关键词：政治民主人民民主治理民主法治
中国政治发展是在中国特有的历史、文化和社会现实条件下进行的，但仍遵循着人类政治发展的基本规律。实现社会主义政治民主是当代中国政治发展的基本目标和基本内容。
一、政治民主的内涵及目前我国政治民主现状
现代民主政治应体现两个基本原则，一个是人民原则，另一个是法治原则。[1]根据这两个原则，政治民主应包括社会民主和国家民主两个层面的内容。社会民主即人民民主，体现的是人民原则，核心是扩大和改善公民的政治参与，包括民主选举、民主参政议政和民主监督等；国家民主即治理民主，体现的是法治原则，核心是政治统治和政治治理的民主，包括管理者之间的民主和治理方式的民主。
（一）人民民主
人民民主的核心是扩大和改善公民的政治参与。政治参与是指公民“或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”[2]政治参与旨在影响政府决策的行为,目标指向是影响社会价值的权威性分配。本质是公民对国家的权利、义务、责任的一种履行机制。内容主要包括民主选举、民主参政议政和民主监督等。
目前我国公民的政治参与仍不广泛，表现在：
1、民主选举机制尚处于初级阶段。经过几十年的发展，直接选举仍仅限于村民自治和居民自治，而国家层面的民意代表（除乡一级）和官员的选举仍停留在以前的水平上，仍都是间接选举。在认识上理论上仍存在误区，对自己的统治缺乏信心，害怕失控，不敢尝试推行进一步的民主措施。机制上也没有进行认真探索，各类选举竞争的机制仍不健全，变相操纵选举的现象依然存在。
2、公民政治参与的渠道不畅通，参与的方式少。这主要体现为政治参与的制度建设还不够健全。我国在公民政治参与上建立了诸如人民代表大会制度,中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度,基层民主自治制度等,对于我国公民扩大参与起到了一定的促进作用。这些制度化的参与渠道便于公民利益表达,但是在实践中,这些制度的某些具体措施还存在一些不足之处,某些具体制度本身还不够健全和完善。在人民代表大会制度方面,选举制度尚不够完善,如投票机制、选举与被选举人选的挑选、选举程序上还存在一些问题。在中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度方面,在具体实践中,派和无党派人士对国家的建设有许多有益的建议并推动了我国的现代化建设,但是在某些地区,他们的地位和作用没有得到充分的重视,其参政议政的积极性未得到充分的发挥。在基层民主自治制度方面,在实践中未能充分体现“民主自治”的原则,有时会出现党政组织代替自治组织的现象等。
3、民主监督机制不健全。民主监督是人民运用民力对党和政府的监督。民主监督主要由人民政协、派和无党派民主人士、人民团体和群众监督来实现。民主监督的主体是派。几十年来,我党在这方面做了许多工作,取得一定成效,但也存在着一些差距,一是民主监督意识不强,认识不到位。二是民主监督机制还不够完善,监督缺少规范,严密,配套,运作切实可行的制度。三是民主监督与党内监督,人大监督,舆论监督,司法监督没有形成一个协调配合的多层次多角度的社会主义监督体系。四是地方党组织、政府有些部门主动通报情况,提供情况,和在决策之前,决策运作之中接受民主监督不够,随意性大。五是广大人民群众的民主监督活动开展得不够活跃。
（二）治理民主
治理民主是指政治统治和政治治理要依据法治和程序化的原则，依照法定程序、法定原则和法定职责运行权力。法治是当今实现治理民主的最优选择。因为一个法治国家,就是追求民主的制度化、法律化，追求权力的运作依法进行。虽然不同历史时期、不同国家对“法治”的理解不同，但都是针对“人治”而提出来的。我国在党的十五大中提出“依法治国”，经过这么多年的发展，我国的法制建设得到长足的发展，依法治国的进程不断向前推进。但仍存在不足。表现在：1、传统的“人治”思维与办事作风仍然残留，民主决策不足，民主管理较差，各领导集团内部的民主不够。2、执法力度不够。虽然我国在立法上取得了很大的成就，但在执行上力度却不够，法律在实施和执行的过程当中，在某些地区、某些部门和单位甚至是某些执法人员那里或多或少地被打了折扣。
二、完善和发展我国政治民主的途径
1、继续完善基层民主选举
我国农村实行村民直接选举村民委员会，是我们党保证农村广大农民直接行使民利、加强民主政治建设的一个伟大创造，它反映了广大人民群众的愿望，符合历史发展的逻辑进程。实践证明，这种民主选举对于发展农村基层民主、推行村民自治、促进农村两个文明建设都将产生积极而深远的影响。但是目前农村基层民主政治建设的发展还不平衡，仍存在很多不足，需要继续完善和发展。表现在农村封建残余势力的影响以及原有体制的弊端仍然存在。这就需要排除干扰，如妥善处理原有干部、排除宗教势力和上级队选举的干扰等，推动现在选举健康发展。积极探索村民自治选举的各种形式。同时处理好村委会和村党支部的关系，探索基层民主与较高层次政治参与的结合点。
