【关键词】公共产品理论；教育公平；义务教育；资源配置
义务教育，是指我国适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民基础教育。我国实行九年义务教育。1986年国家制订《义务教育法》明确规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展。”“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”这就强调了确保每个适龄儿童、少年享受公平合理、高质量的基础教育的权利是义务教育的任务，强调了满足人民群众基本受教育需求的公平性是义务教育的出发点。为了从理论上阐明义务教育必须以教育公平为目标，笔者引入公共事业管理的理论，并通过分析我国目标义务教育存在的非公平现状，提出确保义务教育公平推进的对策。
一、理论：教育公平是基础教育的终极目标
作为公共事业，教育管理通过提供优质足量的教育产品来保证公众的个性发展需求和社会发展需求。优质足量涉及效率，保证公众的个性发展和促进社会公共利益涉及公平。公共事业的发展涉及到效率和公平的问题。
效率是一个完全的经济概念，强调投入与产出之间的关系，公平强调教育管理的效果与教育管理的本质和最终目的的关系。企业基于其生存和追求利润的目标，效率成了其当然的首要指标。效率作为一种手段，有利于提高办学效益，它与私营企业的区别就在于效益在私营企业看来是一种目标，而就公共事业而言，只能是一种手段，是服务于公平的手段，最终必须服务于公平的需要，教育不能本末倒置，这是公共教育事业管理的特性所决定的：
从本质上讲，教育事业是关系到社会大众基本生活质量和公共利益的特定的社会公众事务。从理论上分析，公共教育事业管理，涉及到两个理论：一个公共事务理论，一个是公共产品理论。当然由于教育的准公共产品性，也说明教育既有公共性又有私人性，教育的不同部分，其纯与私的程度是完全不同的：非义务的高中阶段和高等教育的受益，很大程度主要体现在教育者个人，私人产品性也很突出，产品提供的方式以混合提供为主要，实行成本分担机制。基础教育阶段，实行强制义务教育，以满足社会的共同需要为主要目标，社会受益面最大，教育的非排他性和非竞争性、外部性最高，因此决定了这类教育产品公共性程度非常高，已是倾向于纯公共产品的准公共产品，甚至某种意义上就是纯公共产品。产品的提供方式以政府的公共提供为主要形式，即由政府无偿地向消费者提供，实行免费教育，满足社会的公共消费需要。
二、问题：目前义务教育的非公平问题
目前教育最受诟病的就是教育公平问题。特别是义务教育阶段，由于牵涉到社会大众的共同利益而成为影响社会稳定的重要因素。社会大众对教育公平的基本要求是：人人享有受教育的机会，人人公平接受高质量的敦育。但是基础教育阶段存在背离公平原则的倾向，主要体现在校际资源配置的不均衡和教育政策制定上的不合理。1986年国家颁布的《义务教育法》明确规定：地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。对于基础教育来说，由于政府实行义务教育的政策，基础教育是公共性很强的准公共产品。既然是公共产品，每个人的享用应当是公平公正的，不应该存在不公平的现象。
由于提倡提高办学效益，教育提出重点发展个别高质量的小学、中学的主张，政府在教育投入、教师资源配置、学生资源配置上给予倾斜，这样的结果是优质教育基本上集中在少数学校手中。重点学校制度使国家有限的教育资源配置失衡。对于义务教育阶段来说，资源的非均衡分配本身就是不公平的，学校间的差距造成了公众享受教育资源的不公平，重点学校制度以精英教育培养尖子生为目标，与义务教育使人人享用平等教育的宗旨是背离的。就近入学制度是保证义务教育的主要手段，但是教育资源配置现状的不合理，学校间明显差距的存在使这一政策无法体现它的公平原则。就近入学意味着你没有选择好学校的余地，碰巧跟好学校做邻居，那么你就可以上好学校，碰不巧就只能上差学校，这本身就是带有偶然性的，有人称之为是“家庭居所决定是否享有优质资源”。
择校意愿的产生和择校制度，就是因为伴随优质教育资源集中化而派生出来的。从理论上看，择校是“家长们放弃了义务教育阶段适龄儿童按学区免费就近入学的优惠政策，主动选择其他学校就读”，是个人选择性的行为，并没有违背“人人享有教育机会”的教育公平。而且从理论上讲，择校给予受教育者选择自己心仪学校的权利，择校有助于构筑学校间的竞争机制，推动教育质量的提高。但是从现实上看，择校与高收费往往是联系在一起的，许多名校通过留出一定比例的择校名额而获得额外的经费，已经是一个不争的事实。由于教育优质资源的稀缺，为了能得到较好的教育，老百姓不得不在义务教育阶段就为孩子的受教育付出高昂的教育成本。对家境富裕的家庭来说，择校制度能使他们通过交纳高额的费用就可以享受到好的教育资源，好的教育资源是公共资源的一部分，但是当它一旦与高收费联系在一起时，就意味着部分的人占有了本应是大家共有的资源，这对于弱势群体来说是极其不公平的。如果说民办学校因为其民办性质，是有满足个体（下转第151页）（上接第147页）受教需要，提高办学质量、效率的话，无须承担义务教育的责任，采取择校高收费无可厚非，那么，通过将公办学校的优质初中部转化为民办途径而使择校高收费合法化，这就是说把本来属于公共的物品变成了部门和教育实体的私人物品，而使公众失去平等享受优质公共资源，这就是从理论上和道德上完全说不过去的。尽管从理论上说择校可以帮助你通过交费或考试的方式，重新选择，但这是不是又是对交不起高学费的人来说是不公平呢？而实际上对负得起高额学费的家庭来说，也并不意味着公平，因为教育的公平除了基本的要求是上学的人人机会平等外，还包含“人人公平享受高质量的教育”，但是高质量的教育却必须花费高额的费用。目前各项制度推出的结果并不能实现对公平的维护，而恰恰相反是对公平的损害，以“精英教育”为导向，以分数为取向的重点学校制度成为了推广普及素质教育的障碍，损害的正是大多数人享受义务教育阶段高质量教育的利益，这是对义务教育普及素质教育的宗旨的背离。对此杨东平教授深刻地指出：一般认为，就事实而言，世界各国在教育质量上的不公平比教育机会不公平严重得多。“人人享受高质量的基础教育仍然是20世纪末的重大挑战之一”。
三、对策：推行义务教育资源均衡配置政策
为了切实转变应试教育，实现素质教育的良性运作，有必要在基础教育阶段将教育资源均衡配置作为一项重要的公共政策。教育资源的均衡配置是义务教育维护公平原则和公平目标的手段和重要保障。目前应试教育之所以仍然是基础教育的主要内容，其根本原因就在于存在着优质教育不均衡。由于重点学校制度和选拔精英的教育主导，就必然会有应试教育和择校高收费，就必然会有学校与学校间进一步的差距。推行义务教育资源均衡配置，需要考虑采取相应的措施：取消重点小学、重点初级中学；将原来重点小学、重点初中的师资进行重组，调配到原薄弱中小学去，加强薄弱中小学的师资力量和硬件设施，以强带弱，实现义务教育水平均衡发展。在各校资源均衡的背景下，义务教育阶段实行的就近免费、就近免试入学的政策，才能够真正实现，水平相当的基础上的竞争才是有效和合理的。没有了重点小学、重点初中，各校均衡水平发展，老百姓也就不需要为子女避免进入差学校而四处择校，学生也不需要在基础教育阶段为考上一所重点小学、重点中学奔忙于各种辅导班而失去了本应快乐轻松的童年。只有这样素质教育才能真正取代应试教育，而不是只停留在口头上，如此中国的教育才能发生根本性的变化，真正地解放我们的孩子。为保证义务教育公平目标的实现，就有必要加强政府对教育经费的均衡投入和加强政府对教育的宏观调控上。因为教育的相当部分，提供的属于公共产品或准公共产品，特别是义务教育，提供的是公共产品，政府为保证社会的大部分成员合理享用到公共教育资源，需要承担经费投入和监管调控的职责，以此保证教育公益性。
【参考文献】
[1]崔运武．公共事业管理概论[M]．高等教育出版社．
[2]杨东平．教育公平的理论和在中国的实践[J]．东方文化，2000，（6）．
公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共问题解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。
【关键词】
公共政策；价值；利益；分配；公共问题
【作者简介】
黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。著作权所有，转载请联系作者。
一、导言
自哈罗德·拉斯维尔(HaroldD.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(DanielLerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）、当代西方政治学的“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学最重要的发展”（罗迪语）。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1]（p166）
然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。
二、传统观点的述评
学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：
（1）“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[2]（p4）这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”时代，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比（PaulAppleby）指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3]（p27、170）
（2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]（p8）这个定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。
