关键词:西部大开发;财政转移支付;税收返还
西部大开发战略提出于1999年6月,而它真正发展于2000年。西部地区在7年间发生了巨大的变化,取得了可喜的成就。本文以西部大开发以来的中央财政转移支付制度(简写为“转移支付”为研究对象,探询转移支付在西部经济发展中的作用。
一、西部大开发中转移支付的必要性
(一)解决各级政府间财力纵向不平衡,是实行转移支付制度的重要原因
税收和债务工具划分给中央政府集中了较大部分收入。在分税制改革之初的1994年,中央财政自给能力达166%,2000年中央财政经历改革后最艰难的时期,自给比例降到127%,此后,中央财力得到了稳定增长,2004年的184%是改革以来的最高水平。与之相伴,地方财力自给水平稳定在较底的水平,始终徘徊在50%、60%的水平,2004年地方财政自给能力仅为59%。由此可见,地方财力的收不抵支现象只能依赖于中央较为充裕的财力支持。
(二)解决地方政府间财力横向不均衡,是转移支付的另一个原因
地区之间的财政收入依据地区经济发展水平的差异表现出了多个层次,支出也存在很大的不同。中央的财政转移支付在地区之间的分配也存在较大区别。以2004年为例来说明。中央财政对全国31个省、市、自治区的平均补助为724元,在西部的12省市区中,广西只有621元,四川为619元,贵州恰为724元,可见西部部分地区的补助还处于较低水平。而当年上海市的人均财政补助高达2257元,浙江省也达到了773元。此外,图1还告诉我们东、中、西省市地区之间在人均财政收入和支出上存在巨大差异,地区之间东多西少的局面明显。这与西部大开发战略的实施初衷显然不符,财政转移补助支出协调区域经济发展的政策目标难以实现。
二、西部大开发中转移支付的现状
现行的转移支付制度源于1994年的分税制改革。当前,中央财政对地方的转移支付包括税收返还及原体制补助、专项转移支付和财力性转移支付三种形式。随着中央财力的不断增强,中央对地方转移支付不断增加,并且这一增加的趋势依旧十分明确。2005年中央对地方转移支付达到7330亿元,相当于1994年497亿元的14.7倍年均增长27.7%。西部大开发政策出台以来,中央逐年加大了对西部地区的转移支付的规模。依据转移支付的不同形式可以总结如下:
(一)税收返还和原体制补助
中央财政对地方的税收返还数额,以1993年为基期年核定;当年中央财政从地方净上划的收入全额返还给地方;1994年以后,税收返还额在基期年基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定。2004年中央对地方税收返还及原体制补助4379.1亿元,其中西部地区占20%,中部地区占23%,东部地区占57%。2005年中央对地方的税收返还和体制性补助也达到4143.71亿元。
(二)专项补助
专项转移支付是财政转移支付中能够体现国家政策意愿的一种方式,影响专项转移支付的基本因素包括直接因素和间接因素:一是人员支出因素;二是经济发展因素;三是社会发展因素;四是其他政策因素。专项转移支付能够解决西部发展过程中的“瓶颈”,诸如交通、通讯等大型基础设施的兴建问题。专项转移支付资金具有的规模效应,一定程度上能把财政资金对西部地区的“输血”变为“造血”。2004年中央专项补助为3423.2亿元,其中东、中、西依次所占比例为14%、52%、34%。
(三)财力性转移支付
财力性转移支付是均衡地方财政能力的一种最为直接的方式。2005年中央财力性转移支付达到3812.72亿元,比2004年增长46.4%,其中用于中西部地区的比例高达90%以上。它的具体形式多种多样,此处着重谈到两种形式:
1.一般性转移支付
1995年中央财政开始对财力薄弱地区实施过渡时期转移支付办法,2002年过渡时期转移支付改名为一般性转移支付。就全国而言,从1995年的21亿元增加到2004年745亿元;就西部而言,中央财政对西部地区的一般性转移支付规模逐年增加,从2000年的53亿元增加到2004年的369.94亿元。
2.民族地区转移支付
为配合西部大开发战略,支持民族地区发展,从2000年起实施民族地区转移支付。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。众所周知,西部地区很多地方本身便是民族地区的聚集地,因此,一直以来西部广大民族地区得到了中央财政的大力支持。民族地区专项转移支付资金不断增加,2000年25.5亿元,2001年33亿元,2002年39亿元,2003年55亿元,2004年达76.9亿元。
此外,还有“三奖一补”机制、取消农业税后的转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付形式,也在地区财力均衡上发挥着重要作用。
三、西部大开发中转移支付的问题
财政转移支付在西部大开发的实践中已经起到了积极作用,但在将西部地区开发推向深入的进程中也暴露出了一些问题,由于支付方式不规范等问题的存在,当前对西部地区的转移支付力度略显不够。主要表现在以下四个方面:
(一)财权与事权不匹配与财政转移支付模式单一
分税制改革以来,中央政府和地方政府之间事权的下移和财权的上移形成了一对矛盾,转轨时期西部地区庞大的事权和有限的财权之间的矛盾表现十分明显。随着地方经济的发展,地方政府管理经济活动的职责大大增加了,直接后果就是行政费用的支出增加。但自20世纪90年代以来,分税制改革等一系列政策的实行几乎把地方政府的财源剥蚀殆尽。地方对中央转移支付的依赖程度恰好能反映出来这种财权与事权不匹配的状况。1994-2005年中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从12.7%提高到29.3%。其中西部地区更是由12.5%提高到51.1%,2005年以来依赖程度较高的省份是青海、、宁夏、甘肃、新疆,而他们恰好又都是西部的省份。
此外,当前我国均衡财力主要是中央对地方政府转移支付这一种方式,略显单一。随着经济的发展,均衡地方财力需要中央政府付出越来越大的成本,且这一支出有着较为明显的刚性特点,这就增加了中央政府的财政风险和支出压力。其实,西方发达国家在均衡地方之间财力状况方面,还存在省际政府之间的横向转移支付这种形式,某种程度上它的运行状况相当良好。
(二)税收返还、原体制补助与专项补助规模过大
税收返还、体制补助和结算补助是目前财政转移支付的主要内容。税收返还违背了公平原则和效率原则。税收返还以1993年为基期年,制定税收返还基数的时候,实质上已经默认了东南沿海省市和中西部省市以及老少边穷地区之间财政实力的差异。因此,采用税收返还方式进行转移支付,没有从根本上触及因历史、自然原因而形成的地区间财力差异问题和各地区所能提供的公共服务水平差异问题。
税收返还和专项补助在中央财政转移支付中的比重变化,可通过我国1999-2004年中央补助地方的细项分类加以说明。从图2可知税收返还比例自1999年以来虽成下降之势,但最低时还保持在35%之上,仍然处于转移支付各细项分类之首。专项转移支付也始终能够处于30%之上的水平。两者之和虽说已从1999年87.2%的水平降到2004年的60.4%,可谓降幅巨大,但依旧占据转移支付中的绝对多数。而有利于地区财力均衡的财力性转移支付才处于28%的水平,还不到总量的1/3。
(三)财力性转移支付有待进一步完善
财力性转移支付在均衡地区财力能发挥积极作用,但长期以来,我们采用基数法确定对不同地区的补助金额,这一方法直接导致了转移支付制度的失效。1995年我国初次采用因素法这种方式进行财政转移支付,它被称为“过渡期转移支付方法”。主要内容有:核定各省级地区的标准支出数,将其与1994年实有财力进行比较,凡财力不足而出现收支差额者,将其列入转移支付对象。
这种办法虽然是我国财政体制改革上的一大突破,为转移支付制度克服人为因素干扰奠定了基础,但由于它是两个不同体制的产物,在确定这一办法时要充分考虑地方的既得利益,因而这一转移支付制度也存在许多问题。如采用因素法的转移支付力度有限,其占中央财政支出比例太小,同时在技术方法、影响因素的选择和权数的分配上还不是很完善。
(四)转移支付缺乏法律支撑和监管机制制约
我国现行财政转移支付法律制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收人分享改革方案》为法律基础的。这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法,充其量是对财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据,与财政转移支付的实际需要相距甚远。
同时我们在实施转移支付的形式、原则,组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制,财政资金使用的监督主体还不十分明确。
四、对完善西部大开发中转移支付政策的思考
(一)明晰财权与事权的划分,探索新形势下的转移支付模式
财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题。为了使地方政府不会因为缺乏财力而使事权得不到有效落实,需要思考如何丰富地方财源。地方有必要建立健全的税收体系,可以通过地方主体税种的构建,适当增加地方政府在税收立法、执法、司法上的一些权利。西部地区解决这一问题任务更为繁重,可以给予西部地区地方政府更多的政策优惠,如赋予地方政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等。进一步完善共享的增值税、所得税相关事宜,保证地方财力有一个稳定的来源。
探索创新省级之间横向转移支付方式。德国政府采用了一种为世人称道的成熟的横向转移支付方式,在国际上有着广泛的影响,我们可以在立足国情的前提下,学习德国层次清晰、结构合理的横向转移支付方式。也许囿于体制的原因或者是地方经济发展的水平,一时间无法建立起严格意义上的横向转移支付,至少我们多了一种使各方财政平衡的不同思路,待经济进一步发展,条件成熟后完全可以尝试一下这种支付形式。
(二)减少税收返还、原体制补助与专项补助的比重
降低税收返还等在转移支付中的比例有利于地区财力的均衡。税收返还的数额巨大,每年有3000多亿元,建议将其中的一部分拿出按因素法进行分配,而不是按地方基数方法分配。这样可以减小税收返还所带来的扩大地区财力效果的情况,一定程度上平衡东部与中西部之间的财力状况。
与此同时,借鉴发达国家财政补助中成功的经验,降低专项补助的规模,当中央提供专项资金时,明确方向,但要减少地方的配套资金提供的比例和范围,不使专项资金流向富裕的地区造成新的不公平现象。
(三)规范财力性转移支付的方式
财力性转移支付规模有待进一步提高,随着我国体制改革的深化,采用公式法的支付方式应成为主流方式,使它在均衡地区财力上发挥更大的作用。同时,进一步规范“因素法”在转移支付中的使用。根据美国等西方国家的经验和我国实际,用于促进地区经济协调发展的转移支付,应更多地考虑地区差异因素。这些因素可以大体归为三类:一是自然因素,包括各地区的面积、人口、种族和气候等条件;二是经济发展水平,包括各省区人均GDP,人均财力、投资占GDP比率等变量;三是公共服务水平因素,例如教育、卫生、基础设施等供给水平。
(四)加强转移支付的法律支持和监督机制完善
要完善相关的法律、法规,这是监督任何资金的基础。转移支付资金也不例外。首先,应进一步修订《预算法》,明确转移支付在预算中的地位、作用及表现形式;其次,应制定《政府间转移支付法》,明确实施转移支付的形式、原则,资金的分配方法和拨付程序,以及违反时进行处罚的标准等;再次,可以考虑在即将出台的《西部大开发法》中明确中央财政转移支付对西部地区的优惠和少数民族地区的特别照顾。
同时,要对转移支付资金进行全过程监督,并提倡多部门的共同监督,构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。
参考文献:
[1]李萍.中国政府间财政关系图解[M].北京:中国财政经济出版社,2006:50-94.