2、拓宽公民政治参与渠道
首先，进一步健全完善我国政治制度，把公民政治参与的途径、方式用法律形式固定下来，使之制度化、法律化。目前可以从三方面着手：一是进一步发挥人民代表大会在公民参与政治中的作用。二是处理好共产党与各派的关系，派要广泛了解民意特别是了解并表达自己所代表的社会利益群体、阶层成员的利益要求和建议，充分发挥好自身在国家政治生活中参政议政的职能作用。三是进一步完善村民委员会、居民委员会和职工代表大会等基层群众自治组织制度。同时选择乡一级进行直接选举的试点，突破原有的国家和社会的界线。其次，建立健全大众传播媒介的组织机构，为公民参与政治提供更多机会。再次，健全和完善人民团体和社会各种专业性群众组织，充分发挥它们在政治参与中的作用。
3、提高各级人民代表参政议政的能力
提高各级人民代表参政议政能力，应从发展和完善当前的人民代表大会制度入手。首先，在代表的构成上，应减少目前的4种类型的代表，一是劳模型代表，二是名人型代表，三是安排型代表，四是现任干部做代表。其次，在对代表的评价上，应把参政议政能力放在衡量和选举代表的首位。再次，代表的工作机制上，代表特别是常委不能搞终身制，探索和逐渐完善专任常委制度。进一步完善代表自由考察调研制度；建立代表向选区汇报工作的制度。
4、加强民主监督
首先，健全立法机关的监督功能。当前，人民代表大会应着重加强四大监督功能，一是决策监督功能，二是依法行使权力的制约功能，三是督办、监察功能，四是弹劾功能。
其次，改革法律监督体系。改革法律监督机制的重点,就是排除横向干扰,强化纵向领导。为此,应探索检察机关独立行使检察权的保证机制。一是理顺权力关系，二是处理好实际利益关系，三是强化上级检察院对下级检察院的领导、支持和监督。宪法规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。
再次，完善舆论监督机制。传媒可以最直接、最迅捷地向上传递信息;传媒可以发挥曝光"威力;传媒可以跨地区、跨行业,冲破条块分割的管理体制发挥监督作用。对传媒的监督功能既要有法律保护、制度保障,又要有法律的规范和制度的制约,做到有法可依,依法进行,实现法制化、普遍化、经常化,不受人为干扰,不因各地区、各部门态度的差别、好恶而进退。这就使得完善舆论监督机制，正确引导、利用传媒对权力的监督变得越来越重要。
5、推进依法治国进程的发展
首先，增强依法治国的思想观念。这就要明确：第一，法律具有极大权威，任何人都必须无条件遵从；第二，法大于权，任何权力都要依法行使并受法律的约束，任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法；第三，任何人在法律面前都是平等的：权利平等、义务平等、违法犯罪受追究平等。
其次，巩固和扩大依法治国的民主基础。一要坚持和完善人民代表大会制度。二要切实保证人民通过法定的程序和途径行使民主选举、民主管理和民主监督的权利。三要保护人民权利。四要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。五要扩大基层民主。
再次，完善依法治国的制度保障。一要改革立法制度，二要改革行政执法制度，三要改革司法制度，四要改革普法教育制度。
最后，加强和改善党对依法治国的领导。共产党领导是依法治国，建设社会主义法治国家的根本保证。在坚持和加强党的领导的前提下，还要改善党的领导。
参考文献：
[1]常桂祥.民主政治建设：当代中国政治发展的主题.载齐鲁学刊.2001.2
[2]李景治.制度创新与我国政治体制改革的近期目标.载教学与研究.1999.6
[3]李雪卿.试论现阶段我国公民的政治参与.载南京师大学报.1998.3
[4]李永超.当前推进农村基层民主选举过程中存在的问题与对策.载决策探索.2002.7
关键词：新中国；民主政治；成就；不足
一、建国初民主政治建设的主要内容
自鸦片战争以来，中国政治发展有两个主要目标，一是反帝国主义侵略，争取民族的独立；二是反封建专制统治，实现国内政治生活的民主化。就政治发展而言，新中国的成立具有重大意义。因为，新中国的成立，既标志着中华民族的独立，又使民主政治的实现成为可能。新中国初创时期，社会主义民主政治建设的主要内容有两项：一是各项民主政治制度的建设，二是对公民进行社会主义民主的相关教育和公民的民主实践。其中，各项民主政治制度的建设主要指国体、政体、政党制度、民族区域自治制度、党内民主制度等的确立。