（3）托马斯·戴伊（TomasR.Dye）认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5]（p1）这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策；同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。
（4）罗伯特·艾思顿（RobertEyestone）的定义则最为宽泛。他认为：“从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[7]（p18）这个观点显然受到了生态行政学的影响。事实上，公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数，即P＝f(G,E)，这里P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政府环境究竟是什么？难道仅仅是其周围环境吗？对此，他并未做出令人信服的回答。
我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时，环境既有一般（社会）环境，又有具体（工作）环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外，还有可能影响组织（或被它影响）的因素与现象。很清楚，环境是个连续统一体，其中相关性只是个程度问题。’”[8]（p156）甚至，迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环境”。[9]（p274）可见，作为一种开放系统的社会组织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而，仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。
（5）后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10]（p4-5）换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11]（p123）这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：
首先，究竟什么是价值？根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用；而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。
其次，公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠；3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。
再次，全社会的价值都能够分配吗？在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。
最后，价值的分配对象一定是或选吗？在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。
综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩（ThomasKuhn）的话说，公共政策分析的“各个途径正处于‘不可共量性’(incommensurability)的交战状态。”[12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立完整的学术对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取得突破。
三、公共政策的本质内涵
公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”[13](p51)同样，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力空前提高，但各种各样的公共问题又随之而来，如环境恶化、人炸、气候变暖、网络诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。在中国，经过20多年改革开放，市场经济的宏观建制有了相当发展，人民生活也得到了持续改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私人组织所不能解决。因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题。
综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”[13]（p133）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14]（p78）简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。
所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务
之自由权利。”[15]因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。
但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”[16]（p26）
社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。
在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人”[17]（p56）一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。
前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求；一是客观情势。相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：
(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。
诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行（vizii）”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使自己亡国的恶行。”[18]（p74）因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到一定的作用。
但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”[19]（p551）同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道——减少客观差距。
（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”[20]（p5）所谓利益，就是指人们认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。
综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。
【参考文献】
[1]单天信.当代美国社会科学[C].北京：社会科学文献出版社，1993.
[2][10]伍启元.公共政策[M].香港：商务印书馆，1989.
[3]Appleby,Paul,PolicyandAdministration,University：UniversityofAlabamaPress,1949.
[4]林水波、张世贤.公共政策[M].台北：五南图书出版公司，1982.
[5]TomasR.Dye.UnderstandingPublicPolicy,NewJersey,1975,Seconded.
[6]朱镕基总理在2001年3月15日新闻记者招待会上的讲话，see
[7]RobertEyestone.TheThreadsofPublicPolicy:AstudyinPolicyLeadership,Indianapo-lis,1971.
[8][美]弗里蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法[M].李柱流等译.北京：中国社会科学出版社,1985.
[9]竹立家等.国外组织理论精选[C].北京：中共中央党校出版社，1997.
[11][美]戴维·伊斯顿.政治体系—政治学状况研究[M].马清槐译.北京：商务印书馆，1993.
[12]谢俊义.新制度主义的发展与展望[J].[台]中国行政，“中华民国八十九年八月二十五日”，总第六十八期.
[13][法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1980.
[14][美]J.S.利文斯顿.受良好教训管理者的神话[J].哈佛商业纵览1971（1）.转引自张金马.政策科学导论[C]北京：中国人民大学出版社，1992.）
[15]姜圣阶等.决策学基础[C]北京：中国社会科学出版社，1986.
[16]毛寿龙.公共事务与制度选择.see/000408/1.htm
[17][以]S.N.艾森斯塔德.现代化:抗拒与变迁[M].张旅平等译.北京：中国人民大学出版社，1988.
[18][美]詹姆斯·安德森.公共决策[M].唐亮译.北京：华夏出版社，1990.
[19][意]尼科洛·马基雅维里.君主论[M].潘汉典译.北京：商务印书馆，1985.
[20][德]马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集（卷一）[M].北京：人民出版社，1995.
[21]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.