[2]马拴友,于红霞.转移支付与地区经济收敛[J].经济研究,2003(3):26-33.
[3]霍克,丁伟.我国地方财政收支收敛性检验与实证分析[J].财政研究,2005(9):32-34.
[4]黄解宇,常云昆.对西部地区转移支付的均等化模型分析[J].财经研究,2005(8):111-122.
[5]宋超.发挥西部大开发中转移支付制度作用的对策分析[J].中国财经信息资料,2006(11):12-16.
[6]罗荆,唐红军.对我国财政转移支付立法的思考[J].新疆财经,2006(2):48-52.
上有着广泛的影响,我们可以在立足国情的前提下,学习德国层次清晰、结构合理的横向转移支付方式。也许囿于体制的原因或者是地方经济发展的水平,一时间无法建立起严格意义上的横向转移支付,至少我们多了一种使各方财政平衡的不同思路,待经济进一步发展,条件成熟后完全可以尝试一下这种支付形式。
(二)减少税收返还、原体制补助与专项补助的比重
降低税收返还等在转移支付中的比例有利于地区财力的均衡。税收返还的数额巨大,每年有3000多亿元,建议将其中的一部分拿出按因素法进行分配,而不是按地方基数方法分配。这样可以减小税收返还所带来的扩大地区财力效果的情况,一定程度上平衡东部与中西部之间的财力状况。
与此同时,借鉴发达国家财政补助中成功的经验,降低专项补助的规模,当中央提供专项资金时,明确方向,但要减少地方的配套资金提供的比例和范围,不使专项资金流向富裕的地区造成新的不公平现象。
(三)规范财力性转移支付的方式
财力性转移支付规模有待进一步提高,随着我国体制改革的深化,采用公式法的支付方式应成为主流方式,使它在均衡地区财力上发挥更大的作用。同时,进一步规范“因素法”在转移支付中的使用。根据美国等西方国家的经验和我国实际,用于促进地区经济协调发展的转移支付,应更多地考虑地区差异因素。这些因素可以大体归为三类:一是自然因素,包括各地区的面积、人口、种族和气候等条件;二是经济发展水平,包括各省区人均GDP,人均财力、投资占GDP比率等变量;三是公共服务水平因素,例如教育、卫生、基础设施等供给水平。
(四)加强转移支付的法律支持和监督机制完善
要完善相关的法律、法规,这是监督任何资金的基础。转移支付资金也不例外。首先,应进一步修订《预算法》,明确转移支付在预算中的地位、作用及表现形式;其次,应制定《政府间转移支付法》,明确实施转移支付的形式、原则,资金的分配方法和拨付程序,以及违反时进行处罚的标准等;再次,可以考虑在即将出台的《西部大开发法》中明确中央财政转移支付对西部地区的优惠和少数民族地区的特别照顾。
同时,要对转移支付资金进行全过程监督,并提倡多部门的共同监督,构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。
参考文献:
[1]李萍.中国政府间财政关系图解[M].北京:中国财政经济出版社,2006:50-94.
[2]马拴友,于红霞.转移支付与地区经济收敛[J].经济研究,2003(3):26-33.
[3]霍克,丁伟.我国地方财政收支收敛性检验与实证分析[J].财政研究,2005(9):32-34.
[4]黄解宇,常云昆.对西部地区转移支付的均等化模型分析[J].财经研究,2005(8):111-122.
摘 要:文中从财政转移支付在均衡地区财力的必要性谈起，通过分析西部大开发中财政转移支付的现状，指出了实践中存在的主要问题，并尝试性地提出了解决问题的对策建议。 关键词:西部大开发; 财政转移支付; 税收返还 西部大开发战略提出于1999 年6 月，而它真正发展于2000 年。西部地区在7 年间发生了巨大的变化，取得了可喜的成就。本文以西部大开发以来的中央财政转移支付制度(简写为“转移支付”为研究对象，探询转移支付在西部经济发展中的作用。 一、西部大开发中转移支付的必要性 (一) 解决各级政府间财力纵向不平衡，是实行转移支付制度的重要原因 税收和债务工具划分给中央政府集中了较大部分收入。在分税制改革之初的1994 年，中央财政自给能力达166 %，2000 年中央财政经历改革后最艰难的时期，自给比例降到127 % ，此后，中央财力得到了稳定增长，2004 年的184 %是改革以来的最高水平。与之相伴，地方财力自给水平稳定在较底的水平，始终徘徊在50 %、60 %的水平，2004 年地方财政自给能力仅为59 %。由此可见，地方财力的收不抵支现象只能依赖于中央较为充裕的财力支持。 (二) 解决地方政府间财力横向不均衡，是转移支付的另一个原因 地区之间的财政收入依据地区经济发展水平的差异表现出了多个层次，支出也存在很大的不同。中央的财政转移支付在地区之间的分配也存在较大区别。以2004 年为例来说明。中央财政对全国31个省、市、自治区的平均补助为724 元，在西部的12省市区中，广西只有621 元，四川为619 元，贵州恰为724 元，可见西部部分地区的补助还处于较低水平。而当年上海市的人均财政补助高达2 257 元，浙江省也达到了773 元。此外，图1 还告诉我们东、中、西省市地区之间在人均财政收入和支出上存在巨大差异，地区之间东多西少的局面明显。这与西部大开发战略的实施初衷显然不符，财政转移补助支出协调区域经济发展的政策目标难以实现。 二、西部大开发中转移支付的现状 现行的转移支付制度源于1994 年的分税制改革。当前，中央财政对地方的转移支付包括税收返还及原体制补助、专项转移支付和财力性转移支付三种形式。随着中央财力的不断增强，中央对地方转移支付不断增加，并且这一增加的趋势依旧十分明确。2005 年中央对地方转移支付达到7 330 亿元，相当于1994 年497 亿元的14. 7 倍年均增长27. 7 %。西部大开发政策出台以来，中央逐年加大了对西部地区的转移支付的规模。依据转移支付的不同形式可以总结如下: (一) 税收返还和原体制补助 中央财政对地方的税收返还数额，以1993 年为基期年核定;当年中央财政从地方净上划的收入全额返还给地方;1994 年以后，税收返还额在基期年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1 ∶0. 3 系数确定。2004 年中央对地方税收返还及原体制补助4 379. 1 亿元，其中西部地区占20 % ， 中部地区占23 % ， 东部地区占57 %。2005 年中央对地方的税收返还和体制性补助也达到4 143. 71 亿元。 (二) 专项补助 专项转移支付是财政转移支付中能够体现国家政策意愿的一种方式，影响专项转移支付的基本因素包括直接因素和间接因素:一是人员支出因素;二是经济发展因素;三是社会发展因素;四是其他政策因素。专项转移支付能够解决西部发展过程中的“瓶颈”，诸如交通、通讯等大型基础设施的兴建问题。专项转移支付资金具有的规模效应，一定程度上能把财政资金对西部地区的“输血”变为“造血”。2004 年中央专项补助为3 423. 2 亿元，其中东、中、西依次所占比例为14 %、52 %、 34 %。 (三) 财力性转移支付 财力性转移支付是均衡地方财政能力的一种最为直接的方式。2005 年中央财力性转移支付达到3 812. 72亿元，比2004 年增长46. 4 % ，其中用于中西部地区的比例高达90 %以上。它的具体形式多种多样，此处着重谈到两种形式: 1. 一般性转移支付 1995 年中央财政开始对财力薄弱地区实施过渡时期转移支付办法， 2002 年过渡时期转移支付改名为一般性转移支付。就全国而言，从1995 年的21 亿元增加到2004 年745 亿元;就西部而言，中央财政对西部地区的一般性转移支付规模逐年增加，从2000年的53 亿元增加到2004 年的369. 94亿元。 2. 民族地区转移支付 为配合西部大开发战略，支持民族地区发展，从2000 年起实施民族地区转移支付。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。众所周知，西部地区很多地方本身便是民族地区的聚集地，因此，一直以来西部广大民族地区得到了中央财政的大力支持。民族地区专项转移支付资金不断增加，2000 年25. 5 亿元，2001 年33 亿元，2002 年39 亿元，2003 年55 亿元，2004 年达76. 9亿元。 此外，还有“三奖一补”机制、取消农业税后的转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付形式，也在地区财力均衡上发挥着重要作用。 三、西部大开发中转移支付的问题 财政转移支付在西部大开发的实践中已经起到了积极作用，但在将西部地区开发推向深入的进程中也暴露出了一些问题，由于支付方式不规范等问题的存在，当前对西部地区的转移支付力度略显不够。主要表现在以下四个方面: (一) 财权与事权不匹配与财政转移支付模式单一 分税制改革以来，中央政府和地方政府之间事权的下移和财权的上移形成了一对矛盾，转轨时期西部地区庞大的事权和有限的财权之间的矛盾表现十分明显。随着地方经济的发展，地方政府管理经济活动的职责大大增加了，直接后果就是行政费用的支出增加。但自20 世纪90 年代以来，分税制改革等一系列政策的实行几乎把地方政府的财源剥蚀殆尽。地方对中央转移支付的依赖程度恰好能反映出来这种财权与事权不匹配的状况。1994 - 2005年中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从12. 7 %提高到29. 3 %。其中西部地区更是由12. 5 %提高到51. 1 %，2005 年以来依赖程度较高的省份是青海、西藏、宁夏、甘肃、新疆，而他们恰好又都是西部的省份。 此外，当前我国均衡财力主要是中央对地方政府转移支付这一种方式，略显单一。随着经济的发展，均衡地方财力需要中央政府付出越来越大的成本，且这一支出有着较为明显的刚性特点，这就增加了中央政府的财政风险和支出压力。其实，西方发达国家在均衡地方之间财力状况方面，还存在省际政府之间的横向转移支付这种形式，某种程度上它的运行状况相当良好。 (二) 税收返还、原体制补助与专项补助规模过大 税收返还、体制补助和结算补助是目前财政转移支付的主要内容。税收返还违背了公平原则和效率原则。税收返还以1993 年为基期年，制定税收返还基数的时候，实质上已经默认了东南沿海省市和中西部省市以及老少边穷地区之间财政实力的差异。