1人民民主国体的确立。社会主义国家苏联的国体是无产阶级，东欧社会主义国家则是人民民主。在苏联和东欧国家的影响下，中国共产党确定新中国的国体为人民民主，并指出人民民主的实质就是无产阶级。与米高扬在延安谈话时指出：“在工农联盟基础上的人民民主，究其实质是无产阶级，不过对我们这个国家来说，称为人民民主更为合适、更为合情合理。”1949年，在新年献辞中，向全国人民公布了新中国的国体构想：“在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主的共和国。””同年9月，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以临时宪法的形式规定了我国的国体是以工农联盟为主的人民民主。建国后，人民民主国体得以实行，在中国历史上第一次由无产阶级和劳动人民掌握政权，实现了包括无产阶级和劳动人民在内的广大人民的民主。这既是新中国的重要制度设计，又是民主政治建设的重要内容。
人民代表大会制度的确立。在新中国的建国方案中，政体是最没有悬念的问题。的《新民主主义论》、《论联合政府》等著作早已确定了新中国的政体是人民代表大会制。国体决定政体。新中国的国体也同样决定其政体。对此，刘少奇曾指出：“建立人民民主有它的内容，有它的形式，用资产阶级议会制表示不出来人民民主，只有人民代表大会才能充分表现出人民民主的主要内容。”尽管建国后新中国并未立即实行人民代表大会制，而是以政治协商会议作为过渡，但是，具有临时宪法作用的《共同纲领》使人民代表大会制成为全国人民的共识，成为可以预期的政治目标。第一届全国人大召开，则意味着政治协商会议完成其代行全国人大职权的历史使命，人民代表大会制度正式确立并开始运转。董必武曾指出人民代表大会的民主性：“现在我们的人民代表大会，它的代表性，比苏维埃广泛些，比资产阶级议会更不用说了。所以人民代表大会是能包括广大的各民主阶级的政权形式。”具体而言，人民代表大会制度有其特定的内涵：首先，政治权力的来源是民主的：国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会；其次，政治程序是民主的：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，接受人民监督；最后，各政府机关在政治体系中的地位与人民代表大会有关：国家的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责并受它监督。人民代表大会制的上述特征再次证明，在新中国的政治制度设计和抉择中注意结合中国国情、坚持政治民主化的思路。
2共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。新中国的政党制度与苏联等社会主义国家有关。苏联实行一党制，东欧国家则是多党联合执政。1947年9月，苏联要求东欧社会主义国家向苏联模式靠拢。此后，东欧社会主义国家的政党制度，也都由多党联合执成了实质上的一党制。在这样的背景下，新中国的政党制度最终确定为中国共产党领导的多党合作制。认为，新中国之所以选择不同于苏联一党制的多党合作制，是因为中国的国情不同于苏联，“只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》奠定了中国共产党领导的多党合作制的基石，确定了“同党外人士长期合作的政策”。新政权的人事安排体现了多党合作的政治格局：“在中央人民政府副主席6人中，派和无党派人士3人，56名中央人民政府委员中，派和无党派人士27名，几乎占一半。政务院副总理中，派和无党派人士2人；15名政务委员中，派和无党派人士9人；在政务院所辖部、会、院、署、行的正职负责人中，派和无党派人士19人，最高人民法院院长，也由派人士担任”。10月1日，中华人民共和国成立，中国共产党在政权中的领导地位及与派的真诚合作成为公认的事实。如果说“作为一种政党制度和政治制度，没有法律的确认和保障，没有政权组织形式的体现，是不能成立的”，那么，1949年9月政治协商会议通过的《共同纲领》赋予了多党合作制以法律的确认和保障，10月1日新中国的成立则在政权组织形式上体现了多党合作制。因此，1949年的政治协商会议和新中国的成立标志着中国共产党领导的多党合作制正式形成。中国共产党与各派合作的组织形式是中国人民政治协商会议。作为新中国统一战线组织的中国人民政治协商会议，其主要职能是政治协商、民主监督和参政议政。政治协商的形式主要有民主协商会、谈心活动、座谈会、书面交流等，可以说，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的政党制度，是新中国对中国政党政治民主建设探索的重要内容。