ResearchontheEssenceofPublicPolicy
一、新公共管理与人力资源管理的联系
在我国，一般将新公共管理的相关理念定义为后期发展理念。新公共管理理念是当今社会人才管理方向的一个潮流，只有运用好新公共管理理念下的事业单位人力资源管理模式，才能不断地优化人才管理结构，让其更好的为社会服务。人力资源管理理念是普遍存在于当今社会的一种理念模式，在我国各种事业单位中，人力资源管理主要是对内部资源的一种调整，为单位内部人才配置工作，使其更好地增强事业单位抵抗外域风险的能力，让单位能够得到更好的发展。根据当前我国的社会及市场分析，当今我国企事业单位应该在不断地加强对人力资源管理的同时，更应该不断地企事业单位人员的专业技能的培养，确保能够真正的加强对人才的管理以及对人力资源管理的真正认识。
二、当前我国事业单位人力资源管理存在的不足
（一）管理机制不完善
事业单位的人才是社会财富的创造者，也是国家的建设者，我国的事业单位人才不断地为我国的发展做出了卓越的贡献，当然，我国的一些事业单位根据每个人的能力建立了完善的岗位分配制度和薪酬分配制度，但是，就总体而言，其制度仍旧存在不足，其中一些制度的规定无法得到实质性的实施，比如奖励制度或者约束制度等，这些制度一般会由于体制的不健全以及过程的繁琐而无法实施，其制度如同一纸空文。
（二）管理理念保守
我国现今的事业单位深受传统的事业单位管理人才的毒害，长期以往的只注重协同配合各个部分，只顾工作结果，不顾工作效率。导致了我国的事业单位对人力资源管理的模式陈旧以及分配不合理，严重导致了我国事业单位对人才的培养和开发，不利于事业单位人才的全面发展，也不利于事业单位的长久发展和稳步前行。
三、我国事业单位人力资源管理的策略研究
（一）建立健全我国的事业单位管理制度
一个事业单位只有不断地更新管理理念，规范管理模式，优化管理制度，这个事业单位也才能有效的运行。制度是让人才遵循轨迹和不断激发自我的一种有力保障，只有将制度不断地健全，才能让相关的制度能够得到切实的实施，因此，不断地健全我国的人力资源管理制度是势在必行的。根据现今社会发展规律及趋势分析，当前的一些事业单位只有不断地加强人力资源管理奖励机制，才能有效的为事业单位的发展注入新的生机与活力。1.规范薪酬分配制度。加强对事业单位人才的管理要根据事业单位的实际情况而展开研究，通过薪酬分配制度不断地调整内部资源，使其达到资源利用的最大化。我国的事业单位要打破平均分配，统一打款的格局，要实现按劳分配以及按贡献分配相结合，不断地实现薪酬分配的合理化，不断地调整内部资源，从而有效实现内部制度的合理性。2.加强内部评估制度。加强一个事业单位的内部评估有利于不断地优化事业单位内部的制度，并因时因势做出调整。事业单位内部的评估制度的制定要比较严格，这样才能加强对事业单位人员的监督，并通过权责分明的制度和有机奖惩制度来增强事业单位人才工作的积极性和创造性。3.增强员工竞争意识。在事业单位中，只有员工有了竞争意识，事业单位也才能不断地进步。在事业单位的管理过程中，应该加大对员工的思想教育力度，让员工居安思危，在各个部门互相帮助的同时，也应该相互竞争，不断地增强业绩之间的对比，同时相关的管理者也应该定期对各个部门的绩效展开分析，并将分析结果下发各个部门负责人，使其能够产生竞争性和危机感。
（二）强化管理人员的管理理念
我国传统的管理理念已不能适应当前社会的需要，需要事业单位的管理者不断地与时俱进，求实创新，不断地更新管理理念，与时代接轨，紧跟时展的潮流，强化事业单位内部的工作效率，同时树立以人为本的发展理念，关爱单位人员，让单位人员在为单位创造财富和绩效的同时，也能够真正的实现自我价值，从而激发事业单位人员的积极性和创造性。
【关键词】公共事业管理；就业；创业
一、当前我国公共事业管理专业的概况
公共事业管理专业是一个随着社会不断发展而产生的新兴专业。教育部在将公共事业管理这一专业列入本科专业时就指出：公共事业管理专业的培养目标就是使得学生在具备基本的现代管理知识、技术、方法的基础上，将这些知识运用在文教、卫生、体育等事业之上。公共事业管理属于管理学类的一个分支，主要是为了培养出一批新的公共事业复合型专业管理人才，为我国社会改革和经济发展做足准备，更是为了满足我国公共事业改革和发展的需要。
国家规定公共事业管理专业毕业生在学习之后要掌握以下知识和技能：第一，熟悉掌握管理学知识和经济学、社会学知识；第二，能够适应自动化办公，掌握所需的计算机技术和定量分析技术；第三，可以进行统计分析，及时收集有关数据；第四，熟悉掌握我国的法律法规及各种与管理有关的制度；第五，需要具有写作能力，积极参与社会调查工作，具备较强的社会活动能力和解决实际问题的能力；第六，了解如何搜索文献，会查询基本的资料，自觉参与科学研究。
近年来，我国政府的职能一直在转变，许多以往有政府管理的公共事务现在都是由非政府人员管理，这样就有助于为公共事业管理专业的学生提供就业就会。但是实际上公共事业管理专业的学生就业较为困难，这就需要加强公共事业管理工作。
二、公共事业管理人才的社会需求
就我国现在社会的发展而言，公共事业管理人才的社会需求主要集中在以下四个方面：
1.政府事业单位
政府是公共事业管理的主要单位，最初设置公共事业管理专业的目的就是为政府培养出更多的公共事业管理人才。但是，实际数据表明，公共事业管理专业的学生只有极少数报考了公务员，有些省份甚至都没有设置符合公共事业管理专业的公务员岗位。虽然近年来越来越多的公共事业管理专业的学生开始报考公务员，但是总体的录取比例却在下降，这些数据表明，虽然该专业的毕业生比较倾向于考公务员，但是实际录取的人数却并不让人乐观。这就表明公务员对公共事业管理人才的需求解决不了该专业就业难的问题。
2.企业
对公共事业管理人才需求第二旺盛的就是企业。公共事业管理专业设置的一个目的就是为社会培养出更多的管理型人才，所以这也就说明了其毕业生在以后就业可能会集中在企业。公共事业管理的学生应该进入具有公共事业的性质的企业才算实现专业对口，但是我国的民间组织和一些非营利性的机构还不完善，导致该专业学生就业选择的余地较少。不少企业招聘的主要方向是销售和企业管理以及人力资源管理，很少招收公共事业管理的学生。不少毕业生在择业方面都从事了销售工作、财务工作，这就出现了严重的专业不对口的状况。
3.高校研究工作
公共事业管理专业的学生还有一个选择就是报考研究生，我国的研究生人数近年来达到了历史新高。此外，研究生人数的录取比例要远远高于公务员的录取人数，所以更多的公共事业管理人才开始选择报考研究生。但是，报考公共事业管理专业的研究生人数却不多，更多的毕业生为了以后可以找到更好的工作往往会选择跨专业考研，但是却缺乏了其在专业课上的优势，导致录取率有所下降。
4.自主创业
