的。
第二,与行政处罚法的冲突。行政处罚法第九条明文规定:法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。第十条规定:行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。因此,国务院制定的作为行政法规的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》以及公安部制定的作为部门规章的《劳动教养试行办法》都是无权制定限制人身自由的行政处罚的。
虽然国家将劳动教养视为一种行政处罚,但该制度引发起法律冲突十分明显,改革和完善劳动教养制度势在必行。
(二)将劳动教养定性为刑事处罚所引发的法律冲突
尽管国家有关机关多次宣称劳动教养不是刑事处罚,但部分学者仍然坚持将劳动教养的性质归为刑事处罚,原因有以下几种:首先,部分学者认为不论多高级别的机关规定其性质如何,劳动教养都改变不了它的刑事处罚的性质。因为劳动教养的处罚比刑法规定的对轻罪的刑事处还要重。这种长期剥夺人身自由的处罚实质上就是刑事处罚。其次,部分学者认为劳动教养类似于西方刑事处罚中的违警罪。最后,有关国家机关的一些具体做法使人感到劳动教养是一种刑事处罚。
大多数学者并不赞同将劳动教养看成刑事处罚,有关国家机关也公开宣称劳动教养不是刑事处罚,因此,将劳动教养当成刑事处罚在理论上是不能成立的。
假定我们将劳动教养定性为刑事处罚,其引发的法律冲突将是十分严重的,主要表现在以下几个方面:
第一,与宪法发生冲突。我国宪法第三十七条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院的决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”而劳动教养的决定机关是由民政、公安、劳动等行政首长组成的劳动教养管理委员会。这一机关显然没有宪法赋予的行使刑事处罚的权力。
第二,与刑事法律发生冲突。刑法第三条规定:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”即罪刑法定原则。根据这一规定,什么是犯罪要由法律来规定,如何处罚也要由法律来规定。而劳动教养的对象都是“不够刑事处分”的人,也就是按照法律规定构不成犯罪的人。
第三,与立法法发生冲突。立法法第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”我国劳动教养制度的法律依据主要是国务院制定的行政法规和部门规章,根据立法法的规定,行政法规和部门规章是无权设定犯罪及行罚的。另外《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》也明显超出了立法法规定的可以授权的范围。
还有,我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》,该《公约》第9条第一款规定:“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”此处所指的法律,显然是狭义的法律,在我国只能使全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。
(三)将劳动教养定性为强制措施所引发的法律冲突
「关键词劳动教养制度/缺陷/改革/人权
劳动教养制度作为一种在特定历史条件下创设的法律制度，经过四十多年的发展、演变与改造，几与创设的初衷相背离。尽管该制度自创设以来，已成功地教育、改造了一大批轻微违法犯罪人员，在维护社会治安、预防犯罪中发挥了积极作用，但随着社会历史条件发生的巨大变化，原来赖以建立劳动教养制度的社会基础已不复存在，劳动教养制度的诸多缺陷已成为人权保障的羁绊，改革劳动教养制度已成为当务之急。
一、劳动教养的过分严厉性
尽管劳动教养在不同的历史时期性质并不相同，但根据目前劳动教养制度的有关法规和文件，以及我国劳动教养制度的现实状况来看，劳动教养应属于一种严厉的行政处罚。1996年全国人大通过的《行政处罚法》第八条明确规定了7种行政处罚，其中并未包括存在已久的劳动教养。根据法律解释规则，《行政处罚法》第八条第七项中的“其它行政处罚”也不可能包括劳动教养。因为无论从性质还是从类型上看，劳动教养同其余6种情况都不相似，而是属于一种长期剥夺人身自由的处罚制度[1].而作为一种剥夺自由性质的行政处罚措施，从目前劳动教养适用的实际情况看，其严厉性程度却远远重于作为刑罚措施的拘役刑和管制刑，具有明显的不合理性。
从期限上看，劳动教养的期限过长。根据国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）规定，劳动教养的期限一般为1至3年，必要时可以延长，累计延长不超过1年，即劳动教养的期限最短为1年，最长可达4年。而管制刑的期限为3个月以上2年以下，拘役刑的期限为1个月以上6个月以下，都远低于劳动教养的期限。
从执行场所上看，劳动教养也过于严厉。劳动教养必须在专门的劳动教养管理所执行，被劳动教养的人在劳动教养期间，其人身自由实际上是处于一种被剥夺的状态。而管制刑是不剥夺犯罪分子的。人身自由，即不将其关押于一定的设施或者场所内，而是限制其一定自由，放在社会上由公安机关管束和在群众监督下进行劳动改造。这样，只实施了轻微违法犯罪、不够刑事处罚而被劳动教养的人，其所受到的实际处罚远比构成犯罪被判处刑罚的犯罪分子还要重，直接导致劳动教养与刑罚之间的冲突。
从待遇上看，劳动教养也具有极大的不合理性。首先是选举权和被选举权问题。选举权和被选举权是我国宪法赋予公民的重要政治权利，根据《选举法》和有关法律的规定，除依法被剥夺政治权利者、精神病患者以及正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权的以外，其他公民都依法享有选举权和被选举权。因此，不享有选举权和被选举权的人员中并不包括被劳动教养的人，故应当认为被劳动教养的人员享有选举权和被选举权。然而，根据《试行办法》的规定，劳动教养人员在劳动教养期间停止选举权和被选举权。这实际上是变相剥夺被劳动教养人的选举权和被选举权。而被判处刑罚的犯罪分子，除非被剥夺政治权利，依然享有选举权和被选举权。其次是报酬以及回家探望问题。根据《试行办法》，劳动教养人员在劳动教养期间，劳动教养管理所根据其从事的生产类型、技术高低和生产数量、质量发给适当的工资，并没有实行同工同酬；在节假日劳动教养人员原则上就地休息，只有劳动教养半年以上，表现良好的或者有特殊情况的，经劳动教养管理所批准，才可以准假或者放假回家探望。不羁押只是限制自由的管制刑，根据刑法规定，被判处管制的人，在劳动中应当同工同酬。作为剥夺自由的拘役刑，根据刑法规定，在执行期间，每月也可以回家1至2天。
可见，劳动教养制度的法律性质与其严厉程度不相适应，作为一种剥夺自由的行政处罚措施，不仅期限过长，而且随意剥夺劳动教养人员的选举权和被选举权，其严厉性程度甚至重于针对犯罪人适用的管制以及拘役等刑罚措施，导致对人权的直接侵犯。
二、劳动教养对象的不确定性
有关劳动教养的规范性文件，前后矛盾，结果造成劳动教养的适用对象极不确定。国务院《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）确定的劳动教养对象为4类人员，《试行办法》确定的劳动教养对象为6类人员。以后，在一些单行法律、行政法规和司法解释中，劳动教养的对象不断扩张。根据有关的单行法律、行政法规和司法解释，劳动教养的适用对象大致归纳如下：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和社会秩序，妨碍公务，不听劝阻和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的；（7）卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼，不够刑事处分的；（8）或者为提供条件，不够刑事处分的；（9）制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品，不够刑事处分的；（10）参与反动会道门活动，情节轻微，并确有悔改表现的一般中小道首，被人民法院免于刑事处分的；（11）吸食、注射毒品成瘾，强制戒除后又吸食、注射毒品的；（12）非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或者在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的；（13）有配偶的人与他人非法同居，情节恶劣的；（14）以营利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的；（15）多次倒卖车票、船票、飞机票和有效定座票证，屡教不改，不够刑事处分的；（16）非法收购、倒买倒卖、走私黄金不足50克的；（17）违反枪支、民用爆炸品等危险物品管理规定的；（18）因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉、人民法院免于刑事处分的[2].此外，不少省、直辖市和自治区甚至是一些大城市的政府的地方法规或者地方规章中，也扩大了劳动教养的适用对象。如郑州市劳动教养委员会所制定的《关于办理劳动教养案件的规定》中，更是将劳动教养的对象任意扩大，几乎到了没有任何限制的程度。如“外来流动人口在本市无固定居所、无固定经济来源、无合法证件被强制遣送两次以上又重来本市的”以及“以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的”都列为劳动教养的对象，其适用对象未免过于宽泛。此外，更有一些兜底性的规定，例如“其它扰乱公共秩序行为造成严重后果或者屡教不改的”，“其它违法犯罪行为造成严重影响或者严重后果的，也可以予以劳动教养”等类似的规定，容易得出结论，任何人都可以根据该文件被劳动教养。
由此可见，劳动教养适用对象实际上处于一种不受约束的持续扩张状况。劳动教养给人们的印象好像是，凡够得上治安处罚的就可以适用劳动教养，甚至是够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。这种劳动教养适用对象的不确定性，直接导致在实际操作上的随意性。正是劳动教养对象的不确定性，使得劳动教养在某些情况下成为某些权势人物用来打击迫害他人的工具。实践证明，劳动教养适用对象的不确定性，使得公民实际上无法预测自己行为的后果，随时可能成为被劳动教养的对象，这种状况无疑是对人权的严重侵犯。
三、劳动教养程序的不合理性
劳动教养作为一种事实上剥夺公民人身自由的严厉的行政处罚措施，其审批适用程序存在重大的缺陷，又直接造成了对人权的侵犯。考察劳动教养的审批程序，有关行政法规、部门规章的规定前后并不一致，变化较大。《决定》第三条规定：“需要劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。”这显然是一个过于原则性的规定，根本没有涉及劳动教养程序的实质内容。全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的补充规定》（以下简称《补充规定》）第二条规定：“对于需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养委员会审查批准。”只是进一步明确了劳动教养的审批机关。《试行办法》的十二条规定：“对需要实行劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人不服的，则应坚持收容劳动教养。”第五十九条第二款规定：“提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。”《试行办法》虽有一些劳动教养的程序性规定，但也极为原则，根本无法实现程序规范的人权保障目的。
《试行办法》并没有规定立案、证据收集、合议、复议、交付执行等劳动教养必须的程序性规定，而且劳动教养决定一经做出立即交付执行，并没有提供担保或者交纳保证金后可以暂缓执行的程序规定，也没有向被劳动教养人员送达劳动教养决定书的程序规定，更没有向被劳动教养人员告知复议权和起诉权的程序规定。《试行办法》中“对主要事实不服的，由审批机关组织复查”，这里的“复查”是否等同于法院受理行政案件前置程序的“行政复议”呢？回答是否定的。《行政诉讼法》第三十二条规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院起诉的，依照法律、法规的规定。”显然，只有依据法律、法规的规定，才能决定哪些行政案件的复议是法院受理该类行政案件的前置程序，而有关的劳动教养法规都没有复议的规定，而且无论是原《行政复议条例》还是现行的《行政复议法》，其中规定的复议是指由上级主管部门或者同级人民政府组织复议，而并非由做出处罚或者处理决定的机关组织复议。因此，不能将《试行办法》中的复查等同于法院受理行政案件前置程序的复议。然而在实践中，不少劳动教养案件的办理机关及人员，为了避免可能提起的行政诉讼，往往不告诉其享有提起行政诉讼的权利，而且事实上还设法拖延对不服劳动教养的复查时间，以至于最终延误了当事人提起行政诉讼的期限，使其人权受到极大侵害。虽然2002年公安部的《公安机关办理劳动教养案件规定》中增设了聆询程序，但有权要求聆询的只能是可能被决定劳动教养2年以上的人或者未成年人，聆询程序并不具有普遍性。
根据《补充规定》和《试行办法》，劳动教养的领导权和管理权是劳动教养委员会，负责审查批准劳动教养人员。《补充规定》第一条规定：“省、自治区、直辖市和大城市人民政府成立劳动教养委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。”《试行办法》第四条规定：“劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。”然而，根据公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口的通知》（以下简称《通知》）的规定，劳动教养的审批权实际上由劳动教养管理委员会转移给了公安机关，“劳动教养管理委员会的办公室设在司法行政部门，负责处理日常工作。劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人员”。显然，劳动教养的审批权给予公安机关的授权并非妥当，而且这种授权是否有效大可质疑。因为上述《通知》仅是一个部门规范性文件，属于部门规章，而《补充规定》则是全国人大常委会审查批准的行政法规，下位阶规范性文件擅自修改上位阶规范性文件的基本内容，违反了法的一般理论，应属于无效的规定。不过在实践中，正是由于该《通知》的非法授权，公安机关因此获得了劳动教养的审批权。
就目前的实际情况看，劳动教养的审批过程一般是：（1）公安机关办案部门将认为符合劳动教养条件的人员的材料报所属公安局（分局）法制科；（2）法制科经专人审查后，如果同意报送劳动教养，经分管局长批准后，将案件材料报上级公安局法制处审查；（3）上级公安局法制处专人审查后，向分管劳动教养的局长汇报研究决定是否批准劳动教养及劳动教养的期限，然后以劳动教养委员会的名义做出决定。从上述审批过程可以看出，公安机关独家行使劳动教养的审批权，缺乏外来制约因素。并且，如前所述，如果被劳动教养的人对主要事实不服，由审批机关组织复查，这样审批机关自己又成了复查机关，这种复查难免会流于形式。由于不存在应有的制约和监督机制，在具体劳动教养案件的办理过程中，必然违背不同机关分工负责、相互制约的正当程序原则，结果造成警察权的无限膨胀，导致人权保障的缺失。同时，作为劳动教养审批机关的公安机关又作为复查机关，使惟一来自外部的检察监督无法发挥应有的作用。根据1987年《人民检察院劳教检察工作办法》（以下简称《工作办法》）第二十五条的规定，人民检察院的监所检察监督部门，对于劳动教养人员不服劳教决定向原审批机关申诉被驳回又向人民检察院申诉的，可以受理并经复查发现劳动教养确属错误的，可提请原审批机关即公安机关予以纠正。如果原审批机关不予纠正，应当报告上一级人民检察院，上一级人民检察院认为提出的纠正意见正确，应当向同级公安部门提出纠正。然而，如果该上级公安机关拒绝纠正错误的劳动教养决定，由于缺乏后继的监督措施，检察机关自然无法采取其他任何切实有效的纠正措施。显然，人民检察院对劳动教养工作的法律监督就局限于对错误的劳动教养“提请纠正”和“提出纠正”，即错误纠正的建议权。而在劳动教养的审批环节，并无监督程序的明确规定，检察机关的监督难以展开，事实上检察机关对劳动教养活动实施监督是从被劳教人员收容时开始的，因而检察机关在劳动教养的审批环节的监督缺位。可以认为，作为专门法律监督机关的检察机关对劳动教养审批机关的监督作用也是微乎其微。由于缺乏必要的监督，程序上的不正当，劳动教养实际上的决定机关即公安机关权力的滥用就成为必然，存在着侵犯公民权利的极大可能，不利于人权保护。
此外，劳动教养的执行程序中也不存在真正的监督和制约。根据1991年司法部《关于对劳教人员减延期审批权的批复》的规定，由司法行政部门的劳教机关以劳动教养管理委员会的名义，对劳教人员提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养，行使审批权。除了该委托授权的效力存在疑问外，对这类劳动教养执行过程中的提前解除劳动教养、对劳教人员减少或者延长三个月以内的审批权也缺乏有效的监督。因为作为专门法律监督机关的检察机关，根据上述《工作办法》，其监督也只是提出纠正的意见而已，并无其他监督手段作为保障。
四、国际人权公约与劳动教养制度改革
我国政府已陆续签署或者加入了不少国际人权公约，如《禁止酷刑及其它残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚公约》、《经济、社会、文化权利公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》等等。《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和我国尚未签署的《世界人权宣言》被通称为世界人权宪章，在促进世界人权保护方面具有无可替代的作用。其中，《经济、社会、文化权利公约》已获全国人大常委会批准加入，《公民权利和政治权利国际公约》相信在不久的将来也会获得国家权力机关的批准，而且可以预计在不久的将来，我国政府也会签署加入《世界人权宣言》。在我国签署并加入这些国际人权公约后，当然就要遵守公约规定，消除与公约相抵触的国内法内容，履行国际义务。根据这些国际人权公约，可以发现，我国的劳动教养制度不仅存在极大的不合理性，而且直接与之发生冲突。《公民权利和政治权利国际公约》第9条（1）规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕和拘留。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”《世界人权宣言》也有类似的规定：“任何人不得任意加以逮捕、拘留或者放逐”（第9条）：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”（第10条）。可见，国际人权公约是将人权保障作为基本的出发点和归宿。保护人权已成为人类的共同信念，国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或者建立秩序[3].