3民族区域自治制度的确立。解放战争后期，中国共产党面临新中国国家结构的抉择问题。对于国家结构问题，党的文件中存在一定矛盾，既有过民族自治的规定，又有过联邦制的主张。这也表明了中共领导对新中国的民族政策和国家结构形式的探索过程。在政协筹备期间，曾向长期主持民族工作的同志征询国家结构形式问题。在政协全体会议召开前的报，告中，也提出了国家结构形式问题：“我们的国家是不是多民族联邦制”。直到1949年9月29日，也就是建国前两天，《中国人民政治协商会议共同纲领》才最终确定民族区域自治制度。《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”这是一项重大历史抉择，但是，对民族区域自治政策的规定仅停留于宏观层面。1952年，为便于实施民族区域自治政策，中央人民政府公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，强调“各民族自治区为中华人民共和国领土的不可分离的一部分”，同时对自治区、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系等作了详尽的具体规定。1954年《中华人民共和国宪法》第一章第三条明确规定，“中华人民共和国是统一的多民族的国家。……各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这再次表明新中国的国家结构形式是单一制下的民族区域自治。1954年宪法改变原来按照区域大小和人口多少建立各种民族自治机关的提法，具体指出分别建立自治区、自治州、自治县等三级民族自治机关，并赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力。这样，新中国的国家结构——单一制下的民族区域自治正式得以确立，少数民族的民主政治制度也建立起来。
4党内民主制度的创制。除了以上基本国家政治制度外，新中国还创制了一系列党内民主制度。第一，确立并完善党的各级代表大会和代表会议制度。党的各级代表大会制度是发展党内民主的根本制度。早在1948年，就明确指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。”1956年，邓小平在中共作《关于修改党的章程的报告》，指出“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召开。”《报告》还第一次系统阐述了党代会常任制的思想。第二，推行党委制，加强党的集体领导。党委制的实质是，重要问题须经党委集体讨论，再按照少数服从多数的原则做出决定。新中国成立后，在全国范围的党政机关、企业、学校内广泛推行党委制，以加强集体领导，防止个人凌驾于组织之上。对党委制中的民主集中制原则，1956年阐述为“任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则。任何重大问题都是集体决定，不是哪一个人可以独断专行的。”第三，确立党内监督制度。新中国成立后，党内建立了专门的监督机构。1949年，中共中央决定成立党的各级纪律检查委员会，作为专门的监督机构，检查、受理、审查各级党组织、党的干部和党员的违纪行为。1955年，党的全国代表大会决定，在各级纪委的基础上成立中央和地方各级监察委员会，代替中央和地方各级纪委，检查和处理党员的违纪问题。此外，党员有对党组织监督、检举和揭发的权利。1956年党的通过的明确指出，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。第四，推进基层党组织的民主生活制度等。新中国成立后，中国共产党建立健全党的基层民主制度：建立定期民主选举制度，定期汇报与检查制度，广泛开展批评与自我批评。此外，新中国还制定了包括《中华人民共和国宪法》在内的一系列重要法律法规，作为社会主义民主政治建设的保障。5社会主义性质的公民教育和公民参与民主政治生活的实践。新中国成立前，经历了漫长的封建专制社会和半封建半殖民地社会。专制社会对臣民社会心理产生了巨大的消极影响，臣民的政治心理主要表现为依附、驯服和顺从，同时具有矛盾性：既有逆来顺受的心理又有的矛盾心态；既希望平均主义又向往特权。为使广大臣民转变为适应社会主义民主政治的公民，新中国对人民进行社会主义性质的公民教育，使其明白社会主义民主是保证无产阶级和广大劳动人民政治权利得到广泛、真实、平等实现的政治形式，并强化公民政治意识，熟悉民主政治规则和程序，掌握民主生活技能，提高公民政治能力，有效参与民主政治生活。与此同时，在新中国初步运转起来的民主政治生活中，人民开始参与民主政治生活实践，成为社会主义民主政治下的公民。
二、建国初民主政治建设的历史成就