因此，采用税收返还方式进行转移支付，没有从根本上触及因历史、自然原因而形成的地区间财力差异问题和各地区所能提供的公共服务水平差异问题。 税收返还和专项补助在中央财政转移支付中的比重变化，可通过我国1999 - 2004 年中央补助地方的细项分类加以说明。从图2 可知税收返还比例自1999 年以来虽成下降之势，但最低时还保持在35 %之上，仍然处于转移支付各细项分类之首。专项转移支付也始终能够处于30 %之上的水平。两者之和虽说已从1999 年87. 2 %的水平降到2004 年的60. 4 %，可谓降幅巨大，但依旧占据转移支付中的绝对 多数。而有利于地区财力均衡的财力性转移支付才处于28 %的水平，还不到总量的1/ 3 。 (三) 财力性转移支付有待进一步完善 财力性转移支付在均衡地区财力能发挥积极作用，但长期以来，我们采用基数法确定对不同地区的补助金额，这一方法直接导致了转移支付制度的失效。1995 年我国初次采用因素法这种方式进行财政转移支付，它被称为“过渡期转移支付方法”。主要内容有:核定各省级地区的标准支出数，将其与1994 年实有财力进行比较，凡财力不足而出现收支差额者，将其列入转移支付对象。 这种办法虽然是我国财政体制改革上的一大突破，为转移支付制度克服人为因素干扰奠定了基础，但由于它是两个不同体制的产物，在确定这一办法时要充分考虑地方的既得利益，因而这一转移支付制度也存在许多问题。如采用因素法的转移支付力度有限，其占中央财政支出比例太小，同时在技术方法、影响因素的选择和权数的分配上还不是很完善。 (四) 转移支付缺乏法律支撑和监管机制制约 我国现行财政转移支付法律制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收人分享改革方案》为法律基础的。这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法，充其量是对财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据，与财政转移支付的实际需要相距甚远。 同时我们在实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制，财政资金使用的监督主体还不十分明确。 四、对完善西部大开发中转移支付政策的思考 (一) 明晰财权与事权的划分， 探索新形势下的转移支付模式 财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题。为了使地方政府不会因为缺乏财力而使事权得不到有效落实，需要思考如何丰富地方财源。地方有必要建立健全的税收体系，可以通过地方主体税种的构建，适当增加地方政府在税收立法、执法、司法上的一些权利。西部地区解决这一问题任务更为繁重，可以给予西部地区地方政府更多的政策优惠，如赋予地方政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等。进一步完善共享的增值税、所得税相关事宜，保证地方财力有一个稳定的来源。 探索创新省级之间横向转移支付方式。德国政府采用了一种为世人称道的成熟的横向转移支付方式，在国际上有着广泛的影响，我们可以在立足国情的前提下，学习德国层次清晰、结构合理的横向转移支付方式。也许囿于体制的原因或者是地方经济发展的水平，一时间无法建立起严格意义上的横向转移支付，至少我们多了一种使各方财政平衡的不同思路，待经济进一步发展，条件成熟后完全可以尝试一下这种支付形式。 (二) 减少税收返还、原体制补助与专项补助的比重 降低税收返还等在转移支付中的比例有利于地区财力的均衡。税收返还的数额巨大，每年有3 000多亿元，建议将其中的一部分拿出按因素法进行分配，而不是按地方基数方法分配。这样可以减小税收返还所带来的扩大地区财力效果的情况，一定程度上平衡东部与中西部之间的财力状况。 与此同时，借鉴发达国家财政补助中成功的经验，降低专项补助的规模，当中央提供专项资金时，明确方向，但要减少地方的配套资金提供的比例和范围，不使专项资金流向富裕的地区造成新的不公平现象。 (三) 规范财力性转移支付的方式 财力性转移支付规模有待进一步提高，随着我国体制改革的深化，采用公式法的支付方式应成为主流方式，使它在均衡地区财力上发挥更大的作用。同时，进一步规范“因素法”在转移支付中的使用。根据美国等西方国家的经验和我国实际，用于促进地区经济协调发展的转移支付，应更多地考虑地区差异因素。这些因素可以大体归为三类:一是自然因素，包括各地区的面积、人口、种族和气候等条件;二是经济发展水平，包 括各省区人均GDP ，人均财力、投资占GDP 比率等变量;三是公共服务水平因素，例如教育、卫生、基础设施等供给水平。 (四) 加强转移支付的法律支持和监督机制完善 要完善相关的法律、法规，这是监督任何资金的基础。转移支付资金也不例外。首先，应进一步修订《预算法》，明确转移支付在预算中的地位、作用及表现形式;其次，应制定《政府间转移支付法》， 明确实施转移支付的形式、原则，资金的分配方法和拨付程序， 以及违反时进行处罚的标准等;再次，可以考虑在即将出台的《西部大开发法》中明确中央财政转移支付对西部地区的优惠和少数民族地区的特别照顾。 同时，要对转移支付资金进行全过程监督，并提倡多部门的共同监督，构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。 参考文献: [1 ] 李萍. 中国政府间财政关系图解[M] . 北京:中国财政经济出版社，2006 :50 - 94. [2 ] 马拴友，于红霞. 转移支付与地区经济收敛[J ] . 经济研究，2003 (3) :26 - 33. [3 ] 霍克，丁伟. 我国地方财政收支收敛性检验与实证分析[J ] . 财政研究，2005 (9) :32 - 34. [4 ] 黄解宇，常云昆. 对西部地区转移支付的均等化模型分析[J ] . 财经研究，2005 (8) :111 - 122. [5 ] 宋超. 发挥西部大开发中转移支付制度作用的对策分析[J ] . 中国财经信息资料，2006 (11) :12 - 16. [6 ] 罗荆，唐红军. 对我国财政转移支付立法的思考[J ] . 新疆财经，2006 (2) :48 - 52.
关键词：转移支付;基础教育;激励不相容
一、 引言
1994年分税制改革形成了我国现行的多级财政体制，在教育领域建立起地方负责、分级管理、以县为主的基础教育供给制度，县级政府是基础教育的主要提供者与责任人。财权上行、事权下移使经济落后地区的地方政府缺乏承担全部基础教育支出的财政能力，对此我国建立起相对规范的基础教育财政转移支付制度，以期实现教育财政的纵向与横向公平。
大量学术研究使用粘蝇纸效应评价转移支付运行机制的合理性――上政府的转移支付是否会导致下级政府教育支出的增加，是实现“一美元换一美元”的效应，还是下级政府的支出被上级政府的转移支付“挤出”，出现激励不相容的现象。在教育领域，激励不相容表明下级政府即使有财政能力，但是出于自身和辖区利益考虑，不愿在基础教育上多花钱，使其支出行为发生偏离（范丽萍、李祥云，2000）。本文从这一角度出发，考察上级政府的转移支付对县域基础教育供给的影响。文章首先对研究文献进行回顾，然后以河北省县域基础教育供给情况为例进行实证分析，研究上级转移支付对县级基础教育供给的影响，着重分析以下两个问题：上级转移支付是否有效增加了县级基础教育的供给数量，上级转移支付与县本级财政收入对县级自有资金投入的影响有何不同。
二、 文献综述
西方国家财政理论发展起步早，财政转移支付体系较为成熟，转移支付对地方教育投入总量的影响多是积极的，多数实证研究表明上级政府的资助会对地方政府产生激励作用或者较强的激励-替代作用。McMahon（1970）使用1955年～1956年美国各州转移支付截面数据，发现转移支付并没有影响地方政府的教育投入，而使用1946年～1968年的时间序列数据发现该影响比较显著。Fisher和Papke（2000）在对美国的实证分析中发现地方自有收入增加1美元，教育支出增加0.05美元～0.1美元;而转移支付增加1美元，教育支出增加0.25美元～1美元，大部分地区都处于较高值。但是在财政转移支付体系仍需完善的我国，上级政府转移支付对地方教育财政的影响，无论是在总体上与发达国家相比较，还是各个地域相比较，都存在明显差异。我国转移支付责任在中央、省两级，省以下的财政安排由各省制定，加之各省经济社会发展差异较大，县级政府对待转移支付的财政行为因省而异，笼统研究所有县级政府行为，很难得到一个普适的结论。故国内文献集中于对省内各县财政行为进行研究。从已有文献来看，我国部分地区如广东、浙江、江西等地的转移支付明显刺激了县级财政的教育支出，起到了激励作用（曾明等，2008）。但多数研究表明上级转移支付并未能给县级基础教育财政带来足够的激励，部分地区甚至出现挤出效应（张欢等，2004;陈雪娟，2009）。其原因主要在于专项转移支付配套资金要求不合理、监管不到位，以及地方政府对转移支付的强依赖心理（刘亮等，2008）。
三、 理论框架与模型设定
以Exp表示地方预算内支出，Tr表示转移支付，Y表示县域自有收入。根据Tseng和Levin（1983）、成刚（2011）论述的下级政府的自有投入对上级政府转移支付的反应方式：
本文选取了河北省130个县市2001年～2012年共12年的基础教育财政转移支付统计数据和基础教育在校生数作为样本数据，这两项指标由各县财政局与教育局提供。其他统计指标均采自历年《中国区域经济统计年鉴》和《中国县（市）社会经济统计年鉴》。借鉴张光（2008）、成刚（2011）等对转移支付挤出效应的实证分析方法，将模型设定如下：
因变量为县级财政自有资金的生均教育支出（EXP），表示该县财政的预算内经费对基础教育的投入情况。主要解释变量为：人均地方本级财政收入（FIPC），表示当地的财政状况;生均基础教育财政转移支付（PCTP），若转移支付对县级政府基础教育投入产生挤出效应，则PCTP前的系数为负，若产生激励效应或激励-替代效应，则系数符号为正。控制变量Zit为以下指标：第一，县级政府教育投入的努力程度（ED），以县级教育经费投入占财政总支出的比重表示。第二，总人口（PE）、在校生数（STU）、万人在校生数（WSTU），总人口变量控制县域社会状况，在校生数和万人在校生数作为绝对变量和相对变量，控制了县域学生规模与密度，可以检验本地教育投资的规模报酬状况。第三，人均GDP（PGDP），是否为省级以上贫困县（POV），表示当地的经济因素对转移支付状况的影响。