考察我国的劳动教养制度，可以毫不夸张地说，其创设之目的就是为了控制犯罪、建立秩序以及保护社会，是以牺牲个人的自由与权利为代价的。有学者认为劳动教养不符合宪法的规定[4]，还有学者认为劳动教养制度缺乏宪政基础[5].而且，如果用现在的《立法法》和《行政处罚法》的有关规定来衡量，不论《决定》、《补充规定》还是《劳动教养试行办法》，都不具有正当性、合法性，都不能成其为劳动教养依据和具有合法性的根据[6].这样一来，劳动教养既没有宪法依据也存在合法性问题；劳动教养虽然是一种行政处罚，但其剥夺自由的严厉程度远远超过某些刑罚措施；劳动教养的对象存在不确定性；劳动教养程序也存在明显的不公正性，缺乏有效的监督制约，等等。劳动教养所有这些弊端，从另一方面反映了其侧重于维护社会秩序，而疏于人权保护的特点，违反了国际人权公约的将人权保护作为优先考虑的基本要求。
此外，《公民权利和政治权利国际公约》第8条第3款规定：“任何人都不得被强迫劳动或者服劳役”，赋予公民以免于强迫劳动权，免于强迫劳动权是人身自由权的一种延伸。免于强迫劳动权单独成为一项完整的公民权利，既体现了人权内涵的不断丰富和拓展，同时也说明该项权利的重要程度不容忽视[7].在我国的劳动教养制度中，劳动不仅是其重要内容，而且无可质疑的是这种劳动具有强迫的性质，有关的规范性文件中已有明确说明。例如，1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》规定：“强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同，没有实质性的区别。现决定将强制劳动和收容审查统一于劳动教养。”根据《试行办法》的规定，劳动教养人员要积极参加生产劳动，不准消极怠工，抗拒劳动。如果不断消极怠工，不服从指挥，抗拒劳动的，应根据不同情节给予警告、记过、延长劳动教养期限等惩罚。对于逃跑的劳动教养人员，应立即追回，并通知原住地的公安机关。由此，劳动教养制度具有强迫性劳动的属性昭然若揭。劳动教养制度中的强迫劳动与人权公约中公民免于强迫劳动权的直接冲突，更加彰显劳动教养制度的改革紧迫性。
「参考文献
[1]李晓明。尴尬与困境中的抉择[j].法商研究，2003，（6）。
[2]夏宗素，张劲松。劳动教养制度改革问题研究[m].北京：法律出版社，2001.167-168.
[3]陈光中。联合国刑事司法准则与中国刑事法制[m].北京：法律出版社，1998.4.
[4]薛晓蔚。劳动教养制度研究[m].北京：中国文联出版社，2000.162.
[5]陈兴良。中国劳动教养制度研究[j].中外法学，2001，（6）。
「正 文
拙文“论教养处遇的合理性”（载1999年6月3日《法制日报》）提出了这样的看法：劳动教 养制度保存论
虽不否认其运作过程中出现的种种问题并进而设计诸多补救措施，但对劳动教 养制度的合理性这一核心问题未有深层阐明因而其主张缺乏有力的理论支持；合理性的论证 ，是立法的首要前提。该文受到多方关注。由于刊载报端，篇幅所限，论点难以充分展开， 因而有的问题可能引起误解。该文标题下有两部分内容组成，一是“劳教制度存在的合理性 ”，是从实然即现实状况角度讲的；二是“劳教制度运作的合理性”，是从应然即目标追求 角度讲的，其前提条件设定在“三改”（改名称，改期限，改程序——关键是裁决权改由法 院行使）基础上。如果从实然角度观察，现行运作机制是不合理的，此乃该文的言内之意。 显 然，文中小标题“运作合理性”是被误读的集中之点。存在与运作的关系问题也可能被质疑 .存在离不开运作，运作不合理可否径直推导出存在不合理的结论？存在与运作不可分，但 并非同一。运作是存在的形式，存在是运作的本源。在社会领域，有些制度本身只能要求一 种运作方式与之相配，因而运作不合理与存在不合理便联成一体，否定其运作方式同时便否 定了它的存在。例如我国五、六十年代出现的一切属于公有的制度，必然要求“共 同劳动、一起吃饭（即平均分配）”的运作方式。有些制度本身可以有多种可供选择的运作方 式，因而运作不合理与存在不合理并无必然联系。随便举一身边事例，评审（诸如职称评审 ，学位论文评审等）制度，在人情社会中以实名评审操作方式进行，其弊病众所周知， 但能否据此废弃评审制度？如果操作方式改为匿名评审，弊端大大减少，则制度存在的合理 性不会被置疑。其实，存在与运作是不同层次的问题，需要分别观察。鉴于此，关于劳动教 养的合理性问题有必要再加讨论。
一、进一步申述劳动教养存在的合理性
什么是“合理”？字面意思是合乎道理。中国古代哲学里，道与理是密切相关的两个范畴。 道指事物发展的普遍性规律，理指特殊性规律。在社会学中，合理就是符合社会常理，首要 标准是符合最大多数人的最大利益，价值基础上的功利与公正相统一。法学中所说的合理， 源头上是借引哲学和社会学中的概念，并保持基本相同的涵义。
社会领域里，一项制度的存在是否合理，评判基准盖为特定时空条件下是否符合最大多数 人的最大利益。
（注：1]最大多数人的最大利益，是指社会价值评判，这种制度并不保证任何时候任何情况下都 不可能被误用甚至滥用。尽管如此，在总体上也不会改变该制度的合理性。一些国家刑法领 域 的保安处分制度便是最好例证。）在我国，劳动教养制度自50年代中期最初成立至今已近半个世纪。共和 国建立初期，新政权对旧社会的公职人员采取包下来的政策，一部分被继续留用；另一部分 除因反革命罪行被判刑（从死刑到徒刑）以外，由于政治上不适宜继续留用，放在社会上又会 增加失业的，实行劳动教养，集中起来给国家做工，由政府发给一定的工资。是大革命胜利 后的一项政治性措施，是稳定新的政权和稳定社会秩序的需要。劳动教养初期的特点是：收 容对象的特殊性，即仅限于国家机关和企业事业单位内部清理出来的不够判刑又不适宜继续 留用的反革命分子和其他坏分子，劳动教养具有明显的安置就业性质。50年代后期至1966年 “”前为大办劳动教养的时期，1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员 会第78次会议批准《国务院关于劳动教养问题的决定》，这是劳动教养发展史上第一部专门 法律，收容对象由原先2种人扩大到4种人，其共同点是有危害社会的行为，屡教不改，但不 够追究刑事责任，生活没有出路。这一时期劳动教养的社会功能，除保留安置就业外，日趋 显现维护社会治安的需要。1966年5月至1976年10月“”期间，劳动教养处于停 办 状态。1976年以来，为劳动教养的第四个阶段。1979年11月29日第五届全国人大常委会第12 次会议批准《国务院关于劳动教养的补充规定》，该补充规定对劳动教养的管理机构、收容 的地域范围、期限以及法律监督作了明确规定。这是关于劳动教养问题的第二部专门法律。 1982年经国务院同意批转的公安部《劳动教养试行办法》，明确其性质是对被劳动教养的人 实 行强制性教育改造的 行政措施，工作方针是教育、感化、挽救，把劳动教养场所办成特殊学 校。在共和国这片土地上生长起来的劳教制度，近半个世纪以来累计教育改造了300多万有各种违法犯罪行为的人，对满足社会治安需要功不可没。（注：关于劳动教养发展的简要历程，请见“中国劳动教养工作的历程”，载《犯罪与改造研 究》，1998年第10期。）维护社会治安秩序，符合最大 多数人的最大利益。这是劳动教养存在的合理性的基本缘由。
随着2000年7月1日《立法法》的实施，劳动教养制度的合法性出现危机。《立法法》规定 ，只有法律才能设置剥夺和限制公民人身自由的处罚。作为劳动教养的主要法律性依据《国 务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》虽经立法机关批准， 但毕竟是行政机关规定的行政法规，至多是准法律。
《立法法》出台以前，准法律也完全合 法。《立法法》实施后，合法性发生危机，合理性亦受牵连。如果劳动教养制度不废除，立 法是维护其存在合理性的唯一出路。
劳动教养存在的合理性在理论上遇到的挑战首先是，按照《治安管理处罚条例》（1986年9 月5 日全国人大常委会通过）第2条规定，四类危害社会的行为，凡依照刑法的规定构成犯罪 的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予治安管理处罚。可见，治安管理处罚与刑 罚已相互衔接，劳动教养无存在余地。其实在我国，“治安管理处罚——劳动教养——刑罚 ”是国家遏制违法犯罪的三级制裁体系。（注：参见拙文“劳动教养是我国特有的治安制度”，载司法部主办《法制建设》，1984年第 6期。）治安管理处罚和刑罚之外尚有两块领地专属劳 动教养，其一是多次违反治安管理处罚条例，屡教（罚）不改，治安管理处罚不足以惩戒，刑法上又没有相应罪名。例如吸毒，可予治安管理处罚（15日以下拘留）；吸毒成瘾的，强制戒 毒；强制戒毒后又复吸的，处以劳动教养。又如，可予治安管理处罚（15日以下拘 留、警告、责令具结悔过）；因被公安机关收容教育后又的，予以劳动教 养。（注：关于对重复吸毒和的劳动教养的规定，分别见《全国人大常委会关于禁毒的决 定》（1990年）和《全国人大常委会关于严禁的决定》（1991年）。）其中因重复吸毒和被劳动教养的在全部劳教人员中占有较大比例。其二是 “刑法边缘行为”，即形式符合某一罪名但构不成刑法上的罪，所谓“大法不犯、罪错不断 、危害治安、百姓憎恶、法院难办”的一类刑法边缘族。（注：同注[3].“刑法边缘行为”在其他国家不存在这一概念，因为其他国家刑法犯罪概念 不象我国那样有量的限制，所以“刑法边缘族”这种称谓在其他国家也不存在。）法院对这类人所以认为难办， 是因为其行为虽危害治安、公众憎恶但又构不成刑法上的犯罪，客观恶行不重而主观恶习较 深。
例如多次诈骗但每次数额较小。我国的刑法建立在行为本位基础上，这与其他国家的行 为人本位刑法有重大差别。行为人本位刑法重行为人的主观恶性和人身危险性，行为本位刑 法必然重行为及其结果的客观实害。治安管理处罚，就其对象的实际内容看大体相当于有些 国家的轻罪或违警罪。轻罪和违警罪一般都以客观的有害行为和结果为处罚依据。所以，我 国的刑法和治安管理处罚的对象在行为及其结果的客观实害轻重程度上是相互衔接的。在这 一层面上没有劳动教养的地位。问题在于我国刑法中犯罪概念兼有定性与定量因素，行为不 达一定的量便不构成犯罪。（注：关于犯罪的定量因素问题，详见拙文“我国刑法中犯罪概念的定量因素”，《法学研究 》，1998年第2期。）尽管行为人的主观恶习深重，刑法对此只能表示无奈。这就 是我国刑法的结构性缺损。在犯罪概念没有定量限制的国家，只要行为符合刑法规定，不论 行为结果数量大小也不论行为人主观恶性深浅，刑法均可管辖，即刑法不存在结构性缺损。 劳动教养制度的法制功能便是弥补刑法结构缺损。（注：所有其他国家和地区的刑法立法上犯罪概念一般没有定量因素。）为纠正劳动教养运作中的不合理现象 ，有人提议取消刑法犯罪概念定量因素从而随之取消劳动教养制度。在形式逻辑的推理上这 也许是最彻底的解决方案。问题在于从社会整体价值上考量，是取消劳教制度还是改革劳教 制度，何者为上策？其实，事情的核心是取消还是保留犯罪构成的定量限制，在价值评判上 何者更合我国国情。拙文“再论我国刑法中犯罪概念的定量因素”（注：载《法学研究》，第2000年第2期。）从利弊得失比较中得 出的结论是保存定量因素但需进行适度调整。这里需要补充的是，我国古代刑事法律规定的 侵犯人身和侵犯财产的自然犯，形式上看来没有量的限制，但法律并没有总则性的预备犯和 未遂犯条款，所以实质上仍有量的内涵。科学认为，事物的量有外延量与内涵量之分。外延 量指事物存在的规模（即广度）的标志，如体积大小、个数、颜色深浅、生命长短等。我国古 代刑法中可能没有外延量的限制，如盗窃罪没有明确数额限制。但内涵量是有的，例如伤害 的轻重程度对是否构成罪有影响，打人一拳（甚至造成皮肤青肿）这种行为并未被纳入我国古 代刑法，而西方有的国家如英国中世纪刑法中就有assault罪，实际即为殴击的未遂状态。 当今我国刑法犯罪概念量的限制有其历史渊源。
“治乱世用重典”是我国传统的治世经验。 “乱世”这一概念既有政治涵义也包括社会治安形势。乱世重典同时随之出现“法不责众” 这一治国策略。假定“重典”又伴以“责众”，则必然导致对统治者群起攻之从而使政权陷 于孤 立的危险境地。这种局面是可以预料的，但不是统治者愿意看到的。法不责众的现代语言便 是缩小打击面。刑事领域缩小打击面有两个途径，一是控制罪种的设置；二是犯罪概念设有 数量限制，后者对犯罪圈的收缩起更重要的作用。如果立法上要取消犯罪定量限制，则要转 变法不责众策略，其前提是改变重刑主义刑法思想。我们期待这一天的到来。需要补充说明 的第二点是，取消立法犯罪概念定量因素，自然也就导致现行治安管理处罚制度的消亡，必 然出现犯罪概念泛化，极大地扩张法定犯罪圈。在我国现实背景下，这将会造成灾难性后果 .近年来，治安管理处罚数大致是法院有罪判决数的5倍多；（注：1998年法院审结刑事案件48 0374件，公安机关查处治安管理处罚案件2994282起；1999 年的刑案为539335件，治安案件为3105940起。资料来源分别为1999年和2000年《中国法律 年鉴》。）如果全部归法院审理，且不 说法院不堪重负，而且在我国现有国家权力结构，意识形态，传统法文化影响以及刑事司法 机 制远不健全的条件下，广大司法人员偏好入罪而不习惯出罪，公民中的犯罪记录（前科）数将 会是现在的6倍以上。而犯罪记录在中国传统文化中，其负面社会心理效应是广泛而沉重的 ，这对公民的自由发展极为不利。在我国，在相当长时期内，取消刑法犯罪概念定量限制， 对人权保障肯定是弊大于利。这是从实践理性层面对劳动教养存在的合理性进行的论证。还 需补充说明，罪与非罪是性质区别，加入数量因素是否科学？所谓质（性质），即事物所具 有的特质，是一事物区别于他事物的一种内在的特殊规定性。而量（数量）也是一种规定性， 即事物存在的规模和发展的程度（如多少、大小、轻重、高低、快慢等）用数来表示的规定性 .相对于质的规定性，就实践经验而言，量的规定性更容易被感知。例如被偷一元钱未必产 生受害感觉，而被盗一万元则肯定造成重大伤痛，但不会思量偷钱无论多少都同样是侵犯财 产所有权。可见，量的变化会在社会人的心理上形成质的不同。哲学上质量互变规律对犯罪 概念定量因素的刑法立法不失为是一种理论支 持。事实上，社会（由人群组成）无时无刻不受 到各种各样（包括人的行为）的分割，社会在受害中存在和发展，但国家完全没有必要对任何 程度的侵害采取最激烈的反应（即动用刑罚）方式。否则，必定得不偿失。我国刑法立法定性 又定量样式与其他国家“立法定性司法定量”样式相比，差异主要在立法与司法权力分配不 同，其现实根基是我国权力结构统一集中的传统、司法人员业务水平的偏低以及公众习惯于 区别刑事违法与犯罪的社会心理等等。这些因素的改变和消除需要经历一段相当长的时期。