公共事业管理专业的学生还有一个选择就是自主创业，国家也大力提倡自主创业且为其提供了良好的机会。公共事业管理专业的学生自主创业是具有一定优势的，因为其所学的专业知识不仅涉及到管理知识还涉及到财务知识等创业所必须的知识。自主创业为公共事业管理专业的学生提供了更多的就业机会，但是刚刚走出学校的大学生进行自主创业往往具有一定的风险，虽然国家对自主创业所要求的门槛较低，对其没有严格的限制。
三、为公共事业管理毕业生提供更多就业机会的建议
1.国家要推动公共事业实现社会化
国家推动公共管理事业实现社会化是为公共事业管理毕业生提供更多就业机会的重要途径。为此，国家应该积极促使公共事业实现多元化，让公共事业管理实现社会化，即通过多方融资来让全社会办一些公共事业和公共服务。现在我国的社会主义市场经济已经获得了很大的发展，不管是公立还是私立的机构都比较倾向于多元化的管理，这样有助于实现事业投资主体的多元化和投资方式的多样化，从而不断增强公共事业的自我补偿能力，积极调动社会更方面投身于公共事业的积极性和主动性，促进公共管理事业的发展。同时，就业岗位也会有所增加，公共事业管理专业的学生就有机会参与到公共事业管理当中。
2.高校应该加强对毕业生的指导工作
高校在为历届毕业生作指导时，应该做好以下内容：首先需要开设就业指导课程，这是为就业指导提供基础；其次，学校可以邀请一些专家来为学生作就业指导；再者，学校可以联系一些用人单位，为学生的实习创造机会；最后，可以开展一些招聘会，为学生择业提供机会。需要注意的是，学校在一开始就应该帮助学生树立正确的世界观和择业观，让学生明确自己应该努力的方向。
【摘要】公共事业管理学科是随着社会发展需要而产生、发展的，研究公共管理理论对推进公共事业管理专业建设，使其朝着社会需要的方向科学发展具有现实意义。本文通过总结国外公共管理理论及公共事业管理专业教育的有益经验，对我国高校公共事业管理专业的建设的现状及问题进行分析，提出若干对促进我国公共事业管理专业的建设与发展的意见。
【关键词】国外公共管理理论公共事业管理专业建设
1公共管理理论概述
19世纪末期，马克斯•韦伯创建了传统公共行政学的核心理论——官僚制。官僚制是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化的组织机构，其特点是：在职能专门化的基础上进行劳动分工；严格规定等级层次结构；运用规章制度清晰明确划分责权；人际关系非人格化；遵守严格的系统工作程序；以业务能力作为选拔提升的依据。管理效率是官僚制的核心价值观念。
传统公共行政学获得了极大成功，为世界各国政府广泛采用。20世纪60、70年代，以美国行政学家弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对官僚制行政理论的效率至上原则提出质疑。他们认为传统公共行政学只重视效率，将公民当作实现政府目标的工具。他们提出的改革主张是建立政府与公民对话、沟通、互动的机制，使政府能对公民的需求积极地做出响应，从而实现公共行政的社会性效率。
20世纪70年代全球石油危机以后，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，公众对政府官员和公共机构管理人员的服务品质要求更高，于是在世界范围内掀起了一股持久不衰的政府机构改革潮流，出现了以市场机制逐渐取代政府干预；减少政府开支、鼓励私人投资；缩小文官队伍的规模；鼓励公司竞争及公共事务向私营部门转移为特征的“新公共管理运动”。新公共管理运动对传统的行政管理进行了反思，强调调整政府和社会管理公共事务职能之间的关系，重塑政府管理自身和社会事务的手段、过程和模式。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的“掌舵”职能和“划桨”职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。［2］经济合作与发展组织(OECD)关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容：关心服务效率、效果和质量方面的结果；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境；强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需要做出反应。
2西方公共事业管理学科的产生与发展
科学意义上的公共事业管理起源于20世纪早期的美国，美国前总统威尔逊把科学管理的方法运用到政府的公共部门，形成了公共管理，它的理论基础来源于泰勒的科学管理和马克斯•韦伯的“官僚制”。公共管理的发展是迅速和曲折的，1887年伍德罗•威尔逊发表了《行政学之研究》的论文，是美国公共管理教育开始的标志。1911年，纽约市政研究局创办“公共服务培训学校”，美国公共管理教育正式启动。1924年，“公共服务培训学校”迁到了锡拉丘兹大学，并与新成立的“马克斯维尔公民与公共事务学院”合并，面向公共管理领域创办了综合性的教育与培训课程。大学开设公共管理教育的目的是为公民社会的管理培养专职的优秀管理和研究人才，以便他们能够智慧地与公众打交道和在现代公共组织中有效工作—不论是在地方、州、还是中央政府。自20世纪80年代以来，西方国家普遍掀起了对公共事务研究的热潮，公共事业管理专业已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才的主要途径之一。这可以从国外许多知名高校设置公共事务专业得到证明，如哈佛大学的公共事务专业；纽约大学的公共、非营利事业管理专业；康奈尔大学的公共事务专业等等。
公共管理的一个重要理念是对公共精神和社会责任的推崇。美国的许多大的公共管理院系都鼓励教师和学生通过做项目参与社会实践，或到政府挂职，或鼓励边工作边学习的学生结合工作实际写策论，还聘请在管理岗位上的市政经理和部门领导为学生开课。美国公共管理教育的培养目标通常是培养从事公共事务管理和公共政策研究与分析等方面的高级应用型人才，为政府机关和非赢利组织培养具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的专业化管理者、领导者和政策分析人才。在培养过程中，注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中所面临的实际问题。目前，美国开设公共事业管理课程的学校有220多所，在读学员达3万多人。到目前为止，根据彼德森大学指南，美国有312个公共管理院系，其中244个重公共管理方向，81个有公共政策方向。美国公共管理的学科原则和传统有三大重要理念：培养专业化管理人才(Professionalism)，注重公共服务精神(publicservice)，强调实践和操作(practice)。例如，作为美国最早的公共管理专业化教育课程体系，美国锡拉丘兹大学马克斯韦尔公民与公共事务学院的公共管理课程，注意培养学员的四方面技能：量化统计方面的技能、经济分析方面的技能、预算和公共财政方面的技能以及公共管理知识技能。为此，该学院为学员开设了五类核心课程，分别是公共行政与民主类、统计分析类、经济分析类、预算和公共财政类、公共管理类。美国哈佛大学的肯尼迪政府学院的办学目标是培养高层次的公共管理人才和从事高质量的公共政策分析人员。在其研究生教育中，要求学生掌握三方面的基本知识：即政策和制度分析、公共组织的战略管理、政治主张和领导艺术。