在新中国的政权建设中，中国共产党将马克思主义理论与中国具体实践相结合，确立了社会主义新中国的重要政治制度：无产阶级领导的人民民主、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、单一制下的民族区域自治制度。在这些制度的创建过程中，新中国民主政治建设取得了一系列历史性成就。
1“矛盾学说”：社会主义民主政治理论的新发展
1956年，随着社会主义改造的基本完成，新中国，的经济基础、阶级关系、社会主要矛盾、国家历史任务都发生了重大变化，即将进入全面建设社会主义新时期。以为首的中共领导人，根据新的社会主义经济基础创造了社会主义矛盾学说。在《论十大关系》的讲话中，提出国家建设中必须处理好十个方面的关系：重工业和轻工业、农业的关系，国家、生产单位和生产者个人的关系，中央和地方的关系，汉族和少数民族的关系，党和非党的关系，革命和反革命的关系，是非关系，中国和外国的关系。同时中央还提出了促进文学艺术发展和科技进步的“百花齐放、百家争鸣”方针。中共决议认为，社会主义社会的基本矛盾，“……也就是先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。”党和全国人民当前的主要任务，就是要集中力量来解决这个矛盾，把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国。此外，还注意到两种不同性质的矛盾，即敌我矛盾和人民内部矛盾，并确定了解决矛盾的具体方法。敌我矛盾要用的方法解决，至于人民内部矛盾，则要用民主的方法、说服教育的方法处理。以党的决议、《论十大关系》、《正确处理人民内部矛盾》等为基础的“矛盾学说”标志着社会主义民主政治建设理论的新进展。
2社会主义法律制度基本建构：民主政治的制度保证
1949～书1956年间，一系列法律法规制度相继出台：《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署试行组织条例》、《公安部试行组织条例》、《司法部试行组织条例》、《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。这些法律对新中国的国体、政体、国家结构、立法制度、行政制度、司法制度、政党制度、国家元首制度、民族区域制度、选举制度等最基本的民主政治制度给予规范，基本形成现代国家政治制度的基本框架，为新中国的民主政治提供了基本的制度保障。
3从政协到全国人大的召开：代议民主政治初步运转
尽管政治协商会议通过的《共同纲领》确认了新中国的政体是人民代表大会制，但建国时人民代表大会制并没有立即运转起来。由于中共依靠军事力量获取政权、政治合法性不足的实际情况，先由全国人民政治协商会议代行全国人大的职权较为合适。1954年，全国人民代表大会召开，开始行使以前由政协行使的最高权力，人民代表大会制——新中国的代议民主政治真正运转起来。此时，广大劳动人民“刚刚从臣民转变为公民，……第一次拥有了选举权和被选举权”。代议民主政治的初步运转是新中国社会主义民主政治建设的重要成就。
三、建国初民主政治建设的不足
虽然建国初的民主政治建设取得了巨大成就，但是，我们也不能忽视其间存在的偏误和不足。以史为鉴，总结并分析这些历史教训，对当今的中国民主政治建设不无借鉴意义。
1意识形态色彩太浓，受苏联模式影响太多，兼顾中国国情不足
中国革命的方向是社会主义。而且，在很大程度上，中国革命的胜利与苏联等社会主义国家的支持和帮助紧密相关。革命胜利后的新中国采取“一边倒”的外交政策，也是顺理成章的。“一边倒”的外交政策，一方面使新中国获得了良好的国际环境，有利于新政权的巩固和国内民主政治建设；另一方面也使新中国完全否定了资本主义民主政治建设，只认可社会主义民主建设模式。这样，在以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营的冷战格局下，“一边倒”的外交政策必然带有浓厚的意识形态色彩，意味着新中国五条件地倒向以苏联为首的社会主义阵营一边，否认资本主义国家的一切包括民主政治建设经验。因此，建国初期我国的民主政治建设是跟着苏联模式走的。由于建设经验的欠缺，新中国的民主政治建设考虑中国国情较少，大体上是照搬苏联模式的。对此，也说：“很长一段时间我们是当了苏联人的奴隶，跟在他们的屁股后面走，什么都学苏联的，苏联得了感冒，我们也跟着打喷嚏。到了1956年提出‘十大关系’以后，中国下决心要走一条自己的道路了。”1986年9月，邓小平同波兰领导人谈话时也指出：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。……即使在苏联是百分之百的成功，但是它能够符合中国的实际情况吗?”尽管新中国在政治制度上照搬苏联模式，与当时的历史背景、国际环境密切相关，但是，也不可否认，这也是新中国民主政治建设的偏差所在，这一偏差必然带来种种弊端。