二、如何实现劳动教养运作的合理性
从劳动教养程序运作方面观察，劳动教养在实际处遇上是剥夺被劳教人的人身自由，时间 最长可达3年（必要时还可延长1年）之久，而处分决定权操在行政机关之手，相对人没有为自 己 辩护的权利，缺乏公开性，缺乏监督，随意性大，容易侵犯人权。现行运作机制缺乏合理性 .1998年10月5日我国已签署了《公民权利和政治权利公约》，该公约第9条规定：除非依照 法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。根据联合国有关解释，这里的“法律” 是指立法机关制定的法律，这里的“程序”是指经过法庭审理。劳动教养程序运作如何改革 ，是劳动教养立法的关键。
剥夺公民人身自由的裁决权由法院行使，这是当代世界社会文明的最低要求。经济全球化 必然导致法律制度趋同化，我国加入世界贸易组织，这种趋势定将加速实现。劳教决定权归 由 法院行使，是劳动教养制度改革的别无他途的唯一选择，只要劳动教养场所，不是被劳教人 可以自由出入的旅馆，只要劳动教养处分是使被劳教人脱离原生活社区（与社会隔离），劳动 教养的性质便是一种类型的刑事处罚。需要着力探讨的是，行使处罚决定权的法庭如何组 成、如何设置以及如何操作？
关于法庭的组成，劳教处罚主要针对扰乱社会安宁、行为发生在基层社区的作恶者，为适 应维护治安需要提高法庭效率的特点，基层人民法院创设的劳动教养法庭（名称尚可斟酌）， 可由法官、行政机关（公安机关或者司法行政机关）代表和社区居民代表三人组成。（注：在“论教养处遇的合理性”一文中，曾提出法庭由法官、公安机关代表和司法行政部 门代表三人组成。这种方案的缺点是行政机关（政府）代表与司法机关代表是2∶1，结构不妥 .改为司法、行政与社区三者等比关系，既公正又民主，有利于提高办案质量。
劳教立法应是实体、程序、组织三元一体的法律，组织涉及人民法院组织法。）法官 任庭长，法庭集体行使处罚权，案件由公安机关直接移送。法庭地址甚至可以选设于公安机 关办公大楼内，犹如美国有些州的警察法庭。（注：警察法庭是治安法庭的一种别称，归属法院系统，审理的案件均由警察直接移送，出 于工作效率考虑，庭址选在警察局大楼，故有此称谓。）行政机关（政府）代表参加法庭（司法机关） 是否符合法理？
“三权分立”政体旨在建立国家权力之间的制约与平衡关系。采这种体制的国家，三种权 力的配置也不尽相同。即使实行典型的三权分立体制的美国，自20世纪30年代经济危机实施 新政以后，行政权力扩展，出现一些新型独立管制行政机构综合地行使立法、行政和司法裁 决 的权力。刑事法院权力的核心是判刑权，当代大陆法系和英美法系的许多国家作为刑罚权组 成部分的减刑权却由司法行政系统行使。美国联邦和各州的假释委员会也并非全由法官 组成。在存在陪审制的国家，法院的裁判权由法官和普通公民（非法官）共同合力行使。
这说 明，出于实践效果考虑，将原来属于法院（司法）的部分权力让予其他人员（其他国家机关人 员和普通公民）联合行使是合理的。与此同时，必要时法院也部分地行使其他国家机关的职 权，例如法院判决的执行工作，其性质实际是行政活动。
劳动教养案件不涉及国家安全、公共安全、经济安全，一般也不涉及人身安全，主要是社 会治安秩序问题。案件的处理，公正与效率并重，即使出错也不难纠正，至少不会造成无法 挽回的损失，这是因为其处罚力度远远低于刑罚。行政机关代表参加法庭，有助于提高工作 效率。对行政参与司法存有疑虑和反感，其思维底牌是政府（国家）与公民（个人）对立。在任 何社会，政府与公民的关系，永远处于既对立又统一的矛盾状态。
对立，是因为二者属于不 同利益主体；统一，是由于在社会存在层面谁也离不开谁。这种矛盾关系在不同历史阶段和 社会背景下，对立与统一这两个方面各有不同侧重：或者是对立为矛盾的主要方面，对立压 倒统一；
或者是统一为矛盾的主要方面，统一超过对立。20世纪以前的漫长岁月里政治学、 法学和社会学理论建立在政府（国家）与公民（个人）的关系以对立（敌对）为基点，这种研究范 式（理论立场）由于符合客观社会存在，所以是科学的。然而历史在发展，社会在前进，政府 与公民的关系也随之改换。从当代世界总体趋势着眼，可以认为政府与公民关系正逐渐转变 为 统一融合超过对立敌视，尽管有些时空下有些方面不如人意，但大势是明朗的。（注：我国情况与世界潮流相比是慢了历史节奏一大拍，公民与政府关系在诸多事情上不相 合，公民满腹牢骚也实际是对政府“恨铁不成钢”的心绪表露。不争的事实是20多年来政府 的改革开放政策使绝大多数人得到了实惠，而且公众相信社会进一步发展和经济进一步繁荣 以及个人小家境遇的进一步改善都离不开国家。公民对国家政府的依赖程度有增无减。）当代社 会科学领域的一些理论著述已有迹象显现研究范式在起变化。（注：例如昂格尔在《现代社会中的法律》中提到的“规范信赖”说，雅科布斯在《行为责 任刑法》中阐述的“刑法忠诚”论，等等。）理论学说反映社会存在。 社会现实是：由于经济关系复杂化和经济全球化，政府对经济的宏观调控不是消弱而是增强 .直接关涉每个人生活质量并涉及子孙后代的环境污染治理和生态环境改善，主要依靠政府 .遏制危害严重的有组织犯罪，维护社会安定也只能仰仗国家，这些都说明公民对政府的依 赖程度在增长，这是一方面。另一方面，国家职能性状发生变化，政府的管理活动从侧重遏 制向侧重服务过渡。政府与公民两方面彼此向对方靠近，渐趋统一超过对立的局面，此乃大 趋势。
劳动教养运作上走司法程序，即劳动教养司法化。与普通刑事诉讼相同，被告人有权获得 辩护，可以聘请律师，不服法庭判决可以提起上诉。为司法效率计，诉讼可实行简易程序。
为确保程序运作的合理性，必须坚持劳教处分法定原则，立法时应具体列举劳动教养对象 .1982年《劳动教养试行办法》中规定劳教适用对象为6种人，1986年通过的《治安管理处 罚条例》第30条和第32条增加了3种人，1989年国务院的《铁路运输安全保护条例》第2 4 条增加了 4种人，1990年通过的《关于禁毒的决定》又增加了一种人；此外，近年来的一些 司法解释等规范性文件也增加了劳动教养的适用对象，总计达20多种。
（注：参见夏宗素、张劲松等主编《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997 版，页87、88.）
根据法治原则和 实际需要，应对这20多种情形加以甄别清理，有些可以删除，不再作为劳动对象。如有必要， 可以增列新的对象。执行时必须严格遵守劳教处分法定原则，不得任意扩大适用范围。这种 情形，当前较为严重。例如根据国务院转发公安部《劳动教养试行办法》（1982年）第10条规 定，对有盗窃、诈骗违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的，方得收容劳动教养。而 实践中，对盗窃、诈骗的数额不够定罪判刑的，一律劳动教养，而基本不考虑是否“屡教不 改 ”这一前提条件。有的地区甚至擅自“降低劳教门槛”或扩大劳动教养收容范围。（注：见《北京晚报》2001年6月17日一则报道“郑州降低劳教门槛”。扩大收容范围的事例，如1994年12月山东省高级人民法院、山东省司法厅联合下发的鲁公发[1994]76号“关于在 集中整治农村社会治安斗争中办理劳动教养案件若干问题的意见”，见《法制日报》2000年 1月10日一则报道“法官因审判案件而获罪”。）劳动 教养处分法定原则，是刑事法治的必然要求，其重要性与刑法中的罪刑法定原则相等。
劳动教养期限，是劳教制度运作合理性的一个重要方面。在劳动教养立法中，建议除强制 戒毒后重复吸毒的劳教期最高可达3年外，其他的上限为一年半已足够。并建议在共同犯罪 案件中，主犯被判徒刑，从犯被处劳教，其劳教期限不得长于主犯的刑期，这应视为一项规 则。
劳教制度改革中的另一难题是，切实将劳动教养与监狱服刑区别开来。这是因为劳动教养 是对刑法（重恶行轻恶习）结构性缺损的补救，处分对象是具有刑法边缘行为的刑法边缘族， 毕竟不是现行刑法上的犯罪分子，处治方法也不是刑法上的刑罚，在总体上刑罚的严厉程度 远远高于劳动教养。劳动教养与监禁刑相比，虽然都使受处罚人不自由，即不能在原社区自 由生活，但丧失自由的程度应当有区别：在特定监管场所之内能否有或有多大的活动自由， 以 及接触社会的可能性大小等等。切实做到使被教养人丧失自由的程度低于服刑犯人，这是一 项系统工程，涉及方方面面。诸如劳教场所选址不远离社区，场所建筑环境校园化，在场所 之内有较大自由活动空间，不象严管监狱那样步步设卡，营造宽松气氛。亲友会见和与外界 通讯等规定也应与监狱有区别。此外，可否考虑：除重复吸毒劳教人员全天候在劳教所教养 外，对其他劳教人员可借鉴国外实行的间歇监禁方式，就是被处罚人在一定周期（一日或者 一周）的一定时间（白天或黑夜，平日或周末）内在监所服刑，其余时间在社会上工作、学习 和生活。
与运作方式相关，劳动教养制度改革还有个模式选择问题。有人建议移植国外的保安处分 制度来改造我国的劳动教养制度。诚然，我国的劳动教养制度与国外的保安处分制度在价值 取向上相类似，主要针对行为人的人身危险性。广义上的保安处分包括行政法上的保安处分 和刑法上的保安处分即狭义的保安处分。前者不以实施刑事犯罪为前提，我国对吸毒者和卖 淫者的劳动教养与之相近；后者的对象主要是惯犯和倾向犯，保安处分适用以实施刑法 上的犯罪为前提，剥夺自由的保安拘禁作为自由刑的补充，通常是自由刑执行完毕后接着执 行保安拘禁。可见，国外刑法上的保安处分与我国的劳教制度在适用前提和运作机制上基本 没有共同点，缺乏借鉴的客观基础。应当承认，借鉴西方国家保安处分制度来改革我国劳动 教养制度的建议，其出发点是不把劳教归入治安管理处罚，也不归入刑法，这是可取的，但 并不可行。如前所述，由于西方刑事立法上犯罪概念没有量的限制，案犯无例外地均具有 适用保安处分的客观条件即构成刑法上的犯罪，而我国劳教对象恰恰是没有构成刑法上的犯 罪，否则便直接判刑而无必要适用劳动教养了。再者，世界上少数几个国家的判刑之外加处 剥夺自由的保安处分，其当代命运是走向衰落：德国1975年刑法典保安处分制度中关键性的 第65条（对严重人格异常累犯适用）已于1984年删除，对危险的惯犯适用保安处分的案例也呈 下降趋势。法国1970年一项法律规定，对多次累犯在刑罚之外可宣告长达10年的“刑事监护 ”，1994年新刑法已将其取消，改为量刑时直接加重其刑。日本1974年拟就的《改正刑法草 案》迟迟未获通过的原因之一是其创设的保安处分制度被批评为落后于时代的刑事政策。理 由无非是，法院定罪判刑时很难科学地料定犯罪人未来再犯罪的概率究竟有多大，因而与人 权保 障相抵触。
另有人建议参考国外的轻罪法来拟制我国的劳动教养法。典型法例是日本的《轻犯罪法》（ 1973年最终修改），共4条，第1条列举“34种轻罪行为，例如”无正当理由潜入没有人居住 且 无人看管的住宅、建筑物或者船舶的“，”严重不注意，向可能伤害他人身体或者物器的场 所投掷、发射物品“，”不听从公务员的制止，用人声、乐器声或者广播声破坏安静影响四 邻的“，”虚构犯罪或者灾情向公务员报告的“，等等。第2条为”对于实施前条行为的， 根据情况，可以免除刑罚，或者处以拘留或科料，也得并科“。拘留的期限为1日以上不 满30日。科料的数额为1千日元以上不满1万日元。轻罪案件经由法院审理。可见，日本轻罪 法 的内容与我国的治安管理处罚条例极为相似，而与劳动教养制度相去甚远。
其实，美国的民事收容（Civil Commitment）制度，除权力主体和程序运作外，同我国现行 劳动教养制度确有几分相似。“收容”处遇实际上是剥夺相对人的人身自由，所称“民事” ，是指并非刑法上的犯罪。民事收容的对象为：酒鬼、吸毒成瘾者、精神失控者、流浪汉、 失业者、偏执性越轨行为人，性罪错实施者以及因欠债不还经法庭判决仍不执行者等。上世 纪60年代以后，民事收容在程序运作上被立法严格化：案件审理时，相对人可获得律师帮助 .证据的证明标准是“清楚的有说服力的证据”，其标准虽低于刑事诉讼的“排除合理怀疑 的证据”，但高于民事诉讼的“优势证据”。对判决不服有权提起上诉。（注：资料来源：美国Black‘s Law Dictionary（1990年第6版）的Civil Commitment词条以 及 耶鲁大学法学院葛伟宝教授于2000年1月19日参加中国社会科学院法学研究所主办的《劳动 教养制度改革学术座谈会》上提供的材料Civil Commitment in the United States.）实际上，我国 劳动教养的对象范围宽于美国的民事收容。如果说美国做法对我国有什么可以借鉴的，也无 非 是运作机制司法化。
论文关键词 劳动教养 法治化 法律监督
一、劳动教养制度的概述
（一）劳动教养的概念
从法律角度去理解劳动教养这一概念，其本质是由“教养”一词决定的。“教养”在具体的语境中有着很多层意思。从教养的字面含义看，教养可以理解为“教育培养”，在古语当中经常和教化、训导、感化等词语通用。作为法律概念的“劳动教养”应该界定为：在特定的场所，通过劳动的方式对违法行为人进行教育感化的专门活动。
（二）劳动教养制度的历史发展阶段
我国劳动教养制度是在社会主义建设初期，在全国范围内镇压反革命运动取得重大胜利后，对不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的人员，设立的一项特殊法律制度。自1957年8月创立至今，已有55年的历史了。至这项制度建立以来，由于某些历史原因导致它经历了一条蜿蜒崎岖的历史进程。我国劳动教养制度整体上经历了以下四个历史阶段：
1.起步阶段（1957年8月至1966年“文革”开始）。在这个阶段，由于当时受到“左”的错误方针和思想的严重影响，导致劳动教养工作出现了超越法律法规收容的现象十分严重，在审批程序和权限上也出现了很大的随意性。
2.停滞阶段（“文革”时期）。在这期间，公、检、法、司的工作已经不能正常进行，这些机关几乎成为摆设。劳动教养工作更是受到严重的冲击，各劳动教养场所基本上处于停办状态，在管理上由于“左”的政策的推行，把本该属于人民内部的矛盾错误地转化成敌我矛盾，把劳动教养人员地当作专政对象来对待。