3我国公共事业管理专业学科建设基本情况
1996年，东北大学娄成武教授和云南大学崔运武教授，到国外考察公共事业管理发展情况后开始酝酿在我国高校建设公共事业管理专业。1997年东北大学、云南大学分别向教育部报告，申请将公共事业管理专业列入本科专业目录。1998年原国家教委(现为教育部)在新的普通高等学校专业目录中，设立了公共事业管理本科专业。1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来，该专业发展迅速。到2000年，全国有57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。对这个专业的招生，教育部原本是想由东北大学、云南大学两校通过四年的专业建设，取得经验后再在全国推广，但由于各高校自主办学，特别是教育部对各省属高校难以控制。如此增长速度，可称得上中国教育史上的一大“奇观”。
虽然在公共事业管理专业建设的过程中已经取得了较大成就，但公共事业管理在我国仅有十年的发展过程，作为一个有发展前途的新兴专业，公共事业管理专业本应具有极强的生命力和发展空间，可现实的遭遇和形势却使该专业陷入了尴尬的局面。主要表现有：专业的社会认可度差、专业方向不明确、人才培养目标模糊、学生就业难等不少问题。其原因是各高校对公共事业管理专业认识不足，造成专业课程设置散乱甚至混乱；教学内容死板，教学方式单一，实践教学环节薄弱；专业教材建设滞后、师资力量相对缺乏等。该专业目前的办学规模和发展速度已超出了我国公共事业发展的速度和公共管理体制、公共事业单位改革的步伐；专业缺乏明显特色，就业方向不明确，所培养的学生缺乏不可替代性，社会对该专业的认识和了解也比较少。因此，作为一个新兴专业，如何构建更科学合理的课程体系，推进专业建设，进而提升公共事业管理专业的竞争力，成为当前公共事业管理专业建设面临的棘手问题。
4公共管理理论视角下公共事业管理专业学科建设的改革途径
4.1变革专业意识，塑造服务意识。新公共管理理论和善治理论指出，公共事业管理的主体除了政府这一核心之外，还应包括非政府组织。公共管理的职能除了政治统治、社会管理之外，还需强调社会服务。公共事业管理专业人才服务除了面向于政府和事业单位，还应包括企业和相关社会团体。因此，公共事业管理专业要强调公共事业管理主体的非政府性和职能的服务性。
4.2以社会需求为导向确定应用型人才培养目标。公共事业管理是社会组织为了满足社会全体或部分成员的共同需要和协调发展，采取各种形式，对社会的公共事务进行生产、调节和控制的过程。针对当前公共事业管理专业人才培养目标多样化和模糊化的问题，在培养过程中注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中面临的实际问题。培养目标要强调注重公共服务精神，强调实践和操作，使之与当前经济社会的需求紧密结合起来，从而也保障了本专业学生更好的就业前景。以需求为导向，结合自身的教育资源优势，灵活制定培养计划。进一步加强对社会人才需求的调研，结合自身的教育资源优势，灵活的确定培养方案。另外，人才培养方案是动态变化的，在实施专业人才培养方案的过程中，要进行全程就业信息管理工作。要依据就业市场、用人单位对人才的评价结果，检验专业方向人才培养方案，对不符合社会需求的人才培养方案及时修改完善。
4.3以市场需求为导向，培养学生各项技能。公共事业管理人才必须具有广博的知识面，具备较高的办事效能、实际策划、运用理论及操作能力，必须具有良好的思维创新能力、自我学习能力和研究能力，必须具有动手操作能力和实际应用能力。主要包括以下几项技能培养：一是社会调查技能。公共事业管理作为实践性应用性学科，其理论来源于社会实践，其理论也必须适合于并应用于社会实践。能熟练应用社会调查的方法步骤，使学生了解社会、熟悉公共管理的实际，市场运作技能熟练。二是社会适应技能。社会是不断发展变化的，这就要求公共管理专业人才能够应付各种社会变化，具有应对各种困难和挫折的心理素质。三是熟练的表达技能。包括语言讲述能力和应用写作能力，这也是公共事业管理专业人才必须具备的能力。公共管理专业人才作为社会管理的决策人员和主要参与者，其设想、方案等要通过语言和文字准确、顺畅表达出来，否则就会限制能力的发挥，无法履行管理职责。公共管理工作是对人的工作，只有通过有效地表达才能与人沟通，否则不会得到他人的配合，工作也将无法开展。
4.4强化实践教育环节。由于公共事业管理专业具有明显的跨学科特征，因此综合的知识结构和管理素质是从事公共事业管理工作的先决条件。公共事业管理面对的问题涉及社会发展、公共利益、个人利益等不同的层次，涵盖领域广泛。这就要求公共事业管理人才具有全面的综合素质，具有较强的创新能力和实践能力。因此，学校要为本专业的学生创造各种时间平台。除建立相关的实习基地为学生提供锻炼机会外，还可以开设电子政务、案例分析等课程，邀请公共事业管理单位相关人员为学生提供讲座和培训；不仅要充分利用现有的实验室、实习基地等开展好相关社会实践，学校与当地政府部门和有关公共事业管理部门合作，建立专业见习、实习基地，并在学生见习、实习期间组织教师不定期进行指导、检查、考核，保证专业见习、实习有场所，有人指导，有人监督，不走过程，不搞形式；在学生中大力提倡各种形式的社会实践和学术研究活动，鼓励学生利用假期、周末参与进行社会调查和实践。通过参与社会调查、科研能力培养和论文撰写，使学生社会调查与理论知识相结合，进一步扩大他们的知识面，培养他们分析和解决实际问题的能力。
关键词：公共事业管理专业；问题；对策
一、公共事业管理专业建设的现状及出现的问题