四、 实证分析
1. 模型选择。本文尝试使用混合OLS、个体固定效应模型、随机效应模型和面板工具变量法对方程进行估计，通过对回归结果和假设检验的分析，选择面板工具变量--两步GMM方法的估计结果作为最终报告结果并进行进一步的讨论。模型选择过程如下。
首先对方程进行混合OLS回归作为参照系，结果见表2（1）。同时考虑到每个县的具体差异，可能存在不随时间而变的遗漏变量，因此使用个体固定效应模型对方程进行回归，结果见表2（2）。F检验强烈拒绝原假设，故使用个体固定效应模型优于混合OLS模型。
其次，考虑到个体效应仍可能以随机效应的形式存在，使用随机效应模型对方程进行回归分析，结果见表2（3）并与固定效应模型的回归结果进行比较，Hausman检验认为固定效应模型较随机效应模型更有效率，这暗示了县域之间社会状况与政府行为差异的系统性和确定性。然而，检验结果显示无论使用固定效应模型还是随机效应模型均有偏，模型存在内生性问题。故对关键解释变量进行内生解释变量检验，χ2（1）统计量显示该变量为内生解释变量。
生均基础教育财政转移支付作为内生解释变量的原因很可能是：第一，转移支付与被解释变量生均教育支出可能有互为因果的情况存在;第二，模型未观测到的影响被解释变量的因素同时与转移支付相关。因此，本文引入面板工具变量法对模型进行回归。在工具变量的选择上，本文选取了两个变量：（1）每百人公共图书馆藏书（LIB），表示该县科教文卫事业发展水平。在河北各县多为“吃饭财政”的现状下，科教文卫事业的发展对转移支付依赖程度较高，因此，该指标数值越高说明该区域获得的转移支付水平较高;事实上，从数据中也可以看出，获得转移支付较多的贫困县每百人公共图书馆藏书数目均处前列。（2）当年该县是否有县委书记职位的更替（POL），根据王贤彬等（2009）、卢洪友等（2011）对官员更替的分析，对于即将离任的旧官员，由于缺乏晋升激励，很可能在最后一年选择不再有所作为，向上级争取转移支付的努力意愿较弱;对于新上任的官员，需要一段时间适应新的工作岗位，与上级政府的议价能力不强。因此，存在县委书记职位更替的年份中，该县得到的基础教育转移支付可能越少。这两个变量均与当地基础教育转移支付直接相关，但又不直接影响生均教育支出。
在过度识别的情况下，对面板数据进行两步GMM估计会更有效率，回归结果见表2（4），第一阶段回归结果见表2（5）。回归结果通过识别不足检验与弱工具变量检验，从而可以认为工具变量均与解释变量有较强的相关性。Sargan统计量的P值无法拒绝原假设，认为工具变量均为外生，与扰动项不相关。
2. 回归结果讨论。根据表2，模型通过F检验，整体拟合情况较好。对照表2（1）（2）（3），分析面板IV-GMM的估计结果（4）（5）。
（1）关键解释变量分析。在引入工具变量后，生均基础教育财政转移支付系数变为显著，生均基础教育转移支付每增加1元，县级政府生均教育支出增加1.102元。这表明县级政府在转移支付的刺激下提高了对基础教育投入的积极性，实现了“一美元换一美元”的效应。这里需要讨论的是专项转移支付的配套资金政策是否会降低回归结果的说服力，根据李祥云（2008）对转移支付类别的经济学分析，专项转移支付降低了教育服务的价格，增加了政府购买力，相较于一般性转移支付能够产生更大的收入效应。然而在本文所选取的样本期内，专项转移支付配套资金对回归结果的影响较小：一方面，河北省的教育财政转移支付以一般性转移支付为主，要求配套资金支持的专项转移支付资金仅占所有转移支付金额的10%左右，总体比例较小;另一方面，由于省级政府在拨付专项转移支付时均等化地规定了所有教育投资项目的财政配套比例，往往超过县域财政承受能力，一些项目的配套资金无法到位，这就削弱了专项转移支付的强制配套资金制度对本文回归结果的影响。从而可以认为，上级转移支付对各县的基础教育财政产生了较好的激励作用。两个工具变量回归系数验证了前文假设――每百人图书馆藏书越多，该县获得的基础教育转移支付越多，而县委书记的更替则会对当年基础教育转移支付产生负面影响。人均财政收入在使用工具变量后，显示出了对被解释变量的正向影响但并不显著。虽无法确切判断粘蝇纸效应是否真实存在，但也从一定程度上说明，相较于财政收入的增长，转移支付的增加对县级基础教育财政的激励作用更加显著，地方政府更倾向于使用上级拨付资金投资于本地基础教育。
（2）控制变量分析。总人口、W生数、万人在校生数均对生均教育支出产生了显著的影响。后两项指标对生均教育支出的影响方向相反，这很可能是由于样本期内河北省基础教育正处于规模报酬递增时期，本级基础教育财政支出总量增加，而生均预算内教育支出逐渐下降。同时，由于在校学生总数呈逐年下降趋势，学生密度逐渐上升，促使基础教育投资的产出效率提高。县级政府教育投入的努力程度和人均GDP从回归结果看并没有显著地影响被解释变量，这很可能是因为地方政府教育投资的努力程度主要受到地方经济和财政水平的限制，随着经济的发展，教育投资的来源变得更加多元化，弱化了经济因素对教育支出的影响力。是否为贫困县作为虚拟变量出现，但在模型中其回归系数同样不显著，这表明贫困县可能并不是上级政府在进行教育资金转移支付时的重要决策因素。对贫困县的投入力度不明显，可能有违转移支付的横向公平原则。
五、 结论
本文选取了河北省下辖的130个县级政府2001年～2012年的面板数据作为样本研究对象，对面板数据进行IV-GMM估计，采用每百人公共图书馆藏书和当年是否有县委书记任职交替两个变量作为人均基础教育转移支付的工具变量，分析了上级政府教育财政转移支付对县级基础教育支出产生的影响。实证结果显示，上级政府的转移支付资金在促进县域基础教育发展中发挥了重要作用，对县级教育财政投入产生了显著的激励效应。相较于地方自有收入的增加，上级转移支付的增加可以更有效地刺激地方基础教育财政支出的增长。然而值得注意的是，本文使用的人均财政收入变量并未涵盖政府的表外收入，如土地收入、融资平台借债收入等，由于样本期正是表外收入高速膨胀的时期，因此，对这一问题的进一步分析有必要纳入政府性基金收入以及地方政府债务等因素，这是本文今后的一个努力方向。
我国基础教育发展仍处于规模经济阶段，教育投资需求量大，转移支付的激励作用显著，这有利于带动地方政府投资基础教育的积极性。然而，基础教育投资周期长，需要几届政府的努力才能看到结果，如果地方政府追求短期经济效益所带来的政绩而非长期社会效益，则很可能缺乏在教育领域的投资热情。因此，健全转移支付体制、制定切合实际的专项转移支付政策，并将公共服务纳入官员考核体系，才能有效提高县级政府对基础教育的支付意愿与努力水平。
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关键词：转移支付制度；公共服务均等化；区域发展
中图分类号：F8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）28-0114-02
一、国内外研究动态
国内外学术界对财政转移支付的研究由来已久，近年来越来越多的学者在围绕财政转移支付问题方面展开研究。（如财政关系、公共产品）等财政理论，尤其在凯恩斯主义后，国家干预国民经济影响力越来越强，转移支付在国家各级财政支出中所占的比例猛增，其理论研究也越来越丰富。
（一）财政转移支付制度
1928年，英国经济学家庇古在《财政学研究》中首次使用了“财政转移支付”一词，这是财政转移支付理论的先驱基础；萨谬尔森接着分析了公共产品在消费上的特性：即非竞争性和非排他性；由此认为政府的资源配置职能在市场经济中占主导地位。1972年，美国经济学家奥茨又指出：资源有效配置是联邦政府财政设置的主要目标之一[1]。1959年马斯格雷夫[2]对政府财政职能进行了界定。
（二）纵向转移支付
国内外许多经济学家和相关学者对财政性转移支付在缩小各国地区发展差距中所起到的作用大小等问题上均做过较多的实证研究；Cashin和Sahay将财政转移性支付当作一种收入[3]，并得出了一个结论：就是贫困地区获得的财政转移性支付较多；换言之，财政转移性支付不同程度地增加了受转地区人们的收入。但Garcia-mila则提出了相对意见，他们认为以纵向转移支付为主的拨款形式对刺激私人投资不一定很有效，特别是改善落后地区的经济发展状况其效果不明显[4]。
（三）横向转移支付
横向转移支付的理论最早可追溯到布坎南的“财政政策应使每个平等地位的人都得到平等的财政分配”[5]；布坎南主张人人平等，认为“任何人均应享受同等待遇”；联邦政府在制定税率时应根据各地的地方特点，在征税方面应该有自己的特别之处，对个人征税应一视同仁，公平化，各地区补助必须均等。马斯格雷夫将此观点称为“横向平等”原则，该原则同时考虑到服务和征税。Robin[6]认为横向转移支付失衡主要是因为税基之间存在明显的差异性，对此提出解决失衡问题的方法：中央政府直接实施横向转移支付。
二、现行转移支付制度问题
现行转移支付制度自1994年实行以来，尽管有较大的改观，但是仍然还存在以下问题。
（一）事权划分不清，转移支付制度缺乏可靠性
杨阳等人认为，各级政府之间的事权划分普遍不明晰，存在模棱两可，容易误导人，已有的转移支付制度核算依据缺乏可靠性[7]。现实经验表明，目前各级政府之间“财权和事权”划分明确是转移支付制度实施可否的必然前提。目前我国的分税制财政管理体制在划分上仍然还是沿用传统方式，这种传统方法缺陷很多，要么界限不清，要么划分过粗，或者交叉、重叠、模糊，各种弊端层出不穷，尤其是中央与地方在执行项目的时候混淆不清，一些本来应该由中央完成的项目，却通常被地方政府给执行了，而应该由地方完成的项目又常让中央代替了，这无疑制约了我国转移支付制度的规范性。
（二）体制陈旧，不符合均等化公共服务
中央财政部财政科学研究所《政府间关系》课题组对财政转移支付做了一系列研究，认为现行分税制仍保留了原包干体制的基本因素，对我国长期以来所形成的地区之间财政实力不均问题的影响力和改变不大。地方将资金上交中央后再由中央返还到地方，导致资源浪费，这种体制其实存在不合理性，不符合分税制的起码要求；资金划拨数额也不具说服力，多数是通过讨价还价的下策方式得来的，与转移支付制度建立的最初目标相背离。葛乃旭认为，税收返还与结算补助仅仅是为了减轻社会改革压力，所起的作用并不明显，也仅仅是维护既得利益，一步步拉大地区差距[8]。