3.恢复阶段（党的十一届三中全会以后至1983年）。大的十一届三中全会后，我党对文革时期的工作进行拨乱反正和全面的反思，劳动教养工作在这个时期进入了恢复阶段，劳动教养工作逐渐步入正轨，在很多方面都体现了对收容对象权益的保护。
4.发展阶段（1983年以后）。1982年，《劳动教养试行办法》的颁布，成为新时期劳动教养工作的法律性和指引性文件。1983年，劳动教养工作正式由公安部移交到司法部，在这期间劳动教养工作得到了全面发展，相继提出了：“三个像”（像医生对待病人、像老师对待学生、像家长对孩子）、“六个字”（教育、感化、挽救）等体现人权的工作方针。
二、法治国家中劳动教养制度存在的主要问题
（一）处罚的标准与其法律地位不相适应
从适用对象上看，劳动教养主要针对的是一些有轻微违法犯罪行为的人，这些人的行为还没有达到用刑法来惩罚的地步，从处罚力度上看应该轻于刑罚。但是在实际工作中，劳动教养明显要比治安管理处罚严厉，甚至有些时候比拘役、管制以及三年一下有期徒刑的刑期还要长。比如说被判处管制的犯罪人，一般的执行地点是就近执行，而且每个月还可以回家1-2天，而被决定劳动教养的人，必须在特定的场所进行劳动教养，节假日一般是就地休息不允许回家。在符合条件的情况下，犯罪人认罪态度良好、不致再继续危害社会的情况下，对于判处拘役、管制和三年一下有期徒刑的人是可以适用缓刑的，而我国法律并没有对劳动教养作出此类规定。
从中可以看出，劳动教养的处罚标准有些时候要比刑法规定的严厉得多。正是这种不合理规定的存在，在社会上产生了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象，严重影响了我国法律体系的协调性和统一性。
（二）在审批权上存在的问题
根据《劳动教养试行办法》中的规定劳动教养的审查批准权应该属于劳动教养委员会。而在1984年3月26日公安部和司法部两个部门对劳动教养问题的通知中规定了：劳动教养管理委员会是由公安、司法等多个部门的负责人组成，对劳动教养工作进行管理。尽管法律和有关规定中规定了劳动教养工作有多个部门的负责人领导和管理，但并没有规定专门的负责机构和负责人。而在实际工作中劳动教养的审查批准权完全由公安机关一家来行使，这种情况下难免会丧失公正性。在实践中也确实如此，公安机关在对劳动教养申请进行审批的时候，几乎不存在任何体现公正公开形式的程序，例如听证程序，公安机关采取的基本上是书面的、不公开的审批形式，使得被劳教的当事人不能提出自己的意见和辩解的理由，它们的委托律师也几乎没有机会为他们申辩，使得这种本应该是一种公正公开的程序成为了一种内部审查程序，缺乏必要的监督。从申请和批准的机关来看，劳动教养的承办单位和审批单位是上下两级公安机关，完全符合法律所规定的基本程序要求，使劳动教养的审查权和批准权相分离。但是由于申请者和裁决者都是公安机关，只不过是上下两级而已，从本质上讲还是一家机关，并且由于在实际工作中上下两级公安机关有着很多密切的联系和共同的职业目标，这就使得在很多情况下对被劳动教养者很难保持中立。
（三）缺乏必要的法律监督
尽管在《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》中规定了检察机关有权对劳动教养工作进行法律监督，但是在实际工作当中，检察机关的这种监督权根本没有起作用。归根到底主要有两方面原因：一是检察机关的这种监督并没有一个具体而明确的范围。从理论上看，检察机关的监督应包括对劳动教养的提出、审批、申诉和执行四个阶段进行必要的法律监督和行使检察权。但是在具体的工作实践中，这种法律监督基本上停留在执行阶段上，这明显是存在缺陷的，对劳动教养工作中最关键的审批环节却没有必要的法律监督，这显使检察机关对劳动教养工作的法律监督变得苍白无力。二是相关的法律和法规中并没有对检察机关监督劳动教养工作的具体程序作出相应规定，也没有规定相应的事后监督措施，复查纠正无法保证，在实践操作中，检察机关的这种监督作用很难得到充分发挥。
三、劳动教养制度的法治化完善对策
（一）劳动教养期限设置完善
从劳动教养的法律地位和性质来看，明显低于刑罚，而现行劳动教养的处罚期限最低为一年，最高可达到三年，在某些特殊情况下还可以再延长一年，最高处罚年限可达四年。而刑法规定的有期徒刑的最低期限只有六个月，显然现行劳动教养制度存在着不合理和不协调的地方。笔者认为，单纯的将劳动教养的期限延长或缩短也是不合理的，应该根据被劳动教养人的实际情况来设定具体的劳动教养期限。对多次违法但不构成犯罪，人身危险性不大的人可以适用不收容关押的劳动教养制裁模式，具体的期限可以采取累计的时间来计算；对于没有被判处刑罚，但是人身危险性较大的人可以采取收容关押的劳动教养制裁模式，根据其具体情况可以设定三个月以上三年以下的处罚期限。在共同犯罪的情况下，如果主犯被判处徒刑，从犯被判处劳动教养，此时劳动教养的处罚期限绝对不能长于主犯所判处的刑期。
（二）劳动教养决定权归属的完善
人民法院是我国的审判机关，它有权对犯有罪行的人判处拘役、管制、有期徒刑、无期徒刑甚至死刑。劳动教养从性质上看属于剥夺或限制人身自由的一种处罚方式，只不过针对的是有违法行为但不构成犯罪或者没有被判处刑罚的人。这种剥夺或限制人身自由的处罚权由人民法院行使是比较合理的，也是维护社会主义法制体系协调统一的必然要求。笔者认为，在有关劳动教养程序方面的法律法规中规定劳动教养的基本司法程序是可行的。具体的流程可以设置为：由公安机关提出申请，人民法院予以裁决，人民检察院进行法律监督，由司法机关执行法院的裁决，在这个流程中，法院的裁决是关键的环节。法院可以通过自身的机构改革设置专门审理劳动教养案件的法庭来实现劳动教养工作的法治化。由于劳动教养制度的适用对象主要是有违法行为但并不构成犯罪的人，从性质和社会危害性上看没有那么严重，为了节约司法资源和降低成本，可以适用简易程序来审理劳动教养案件。对于劳动教养的案件也应当适用两审终审制，由公安机关对违法行为人的违法事实进行调查取证，并根据结果决定是否向法院提出劳动教养申请。法院在审理劳动教养案件时，一审可以适用由审判员一人独任的简易程序，如果当事人对一审判决存在异议可以提起上诉，二审采取合议庭制，由审判人员3人组成合议庭审理，二审的裁决为终审的判决或裁定。这样既保护了当事人的合法权益，也实现了劳动教养制度在程序上的正义性。
（三）劳动教养法律监督的完善
人民检察院的法律地位早已在宪法中予以明确，它是我国的法律监督机关，它对劳动教养工作的法律监督权，在《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》等法律、法规中已经有明确规定，但是这些规定只是原则性的规定了检察机关具有检察权，具体应该具有哪些方面的检察权并没有细化，使这些法律法规不具有现实中的可操性。因此，需要对这些法律、法规中的规定细化，使检察机关的法律监督工作体现在劳动教养工作的全过程，具体包括劳动教养的提出、审查、批准、申诉以及执行的全部过程中，任何一个环节的缺少都是监督权行使不完整的体现。在公安机关提出劳动教养申请阶段，检察院应该严格审查公安机关的案件材料，对不应该提出劳动教养的案件提出纠正意见。在法院审理和裁决劳动教养案件的过程中，检察机关对案件审理的所有过程进行全面的法律监督，认为法院审理有错误时可以按照刑事案件的抗诉程序予以抗诉，队已经发生法律效力的判决和裁定可以按照审判监督程序提出抗诉；在劳动教养的执行过程中，检察机关应该对劳动教养机关是否按照法律规定对劳动教养人员实施教育和管理；审查延长或减少劳动教养期限、所外就医、清理和提前解教的决定是否合乎法律规定；在立法时立法机关应该将检察机关的监督内容和权力以法律的形式固定下来，以确保检察机关的法律监督权有效地行使，只有这样，才能确保劳动教养法律、法规的正确实施，更好地发挥劳动教养法律制度在维护社会稳定、保障公民合法权益中的作用。
关键词：劳动法学 案例教学 能力培养
劳动法学如同其他部门法学一样，在教学过程中需要紧密结合案例教学，才能达到理想的教学效果。以下结合笔者案例教学实践，对劳动法的案例教学进行分析。
一、劳动法案例教学的理论分析
（一）劳动法案例的界定
案例，有个例、实例、个案等几种提法。最初起用“案例”一词，是医学界对医案及个别病例的统称。具体讲，就是对病情诊断、处理方法的记录，以便有据可查。根据案例，我们可以对相关问题进行深入的研究分析，挖掘发现，从中寻找带有规律性、普遍性的成份，这是应用性学科最快捷、准确的研究手段及方法之一。目前，在法学学科中，案例分析早已成为最行之有效的研究工具。劳动法案例是基于鲜活的劳动法活动，将劳动法理论与实践有机结合起来的教学案例，目的是帮助学生掌握劳动法的基本理论，基本知识和基本方法，促进劳动法学教学和研究水平的提高。
（二）劳动法案例教学功能分析
1、有利于提高课程教学质量。
以案说法，通过提出案例，有利于启发学生思考，带动学生积极参与讨论，培养学生学习的兴趣，创造独立思考的良好环境。劳动法案例教学将宣讲式的教学过程转变为启发式学习，改我国中学教育的应试教育为素质教育，能够让学生通过具体生动的劳动案例掌握劳动法学的相关概念、理论。
2、适应劳动法学科特点有利于提高学生学习效率。
劳动法学是一门综合性很强的学科，它融汇了行政法、经济法、宪法等专业学科知识，也与社会心理学、经济学等学科观点、理论紧密联系，还与国内外的政治政策有强烈的联系。学生对政策术语和范畴等理论知识的理解较困难。通过对劳动法案例的分析，能够加深对劳动法本身特殊性的理解，并能消化所学知识，提高学习效率。
3、有利于培养学生劳动法实践应用能力。
通过对有关劳动法案例的模拟分析，能够增长学生分析案件性质、厘清争议焦点、提出多种可能解决方案等多方面的分析问题、解决问题的初步能力，为成为一名合格的法律工作者奠定一定基础。
4、有利于转变学生思维模式，养成主动学习的习惯。
案例教学能够培养学生的自学能力和自主性思维，使学生在思维方式上更主动。它以个案分析为载体，以针对性的理论阐述来影响学生的思维，最终为学生从感性为主的思维模式提升为以严谨逻辑思维为基础的思维素养创造了条件。
二、劳动法案例选编的要点
劳动法案例的质量对案例教学效果有重要影响，选择课堂相关案例时应注意以下方面。
（一）真实性、典型性和时效性
随着国内经济的发展，各种类型的劳动关系繁杂，劳动纠纷层出不穷，互联网的迅速发展又给诸多劳动纠纷事件传播提供了便捷条件，但因为信息传播过程不可避免的局限性，有些案例案情在传播过程中很可能失去细节，在选取劳动纠纷案例时须仔细甄别真伪，在案例编写时应尽量忠实于案例本身，而不能夸大和任意删减。
（二）与教学目标一致
劳动法案例是为学生有效吸收理论知识服务的，因此案例选择应该充分考虑到案例与理论教学内容的相关性，选取的案例应与教学理论知识相吻合，要针对这些知识的重点、难点，避免无关材料的罗列。
（三）本土化与国际视野
在经济全球化已然更加深入的今天，很多劳动纠纷有着强烈的国际背景。劳动法原理具有共性，但是各国在社会文化，社会环境，社会制度及历史渊源等诸多方面存在重大差异。各国劳动法具有个性，在劳动法教学中可以借鉴国外特别是西方发达国家案例，但案例选择的内容也应关注我国社会现实，引导学生将理论知识与中国的社会现实联系起来，促其思考。
三、劳动法案例教学方法分析
（一）案例讲析教学法
案例教学主要包括对案例的讲解与分析两部分，其中对案例的分析为侧重点。在案例分析的过程中可以给学生一定提示但不应过多，充分调动学生自主思维能力，适时鼓励学生进行自主深入的思考，注重课堂内容的开放性，当学生无从下手时注意适当的提示，当学生思维陷入误区时加以引导，针对学生的分析思路和分析结论进行评价和较正。在解析案例时，教师应注重分析方法的讲解。学生通过对典型案例的直观认识，加深对劳动法知识的理解和掌握。这种方法应用时注意两个关键环节：一是在课程教学的初始，紧扣教学内容，通过设置案例，激发学生的兴趣，使学生产生期待心理，有效地集中学生的注意力。二是在讲授课程内容的过程中，为了对劳动法知识点的释义、解疑、理解，引用有关案例进行分析、论证，以求获得正确认识的方法。它可以使劳动法复杂的问题简单化，枯燥的知识趣味化，抽象的道理具体化。
（二）案例讨论教学法
它是指在教师的指导下，以学生为主体对案例进行讨论分析的一种方法。教师根据案例内容提出要求和讨论题，学生充分准备后，在课堂上开展讨论，最后由教师作出总结。这种方式有利于学生思考问题，充分调动学生学习的主动性和积极性，增强参与意识，提高学生独立思考问题、分析和解决问题的能力，也有利于培养学生的语言组织表达能力。
四、案例教学建议
劳动法学实践性很强，课程内容丰富，从教学实践看，需要做好以下方面工作：
（一）提升案例教学技能水平
案例教学具有现实性、互动性和开放性特征，要求教师具备较高的素质，在实施教学的过程中，教师应具备理论和实践的融会贯通能力。教师需要站在劳动法学科前沿，紧跟社会经济发展的变化，熟练应用现代多媒体教学技术和案例教学技巧，提高案例教学质量。
（二）提高教学效率
由于劳动法案例教学以学生的积极参与为目标，以教师的有效组织和调控为依靠，劳动法案例与相关法律、政策概念恰到好处地有效交织，以保证知识的概括性和具体性相结合，往往较为困难。因此，需要围绕劳动法教学目标，精心准备劳动法案例，教学中把握好师生互动的程度，提高教学效率。
一、劳动教养制度的历史发展与现状