2执政党权力太大，对党政关系的制度规范不足
新中国成立初期，作为领导革命胜利的政党，中国共产党得到了全国人民真心实意的拥护，其执政合法性毋庸置疑。但是，这也在一定程度上存在执政党权力过大，缺乏制约，以党代政，党政不分的隐患。而1954年宪法关于政治制度的设计也存在不足，“其中最大的缺陷在于：国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关和国家军事机关的设置，没有与执政党的执政行为相协调。”这样，制度设计的不足与现实中执政党权力过大两方面因素结合起来，促成了后来长期困扰中国民主政治建设的党政不分、以党代政现象。虽然新中国初创时期缺乏国家建设经验，存在偏差是可以理解的，但是，这也确实是新中国民主政治建设不足的重要方面。
中国共产党的领导是近现代中国民主政治发展进步的决定性因素，是当代中国社会主义政治文明的特色
民主政治是近代以来与救亡图存相伴相随，无数仁人志士不懈追求的奋斗目标。孙中山以西方资产阶级民主为榜样，擎“三民主义”纲领，以建立共和、实施民主为其政治革命目标，开创了中华民族的民主共和新制度，但紧随而来的北洋军阀统治使“民国”招牌下的民主政治有其名无其实。中国共产党破天荒地提出反帝反封建的最低纲领，把创建一个独立、自由、民主的民族国家，重树民族的尊严与自信，实现人民当家作主，作为中国民主政治进步的首要任务，为中国民主政治的发展指明了方向。此后，中国共产党虽然置身于复杂多变的斗争中，仍力倡民主政治，在革命根据地建设中力行民主，赢得了根据地人民的支持和拥护，赢得了进步民主力量的支持和信赖，逐步成为近现代中国民主政治力量的中坚，为中国民主政治的进步发挥了决定性的作用。
新中国诞生后，为了在全国范围内建立起新型的民主政治体制，为了实现人民当家作主，造就和巩固民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面，中国共产党进行了长期的、多方面的探索。尽管探索过程中曾出现过一些偏差乃至错误，但中国共产党追求民主政治的大方向没有改变，中国共产党领导中国民主政治的地位和作用不曾动摇。改革开放新时期，特别是近13年来，中国共产党多方面探索了适应经济体制改革和现代化建设要求的中国特色社会主义民主政治，继续推进政治体制改革，将社会主义民主政治作为社会主义政治文明的重要组成部分，与物质文明建设、精神文明建设并举，实现社会全面进步；从中国具体国情出发，借鉴吸收西方民主政治建设中的有益成分，促进社会主义民主政治的理论创新、制度创新，在既发展民主政治又保持政治稳定，既扩大民主参与又避免无序、失范等方面，已经或正在展现社会主义新型政治文明的中国特色。
现代民主政治离不开政党政治。资本主义的政党政治在形式上以轮流执政的两党制为典型，也有多党制、一党制，各个政党主张不一，但彼此间在为一党私利相互攻讦、不择手段地玩弄权术、贿选欺骗选民等方面不分伯仲，民主政治因之黯然失色。社会主义政党政治与资本主义政党政治有本质的不同。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的一项基本政治制度。这个制度首先突出的是“一党领导”，即中国共产党的长期执政和领导。在一个人口众多，发展相对滞后的大国，全面建设社会主义现代化需要一个坚强的领导核心。中国共产党正是这个坚强的领导核心，除了自身的坚强有力和团结稳固之外，与时俱进、开拓创新、强烈的现代化取向、明确的社会主义民主政治目标、巨大的政治凝聚力，都是其成为中国民主政治进步中坚力量和领导核心的充分条件。削弱或取消共产党的领导，“只能导致无政府主义，导致社会主义事业的瓦解和覆灭”（《邓小平文选》第2卷，第171页）。这个制度强调中国共产党与各参政党“长期共存，互相监督”，“肝胆相照，荣辱与共”，在社会主义和爱国主义的旗帜下，为实现有中国特色社会主义建设事业的共同理想，不辱使命，民主参与国家管理。“，多党参政”是适合中国国情的政党政治，是中国特色社会主义民主政治的最重要特色。
中国共产党的领导是推进民主政治进程，实现社会全面进步的决定性因素。发挥社会主义民主政治的重要优势，首要的是坚持和改善中国共产党的领导，在继续深化政治体制改革中，提高党的执政能力和领导水平。
人民当家作主是中国共产党一贯的政治主张，是当代中国社会主义政治文明的根本所在