“公共事业管理专业”在我国高校本科专业设置中是一个相对较年轻的专业，1998年，本专业被列入我国高校本科专业目录，专业代码为110302。1999年，东北大学和云南大学两所高校首次在全国招收公共事业管理专业本科大学生，到目前为止，开设该专业的学校众多，今后，随着我国社会管理改革的不断深入，特别是随着社会管理实践中各种问题的不断出现，人们对管理主体、管理客体范围界定的不断认识以及管理方法的不断革新与完善，公共事业管理专业必将进一步完善，培养的人才方能更加符合社会管理发展的需要，培养的人才方能为社会所承认和接受。公共事业管理专业必将成为高等院校一个迅速发展的实用型社会科学的热门专业。但受我国公共事业相关组织的发展状况及用人机制等多种因素的影响，各高校的公共事业管理专业在发展中遇到了各种问题，主要表现在以下几个方面：
1.教学体系不够完善
首先，各高校公共事业管理专业的建设中过于重视理论知识的传授和培养，而实践教学环节薄弱，实践教学体系建设不完善。许多高校实践教学环节的内容仅仅包括了认识实习、社会调查、毕业实习和毕业论文等环节，这对于管理类专业的学生来说是远远不够的，还必须根据课程教学要求建设教学实验室，营造校内模拟或虚拟的实践环境，有机的安排观察实习、模拟实验、技能训练等实践活动。其次，学校在进行公共事业管理的教学中一直遵循着传统的教学模式，没有把专业教育和教学结合起来进行教育体制改革。公共事业管理教学体系的不完善使得学习本专业的学生不能更好的进行专业学习，进而阻碍公共事业管理专业的发展。
2.人才培养目标和服务面向定位窄
公共事业管理专业培养德、智、体全面发展，具有较高思想政治素质、道德素质和专业理论素养，具备政治学、管理学、社会学、经济学、公共管理学、危机管理学、秘书学等现代管理多学科基本理论和实践能力，具备一定理论分析、实证研究、应用写作和社会调查实务等多方面的基本能力，具有较强的公共服务能力、应对各类突发事件的处置和应变能力、管理沟通能力，能胜任城乡政府机关以及企事业单位、各种社会基层组织从事应急管理、公共管理工作的应用型高级专门人才。教育部所列的专业方向主要涉及我国现有“事业单位”，国内各高校也是据此确定人才培养目标的。这一服务面向和人才培养目标定位范围较窄，难以适应政府改革后公共事业领域进一步扩大的需要，今后还将许多公共事业逐步列入其范围之中。从我国目前高等院校的实际看，无论是综合性还是多科性院校，还没有哪一所院校，能够囊括所有的公共事业管理服务领域和范围，因此，在一所院校内办全本专业是比较困难的，也使得本专业的人才培养目标不明确。
3.就业形势严峻
目前，受各种因素的影响，大学生就业问题已比较严峻。公共事业管理专业作为新兴专业之一，其就业面临较大困境。其一，公共事业管理专业较年轻，大多数人对其不了解，对此专业能做什么并不清楚，以至于有关单位不愿招收公共事业管理毕业生；其二，公共事业管理专业性不强，其替代性较强，学生不能接受针对性的专业学习和培训，使多数学生在就业中遇到专业不对口问题；其三，公共事业管理专业发展出现迅速增长之势，招生和办学规模日益扩大，发展速度与社会现状脱节，出现供大于求，使部分毕业生不能很好的就业；最后，很多高校虽设有公共事业管理专业学科教学，但没有研究生公共事业管理专业方向研究生教育，使考研学生在择校方面收到了很大的限制，一定程度上限制了本科毕业生的发展出路。
4.师资力量薄弱
教师的教育程度、语言能力、教学能力、教学策略、价值观、态度等都直接影响着学生学业的成败。部分高校近几年刚设置公共事业管理专业学科，在师资方面必然存在问题，各校师资多以原有的师资为基础，组建本专业的师资队伍，好多教师接触本专业不久即接受教学任务，教学经验不足、专业水平不高、专业知识研究不深，并且专业教师未接受高质量的教学培训，造成高水平专业教师的缺乏，对学生的发展是极其不利的。所以，无论是从本专业目前的建设上，还是从未来的发展上，都有必要加大本专业师资的教育和培训的力度。
5.课程体系庞杂，不能体现明显的专业特色
是否能够体现出该专业的特色是评价一门专业课程的设置成败的关键。我国公共事业管理专业知识体系涉及的学科范围几乎囊括大多数人文社科领域，除了涉及理学、工学和医学，还包括目前发展较快、社会需求较大的社会保障、城
市建设、社区管理、医院管理等领域，这种多学科融合的知识体系应反映在相应的课程设置上.课程涉及范围很广，导致学生学得广，但学得浅，不能进行针对性的、专业性的学习。例如，一些医学高校以医学为专业特色，增加了医学基础理论、医学伦理、临床概论等课程，学生在学习过程中知识接触到了医学的一些皮毛，并不能满足之后在医疗卫生管理方面的工作需求。可见公共事业管理的课程体系庞杂，专业性不强，工作单位不愿意接受专业学习不深，样样学，样样学不通的毕业生。
二、对公共事业管理专业学科建设引发的思考
面对公共事业管理专业学科建设中的问题，我们必须拿出有效的解决措施，走出专业面临的困境，满足发展的需要，以下是对公共事业管理专业的发展现状引发的思考及建议：
1.加强师资队伍建设
师资是教育资源中最为重要的因素，没有强大的师资队伍，公共事业管理专业谈何发展。公共事业管理专业的师资队伍的建立不能以原有的师资为基础，要引进专业的师资队伍，增加高水平的师资数量；加强对外学习，引进先进的教学经验，提高教学水平；增加教师学习本专业知识的机会，请外来专家对师资进行专门的培训，促进教师对专业知识及教学进行深入研究。
2.建立完善的课程体系
首先，要遵循强化基础的原则，要求学生对专业知识必须稳打稳扎，强化对专业知识的学习，只有基础知识稳固了才有可能对本专业进行更深入的学习，对自己的潜能进行进一步开发；其次，课程设置要具有明显的专业特色，要有较强的专业性，面对课程涉及范围广泛的现状，要求各高校加强各门课程之间的联系，增强课程之间的融合性和互补性，使学生能进行针对性的学习专业知识；最后，加强实践教学环节是完善课程体系的重要环节，学生在学习中只涉及书本知识是完全不够的，“纸上得来终觉浅”，必须理论与实践相结合，各高校在原有的认识实习、社会调查、毕业论文等原有的实践环节的基础上，增加模拟实验和技能训练等社会实践活动。
3.加快推进公共事业管理专业“多维发展型”人才培养模式
公共事业管理学是建立在政治学和经济学基础之上、研究社会领域内公共事务管理的一门新兴交叉学科，其人才必须具有以管理科学为基础，由政治学、经济学和社会学知识交叉渗透的多学科知识结构。所以，学校必须建立适应多层次、多方向发展要求的课程体系，加快推进“多维发展型”人才培养模式。首先，要确定多元化的人才培养目标。各高校在针对社会需求加强对学生的技能训练和公共服务培养的同时，也要增强学生在选修课程方面的自由度，以提供更多的自由学习的机会；其次，确立合理的人才培养方案。建立完善的课程体系是确立合理的人才方案的基础，各办学单位要努力在课程模块设计、主干课程规范、校本课程开发及课程建设等方面打造特色。
参考文献：
[1]李承辉，付用现，陈荣香.公共事业管理专业的发展现状[J] 双月刊1009-1173（2009）06-0032-02.
[2]张晓燕.武汉大学公共事业管理专业就业分布情况分析[J]. 现代商贸工业，2009（1）：181-182.