劳动教养制度创办于1955年8月。1955年下半年，我国在取得全国范围内的镇压反革命运动的重大胜利的基础上，又在机关内部开展了大规模的肃清暗藏反革命分子的运动。1955年8月25日，中共中央了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，该指示明确指出：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月10日，党中央又了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则的规定。从此，劳动教养机构陆续在全国各地建立，劳动教养制度在我国诞生。1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，这是我国第一部劳动教养法规。但就在该法规通过不久，由于“左”的错误思潮的影响，劳动教养工作很快就突破了法规所规定的收容范围和对象，其审批权限和程序也没有得到很好地遵守。①到“”，劳动教养工作遭到严重破坏，基本上处于停办的状态，即使恢复或复办的劳动教养场所，在管理上也仍然沿用“左”的政策，把劳动教养人员错误地当作对象来对待。1978年党的十一届三中全会后，劳动教养工作进入了一个新的发展时期。1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并重新公布了《关于劳动教养问题的决定》。1982年1月21日，经国务院批准，公安部了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。此后，全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题，在1986年通过的新的《中华人民共和国治安管理处罚条例》、1990年通过的《关于禁毒的决定》、1991年通过的《关于严禁的决定》等法律中对劳动教养的对象作了扩大。此外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作作了补充，如1989年国务院的《铁路运输安全保护条例》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于处理反动会道门工作有关问题的通知》等。现在，全国共有劳教场所310多个，干警职工10万多人，收容劳教人员31万多人。②
40多年来，劳动教养在以下几个方面经历了一个发展变化过程：
（一）劳动教养的性质与宗旨
在劳动教养制度建立之初，劳动教养既是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。其主旨是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会的建设。③至80年代初，劳动教养被确定为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。其主旨也被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”④与以前相比，主要发生了两个变化：一是不再把劳动教养作为对被劳动教养人安置就业的一种办法；二是将劳动教养明确规定为一种“行政措施”和一种处理人民内部矛盾的方法。90年代初，司法部又具体规定对劳动教养人员要按照“教育、感化、挽救”的方针，实行强制性的教育改造。⑤此后，国务院又认定：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”。⑥这实际上既重申了劳动教养是一种教育改造措施，又首次确认了劳动教养也是一种治安行政处罚措施。
（二）劳动教养的对象和范围
最初确定应当加以收容实行劳动教养的人，是以下4种人：1、不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；2、罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；3、机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；4、不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。⑦至80年代初期，收容劳教的对象被进一步规定为以下六种人：1、罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、主义分子；2、结伙杀人、抢劫、、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；3、有流氓、、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；4、聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；5、有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；6、教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。⑧并规定对精神病人，呆傻人员，盲、聋、哑人，严重病患者，怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者，不应收容。⑨后来，又明确规定对，制作、出售或传播物品和经强制戒除后又吸食、注射的人员亦可实行劳动教养，对经公安机关处理后又、的，应当实行劳动教养。⑩对于劳动教养对象的家居范围，早期并没有明确规定，1979年12月公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》，将劳动教养收容人员限定为“大中城市需要劳动教养的人”。1982年《劳动教养试行办法》规定，对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可收容劳动教养。⑾1984年，公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中又规定：“铁路沿线、交通要道的城镇吃商品粮的人，需要劳动教养的，可由县公安局整理材料，报经地区（市）劳动教养管理委员会批准。”近年来。随着农村社会治安形势的恶化，一些地方开始把劳动教养的适用面扩大到农村，如山东省就颁布了由省高级人民法院、高级人民检察院、公安厅、司法厅联合制定的《关于在集中整治农村社会治安斗争中办理劳动教养案件若干问题的意见》，专门就此作出部署。⑿
（三）劳动教养的审批
1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定，需要实行劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、直辖市、自治区人民委员会或者它们委托的机关批准。1979年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》改为规定：对于需要实行劳动教养的人，由省、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会批准。劳动教养管理委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成。1982年的《劳动教养试行办法》重申了前述规定。⒀1984年公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中，对收容劳动教养具体审批工作作了补充规定：“劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。”
（四）劳动教养的收容期限
早期的劳动教养，并未规定明确的收容期限。1979年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》才确定劳动教养的期限为1至3年，必要时得延长1年。1982年《劳动教养试行办法》又对提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限的条件与审批权限作了具体规定：提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的二分之一；延长劳动教养，累计不得超过1年；提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，均由劳动教养管理委员会批准。⒁
（五）劳动教养的管理
最初的劳动教养工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。80年代初，公安部正式成立劳动教养工作管理局，各省、市、自治区和大中城市公安机关相应设立劳动教养工作机构，具体管理这项工作。⒂1983年，劳动教养机关的隶属发生重大变化，劳教管理机构转归司法行政部门领导，对劳教人员的管理、教育和改造工作，也随之改由司法行政部门的劳教机关负责。⒃
二、劳动教养制度面临的挑战与问题
劳动教养制度在我国实施40多年来，应当承认，它在维护社会治安，稳定社会秩序，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但是，也必须看到，随着我国政治、经济、文化等各方面的变化，特别是“依法治国”方略的确立和对人权保护的日益重视，劳动教养制度也面临着一些挑战和问题。这些挑战和问题主要有：
（一）劳动教养管理委员会形同虚设，劳动教养审批权的行使缺乏有效的监督机制
目前，各省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会，作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，是由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成，并未设置专职的负责人。其主要法定权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员，一是批准提前解除劳动教养和延长或减少劳动教养期限。而这两项职权长期以来实际上分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。⒄公安部门的有关机关既是劳教的审批机关，也是对不服劳教决定之申诉的复查机关，同时又是错误劳教的纠正机关。司法行政部门的劳教机关也不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限拥有审批权，而且还授权劳教场所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减延3个月期限内（含本数）的审批权。⒅在这两项权力的行使中，唯一来自外部的检察监督也仅限于提出纠正意见，对主管部门不予纠正的，亦无可奈何。⒆这样一种机制不仅不利于保证劳动教养案件的质量，也不利于感化教育被劳动教养的人员。⒇值得指出的是，目前这种由公安机关和司法行政机关代行劳动教养管理委员会对劳教和其提前解除、减少或延长的审批权的作法，是在劳动教养管理工作中逐渐形成的，其所依据的仅仅是公安部、司法部的有关文件，我国立法机关和国务院批准、颁布的有关劳动教养的法律、法规从未明确授权参与劳教管理工作的具体部门可以行使劳动教养领导机构的职权，因而即使按照现有的劳动教养法律、法规，此种做法也是欠妥的。(21)
（二）劳动教养的法律性质与其实际严厉程度不相适应
劳动教养作为一种强制性教育改造的行政措施，或者作为一种治安行政处罚，其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，却比适用犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉，甚至严厉得多：管制的期限为3个月以上2年以下，拘役的期限为1个月以上3个月以下，而劳动教养的期限则为1至3年，必要时还可延长1年；被判处管制的犯罪人，在原居住地执行，属限制部分人身自由的开放性刑罚，被判处拘役的犯罪人，就近执行，每月可以回家1至2天。被劳动教养的人，则要收容于专门的警卫森严的劳教场所，节、假日一般只能就地休息。不仅如此，刑法对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律规定的条件下，还可适用缓刑，而劳动教养则无此类规定。劳动教养的这种严厉性，使人们都习惯于把劳改与劳教混为一谈，普通老百姓视劳教与劳改一样，都是“坐牢”，即使国家机关，也常常把二者相提并论（统称为“两劳人员”），有时甚至等同起来，如全国人大常委会1981年通过的《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》，其中第1条规定：“劳动教养人员逃跑的，延长劳动教养期限。劳动教养人员解除劳动教养后三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪的，从重处罚，并且注销本人城市户口，期满后除确实改造好的以外，一律留场就业，不得回原大中城市。其中情节轻微，不够刑事处分的，重新劳动教养或者延长劳动教养期限······"，第3条规定：“劳教人员、劳改罪犯对检举人、被害人和有关的司法工作人员以及制止违法犯罪行为的干部、群众行凶报复的，按照其所犯罪行的法律规定，从重或者加重处罚”，这里，就是把劳教人员与劳改罪犯放在同一个层面上来对待的。而它与某些刑事处罚内在逻辑的颠倒，还导致实践中出现了以下一些不正常的现象：在有的共同犯罪中，主犯被判管制、拘役或有期徒刑缓刑，而从犯却反而被劳动教养1年以上；(22)有的案件如盗窃，盗窃一、两千元，刑期仅为几个月，而偷拿不足千元的几百元钱，却要被劳教2至3年；(23)有的劳教人员，刚被投入劳教，便主动坦白交代劳教前的犯罪问题，恳请被法院判刑，从而用较短的刑期来免去较长的劳教期。(24)这些现象的存在，在社会上和部分劳教人员中产生了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象，严重影响了法律的统一性和严肃性。
（三）劳动教养的法律依据效力不足
现行劳动教养工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年，以下简称《决定》）、《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年，以下简称《补充规定》）和国务院批准、公安部的《劳动教养试行办法》（1982年，以下简称《试行办法》）。其中《决定》和《补充规定》虽经全国人大常委会批准，但由于它们都是由国务院颁布的，因而其本质上应属行政法规。(25)退一步来讲，如果说对于《决定》和《补充规定》是否属于法律还有争议的余地的话，(26)那么对于《试行办法》不属于法律则是毫无疑义的，它充其量只能算是一个行政法规（其实只能算是一个部门规章）。虽然《试行办法》第1条的规定表明它是根据前述《决定》和《补充规定》而制定的，但纵观其内容，我们不难发现，它实际上是对《决定》和《补充规定》的全面修改和补充，(27)因此，事实上《试行办法》就成为劳动教养工作的主要法律依据。