（三）转移支付资金缺乏规范科学性
李齐云认为目前我国专项拨款范围覆盖了一切预算支出，补助对象越来越广，不少专项资金分拨缺乏事权依据，亦无法无规可依，费用分摊标准和专项资金分配缺乏严格的制度约束，致使浪费和低效率[9]。葛乃旭认为专项拨款是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额。可见，我国专项拨款的适用和发放至今依旧没有统一规范。杨聪杰认为，一方面专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据，更缺乏合理的分配标准，在实际操作中人为可操控因素的影响很大。另一方面，转移支付资金一旦到了地方政府手中，其分配和使用这项资金就成了一个比较复杂的问题。
（四）缺乏相应法律支撑
张宪法认为，我国转移支付制度缺乏规范中央转移支付的法律法规[10]。熊鸿儒指出要改革好转移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撑和制度保障[11]。《中华人民共和国预算法》对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确的规定，且强调其原则性，但是这种体制的设定没有任何执行力度，其权力被国务院行政机构所掌控，这样一来其法律保护效果就无法明朗化。而对于国家财政支出的体制、支出范围以及转移支付制度目前又尚无明确的法律规定，致使改革缺乏强有力的法律支撑。
三、财政转移支付制度改革建议
（一）重新确定转移支付范围和基础
我国财政转移支付制度改革具有较长时期的实践经验，其基本原则表明：综合考虑各级地方财力的特点，认真分析现实状况，并合理界定各级政府之间的事权范围是实现财政和谐的必经之路。重点把握三个主要点：一是着力注意那些关系到国家安全、外交、民生和国民经济发展的重要事项，这些事项的事权统归中央事权；二是注重结合地方财政实力，以调动地方政府的财政工作积极性；三是使各级政府之间的事权职能和范围具体化和细化，以保证各级政府职责执行力度，避免缺位、越位。
（二）增加资金规模，优化转移支付资金结构
由于目前我国中央财政转移支付不足以满足地方事权支出需要，而实现公共服务均等化又迫在眉睫，中央财政必须继续扩大转移支付规模；对地方财政转移支付资金规模重新确定，以保障地方政府之间的财政实力的平稳度，达到基本公共服务均等化水平。首先要逐步取消税收返还和原体制补助，确保地区财政能力均衡；其次，增加一般性转移支付，提高地方政府的可支配财政实力。一般性转移支付是该制度规范化的代表类型，一般性转移支付直接增加地方的可支配财力。最后要减少专项转移支付，归并整合专项转移支付项目。
（三）规范财政制度，奠定转移支付资金基础
首先，改进计算方法，如何确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求过程中所占据的权数是新的计算方法必须具有的核心；其次，下放专项转移支付资金审批的特殊权限，着力简化审批的程序，少走流程。第三，提高财政转移支付的透明度和公开化；最后，要按预先设计的进度拨付资金，确保资金及时到位。
（四）加强法制建设，为转移支付制度提供法律保障
法律是一种利益保障手段，也是一种执行规范，是从根本上理顺政府之间转移支付的一种实施行为。我国的财政转移支付制度如若正式立法，则必须结合我国的基本国情，兼顾现行立法的可行性与必然超前性。由全国人大为首组织，以各级政府支持为前提，将转移支付写入《预算法》，再制定《财政转移支付法》。在立法内容上，明确目标、原则，明确资金来源、形式分类、支付主体的权利和义务、计算标准、分配方法、监督检查办法及法律责任等；同时规定转移支付制度的配套改革措施和法律。
四、结论
通过对财政转移支付研究文献的研究可以看出：其方法丰富，研究问题清晰，研究内容充实。这对于不断规范完善转移支付制度起到了积极的促进作用，且有些研究已被运用到现实中，现实意义强。大多数学者认为，现行的以纵向转移支付制度为主的支付制度在财力均等化方面效果一般。因此，要进一步发挥财政转移支付的区域均衡效应必须进行财政转移支付制度的改革和创新。
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摘 要 本文对专项转移支付是否具有均等化效果进行了论述。本文从理论和实践两个层面的论证表明，均等化转移支付也可以采取专项转移支付的形式，将一般性均等化转移支付与专项转移支付截然对立的观点是有失偏颇的。
关键词 一般性转移支付 专项转移支付 均等化
在世界各国的财政转移支付体系中，均等化转移支付都是一种重要的转移支付类型。均等化转移支付是指用于减少富裕和贫穷地区之间财政差异的财政转移支付。均等化的本质是地区间财政收入的再分配，即财政资源从富裕地区向贫困地区的转移或者更规范的说从人均财政收入能力高的地区向人均财政收入能力低的地区的转移。
通常均等化转移支付都是以一般性转移支付的形式存在的，即转移支付不附加支出用途条件。正因为如此，学术界有一种很流行的观点，认为只有一般性转移支付属于均等化转移支付，而专项转移支付都不具备均等化效果或再分配效果[1]。那么是否均等化转移支付通常以一般性转移支付的形式存在就可以反过来说专项转移支付不具备均等化效果呢，是否均等化效果只能通过一般性转移支付才能实现呢？
财政均等化是要实现地区间的再分配，实现地区公平[2]。笔者认为，如果转移支付引起了财政资源从人均财政收入能力高的地区向人均财政能力低的地区的转移，那么地区间缩小财政差异的再分配也就发生了，而无论财政转移支付是否有专门用途。以配套补助为例，如果中央政府给地方政府一笔专门用于某项特定公共产品的补助，并且要求地方近照一定的比例提供配套资金，此时，如果要求富裕地区从自有收入中提供的配套率要高于贫困地区，甚至不要求贫困地区提供配套资金而由中央政府100%的予以成本的分摊，那么富裕地区相较于贫困地区将得到较少的补助，或者说流入贫困地区的财政资金多于富裕地区，从而导致地区间的再分配。Boardway就指出“由于支出需求不能完全的纳入（转移支付分配）公式中，配套补助金也可以视为均等化的一种形式①。”当然这并不是说，配套补助金就是均等化补助金，而是说均等化补助金可以采取专项配套补助金的形式。Bob Searle 和Jorge Martinez-Vazquez也指出，“专项补助给了中央政府一个能力以“影响（控制）每一个次中央政府所提供服务的标准――从这个方面讲，均等化的服务提供经常被引用为专项补助的一个理由②。”
实践中，有些国家例如美国宣称不追求均等化的目标，但是在某些转移支付公式中引入了均等化因素。例如美国的医疗保险制度（medicare），联邦转移支付根据州人均个人所得的反向关系承担州政府50％至83％的费用③，这意味着人均个人收入高的富裕州适用于较低的联邦转移支付补助率，人均个人收入低的贫困州适用于较高的联邦转移支付补助率。1997年建立的州儿童医疗保险也是如此。美国联邦财政转移支付整体效果也实现了财政收入从富裕地区向贫困地区的流动，高收入地区中东部、大湖区、新英格兰和远西部是联邦资金的净流出地区，低收入地区洛基山区、东南部、大平原区和西南部四个低收入地区则是联邦资金的净流入地区[3]。美国政府间拨款委员会（ACIR）指出“美国财政均等化很少被作为一个目标，因此只在较小的程度上实现……然而，即使地区间再分配或均等化没有成为美国补助政策的明确目标，再分配也仍然发生了，并且可能是补助的内在目的”④。在瑞士，含有均等化因素的有条件补助金曾经被广泛应用。在巴西，尽管并没有正式的均等化转移支付（巴西以收入分享为主），世界银行评价转移支付的净效果是在各州之间实现了重要的均等化。最后，甚至是人均相等的转移支付也可能起到均等化的效果，只要为转移支付筹资的收入来自于富裕地区的大于来自贫困地区的。
这也引出了均等化转移支付的分类：通常一个国家正式的（formal）、明确的（explicit）均等化转移支付都是一般性均等化转移支付，当然也有一些例外，比如2004年瑞士改革前的专项均等化转移支付也被该国视为正式的均等化转移支付。而一个国家也存在着非正式的（informal）或隐性的（implicit）专项均等化转移支付，如美国的许多转移支付。
综上所述，无论是理论层面，还是实践层面，均等化都既可以通过专项转移支付的形式，也可以通过一般性转移支付的形式得以实现。具有均等化成分的专项转移支付可以象一般性转移支付的均等化成分一样有效率。将一般性均等化转移支付与专项转移支付截然对立的观点是有失偏颇的。
注释：
①Boardway.inter-governmental fiscal relations:the facilitator of fiscal decentralization constitutional political economy.2001.12:93-121.
②Bob Searle and Jorge Martinez-Vazquez."The Nature and Functions of Tied grants",Fiscal Equalization,Jorge Martinez-Vazquez and Bob Searle edits,Springer Science and Business Media.LLC.2007:412.
③Bernard Dafflon and Francois Vaillancourt."Problems of Equalisation in Federal Systems",in Raoul Blindenbacher and Anold Koller edited Federalism in a Changing World―Learning from Each Other:Scientific Background,Proceedings and Plenary Speeches of the International Conference on Federalism 2002.2003:405.