2016年2月李克强总理部署了加快构建以就业为导向的现代职业教育体系，引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型[1]。地方高校公共事业管理专业如何尽快根据自身的办学定位，结合地区情况，寻找突破点，为社会输送公共事业管理专业人才，是目前专业发展必须重视和亟待解决的问题。在西方国家，公共事业管理的发展大致分为三个阶段：17世纪初—20世纪30年代的“守夜人时期”、20世纪30年代—70年代的“全面干预时期”、20世纪70年代末至今的“全面改革时期”。在过去，美国公共管理学科首先建立了三大重要理念：培养专业化管理人才、注重公共服务精神、强调实践和操作[2]。对于公共事业管理专业人才培养，国外的一些学者研究将培养模式内涵的范畴划定于教学活动与整个管理活动之间。还有一些学者对于人才培养模式内涵理解，没有明确地限定于某一特定的教育系统范畴内。研究者O’Neil和Pennington认为公共事业管理专业学生培养路径重在教学质量保障体系建设，总结了教学评价的七个理由，分别为：评价教学效果；为晋升证明卓越的教学；诊断优势和弱点；提高课程和教学质量；促使学生更积极关注教学过程；提供学校质量审计的证据和调查学生的困难[3]。
国内学者对公共管理专业转型的研究大致分为几个方向：一是实践能力路径。如王培章、陈燕玲、高晓宁认为在人才培养理念上存在理念与实践相脱节的问题，并提出公共事业管理本科应用型人才培养，需要在人才培养理念上形成注重学生社会实践能力、良好素养以及学习能力的意识。[4]二是实践教学路径。如厉娜提出课堂实验、学期实习、综合实训三模块一体的实践教学体系及基础-综合-创新，三层次递进的实习实践平台。三是其他培养路径。如林艳、邱房贵提出实践教学中要实现两个转变：一是教授方式从传统模式向现代模式的转变，二是培养方式从单一能力向综合能力的转变。
二、福建公共事业管理专业发展现状
福建省公共事业管理专业是一个起步较晚的学科，各院校在公共事业管理专业方面的发展状况良莠不齐。例如，福州大学公共事业管理专业开设于2003年，截止2014年，招收的11届学生中有7届走上公共管理部门岗位，平均就业率达到98.38%，随着专业的发展，形成了人力资源管理和社会保障两个方向。
三、福建省地方院校公共事业管理专业发展困境
通过对当前福建各高校公共事业管理专业的调研，发现当前各院系公共事业管理专业发展主要存在如下一些问题。
1.专业课程设置随意，培养模式杂乱。从专业课程设立来看，主要偏向文科教学，注重理论而缺乏实践、实验，课程设置存在着较大的随意性。有一些学校将公共事业管理专业的课程设置与其他专业混为一体，导致培养模式的混乱。
2.师资力量薄弱，缺乏“专业”师资。应用型院校中公共事业管理专业的教師主要来源于原有的政治学、经济学、哲学、行政管理学等专业。虽然这些老师具有丰富的教学，但是缺乏公管实操能力，难以实现对专业学生动手能力的培养。
3.缺少学科融合，专业孤立发展。全国公共管理类学科教学指导委员会提出公共事业管理专业应具有8门平台课，即专业具有较强的跨学科特点，涉及了政、经、法、文等领域。但是现阶段福建省内开设专业的高校中拥有超过两个支撑专业的仅占少数。
4.实习基地缺乏，实践教学环节薄弱。从校内实践中的实验教学来看，由于大多数开设此专业的高校并不是作为重点专业来建设，使得实践教学面临资金投入不足、硬件设施不完善，很多没有建立专业的实验室。
四、地方院校公共事业管理专业发展思路
1.实行联合培养。实行联合培养模式是培养公共事业管理专业复合型人才的一个重要模式。校际之间的联合培养又分为：（1）校际合作。这种合作可以充分利用合作双方的人力、设备等资源优势来共同研究专业的教学课题，并能互相提供对方所需要的条件和资源，及时更正在建设公共事业管理专业过程中出现的错误，从而达到互教互训的效果。（2）高校合并。这种合作方式是合并各高校的科类，使得学科的发展方向更加明确，专业规模进一步扩大，师生比例增加，办学条件得到改善以及学科的层次结构更加的完善合理。（3）具有互补优势的两校实行联合培养人才模式。这种合作模式是在两所优势互补的学校之间通过共同制定教学计划，采取两校专业学生共同上课、共同实习等方式来培养专业的复合型人才。这种培养模式能够减轻学生的学业负担，使他们在同样的学习中获取两所学校的学历和学位证书，并且增强了学生的专业技能，为学生的就业提供了更多的机会。（4）校企合作。学校与企业事业单位的合作办学，学校根据企业事业单位对于专业人才的需求对学生进行专项的培养，学生毕业之后直接进入单位参加工作，这种模式可以实现学生与企事业单位需求的直线对口，增加学生就业机会，提升专业的声誉和认可度。
2.合理设计课程体系，创建地域特色。课程体系建设是专业发展的基础。在地方高校课程随意设立的现状下，专业建设需要抓好核心课程建设，核心课程建设必须能反映出学科特性和一般原理，必须坚持“宽口径、厚基础、多方向”的原则。在抓好核心课程建设的基础上，还应开设一些应用型和特色型的专业课程。
公共事业管理就业是指在本科阶段学习公共事业管理专业的人在毕业后进入社会就业的过程。公共事业管理是一门专业，公共事业管理专业旨在培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生、环保、社会保险、艺术等公共事业单位的行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。
（来源：文章屋网 http://www.wzu.com）
“慕课时代”的到来改变了传统的知识传播方式。借助于互联网的迅速传播，“慕课”的兴起即将对我国乃至世界的教育体制、教育观念、教学模式和大学功能等方面产生深刻影响。作为设立时间较短、发展迅猛、学科交叉特点明显的新兴专业，公共事业管理专业的课程建设面临着许多现实的困难，如何利用“慕课”优势，加强自身素养，并结合教学内容及教授方法进行课程建设的大胆尝试是我们大学教师应该关注的方向。
【关键词】
慕课教学;公共事业管理;课程建设
借助于互联网的迅速传播，作为一种新型的在线课程开发模式，“慕课”教学模式正在引发一场学习的革命。这种新的教育思想和新的技术手段，给传统高等教育带来了颠覆性的影响，给高校课程建设提出了新的挑战。
一、慕课教学的优势和特点