我国今年3月由全国人大通过的《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。(28)显然，《试行办法》等不符合该要求。另外，按照目前对劳动教养性质的定位，劳动教养属于行政处罚，(29)而我国1996年全国人大通过的《行政处罚法》在其第8条所规定的7种行政处罚种类中，并无“劳动教养”这一种。该法第9条第二款还明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”因此，作为行政规章的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，也不符合《行政处罚法》的规定。还有，我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》），该《公约》第9条第一款规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”(30)这里的“法律”，业内人士都清楚，应指由立法机关制定的法律。总之，劳动教养现在已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。
（四）劳动教养在实践中存在很大的随意性和混乱性，不利于贯彻法治和保障人权
首先，由于劳动教养的审批权事实上由公安机关一家行使，致使：不够劳教条件的，作了劳教处理；本应追究刑事责任的，降格作劳教处理；有些案件，证明有罪不足，但又没有充分证据否定有罪，公安机关为避免被检察机关退回，干脆不移送检察机关，而采取劳教的办法；还有的案件，检察机关已经作出不的决定，按照新的刑事诉讼法规定：“如果被不人在押，应当立即释放”（《刑事诉讼法》第143条），但有的公安机关不但不放人，反而对其处以劳动教养。(31)其次，由于《劳动教养试行办法》颁布后，随着社会形势的变化，有关部门又相继颁布了多达几十个规范性文件对其进行补充，这些规范性文件包括：全国人大及其常委会通过的单行条例、决定；国务院及其有关部委颁布的行政法规、规章；最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以及其他一些“通知”、“批复”之类的规范性文件。它们散见于各种效力不一的法律、法规和文件中，既零散又混乱，这种局面给劳动教养工作带来了极大的随意性。例如，按照《试行办法》的规定，劳动教养收容的对象是有地域限制的，即“家居大中城市需要劳动教养的人”和“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人”，但《治安管理处罚条例》和《关于禁毒的决定》、《关于严禁的决定》等则没有地域限制，由此导致各地执法的不一致，有的认为劳动教养应继续控制在“大中城市”的范围，有的则突破到乡镇、农村地区。(32)又如，对哪些行为可以适用劳教，理解也是颇不一致，有的认为不到20种，(33)有的认为有20多种，(34)还有的认为《试行办法》等法律法规的模糊用语，几乎包容了违反《治安管理处罚条例》的所有行为，因而“凡够得上治安处罚的，就可以适用劳动教养。”(35)更有人认为，由于“法出多门”，一再扩大劳动教养的适用范围，致使“劳动教养变成了一个筐，什么人都可以往里装”，甚至连够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。(36)
三、劳动教养的改革方案与选择
对于劳动教养的出路，大致有三类主张：一是保留并强化，认为劳教制度创建40多年来，累计教育改造了近300万有各种违法犯罪行为的人，不仅为稳定社会作出了重要贡献，而且把大量被收容人员改造成了自食其力的守法公民，因而这一有中国特色的制度只能加强不能削弱；(37)二是废除，认为劳教性质含混，收容条件笼统，操作过程缺乏监督，随意性大，易出差错，侵犯公民的人身自由权，是法治不健全时代的产物，应予以取消；(38)三是改革，认为当前我国正处于由计划经济向市场经济转轨的过程中，社会治安、人民群众生活秩序仍需进一步稳定，在这种形势下，要一下子把实行了40多年之久的劳动教养制度完全取消，不切实际。(39)再者，我国刑法对犯罪概念既有定性规定，又有定量规定（而西方国家的刑法却只有定性规定，没有定量规定），定量规定决定了我国刑法奠基于结果本位，忽视行为人的人格状况，刑法的这一特点又决定了治安管理处罚条例也必定以结果为本，这样两者均着重于从处罚行为人的客观行为及其危害程度上去衔接，而对行为人的主观恶性因素考虑不够，从而在预防和治理犯罪上留下一种结构性缺陷，这一结构性缺陷需要劳动教养这样一种侧重行为人的主观恶习而关注其人格矫治的方法来弥补。(40)不过，现行劳动教养制度的种种弊端又确实不容忽视，因而迫切需要对其进行改革。从近几年的讨论情况看，绝大多数人属于第三种观点，笔者也可归属此类。但对劳动教养制度如何改革，其中又观点纷呈，现就几个主要方面的讨论作一考察，并谈谈自己的看法。
（一）关于劳动教养的性质
改革后的劳动教养应属于一种什么性质，对此，主要有以下观点：
1、行政处罚。认为劳动教养是行政处罚，而不是刑事处罚。实践中劳动教养法律性质的模糊，很大程度上根源于积习已久但急需匡正的一些不规范作法，比如劳教场所的环境、设施以及劳教人员的活动规则、待遇等体现不出限制人身自由的法律原旨，而几近于罪犯被剥夺人身自由的状态，造成劳动教养与刑罚界线上的模糊；又如，劳动教养与短期自由刑在适用对象、运作方式、法律后果等方面不同，无法比较孰轻孰重。但实践作法的偏差不能作为我们推导劳动教养法律性质的基点，而恰恰是需要改革的议题。持此观点的学者进而指出：既然劳动教养在法律性质上属于行政处罚，那么就应当由行政机关来行使审批权，故可在现有劳动教养管理委员会的基础上，通过对其进行改革，使之真正成为拥有基本设施、专职人员和实质权力的法定审批机构，领导和管理劳动教养工作。具体而言：（1）组成劳动教养管理委员会的公安机关的代表不能是参与劳教案件调查活动的人员，以职能分离来确保审批权的中立性；（2）借鉴国外司法审查的理念，要求劳动教养管理委员会的决定应报请同级人民法院书面审查批准后方可公布和送交当事人，给审批权的行使加上一枚经合法性检测的砝码；（3）审批程序应贯彻行政程序法的基本原则，尤其是相对人参与原则和程序公正原则，应保证被劳教者事先得到通知的权利，还应赋予被劳教者对劳教决定要求听证的权利；（4）应规定合理有效的救济机制，包括被劳教者应有权获得律师的帮助，以及将法律援助制度扩大到该领域，还应赋予被劳教者可依《行政复议法》申请行政复议，依《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼，依《国家赔偿法》在合法权益遭受侵害时获得赔偿，等等。(41)
2、刑事处罚。认为“解决劳动教养问题的出路，在于使其刑法化，即纳入承担刑事责任的一种方式的轨道。”(42)在此思路下，又有一些不同设想，如有的认为，改革后的劳动教养主要适用于两类人，一类是罪行轻微，不需判处刑罚的；二类是已服完一定刑期、有悔改表现，但又不能立即减刑释放或假释的，对他们改变处罚措施，实行劳动教养，以使其逐渐适应社会生活，早日回归社会。(43)另有的认为，改革后的劳动教养主要包括：（1）原劳动教养对象中的犯罪轻微者；（2）全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》中法定的原“强制留场就业”的三种人中的前两种人，即：第一，劳改犯逃跑后又重新犯罪者；第二，刑满释放后重新犯罪而被判刑劳改的人。(44)无论哪种设想，有两点是相同的，那就是：首先，适用对象都是构成犯罪的人；其次，都要通过人民法院来裁决。(45)
3、既不是行政处罚，也不是刑事处罚。认为“追问它属于行政处罚还是属于刑事处罚，我认为没有必要。难道行政处罚与刑事处罚之外就不可能有其他处遇方法吗？‘非此即彼’的思维方法无法解释‘亦此亦彼’的客观现象。”(46)该学者还提出了他的“三改”方案：一改名称，将劳动教养改为教养处遇；二改期限，将现行的1至3年、必要时还可延长1年改为3个月至2年（甚或1年6个月），当然前提必须是采取切实措施保证真正做到是“限制自由”而不是“剥夺自由”；三改程序，将劳教决定权归人民法院行使（卖、吸毒等违法行为不在此列），适用简易程序，不服可以上诉。(47)
上述三种观点均有一定的参考价值，但仔细琢磨，却都有值得商榷的地方。就第一种观点而言，有一个问题需要明确：那就是行政处罚可不可以剥夺公民的人身自由权，特别是剥夺长达1至3年甚至4年之久的人身自由权？就我们掌握的材料，国外法治发达国家均无一例外地将剥夺公民人身自由权赋予法院，行政机关绝无此权。(48)正如有的学者所尖锐指出的：劳动教养作为一种长达4年之久地剥夺被劳教人的人身自由的严厉处罚，不通过正当司法程序由法院依法作出判决，“这在当今世界实行法治的国家中恐怕是绝无仅有的。”(49)另有学者更站在理论的高度对于此种观点予以反驳：“从立法、司法和行政三种国家权力来看，司法权本身就是最弱的，公民正是有赖于司法权和正当程序才得以限制政府权力从而使人权保障思想得以贯彻”，将劳动教养继续定位于行政处罚，“权力制约、人权保障就可能落空。”(50)而且，如前所述，我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》第9条第一款规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，这里的“程序”，据专家研究，应是指经过合格的法庭审理。(51)
第二种观点，关键的问题是排除了现行劳动教养中的那部分不构成犯罪的人，特别是那些违反治安管理法规、屡教不改的。这些人“大法（刑法）不犯，小法（治安管理法规）常犯，气死公安，难倒法院”，其行为造成的客观损害虽并不严重，但通过其行为所反映出来的主观恶习较深，对这些人，由于够不上刑法上的犯罪而无法给予刑事处罚，用一般的治安处罚又无关痛痒，因而需要一种注重对行为人人格进行矫治的类似劳动教养制度的这样一种措施，以达到防卫社会、预防行为人犯罪的目的。应当说，这是劳动教养制度得以存在的主要理论依据。如果按照“刑事处罚”论者的主张，把这部分人排除在未来的劳动教养制度之外，将不仅对社会治安造成巨大压力，而且也不利于防止这些人走向犯罪，因而可以说这种观点是不全面也是不科学的。
第三种观点，可取之处在于看到了劳动教养制度与行政处罚和刑事处罚的内在区别，从而既不简单地把它归属于行政处罚，也不简单地把它归属于刑事处罚，但该说的不足之处在于没有最终明确改革后的劳动教养制度到底属于何种性质。任何一种制度都应该有自己性质上的定位，这个问题回避不了，也不能回避。
我们认为，改革后的劳动教养制度应当属于带有保安处分性质的治安处分。所谓保安处分性质，是指这种制度与保安处分一样，关注行为人的不良人格或病理身心，强调教育改善和积极预防，以“走出消极惩罚和事后补救的狭谷，在更广泛的范围和更深的层次上，完成控制和预防犯罪的使命”。(52)所谓治安处分，是指这种制度是基于维护社会治安的需要，对那些有一定违法行为并通过该行为表现出较大主观恶性的人所给予的一种处分。这种处分由于涉及剥夺或限制公民的人身自由，故需纳入司法程序。如何纳入，我们考虑可借鉴英国的“治安法院”体制，(53)在基层和中级两级人民法院创建“治安法庭”，专门负责此类案件的审理。案件由公安机关直接移送，程序可参照现行刑事诉讼法中的简易程序。大部分案件可实行法官独任制，但有的案件应吸收相关的人士作为人民陪审员参加，如在吸毒案件中，聘请方面的专家作为人民陪审员。法庭开庭审理案件时应通知检察院，检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护，不服一审判决的，有权上诉，二审人民法院的裁决为终审裁决。(54)
（二）关于劳动教养的对象和范围
改革后的劳动教养，其适用对象大体上应为以下几类人：一是违反《治安管理处罚条例》(55)、屡教不改的，(56)包括有重复吸毒和等违法行为的；(57)二是犯罪情节轻微可以免予刑事处分或者不，但又由于行为人具有较大人身危险性不宜马上放回社会的；(58)三是依照《刑法》第17条的规定，因不满16周岁不予刑事处罚，而需要由政府收容教养的；(59)四是依照《刑法》第18条的规定，需要由政府强制实行医疗的那部分精神病人。(60)
对于被教养人员的年龄，现行的劳动教养法规并没有规定，笔者认为改革后的劳动教养立法应当对此予以明确。《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》均规定受处罚的最低年龄为14周岁，(61)因此原则上改革后的劳动教养也应以此为下限。但由于该法的法律后果主要不是惩罚，而是教养和矫治，因而对于那些虽然在14周岁以下，但对社会治安危害较大，其监护人又确无能力管教的，可以经监护人请求，通过法院判决，对确有必要的，送教养场所。(62)
至于现行《劳动教养试行办法》对劳动教养适用范围的地域限制，我们认为改革后的劳动教养制度应对此予以取消，理由是：随着改革开放和现代化建设进程的加快，中小城镇发展迅速，农村也较过去大为活跃，上述几类人在这些地区同样存在，因而取消收容对象的地域限制，不仅是维护这些地区社会治安的需要，也是教育、挽救和改善这些人的需要，同时，亦可体现我国“在法律面前人人平等”的原则。
（三）关于劳动教养的严厉程度和期限
许多对劳动教养的改革意见都提出现行的劳动教养制度在限制人身自由方面过于严厉，而且期限太长。总的来说，我们是同意这种意见的。但具体而言，却也不能一概而论，应区别对象分别对待：
对于上述第一类（吸食、注射者除外）、第二类和第三类人而言，改革后的劳动教养制度应从根本上有别于刑罚，降低其严厉程度。现行的劳教场所应改为“教养学校”之类的机构，通过对被教养人进行政治思想、道德法纪、文化知识、科学技术、劳动生产等方面的教育，把他们改造成为遵纪守法、具有一定文化知识和生产技能的有用之材。只有这样，这种较长时间限制人身自由的措施才具有存在的合理性和实质上的合法性，也才能真正达到“教育、感化、挽救”的目的。在此基础上，还要对现有的期限予以缩短，初步考虑可设定为3个月以上1年以下。