民主是近现代政治的核心观念，其基本原则是人民意志的表达和体现。然而，民主不是抽象的，在现实社会中，作为实际政治内容的民主需要有一定的前提。平等、自由、人权是近代西方社会民主的前提，反帝的民族独立和反封建的人民解放则是近代中国社会民主的前提，是实现人民当家作主的必要前提。由于中国革命的特殊性，建立根据地实行人民当家作主的民主政治，始终是探索“农村包围城市，武装夺取政权”革命道路理论和实践的重要内容之一，从土地革命时期的苏维埃代表大会，到抗日民主政权的“三三制”，以及解放区的人民代表会议……，根据地民主政治顺民意、得人心，作为新中国民主政治的雏形，它同革命战争的胜利一起，造就了社会主义民主政治的基本前提。“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主。”（《选集》第4卷，第1480页）在从“革命为民”到“执政为民”的转变关头，对中国共产党已经拥有的民主政治优势成竹在胸。
在马克思主义的国家学说中，社会主义民主从一开始就在人民性、广泛性、真实性等方面被赋予比资本主义民主更深刻、更丰富的内涵。人民当家作主是社会主义新型民主政治的本质特征。经过人民共和国半个多世纪的发展，特别是改革开放后的政治体制改革，无论在民主政治框架的发展和完善方面，还是在建设基层民主、优化民主机制方面，人民当家作主的社会主义民主政治优势进一步扩大。
我国民主政体的发展和完善表现为：以国体民主为基石，以政体民主为支柱，实行民主集中制，建设和发展日趋完善的民主政治制度。人民民主是国体民主的本质体现，在人民民主国体中，工人阶级的领导归根到底是共产党全心全意依靠工人阶级的领导，工农联盟不仅是“工人、农民和知识分子的联盟”（《邓小平文选》第2卷，第89页），还是工人、农民、知识分子最大限度地团结“全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”（同上，第187页）的联盟。在人民民主国体中，阶级基础的日益稳固和社会基础的不断扩大，是实行人民当家作主民主政治的必要条件。人民代表大会制度是政体民主的组织形式，是我国的根本政治制度。人民代表大会是国家权力机关，它由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。与西方“三权分立”的政治体制相比，“议行合一”的人民代表大会制度能够在人民根本利益一致基础上，把人民内部不同阶级、阶层的共同利益集中起来，充分反映和协调各方面的根本利益，无论是下情上达、反映民意、科学决策，还是上情下达、统一步调、将科学决策付诸实施，都在保证国家机器高效率运转方面表现出明显的优势。邓小平指出：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。……就这个范围来说，我们的效率是高的，……这方面是我们的优势，我们要保持这个优势”（《邓小平文选》第3卷，第240页）。国体和政体的制度构建，在宏观上充分显现了人民当家作主的民主政治的优势。同样，“民主集中制也是我们的优越性”（同上，第257页）。与民主政体优势相适应的是，在建设基层民主、优化民主运作机制、引导民主政治参与方面，人民当家作主的民主政治优势也日益显现。村民自治、社区民主建设、政务公开制、决策听证制、领导干部公开选拔……，一系列富有成效的基层民主政治的制度创新，将人民当家作主的民主政治具体化，使民主的运作既有生机、活力又有秩序、规范，既有目标、原则又有便于操作的形式和程序。置身于经济活动和社会生活中的亿万基层群众从切身利益的表达、实现和保障中，实实在在地感受到人民当家作主的民利。与此同时，通过基层民主制度化、程序化、规范化的引导，人民群众参与民主管理逐步有序化，有效地发挥了民主的教育功能，使人们在民主政治参与的实践中不仅学习了民主政治的规范和运作规则，还有助于塑造适应现代化需要的主体意识和理性人格，为民利的实现创造条件。
整合社会主义民主政治的重要优势，人民当家作主不可或缺。实现人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，无疑也深刻体现了当代中国社会主义政治文明的要求。
依法治国是中国共产党执政、建设社会主义民主政治中的重大进步，是建设中国特色社会主义政治文明的必由之路
依法治国凸显了中国共产党在新的历史条件下，实现法治的坚定不移和执著：民主立国要依法，执政兴邦更要依法。依法治国是推进民主政治之必须，是当代民主政治发展的必然要求。