从2011年开始，一种新型的网络教育模式“慕课”(MOOC，MassiveOpenOnlineCourse)开始兴起，这种大规模、开放式的网络课程给互联网在线学习带来了巨大变化，很快引起国内外学者的关注。各个国家纷纷推出自己的开放式网络课程，其中Coursera，edX和Udacity被誉为全球“慕课”平台的三驾马车，并吸引了越来越多大学的加盟，其中包括国内清华大学、北京大学、复旦大学等著名高校。在这场全球“MOOC热潮”的影响下，我国高等教育界也正在为出现本土化的“慕课”而努力，比如2013年清华大学推出的“学堂在线”。慕课，是英文“大规模开放在线课程”的缩写。世界各地的名校将它们的课程制作成视频，上传到特定的网络平台，免费供全世界的人们学习，学习者还能够得到一张证书作为奖励，慕课教学的优势非常突出。
(一)慕课教学改变了传统的教学模式。学习者可以免学费获得世界名校优质的教育资源，没有时间、地域的限制，而且选课完全由自己决定，只要对该课程有兴趣。而在传统的课堂教学，学生只能听本校老师的课程。
(二)鼓励学习者主动参与教学过程。传统网络公开课，学生只能作为一个旁观者，看老师给其他同学上课。但在慕课教学模式中，是老师在一对一地为学生授课，老师会照顾到每个学生的感受。
(三)慕课是一个完整的教学模式。慕课课程是定期开课的，类似于学校的学期。学生要听课，回答问题，还有作业和考试。在论坛和讨论区，可以和全球的学习者一起头脑风暴，积极参与教学过程，在讨论中学习新的知识。学生可以借助网络自动化评价系统，自主安排学习进度，进行自测和完成作业。学生可以在线和名校的教授，以及全球任何一个国家的学生进行交流和互动，还可以自行组建学习小组，完成小组布置的作业，相互讨论，共同学习。
二、公共事业管理专业课程建设的现状
作为设立时间较短、发展迅猛、学科交叉特点明显的新兴专业，公共事业管理专业的课程建设面临着许多现实的困难。学校公共事业管理专业设置于2000年，经过长达十多年的探索，结合学校办学理念、社会发展需要及专业特点，将公共事业管理专业的人才培养目标清晰定位在德、智、体全面发展、掌握现代公共管理理论和技术方法、具备处理解决公共事务的能力、能在党政机关、教育、文化、卫生、体育、环保、社会保障等公共行政部门、公共企业、社会团体及社区等机构从事综合管理与服务工作的高级应用型专门人才。
目前，学校公共事业管理专业的课程设置包括必修课(72．4%)、选修课(27．6%)两大类。在必修课中又分别设置了512学时的公共课(22．1%)、880学时的学科基础课(37．9%)以及288学时的专业课(12．4%)。在选修中分别设置了448学时的专业选修课(19．3%)和192学时的公共选修课(8．3%)。同时，参照教育部的相关规定，将《管理学原理》、《政治学原理》、《微观经济学》、《宏观经济学》、《公共管理学》、《人力资源开发与管理》、《管理心理学》、《公共关系学》、《会计学》、《统计学》、《管理信息系统》、《管理文秘》、《行政管理》、《保险学原理》、《社会保障》、《教育管理学》、《环境与资源经济学》、《文化产业管理》等课程设置为专业核心课，课程体系相对规范完整。
三、“慕课”背景下公共事业管理专业课程建设的探索
“慕课”的兴起即将对我国乃至世界的教育体制、教育观念、教学模式和大学功能等方面产生深刻影响。如何利用“慕课”优势，加强自身素养，并结合教学内容及教授方法进行课程建设的大胆尝试是我们大学教师应该关注的方向。
(一)探索教学新模式，提高课程质量。以课程群建设为组合方式，以网络视频课程、精品课程、优质课程、重点课程为基本形式，全面加强专业学科基础课程群、专业平台课程群、专业拓展课程群建设，辐射带动专业群平台课程建设，大幅度提高课程质量。
(二)加强网络教学平台建设，较大幅度提高“课堂教学与网络课程”一体化推进课程数量，使得基于网络的教学互动得到更大的普及。精品课程中网络课程要涵盖100%的课程教学大纲内容，优秀课程中网络课程至少涵盖85%的课程教学大纲内容，重点课程中网络课程至少涵盖70%的课程教学大纲的内容。
(三)打造各课程网站之间的交流平台，实现网上答疑。未来五年，在原有教学方式的基础上，引入SPOC(SmallPrivateOnlineCourse)，即“小规模限制性在线课程”，将课堂教学与在线教学相融合。实现学生课下看讲座视频，教师课上组织学生讨论，引导学生从现有的知识中学习、发现新的知识，激发学生学习兴趣。
(四)积极实施双语教学，通过引进国外的优质课程，努力推进课程建设的国际化。未来五年，本专业力争开设1～2门双语教学课程，逐步建立双语教学的管理和考核机制。尽量选择三、四年级适宜的主干课程作为双语教学课程。在任课教师方面实行“走出去、引进来”政策。一方面，鼓励青年教师出国进修，或者参加国际学术会议，提升他们的科研能力和外语水平。另一方面，引进有国外学习经历、外语水平较高、具备双语教学资格的高层次人才作为开展双语教学的储备教师。
(五)对部分实践类应用课程，尝试“慕课”教学模式。“慕课”教学模式是对传统高校课堂教学的一种补充和延伸。课程建设要适应互联网背景下在线课程发展的趋势，努力推进在线平台和课程的一体化发展，实现线上和线下的结合、教与学的结合、主动和被动的结合，改变传统的授课模式，激发学生的学习热情。
(六)借鉴“慕课”教学模式，提出课程建设的新要求。传统的课堂教学，有严格的教学大纲和教学计划，教师需要严格遵守。慕课教学则不同，由于学生学习时间不固定，因此，教师的课程教学就不能严格按照课时划分、按照课本章节进行，而必须将课程内容分割成若干小的知识点，每个知识点可能只需要10分钟左右，如此下来，一门课程不是分成章节，而是细分成几百个知识点。灵活的讲授方式和知识结构为学习者带来了便利，也为其提供了更灵活的学习选择。比如，对学习程度高的学生而言，无需对已掌握的知识重复学习，可以自行选择自己认为较难的内容。但这也对高校教师提出了更为严格的要求，需要对所讲授的课程体系有深刻理解，能够正确把握课程体系中的知识结构，清晰地划分各知识点，并向学习者表明各知识点的内在逻辑联系，以及重难点的把握。
【参考文献】
［1］王海波．国外当前慕课发展中存在的问题探析［J］．复旦教育论坛，2015，4:25～30
［2］方芳．慕课时代中华文化传播的机遇、挑战与对策［J］．江苏高教，2015，3:75～78
［3］孙南南．挑战与应对:语言教学慕课模式的国际视野［J］．中国大学教学，2014，12:36～39
［4］许涛．慕课背后的争议研究综述［J］．中国大学教学，2015，7:21，22～27
购物车(0)