对于吸食、注射者而需要予以教养的，则不能象管理上述几类人一样来管理，而应在一种相对较为严厉的环境里强制戒毒。(63)而且，其期限也不能缩得太短，否则根本达不到戒除毒瘾的目的。(64)对于此类人员，我们主张实行不定期戒毒，直到有关的心理、生理医生确定其毒瘾已除，才释放其回归社会。
相应地，对于需要强制实行医疗的精神病人，其管理思路也和吸食、注射者类似。
（四）关于劳动教养的立法模式和名称
劳动教养的立法模式，目前主要有两种主张：一是由全国人大指定专门的法律来设定；二是可以将劳教法的内容纳入正在修订的《治安管理处罚条例》中，单独专章规定。(65)我们倾向于第一种方案，理由是：第一，劳动教养事关公民的人身自由，而且牵涉面大；第二，劳动教养的适用对象、程序和执行方式等，都具有不同于治安管理处罚的地方；第三，劳动教养具有保安处分的性质，应有自己独立的立法思路。
最后，劳动教养的立法名称。“劳动教养”这个名字是肯定不能再沿用了，理由除了改革后的劳动教养制度已不再以劳动为其基本特性外，还基于《公民权利和政治权利国际公约》有关条款的考虑。例如，《公约》第8条第3款规定：任何人不得被要求从事强迫或强制劳动，除非在那些把苦役监禁作为一种对犯罪的惩罚的国家里，按照由合格的法庭关于此项刑罚的判决而执行的苦役。(66)如前所述，改革后的劳动教养在法律性质上不属于对犯罪的一种惩罚，因而若在我国的刑罚制度之外仍继续保留一种冠之以“劳动教养”的制度，势必在国际社会上造成不必要的误会和麻烦。那么，叫什么法呢？目前已有的建议中提出了《强制教养法》、《矫治处分法》、《教导处分法》、《教养处遇法》、《收容教养法》等名称，(67)笔者考虑，可将该法定名为《治安与教养法》，“治安”反映了该法的社会功效，“教养”又突出了其矫治特征，可以比较全面地概括该法的内容。
结语
俄罗斯新任总统普京曾对前苏联的功过作过这样的评价：否认过去的成就是不客观的，但若看不到其弊端也是危险的。(68)用这句话来评价在我国实行了40多年之久的劳动教养制度，亦未尝不可。对劳动教养制度的批评绝不意味着要彻底否定过去，而是为了更好地面向未来。“国家的目标一旦有所改变，法律的修订就在所难免”，不仅如此，“在社会的价值观方面的改变，在公正本身意义方面的改变，几个世纪以来曾经是而且现在仍然是引起既深刻又广泛的法律变革的一个原因”。(69)中国目前不仅在国家法制的目标上从过去的单一看重社会保护转变到更多地关注人权保障，而且整个社会的价值观、公正观也在随着国内外形势的变化而发生变化，在这种情况下，法律的变革势所必然。从本文对劳动教养制度及其相关制度的改革探讨中，不难看出，处于转型期的中国社会法律变革，其实不只是某一两项具体制度的变革，而是牵一发而动全身，如何在现代法治观念的指导下，统筹兼顾，中西合壁，逐个突破与整体推进相互动，顺利实现世纪之交的法律变革，是一个需要在更大范围内作文章的话题。
（中国·北京100720）
①参见力康泰、韩玉胜：《关于制定具有中国特色的教养法的思考》，《中国监狱学刊》1997年第2期。
②参见《中国劳动教养》1999年第3期，第40页。另据该刊同期介绍，1983年“严打”时曾创下当时收容劳教人员的历史最高峰，达到22万多人。与这一数字相比，现在的31万多人显然又创新的记录。对于这一新的记录，至少可以从两个角度去思考：1、转型期的社会治安压力之大，客观上对劳动教养有需要；2、劳动教养制度设计上的不周，使不断扩大其适用面成为可能。有关详细分析请见下文。
③参见全国人大常委会批准、国务院1957年公布的《关于劳动教养问题的决定》（以下简称〈〈决定〉〉）第2条。
④参见国务院批准、公安部1982年的《劳动教养试行办法》（以下简称〈〈试行办法〉〉）第2条、第3条。
⑤参见司法部的《劳动教养管理工作执法细则》（1992年）第2条。
⑥参见国务院《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》（1995年）第1条。
⑦参见《决定》第1条。
⑧参见《试行办法》第10条。
⑨参见《试行办法》第14条。
⑩参见《中华人民共和国治安管理处罚条例》（1986年）第30条、32条，《关于禁毒的决定》第8条，《关于严禁的决定》第4条。
⑾参见《试行办法》第9条。
⑿参见《山东法学》1998年第1期，第50页。
⒀参见《试行办法》第4条。
⒁参见《试行办法》第57、58、59条。
⒂参见中共中央、国务院批转公安部〈〈关于做好劳动教养工作的报告〉〉第6条。
⒃参见陈泽宪、林小春：〈〈劳动教养改革刍议〉〉，载丁慕英等主编：〈〈刑法实施中的难点热点问题研究〉〉，法律出版社1998年版。
⒄参见中央劳改劳教管理干部学院劳教管理系编：《劳动教养法规精选》（1995年），第135页、138页。
⒅参见《司法部关于对劳教人员减延期审批权的批复》（1991年）。
⒆参见《人民检察院劳教检察工作办法》（1987年）第25条、第29条。
⒇笔者在参与全国人大法工委和司法部劳教局组织的劳教立法调研时，一位劳教所长曾向我们反映：他们的工作不好做，因为许多劳教人员根本就思想不通，认为劳改场的犯人都是经过法院判决的，而他们却稀里糊涂地被关了进来。
(21)参见陈泽宪、林小春：〈〈劳动教养改革刍议〉〉，载丁慕英等主编：〈〈刑法实施中的难点热点问题研究〉〉，法律出版社1998年版。
(22)参见王忠焕等：《制定有中国特色的收容教养法探索》，《山东法学》1998年第1期。
(23)参见董淑荣：《关于对劳教人员求其捕判现象的分析及对策》，《中国劳动教养》2000年第2期。
(24)例如，辽宁省丹东劳教所光在1999年上半年就有7名劳教人员，因主动坦白交代犯罪被逮捕判刑，从而人为地缩短了原定为2至3年的劳教期。（参见前文）需要指出的是，该文作者在对策建议中提出：对此类人员应在刑满释放后，由公安机关继续执行其劳动教养残期，因为“教养残期的执行，是行政处罚的继续，仍属公安工作的范畴”。这种观点是我们无论如何不能接受的，就同一个案件而言，既已经司法程序处理，原来的行政处罚就自然应当失效。
(25)参见宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》1998年第6期。
(26)按照现在的《立法法》规定，法律由全国人大及其常委会制定并由国家主席签署主席令予以公布，行政法规由国务院制定并由总理签署国务院令予以公布。《决定》和《补充规定》公布时，还没有这些规定，由于其经过全国人大常委会批准，所以有人认为它们应属于法律的范畴。不过，对于这种观点我们是持否定意见的，因为依照当时的惯例，如果是全国人大及其常委会通过的法律，都是由全国人大常委会委员长来公布的，并且其名称也不应叫《国务院关于关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》，而应叫《全国人大常委会关于劳动教养问题的决定》和《全国人大常委会关于劳动教养问题的补充规定》。
(27)从条文数量来看，《决定》只有5条，《补充规定》也只有5条，而《试行办法》却是11章69条；从具体内容来看，《试行办法》不仅对《决定》、《补充规定》的一些内容作了修改，如关于应予劳动教养的几种人，还对一些《决定》、《补充规定》根本就没有规定的空白点作了规定，如劳动教养的复查，劳动教养的提前解除、延长和减少等。
(28)参见《中华人民共和国立法法》第8条、第9条。
(29)参见本文第一部分有关劳动教养的性质的论述。此外，1991年11月国务院新闻办公室的〈〈状况〉〉白皮书也指出：”劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚“。
(30)参见王家福、刘海年主编：《百科全书》，中国大百科全书出版社1998年版，792页。
(31)参见魏晓鹏：《对劳动教养工作的调查》，《法学杂志》1998年第6期；刘仁文：《劳动教养亟需立法》，《法学杂志》1998年第5期。
(32)参见张惠军：《完善劳动教养制度之构想》，《法治论丛》1998年第1期。
(33)参见陶积根：《关于劳动教养立法的思考》，《中国人民警官大学学报》1995年第3期。
(34)参见张惠军：《完善劳动教养制度之构想》，《法治论丛》1998年第1期。
(35)参见王忠焕等：《制定有中国特色的收容教养法探索》，《山东法学》1998年第1期。
(36)转引自宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》1998年第6期。
(37)参见毕序森：《从历史看劳动教养的属性》，《中国劳动教养》1999年第2期；〈〈法制日报〉〉1997年8月3日第一版文章：〈〈劳动教养工作只能加强不能削弱〉〉，
(38)参见宋炉安：《劳动教养应予废除》，《行政法学研究》1996年第2期；赵秉志等：《中国刑法修改若干问题研究》，《法学研究》1996年第5期。
(39)参见宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》1998年第6期。
(40)参见储怀植：《论教养处遇的合理性》，《中国劳动教养》1999年第3期。
(41)参见湛中乐、朱秀梅：《劳动教养制度问题探析》，《中国劳动教养》1999年第5期。
(42)参见张文：《刑法学研究的几个热点问题》，《法学研究》1997年第5期。
(43)同上。
(44)参见屈学武：《保安处分与中国刑法改革》，《法学研究》1996年第5期。
(45)参见前引张文文和屈学武文。
(46)参见储怀植：《论教养处遇的合理性》，《中国劳动教养》1999年第3期。
(47)同上。
(48)北京大学龚刃韧教授、中国政法大学马怀德教授等专家均对此有过深入研究，笔者曾专门就此请教他们并得到令人信服的答复，顺致谢意。顺便需要指出的是，我国《治安管理处罚条例》规定的治安拘留，可由公安机关擅自决定对被拘留人剥夺1至15天的人身自由，这也是有违当今国际通例和《公民权利和政治权利国际公约》的有关规定的，应在适当时候与劳动教养一并加以解决。
(49)参见陈泽宪、林小春：〈〈劳动教养改革刍议〉〉，载丁慕英等主编：〈〈刑法实施中的难点热点问题研究〉〉，法律出版社1998年版。
(50)参见苗有水：《保安处分理论及我国保安措施刑事立法化》，载陈兴良主编：《刑事法评论》，中国政法大学出版社1997年版。
(51)笔者此处得到英国诺丁汉大学法学院著名国际人权法专家哈里斯（D.J.Harris)教授的指点，谨向他表示谢意和敬意。
(52)参见马克昌等主编：《刑法学全书》，上海科学技术文献出版社1993年版，第685页。需要指出的是，我国刑法学界对西方保安处分制度的介绍和理解存在较大的不一致处，如有的认为保安处分的适用对象以行为人的行为构成犯罪为前提（参见屈学武：《保安处分与中国刑法改革》，《法学研究》1996年第5期），有的则认为保安处分既可以适用于犯罪人，也可以适用于非犯罪人（参见马克昌等主编：《刑法学全书》，上海科学技术文献出版社1993年版，第685页）；有的认为保安处分的当代命运是走向衰落（参见储怀植：《论教养处遇的合理性》，《中国劳动教养》1999年第3期），有的则认为保安处分在当今世界广为传播，成为当代最富生命力最引人注目的刑法制度之一（参见苗有水：《中国刑法改革的难题：保安处分之取舍》，载高铭暄主编：《刑法修改建议文集》，法律出版社1997年版；马克昌等主编：《刑法学全书》，上海科学技术文献出版社1993年版，第685页）。不过，对于保安处分关注行为人的不良人格或病理身心，强调教育改善和积极预防的特点，则看法一致。
(53)英国的治安法院（Magistrates''''courts)发轫于12世纪，其最初的意旨在于维护英国的社会秩序，《1361年治安司法令》将此制度法律化，发展至今，它已成为涵盖轻微刑事案件（包括违反公路交通管理法规的案件）、青少年案件和涉及特定范畴的民事案件的一种综合性司法机构。其显著特点有二：一是审理案件不用陪审团，程序简单且收费低廉；二是大部分治安法官都是非法律职业人士，他们在很大程度上靠受过法律教育的职员协助其工作。有关该制度的详细介绍，可参见下面两本书的有关章节：（英）MartinWasik,ThomasGibbonsandMikeRedmayne,CriminalJustice:TextandMaterials,AddisonWesleyLongmanLimited1999；（美）格伦顿、戈登、奥萨魁著，米健、贺卫方、高鸿钧译：《比较法律传统》，中国政法大学出版社1993年版。
(54)在目前的司法制度改革探讨中，有的学者提出了在我国建立“三审终审制的构想”（参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第474页以下），针对此种构想，笔者主张改革后的劳动教养案件仍实行两审终审制。另外，关于应否允许在此类案件中保留再审程序（包括检察机关的抗诉、当事人的申诉和人民法院的自行启动），也是一个需要研究的问题，笔者对此基本持否定态度。
(55)顺便指出，随着〈〈行政处罚法〉〉的颁布和〈〈刑法〉〉的修改，加上社会形势的变化，现行的〈〈治安管理处罚条例〉〉也需要作出一系列的修改。有关这方面的情况，可参见刘仁文：《治安管理处罚条例需要全面修订》，《法学杂志》1999年第1期。
(56)现行《劳动教养试行办法》第10条规定的几种因不够刑事处分而要劳动教养的对象，除第3项规定了“屡教不改”外，其他几项都没有这种规定，致使实践中治安管理处罚和劳动教养的适用界限不清。我们认为，必须是违反治安管理处罚条例两次以上者才可考虑适用劳动教养，因为这是说明行为人具有主观劣根性、单靠一般的治安处罚不足以达到矫正目的的客观依据。
(57)全国人大常委会《关于禁毒的决定》第8条第2款规定：“吸食、注射成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”我们认为，由于强制戒毒也牵涉到剥夺公民的人身自由，公安机关应无此权。如果已经能证明吸食、注射成瘾的，就说明至少是重复吸食、注射了，可以直接向法院提起劳动教养。而如果只是初次吸食、注射，还没有成瘾，则只能由公安机关作一般的治安处罚。同样，《关于严禁的决定》第4条第2款、第3款规定：“对的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为6个月至2年。”“因、被公安机关处理后又、的，实行劳动教养。”这里，由公安机关牵头对者可剥夺长达6个月至2年的人身自由，也是我们不能同意的。我们的意见仍然是，对重复的，可由公安机关向法院提起劳动教养，初次的，则只能由公安机关作一般的治安处罚。