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参考文献：
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[关键词]基本公共服务；均等化；一般性转移支付；标准支出；纵向转移支付模式
我国实行分税制改革以来，中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，2008年增长到2.294561万亿元。在这10多年里，财政转移支付制度一直是我国学者理论探讨的热点问题。笔者查阅了大量文献，发现国内学者的研究主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上，对这些问题作进一步探讨。
一、基本公共服务均等化问题
中央对地方转移支付的目标主要有四个：均等化、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务(王元，2009)。其中均等化目标是最主要的，也是国内学者探讨的重点。均等化准确地说应是公共服务均等化，主要有两个方面需要明确：一是确定需要均等化的公共服务范围；二是确定均等化程度。
关于需要均等化的公共服务范围，存在两种可能：一是将政府提供的全部公共服务纳入；二是只将基本公共服务纳入。李金珊等(2008)认为，公共服务均等化是一个动态概念，会随着时间、经济的发展变化而不断调整，由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”，最后进入“最终公共服务均等化”。国内学者在早期提出“公共服务均等化”目标(刘溶沧，1996)，但对公共服务的范围并未强调，随着探讨的深入，逐步认识到公共服务的范围应该有所限定，所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均等化”(朱玲，1997)，在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此，国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的具体范围上。
国内学者对基本公共服务应包括的具体范围存在争议。刘尚希(2007)认为，基本公共服务可从两个角度理解：一是与低层次消费需要有直接关联的；二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点变化，当前主要为教育、医疗和住房。马国贤(2007)认为，基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务，是公共服务诸项目中处于基础地位，具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等(2007)将国内有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点：一是指直接与民生问题密切相关的公共服务；二是指纯公共服务；三是指一定发展阶段上最低范围的公共服务。但他本人并不认同其中的任何一种观点，而提出基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。许多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围。
关于均等化程度，马国贤(2007)将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公平等三种基本模式。中国财政学会课题组(2007)认为，均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化，中级阶段是实现城乡公共服务均等化，高级阶段是实现全民公共服务均等化，并提出了五种运行模式：财政收入能力均等化模式、财政支出均等化模式、人口均等化模式、财政收支均等化模式、有限的财政收入能力一支出需求均衡模式。安体富等(2007)则将其总结为三种标准：最低标准、平均标准、结果均等，并认为这三个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。
笔者认为，基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程，应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并采纳较低标准；随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高；当经济发展水平很高时，基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务，并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采用不同的标准，即在同一时点上，有的项目采用最低标准，而另外一些项目可能采用结果公平。
我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。
笔者认为，应该根据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度。第一，明确中央政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲，公共品和私人品有一个最优组合，据此可计算出政府应控制的资源，然后按中央掌握财政收入的比重计算中央政府财政收入，再减去中央本级支出和其它目标的转移支付，剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用gdp和宏观税率计算政府控制的资源。第二，在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，其次是影响经济发展的，最后为影响人们享受需要的。从程度上讲，影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平，而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平。
根据上面思路，笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定。
二、我国转移支付模式和方式的选择问题
财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横
向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入能力与支出责任不对称的问题；横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题(刘溶沧等，2002)。由于中央和地方财权与事权划分并没有绝对的标准，财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分，使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点：单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是，强制性色彩较浓，透明度或多或少地受到影响；纵横交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果(李杰刚，1995)。国内学者对我国应采纳的模式意见不一，有的主张单一纵向模式(钟晓敏，1997)，有的主张纵横交错模式(刘溶沧，1996)，还有的主张纵向为主、纵横交错模式(安体富，2007)。
笔者认为，我国1994年实行分税制改革以来，中央政府拥有较大的财权(基本上在50％以上)，而事权主要由地方政府承担(基本上在70％以上)，这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力还相当悬殊，所以，富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以具体项目的帮扶为主。
关于转移支付的方式组合，刘溶沧(1996)将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充。安体富(2007)将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主张我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。王元(2009)将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以，我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等(2002)主张建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。
国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升。如2007年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元(18.6％)，所得税返还906.3亿元(5.2％)，财力性转移支付7017.2亿元(40.5％)，专项转移支付6186.9亿元(35.7％)(孙开，2009)。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军(2006)认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群(朱玲，1999)；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县(王雍君等，2002)。
笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消。当然，在改革中为减少阻力，可以在财权划分中给予补偿，比如共享税给予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应根据转移支付目标而定。
三、我国转移支付效果问题
我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论如表4所示。
可见，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想，主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；转移支付考虑的因素不太合理等。
四、转移支付方案设计问题
大多数学者主张根据各地区的财政缺口来分配转移支付额，这里主要有三个关键点。(1)确定可用于各目标的转移支付资金额。从已有文献来看，很少有学者进行详细探讨，笔者的主张已在上文中提出，在此不再重复。(2)确定各地区的标准收入。国内学者提出的具体方案中，许多采用相关替代指标来推算，但笔者赞同《2008中央对地方一般性转移支付办法》中的估算方法，即采用按税种分别计算方法，这样既准确又切实可行。(3)确定各地区的标准支出，这是最核心的问题。从已有文献来看，国内学者大多是将我国财政支出分成几个类别，设定权数，再分类别选取指标计算。笔者主张根据转移支付目标，接应提供的公共服务项目及其应达到的服务水平来计算标准支出。具体为：对于均等化目标的转移支付，标准支出=∑(某项公共服务总量×该项公共服务单位成本)。其中公共服务总量不能简单地由人均公共服务数量与人口总量的乘积得到，因为大多数公共服务在一定范围内具有非竞争性，所以需要提供的公共服务总量与人口总量并不是简单的线性比例关系。公共服务总量不仅与人口总量相关，还受人口密度的影响；公共服务单位成本也受多个因素影响，如气候、地貌等自然环境因素，国土面积，经济发展程度等。对于矫正辖区间外溢效应目标的转移支付，需要找出影响外溢效应大小的因素，比如，农林水事务可选取耕地面积、林地面积和粮食产量等指标，科技可选取专利数量和科技人员等指标。对于增强国家政治控制力目标的转移支付，则需要明确国家照顾的利益群体，如少数民族可选取人口、面积等指标，落后地区可选取人口、人均收入等指标。