(58)如何把握人身危险性，是操作层面上必须解决的一个问题。对此，一方面要靠立法对有关人身危险性的客观判断标准进行尽可能地列举，另一方面也要靠法官对法的精神和价值的领会和感悟。就时下中国法官队伍的现状而言，自然应在第一方面多下功夫。
(59)现行的收容教养制度也存在一系列的问题，突出表现在未经司法机关裁决就可由公安机关擅自剥夺被收容教养少年长达1—3年的人身自由（参见公安部1982年3月23日下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》）。有关这方面的情况可参见薛晓蔚：《论收容教养的立法完善》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》1998年第4期。顺便指出，目前在社会治安领域还有一项很值得关注的制度，即收容遣送，它最初是针对城市流浪乞讨人员的（参见1982年国务院颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》），后来经过1991年国务院颁发的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，把收容遣送的对象扩大到三证（身份证，暂住证，务工证）不全的流动人员，由公安机关负责收容，民政部门负责审查、管理和遣送，被遣送人员在收容遣送站可被收容达1个月甚至数个月之久。由民政部门这样一种连准司法机关都算不上的行政组织决定是否收容遣送，而且被收容遣送的人员并无违法犯罪行为，仅因证件不全，就要被遣送回家，期间还要被剥夺一段时间的人身自由，其法律依据又仅仅为国务院的有关“意见”，这其中的问题自然多多：既不符合《立法法》关于“对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定”的规定，也不符合《公民权利和政治权利国际公约》关于“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”（第9条）以及“公民有权享受迁徙自由和选择住所的自由”（第12条）的规定。笔者认为，收容遣送的对象对社会治安的危害并不大，而收容遣送制度对被收容遣送者的人权保障则具有很大的危害性，因此应当在完善有关治安管理的基础上，尽快废除这一制度。
(60)对于精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果的，79年刑法只规定“应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗”，而97年刑法则在此基础上增加了“在必要的时候，由政府强制医疗”的规定，这无疑是一大改进，但如何落实该规定目前还没有相应的措施。另外，对于间歇性精神病人在精神正常的时候犯罪，以及对尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，按照刑法的规定，要承担刑事责任，不过对他们刑罚的执行应有别于精神正常的犯罪人，可将此类人归入改革后的“劳动教养”范畴。还有，对正在执行刑罚的犯罪人，如果犯了精神病，也应当把他们调整到改革后的“劳动教养”场所。值得一提的是，笔者的这一思路在前不久访问英国参观该国的精神病犯人医院时进一步得到巩固，该国的精神病犯人医院主要关押两类人：一是那些犯了罪，但有精神病，不能送往监狱，而又不适宜放回社会的，由法官判决送往精神病犯人医院；一是那些正在监狱里服刑犯了精神病的，由监狱转往此类精神病犯人医院。其中前者居多。精神病犯人医院实行不定期关押，根据犯人的病情轻重实行严厉程度不同的管理方式，医院里有专门的心理、生理医生，犯人要出院必须经医疗小组确认该人出去后不会再对周围社区有危险。当然，医院里的各方面条件是一流的，游泳池、健身房、草地······，给人的印象就象一个舒适的疗养区，而且这些精神病犯人所享受的一切治疗都是免费的。
(61)参见《行政处罚法》第25条、《治安管理处罚条例》第9条。
(62)这里涉及的另一个问题是，按照〈〈义务教育法〉〉的规定，我国实行9年制义务教育，因此对于被收容教养的少年，应在教养场所开办类似工读学校之类的学校，让他们接受并完成法定的义务教育。与此相关的问题还有：1、对于没有完成9年义务教育的少年犯，在对他们执行刑罚时，要不要让他们首先完成义务教育，目前实践中对此鲜有讨论，笔者认为，我国的〈〈义务教育法〉〉并没有排除这部分人，因而应当给他们提供完成义务教育的机会。2、我国现存的工读学校制度，虽然它相对收容教养等制度来说要宽松得多，但毕竟有强制性质，因而可以说对人身自由是有一定限制的，目前工读学校的主要依据是国务院于1987年转发的国家教委、公安部、〈〈关于办好工读学校的几点意见〉〉。对于这一制度到底是存是废，是纳入改革后的劳动教养制度还是不纳入，由于笔者尚缺乏成熟意见，因此这里仅作为一个问题提出来，希望得到别的方家指点。
(63)当然，“严厉”只是针对戒毒的需要而言，在此前提下，仍然应当尽可能地寻求符合人道主义的管理方法。
(64)参见何胜兴：〈〈谈戒毒劳教人员的康复〉〉，《中国劳动教养》1999年第2期。
(65)参见《全国人大法工委刑法室主持召开劳教立法座谈会综述》，《中国劳动教养》1999年第3期。
(66)参见王家福、刘海年主编：《百科全书》，中国大百科全书出版社1998年版，791页。
(67)同注58。
[关键词]劳动关系；实训；教学改革
[中图分类号]G64 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）44-0099-02
“劳动关系管理实训”课程是劳动关系专业实践教学中的职业技能训练方面的课程。此课程是根据劳动关系专业毕业生将要从事的“劳动关系管理”岗位的需要而设置的。2010年劳动关系专业人才培养方案研究表明，虽然不同类型单位对劳动关系专业人才能力要求具有较大的差异性，但劳动法律法规的应用能力与沟通与协调能力是所有类型组织均十分看重的核心素质与能力。“劳动关系管理实训”课程的开设，对劳动关系专业来说是一个崭新的尝试，通过相应的实践训练活动，把单一的教师的“讲堂”，变成学生主动发展的生动活泼的“学堂”，变成师生共同研讨的“论坛”，把劳动关系管理实训课程教学论及的理论知识，运用于对学生的素质培养之中，运用于学生分析问题、解决问题的实践活动之中。实验教学是整个教学过程中的一个重要环节，能帮助学生加深对理论知识的理解，同时也能提高学生实际动手操作能力，实验教学直接影响着学生的培养质量。
1 “劳动关系管理实训”课程教学改革的意义
劳动关系是一门综合性、应用性非常强的学科。当前社会对劳动关系专业人才的需求，越来越重视实际运作能力。如何加强实践能力的培养，使学生在学习中不仅掌握扎实的理论知识，同时具备较强的实践能力，是劳动关系专业建设必须思考的问题。从具体的教学方面来讲，实践教学与理论教学是两个相对独立、并行不悖而又相辅相成的教育过程，就“劳动关系管理实训”这门课程而言，实践教学的意义高于单纯的理论阐释。学生在实践过程中，运用所学的知识和理论发现问题、分析问题、解决问题，有助于培养学生不断探索的精神和勇于创新能力。21世纪高技能人才的知识、能力、技能应是一个完整的体系，具有优化的结构。因此，探讨构建一个适应市场需要的，能培养学生劳动关系管理实战能力的实践教学体系，对目前劳动关系专业建设具有重要的现实意义。
第一，对完善劳动关系专业实践教学体系，强化实践教学理念，形成有效的实践教学机制具有积极的实践意义。“劳动关系管理实训”课程的开设，是根据劳动关系专业的培养目标定位和学生的特点和知识结构，结合社会的需要和学生的要求，不断完善实践教学体系，改革实践教学模式。并且通过构建应用型人才培养实践教学体系，优化实践教学内容，培养教师重视实践教学的理念，改革传统的实验教学方法，强化理论学习与实践的结合，提高实践性教学质量和学生的综合素质。
第二，劳动关系管理实训实践教学是劳动关系专业实践教学模式改革的重要突破口。当前，劳动关系实践教学普遍存在实践教学模式单一、实践教学效率不高的问题，因此，探索和研究更加适合实践教学需求的教学策略是劳动关系专业实践教学所必须要面对的一个瓶颈。在目前教学实践中，很多非劳动关系专业也开设了劳动关系管理的相关课程，而且课程目标是使学生能熟练地掌握并应用相关的知识及技能，所以，劳动关系管理实训实践教学研究的成果对其他专业的劳动关系管理实践教学同样适用，对其他课程的实践教学具有一定的指导意义。
第三，可以促进学生应用能力的培养。通过学习可以促进学生的劳动关系理论学习与社会实践活动的融合，有助于学生更快的消化理论知识，不仅对“劳动关系管理实训”这一门课程，同时对其他相关专业课程的实践教学模式研究及应用推广都具有十分重要的意义。
第四，可以有效促进教师的自身发展。近年来，各高等院校十分重视师资队伍建设，并投入大量财力用于师资培训和队伍建设。然而，真正具有丰富实践经验的、具有“双师型”特质的教师数量还是很有限的，并且如何将项目实施与教学工作有机地结合起来还有待研究。因此，本项目的研究对于促进教师自身的发展具有一定的现实意义。
2 “劳动关系管理实训”课程教学现状及分析
在具体调研的过程中，笔者主要从学生开展相关实践课程及社会需求两方面分别进行。一方面，通过与学生座谈和问卷调查的方式，了解相关专业实验环节在教学实施中所遇到的现实情况，深入地了解大家对“劳动关系管理实训”课程的需求；另一方面，通过组织专业研讨会，深入到企事业单位调研，共同探讨研究本课程教学改革中的难点与重点问题，总结出当前课程教学中主要存在以下三方面问题：
第一，劳动关系专业仍偏重理论教学环节，实践教学环节方面较为薄弱。据调查，毕业学生们反映最多的问题是感到自己在大学学习过程中，实践能力没有得到有效锻炼。客观地说，这些年来，实践教学的环节得到了一定的加强，但整个教学计划的设置中仍有80%以上的是课堂教学，学生实践锻炼的时间偏少，也无法获取更为有效的分析问题和解决问题的技能，导致大多数毕业生缺乏动手能力，难以更好地服务社会，影响了学生的就业和社会适应。
第二，实践教学手段单一，理论联系实际较少。学生实践能力得不到良好锻炼，还有一个重要原因是实践教学的手段偏于单一。在实践教学环节中，由于受到师资、实验经费、实验设施等软硬件条件的局限，导致实践教学手段无法全面展开，教学方式方法还是比较单一，实践教学过程中缺乏创新性和灵活性，理论教学不能很好地融入社会实践当中，造成理论学习与社会生活实际脱节的现象。在针对企事业单位的调研中，笔者发现目前劳动关系专业毕业生具备的基本素质与实际需求不符。
第三，实验设施不够完备，实验教学内容相对单薄。为了提高学生的实践能力，教师想方设法地改善教学方法，但仍不能取得令人满意的教学效果。主要原因是由于传统的实践教学模式存在着明显的“先天不足”，实践教学的手段显得形单影只，不能全方位地使学生的实践能力得到高质量的提高。另外，是由于实验设施不够完备，现有的实验设施不能充分满足全面提高学生实践能力的目的。
3 “劳动关系管理实训”教学改革的建议
作为新设立的单独实验课程，本课程围绕劳动关系管理涉及的工作任务，以劳动法律法规的应用及人力资源综合能力培养为核心，依据职业岗位工作领域的要求来确定课程，注重发挥相关知识对技能的支撑作用，并兼顾学生技能素质的拓展，优化整合实验教学内容。因此，要根据实验内容选择合适的教学方式，重新设计实验教学大纲，注重理论与实践的结合，实现理论教学效果与实践教学效果的有机统一。
3.1 要实现实验任务的系统化与条理化
由于劳动关系管理课程本身涵盖的内容十分广泛，其能力与素质要求体现在企业人力资源部门、工会部门及劳动行政部门的不同岗位之中。在设计教学大纲过程中，要全面了解不同类型的工作过程及主要工作环节，明确完成工作任务所需的知识和能力，并进行梳理与分类，实现实验任务的系统化与条理化。
3.2 要注重以任务为导向的教学环节设计
教学过程的组织环节需要与实际工作任务密切结合，在进行大量细致研究的基础上，将理论知识、能力与素质相结合。因此，要打破传统学科教材的“三段式”课程设置模式，把知识、技能、态度贯穿于各项目训练系统中，通过情景、过程、模拟等教学模式提高学生的综合能力。此外，教师将与教学活动相关的企事业单位人员进行研讨，根据能力与素质培养要求系统地分析与整理工作任务，设计完善的教学过程，并针对性地设定教学环节，包括实验情景、学时、基本目标及考核评价方式等。
3.3 要创新实验教学平台
在实际教学中，如何选择恰当的校外实习基地与学生的课程学习对接，使学生能够及时进入实习基地的人力资源管理部门，全方位地感知人力资源管理的实务是一个难点，也是一个重点。在这方面，有部分高职院校尝试与企事业单位、科研机构的人力资源管理部门共同建立了人力资源管理专业专家委员会，这样就可以在约定的时间内到相关的企事业单位进行参观、见习等实习活动，保障实践教学地顺利推进，而且还可以随时聘请相关单位的人力资源主管进行专题演讲、座谈、答疑、研讨或针对性的实践活动，保持学生与社会专业人士之间交流，随时掌握行业动态。此外，可根据具体的教学内容，辅以电子邮件、网络聊天工具等网络信息通信工具，搭建信息化、网络化的技术平台，同时，在实验课程实施过程中随时聘请相关专业人员进行专题座谈、答疑、研讨或针对性评价，使学生与专业人员之间形成有效互动。
3.4 要确立以工作能力为重点的课程教学效果评价研究体系
要改变以往侧重考核学生掌握课程，知识的难度、深度为重点的教学效果评价导向。取而代之的是以职业能力和素质为考核重点，开展实验课程教学实施评价，重视学生学习过程的评估，以及在情景模拟与流程环节的行为表现进行评价，通过考核评价的引导作用，使学生更加注重劳动法律法规及人力资源综合知识的运用，激发学生的学习积极性和主动性。
参考文献：
[1]王成云.高职院校人力资源管理专业实践教学研究现状与改革[J].北京：中国集体经济，2009（9）.
[2]方妙英.案例教学法在“劳动关系理论与实践”课程中的应用研究[J].科教文汇，2010（2）.
[3]竹文君.“劳动法与社会保障法”教学问题探讨[J].南京：南京工业大学学报（社会科学版），2007（4）.
[4]童丽.互动模式在《劳动法》高职教学中的应用[J].科技咨询导报，2007（7）.
[5]常凯.中国劳资关系嬗变[J].就业与保障，2011（3）.
购物车(0)