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关键词：财政均衡视角；财政均等化；转移支付
现阶段，我国公共财政体制正在日益深化改革，转移支付制度运行中效果不佳、矛盾不断加深。在这种情况下，以我国转移支付制度改革推进及公共服务均等化目标实现为前提，对国际成功转移支付制度结合相关理论知识进行研究有着重要的意义及作用。以下是笔者就此进行的论述。
一、财政转移支付制度国内外对比分析
在一个国家中，中央政府与地方政府或者上级与下级政府之间在税收、既定责任和支出责任划分下的资金无偿转移我们称之为政府间的财政转移支付。财政转移支付是财政体制中不可或缺的一部分，直接关系着财政体制运行的效率和公平性。以下是笔者针对国内外财政转移支付制度进行的对比分析。
1.我国当前实行的转移支付制度
A.税收返还。税收返还制度实行于1994年分税制财政体制全面推行之后，由于分税改革并未对地方财政支出范围作出大的调整，当1993年地方政府既得财力上划中央后，地方政府财力难以保证正常支出，受到极大的影响，从而加大了中央与地方之间政府财政的不平衡。
B.专项补助。专项补助就是中央政府对地方政府的专项拨款，而且地方政府对于这笔拨款的使用仅限于中央政府制定项目。目前，我国中央政府对地方政府的专项拨款多达几十种。
C.原体制补助。分税制财政管理体制改革之后，财政转移支付方面并没有大的调整，还延续着以前的中央政府与地方政府间双向流动的体制补助形式，这种原有体制补助是一种无偿的转移支付方式。
D.过渡期转移支付补助。这种转移支付方式是从1995年我国参照国际通行做法开始实行的，它是以建立公式为基础、以财政均衡为目标的转移支付办法。通过对各地政府的标准收入、支出进行测算，进而决定资金的分配，很大程度上提高了转移支付的公平性。
除以上几种外，还有其他转移支付方式，如中央财政与地方财政在财政年度结束后进行结算，中间会产生中央财政对地方政府的结算补助，也存在地方政府对中央政府的结算上解，这种财政转移支付方式属于既定财政体制的补充。
2.国外成功的转移支付制度
在国外，成功的转移支付制度通常是建立在分税制财政体制较为彻底的基础上。实行转移支付的首要条件是各级政府的财权与事权界定明确。笔者就以下几个国家的财政转移支付制度进行了分析。
A.美国联邦财政转移支付制度。在美国联邦的财政转移支付中，支付方式主要有专项补助、一般目的补助和宽范围用途补助三种。其中专项补助是美国财政体制中最主要的财政转移支付方式，补助项目繁多，在财政转移支付中占据的比重较大；一般目的补助就是各地方按照一定比例分享美国联邦收入，从而用于地方管理个支配用途，也称为收入分享，占据的比重较小，但在一定程度上有助于政府间财政平衡的实现；对于宽范围用途补助范围而言，没有明确的规定，通常用于各地方具体用途的自主决定拨款，主要功能是提高地方政府公共服务的能力。
B.德国财政转移支付制度。20世纪50年代，德国开始建立并实施政府间财政转移支付制度，逐步形成了自身成功的转移支付体系。其转移支付主要分为税收分享、联邦政府补充款和标准化转移支付三种。税收分享，就是分享个人所得税、增值税和企业所得税。其中对于各种税收的分享比例由联邦政府财政部门负责管理，通常占一半甚至一半以上；联邦政府的补充款主要是对于财政能力较低的地方发放的专项拨款或补充贷款，其功能是平衡个地方之间财政差异；标准化转移支付是由财政能力较高的地方向财政能力低于平均水平的地方拨款补助，其功能也是平衡地区财政差异。
二、我国现行财政转移支付制度问题分析
1.上下级政府间财政权限没有明确的划分标准。促使部分财政管理责任的含糊不清，影响了规范化的拨款制度。在地方政府财政预算的执行上，给当地的社会发展和经济的繁荣带来不利影响。多种转移支付形式。繁冗复杂的管理转移形式，过多的转移支付制度客观上影响市场经济体制的要求，影响社会的长远发展。现在所实施的转移制度任采用“基数法”作为一般性转移的主要确认依据，从而限制了一般性转移支付的作用，在纵向上促使财力的均衡，缺乏地区间财力的调节作用，难以形成完善的纵横向综合均衡管理机制。
2.专项拨款缺乏针对性、规范性，不能从根本上体现政府实施政策的意图。专项拨款资金用途广、范围大，无针对性。分配缺乏规范化，合理化。某些项目论证不充分，进而导致财政资金的低效运作，使转移支付中专项资金拨款对地方的配套比例严重缺乏真实性，对地方财政规划造成一定的压力。在财政的运行中，挪用专项拨款的情况极易发生，从而诱发“寻租”的行为，难以制约资金分配中腐败现象的产生，不能从根本上保证专款专用。
三、关于政府间财政转移支付均等化制度的建议
对于政府间转移支付形式而言，世界上多数发达国家多采用专项转移支付和一般性转移支付两种。我国要想对现有转移支付体系进行完善或改革，应该充分结合成功国家转移支付制度的经验，并结合我国实际情况逐步形成以一般性转移支付为主，以专项转移支付为辅的政策，以加强我国中央政府与各地政府间及各地政府相互之间的纵向、横向平衡，从而实现财政均等化。以下是笔者对此提出的几点建议：
1.逐渐降低税收返还比率，直至零税收返还。税收返还的政策与公共服务财政均等化目标有着根本上的不符，产生了逆均等化效应。而且由于税收返还的数额较大，不能做到固定化、长久化。因此，应该逐步取消税收返还，但不能直接取消，这样会对地方利益造成极大的损害。可以设定一个过渡期来逐步降低税收返还比率，直至最后取消为止。
2.制定科学合理的一般性转移支付制度。理论上而言，我国应借鉴成功国家的财政转移支付制度，将一般性转移支付的比重扩大，这样能够极大程度上促进公共服务的均等化。我国应明确完善的收入能力-支出需求均衡拨款的计算公式，在标准支出中充分考虑一些不受人为控制的各地支出需求，并结合个地区的发展成本差异、负担成本及政府负担率等因素。从而改变以往对实际收入和实际支出的缺口补贴的方式，在转移支付均等化的原则上，对个地方实际收入与支出需求进行补贴。
3.规范专项转移支付制度。笔者认为，对于专项转移支付制度的规范，首先应该科学的确定专项转移支付标准，只有符合一定标准才能将其列为专项转移支付项目；其次在项目列入专项转移支付时，必须经过法定程序的审批及科学的论证，并且在实施时提高透明度，接受绩效评估和全方位监督；此外，我国目前专项转移支付的规模迅速增长，甚至超出了一般性转移支付，因此，对于专项转移支付资金的规模要进行控制。
结束语：总而言之，现阶段我国政府间财政转移支付上存在着许多问题，站在财政均衡的视角很多政策都不相符，因此，我国应充分结合国外财政转移支付制度完善的成功经验，将公共服务均等化作为基本原则和目标建立以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的制度，并设立健全的监督体系，以确保其运行的公平公正性，只有这样，才能真正实现政府间财政均等化。（作者单位：河北北方学院附属第一医院）
参考文献
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财政转移支付是否缩小地区间差距也需要实证研究的支持。Cashin、Sahay（1996）通过比较1961-1991年印度20个邦农业和工业的工作人员人均实际收入及增长速度的快慢来说明贫困地区得到的人均转移支付较多，认为印度的转移支付有利于缩小地区间人均可支配收入的差距。许多中国学者对我国财政转移支付政策进行了实证研究。曾军平（2000）通过比较1994-1997年财政转移支付前后各省之间人均财政收入的相对差异系数和基尼系数，表明财政转移支付后不均等程度上升了，并通过OLS回归模型发现，人均GDP水平较高的省份比较低的省份获得的转移支付更多，即财政转移支付发挥了逆向分配作用。尹恒、康琳琳和王丽娟（2007）使用1993-2003年我国2000多个县级财政数据，比较这一时期人均财力的变异系数、基尼系数及泰尔系数的变动，使用收入来源不平等分解法对转移支付的均等化进行分析，并揭示其内部构成对不均等的贡献，得出：上级的转移支付不但没有起到均等县级财力的作用，反而拉大了财力差异，并指出税收返还和专项补助是非均等化最明显的因素。贾晓俊、岳希明（2012）研究1999-2009年的财政数据，先用OLS回归检验人均均衡性转移支付对人均标准收入的关系，又使用固定效应模型和ArellanoBond动态面板模型估计两者的关系并检验其稳健性。结果表明，就所有省份而言，财力越低的省份得到的补助越多，但排除北京、上海等不需要补助的省份后，财政转移支付是向财力较强的省份倾斜的。
二、财政转移支付对居民收入差异影响的研究现状
（一）财政转移支付对居民收入差距影响的规范性研究
国外学者对于财政转移支付对居民收入差距的影响的规范性研究历史很久远，而且学者的看法总体上有很大分歧，这一点与对地区差异影响的规范性研究有很大不同。其中古典经济学的代表人物斯密、李嘉图，以及新自由主义的弗里德曼、哈耶克、诺齐克都认为，财政转移支付（当时一般称作济贫）并不能缓解居民间的收入差距，甚至会拉大差距。然而19世纪60年代后，财政转移支付逐步被人们接受，凯恩斯、加尔布雷斯以及缪尔达尔和森觉得认为适度的财政转移支付是必要的，有利于社会的平等与公平。国内学者对于财政转移支付的收入再分配作用的研究并不多，但为数不多的研究成果存在很大争议。袁贵仁（2000）都从经济效率方面出发，认为应该缩小财政转移规模，着重强调经济的发展，把蛋糕做大，而不是要着重如何分配。但同时也有经济学家有不同的看法。陶然、刘明兴（2007）认为，转移支付有利于解决当地的资金问题，因此对农村是有益的，但城镇往往会获得更多的转移支付，地方政府越来越多地依赖上级的拨付，这样是不利于经济发展的，从而会加剧城乡收入水平。大多数学者认为，财政转移支付是应该并且可以降低收入的不平等，但在现实生活中结果往往是不确定的：财政转移支付水平过高，可能会陷入贫困陷阱；转移支付方式的不同，居民收入效用的提升也是有差异的；贫困阶层并不一定是财政转移支付的最终受益者。这些都值得我们重新去思考、去研究，以完善财政转移支付，缩小居民收入差距。
（二）财政转移支付对居民收入差距影响的实证研究
当然也有一部分学者采用实证的方法分析财政转移支付对居民收入分配的影响。黄祖辉、王敏、万广华（2003）采用的是1993-2001年相关数据，首先运用GE区域分解法，比较各区域包含转移性收入和不包含转移性收入两种条件下的GE指数值的差异，来分析转移性收入对各个区域收入不平等的影响，然后利用GE收入来源方法，研究了转移性收入及其构成项目对总的收入不平等的贡献率，最终得出结论：我国的财政转移并没有缩小收入的不平等，反而加剧了收入不平等的现状。陈焱、陈建东（2012）强调二次分配对居民收入的影响，通过对2008年安徽和四川省城乡居民住户调查数据进行分析，利用分布函数拟合城乡居民收入分布，测算了财政转移支付前后居民收入基尼系数的变动，得出结论：财政转移支付在一定程度上缩小了居民的收入差距，但与发达国家相比力度有限。
三、财政转移支付研究的评析及发展趋势
关键词：转移支付；教育支出；粘蝇纸效应
中图分类号：G639.20 文献标识码：A文章编号：1672-4038（2013）08-0035-05
转移支付制度是教育财政体制的一个重要组成部分，探究转移支付对县级教育财政支出的影响。有利于建立健全规范的义务教育转移支付制度，对保障义务教育经费的充足供给和均衡配置具有重要意义。通过对国内外相关文献的梳理发现，已有研究主要集中在政府间转移支付对教育支出的不同影响效果、不同层次转移支付对教育支出影响、不同类型转移支付对教育支出的影响和政府间转移支付对于教育经费均衡配置的作用等四个方面。
一、政府间转移支付对教育支出影响效应的研究
1.政府间转移支付对教育支出产生“粘蝇纸效应”的研究
Fisher和Papke在对教育转移支付的“粘蝇纸效应”研究综述中，发现大部分研究认为存在粘蝇纸效应。例如，Duncombe，William和Iohn Yinger对纽约631个学区的定量研究发现，地方自有收入增加1美元，教育支出大约增加10美分，而转移支付增加1美元，教育支出增加33美分。Hines和Thaler研究发现，当地方自有收入增加1美元时，教育支出增加5美分到10美分，但当政府转移支付增加1美元时，教育支出增加25至100美分，并且大部分研究都处于较高值。
国内学者对政府间转移支付对教育支出产生“粘硬纸效应”的研究相对较少。成刚等对江西1994-2001年县级面板数据的研究发现，相对于地方自有收入，上级转移支付对县级教育支出的影响更大，县级政府更倾向于把支出上级的转移支付用于发展教育事业，存在“粘蝇纸效应”。
2.政府间转移支付对教育支出产生“激励效应”的研究
不少研究发现，教育转移支付对教育支出产生了“激励效应”。例如，Adam对纽约学区1976-1977年的研究发现，生均专项转移支付每增加1美元，生均教育经费增加1.7美元。Blacket a1.对特拉华州的23个学区的1970-1973年的汇总数据研究发现，转移支付每增加1美元，教育支出增加1.06美元，这一结果与Bowman对西弗吉尼亚州的55个县的学区的研究结果一致。Vincent和Adams分别对科罗拉多州的学区的1973和1975的数据和明尼苏达州1972和1976的截面数据研究也证明了转移支付的确会对教育支出产生“激励效应”。
3.政府间转移支付对教育支出产生“激励一替代效应”的研究
许多早期的研究发现，上级政府的资助不仅是替代性的而且是激励性的。例如，Pidot用1963年美国81个大城市的数据发现，教育补助每增加1美元，城市总的教育支出会增加32美分。Bishop对新英格兰地区6个州的1400个市镇的研究也发现，在其中的5个州，州政府的转移支付对教育支出都有非常强的显著影响，回归系数在0.39到0.8之间。
国内曾明等对江西2005年县级数据的定量研究发现，人均财力性转移支付每增加1元，县级教育支出平均增加0.20元，尽管县级教育总支出有所增加，但转移支付减少了县本级财政对教育的投入，产生了激励一替代效应。曾明等学者通过对广东省2005年县级数据的定量研究发现。转移支付显著地刺激了县级财政对教育投入，产生了激励一替代效应。
事实上，当许多上级政府对地方增加转移支付时，基本意图就是增加地方可支配收入，帮助地方政府应对不断增长的支出负担。当上级政府的转移支付被用于代替或减少地方收入时，它实际上承担了救济或帮助的作用。
4.政府间转移支付对教育支出产生“替代效应”的研究
相关文献综述发现，政府间转移支付对教育支出产生“纯替代效应”的研究相对较少。麦克马洪（McMahon）用1955-1956年美国各州的财政转移支付的截面数据研究发现，转移支付对教育经费支出产生了替代效应。
5.政府间转移支付对教育支出产生“稀释效应”的研究
个别研究发现，政府问转移支付对县级教育支出不仅产生了替代效应，也产生了挤出效应。Miner对美国23个州的1127个学区的定量研究发现，生均教育支出与转移支付占教育经费的比例呈负相关，产生了“稀释效应”。张欢等对中国中部某省1999年的109个县农村税费改革前后教育经费和县级财政统计数据进行的实证研究发现，县级财政获得上级转移支付大幅增加的同时，教育经费占全县财政支出的比例反而下降了，农村义务教育经费出现“挤出效应”。曾明等通过对2007年全国各省财政与教育截面数据的定量分析发现，转移支付与地方政府对教育的财政投入有着显著的负相关关系，各地获得的转移支付使政府自身财政对教育投入的努力程度下降。
二、不同层次转移支付的教育支出效应研究
1.州政府转移支付对教育支出效应的研究
一些学者分析了州政府转移支付对教育支出的影响。例如，Gmbb和Michelson发现马塞诸塞州政府一般性转移支付增加1美元，学区支出增加0.26美元，其余部分用于地方减税，而专项转移支付效果完全是激励性的，每增加1美元的收入，学区支出将增加1.21美元。Vincent和Adams发现科罗拉多州和明尼苏达州每增加1美元，两个州学区教育支出的增加量在1.07和1.90美元之间变化。不过，Park和k Caroll根据密歇根州学区支出行为的分析，得出州政府的一般性转移支付和专项转移支付影响都很小，但专项转移支付的效果要优于一般性转移支付，每获得1美元的州一般资助，学区教育总支出只增加6美分：每获得1美元的州专项转移支付，只增加32美分。
基于上述研究，我们发现：州政府每增加1美元的教育转移支付，地方政府教育经费会增加0.26美元到1.21美元。不同类型的州政府转移支付对教育支出的效应有所不同。一般而言，一般性州转移支付对教育支出具有“激励一替代效应”，而且都处于较高值。大部分州专项转移支付对教育支出具有完全激励效应，州专项转移支付对教育支出的效应优于州一般性转移支付。
2.联邦政府转移支付对教育支出效应的研究
除了对州政府转移支付的研究，一些学者专门研究了联邦政府转移支付对教育支出的影响。例如，Gordon对Title I联邦资助的效果进行了动态的评估，认为短期内该资助存在显著的粘蝇纸效应，即激励效果显著，但从动态的角度来看。地方政府会进行一定的应对，这种激励效应不再显著。Felstein的研究发现，Title I联邦资助对一个学区的教育支出既有替代效果，也有激励效果，每增加1美元的Tide I联邦资助，学区教育支出增加0.72美元，相同的结果也出现在Craig和Inman的研究中（73美分）。
基于上述研究，我们发现：联邦政府每增加1美元的教育转移支付，地方政府教育经费会增加70美分到1美元。联邦政府的配套转移支付很少有此证据，因为联邦政府很少在教育上使用教育专项转移支付。在一些州，联邦政府补助减少了州政府对地方政府的补助。因此，联邦政府的配套转移支付没有州政府的那么具有激励效应。大部分对税收返还和不受限制的一次性总付的补助的研究发现，25%―43%的税收返还会用于消费，假设地方政府将其中的20%一25%用于当地学校，那么5%―10%的税收返还用于教育。
三、不同类型转移支付对教育支出效应的研究
一般来说，一般性转移支付对教育支出具有激励一替代效应，而专项教育转移支付对一些学区是激励一替代效应。对另一些学区是纯激励效应，专项教育转移支付每增加1美元，总教育支出会增加将近1美元或高于1美元。Adams对纽约学区1976-1977年的定量研究发现，生均一般性转移支付每增加1美元，生均教育支出增加0.59元，而生均专项转移支付每增加1美元，生均教育支出增加1.7美元。Park和Carroll对密歇根州的451个学区的研究发现。生均一般性转移支付每增加1美元，生均教育支出增加0.06美元，而生均专项转移支付每增加1美元，生均教育支出增加0.32美元。
总体来看，专项教育转移支付会直接刺激教育支出，有时增加的教育支出数量甚至超过了转移支付的数量，这可能是由于专项转移支付需要更多的配套要求，以便接受转移支付的政府更倾向于提供更多的配套资金。专项转移支付比一般性转移支付更具有激励效应的主要原因在于专项转移支付的特殊要求使地方政府很难把资金用于其他地方。另外一种解释是专项拨款为地方政府提供了可以少花费的专门项目，如果没有专项拨款的话，则什么也没有。但税收返还和财力性转移支付属于一般性转移支付，无意于影响地方政府的支出偏好，也不会对各公共物品的提供的相对价格水平产生影响，起的作用完全是增加地方财政收入的效应。因此，一般性转移支付是最不可能对地方政府支出产生激励效应的一类转移支付。
四、政府间转移支付对县域间教育经费均衡配置影响的研究
转移支付设计之初的目的之一即平衡各地公共服务水平，上述大部分研究集中于转移支付对地方政府公共支出总量的影响，转移支付是否促进公共支出的均衡分配较少谈及，不过一部分研究分析了中国转移支付制度对地方财力均衡的影响。由于中国幅员辽阔，地区间的社会经济发展水平差异较大，转移支付的横向平衡研究意义重大，教育资源配置的均衡是教育政策的重要议题。
Huang和Chen对中国中央对省的转移支付进行了实证检验，发现均等化效应不够显著。只有少数的几项研究关注了省以下的财政转移支付均衡效果。尹恒等也认为上级财政转移支付不仅没有起到均等县级财力的作用，反而拉大了财力差异，特别是在分税制改革后，转移支付造成了近一半的县级财力差异；专项补助和税收返还是造成转移支付非均等性的最重要因素，而明确定位在缩小财力差异的因素法转移支付并没有达到预定的效果。高立采用基尼系数分解的方法，对我国中央财政转移支付与省以下财政转移支付均等化效应的影响差异分析发现，中央财政转移支付和省以下财政转移支付都表现出一定的非均等性，省以下财政转移支付对不平等的贡献更高。其中，中央税收返还和省以下财力性转移支付各自表现出较强的非均等化效应。
五、小结
通过对国内外相关文献综述，我们可以得出以下结论。
第一，政府间转移支付与教育支出的确存在一定的关系，但不同的研究因样本、数据类型和统计分析方法的不同，研究结论也有所不同。对于同一样本，截面数据和时间序列数据研究得出的系数是不同的，而且参数估计也会因采用不同的统计模型而有所不同。对于同一政府层级、采用相同的模型，对于不同的时间点，截面数据的分析结果也有所不同。转移支付对教育经费的影响也会因不同的政府单位（城市、县、学区）而有所不同。这些研究结果的不同反映了转移支付对教育经费影响的实证研究存在的一些概念和统计方法问题，这提示我们应谨慎地解读研究结果。
第二，转移支付数据的非随机分布使得州政府转移支付的实证研究系数不一定真正反映地方政府对转移支付的实际平均反映。州政府转移支付不是随机分布的，它们是按照一些特殊的公式，为了均等化教育服务的提供而常常偏重于贫困地区。如果贫困地区比富裕地区有较高的偏好使用州政府转移支付，得出的系数会高估样本地区的平均反映，反之亦然。
第三，大部分有关教育经费的实证研究采用的都是截面数据，这些研究分析的都是地方政府某一时间点的支出行为。截面数据在分析地方政府的支出行为时是恰当的，但是无法分析政府在某一时间段的支出行为。一些实证研究发现，不同的时间点的截面数据的分析经常产生显著的不同。这反映了地方政府可能处于预算非均衡的状态。因此，依靠某一年的研究结果来预测地方政府对转移支付的反映可能具有误导性。对于两个年份之间不受限制的州一般转移支付变化的研究，比对两个年份的截面数据分别研究得出的结论具有更高的偏好。对于专项转移支付，偏好则较低。
第四，转移支付对教育支出的影响因地方政府的不同而有所不同，具体是积极反应还是没反应完全取决于接受转移支付的地方政府的自身特征。Adam发现纽约州城区的学区在使用一般性转移支付时，没有城郊学区那么高的偏好：但城郊地区将更多的个人收入用于教育。这些发现表明，地方政府的个体特征限制影响着地方政府对州政府转移支付的反应。对于某一地区行为的统计分析可能与某一具体地区的行为完全不一致。在联邦财政下，州和地方政府的差异是设计公共服务补助计划的一个难点。因为，有很多不同类型的政府单元，他们的财政模式和支出行为如此复杂，因此很难准确预测某一特定政府对某一给定补助的反应。
第五，从转移支付提供的政策制定者来看，在对某一经验研究的结论解读时，不仅应关注地方政府对转移支付的平均反应，还要关注反应的差异。Cohn发现，对于转移支付每增加1美元，地方政府教育支出平均会增加36美分。但是，地方政府的反应具有较大的差异。州政府转移支付的标准差是0.21，处于第16个百分位的政府只将每美元中的15美分用于教育，而处于84分位的政府则是57美分。对于考虑将转移支付给某一地方政府以实现某个教育支出水平的政策制定者来说，这两种反应明显具有不同的含义。有时，政策制定者可能想调查某一特定群体的地方政府的反应而不是所有地方政府的平均的反应。例如：Title I补助，是针对低收入家庭的补偿教育的。政策制定者会更多的关注具有较高比例来自低收入家庭的贫困地区对此的反应，而不是具有较低比例来自低收入家庭的富裕地区或者所有地区的平均反应。
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