在人民共和国初建的头七年，法制建设与民主政治互为促进，成效显著。七年间，法制在民主立国方面发挥了开创性的作用。具有临时宪法性质的《共同纲领》担当着“伟大的建国责任”（《统一战线文选》，人民出版社1984年版，第137页），是全国范围内建立人民当家作主民主政治制度的最初依据。1954年第一部《中华人民共和国宪法》在进一步确立人民民主的国体、人民代表大会制度的政体和民主集中制原则的同时，赋予公民政治、人身和信仰自由，社会经济、教育和文化等方面的权利和义务，充分体现了人民当家作主的宗旨。七年间，先后颁行《婚姻法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国惩治反革命条例》、《中华人民共和国惩治贪污条例》等重要法律法规，将民主政治具体化，人民民主的主张深入人心。虽然在随后的20年间法制发展的道路曲折，但是，新中国头七年法制建设对民主政治的作用依然影响深远，民主国体政体、民主集中制原则以及公民民利的实现是改革开放后发展社会主义民主，健全社会主义法制，推进法制化进程，实现法治的最基本、最可靠的条件。
邓小平法制建设理论重新确立了党要在宪法和法律范围内活动的原则，社会主义民主法制建设取得长足进步。十六大报告中明确提出，要“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家。”近年来，已经建立起来的法治基本框架对民主政治发展的促进作用明显增强。如果说弃“人治”立“法治”是民主进步的一般规律，那么，确立广大人民群众是法治主体的基本观点，强调广大人民群众要在党的领导下，依照法律去管理国家，将依法治国与党的领导、人民当家作主相统一构成社会主义民主政治的重要优势，则是第三代中央领导集体探索社会主义政治文明建设的一大进步。
关键词：韩国概论波士顿环球报纽约时报韩国政治变迁
1987年6月29日，当时韩国执政的民主正义党代表委员卢泰愚，为突破内外交困局面，扭转政治危机，发表了著名的八点民主化宣言。该宣言的核心是承诺修改总统选举法，变间接选举总统制为直接选举总统制。"六o二九"民主化宣言是韩国政治发展进程中的一个里程碑，它标志着韩国政治实现重大突破，从此开辟了结束威权体制，创建和巩固民主政治体制的新阶段。
表面看来，韩国的这次政治变迁是威权政府在走投无路的情况下，顺应民主化潮流，主动与反对派合作，实行政治改革的结果。塞缪尔·亨廷顿在《第三波--20世纪后期民主化浪潮》一书中把政治转型分为三种模式：1、变革，即由执政的政治精英领导改革实现民主；2、置换，在反对派团体的领导下实现民主，，同时威权政府或被；3、移转，政府和反对派团体采取联合的行动而实现民主化。⑴韩国的转型模式可归属于第三种--"移转"，本文将主要着眼于韩国市民社会兴起的历史背景来探析这次政治变迁的原因。
一、现代韩国政治变迁的历史进程
二战以后，美国扶植李承晚在朝鲜半岛南部成立了大韩民国,也即历史上的第一共和国。第一共和国可以说在各方面都深受美国影响，总统李承晚本人甚至曾长年在美国学习生活，接受过美式民主的熏陶，但是美式的民主体制移植到韩国却难获成功。形式上的三权分立遏制不了行政权力的日益膨胀，体制的稳定性极度缺乏，而李承晚为了谋求连任甚至还两次推动修宪。最终，第一共和国走回了权威主义的老路。
1960年的"4.19"学生运动了李承晚独裁政权，继任的张勉第二共和国政府在向民主政治体制改革方面力度很大，然而政局却更加混乱和无序，甚至影响到社会秩序。一方面执政党派系分裂、争权夺利，另一方面政府权能相对于民众间爆发的政治能量和参与要求较为虚弱。据统计，从"4.19"学生运动到1961年5月期间共发生了1836次示威，有96万人参加，大学生甚至一度冲进并占领国会。刑事案件案发率也居高不下，"4.19"后的4个月期间，发生了抢劫、盗窃案件8500多起。⑵
从合法性角度看,以上事实表明张勉政府的民主化努力取向是使政权获得程序合法性，但是对社会秩序、大众福利等公共物品供应不足，政府绩效不佳，反而失去了社会的支持。民主政治失败的后果必然是威权政治卷土重来。1961年5月16日，少壮派军官朴正熙发动军事，接管政权。朴正熙任总统的第三、第四共和国（"维新体制"）时代，韩国政治的实质是以军人和个人独裁为特征的威权政治，不过政治上的反动并没有阻碍经济起飞，威权体制实现了社会秩序相对稳定，而朴正熙时代也是政府主导型的现代化建设取得后来享誉世界的"汉江奇迹"的开始。
1979年10月朴正熙遇刺身亡之后，政治气氛较为宽松，主张民主化的各派政治势力又活跃起来，一时出现了所谓的"汉城民主之春"。然而当年12月12日军方强硬派却再一次干预并扼杀了短暂的民主复兴进程，1981年2月全斗焕将军在此前操纵修改宪法之后登上总统宝座，标志着韩国进入独裁专制的第五共和国时代，"五共"通常又称为"新维新体制"。韩国人民并没有屈服于威权统治，抗议、示威、罢工等反对运动风起云涌，1980年5月的全国性抗议运动引发政府颁布"非常令"，随后又制造了死伤达数千人的"光州惨案"，这一事件在之后相当长时间里使全斗焕、卢泰愚政权和及其本人背上了沉重的历史包袱；1987年6月百万市民在汉城广场上举行的"改宪运动"使斗争进一步达到高潮，威权政府欲行镇压时却发现时过境迁、力有不逮。在明知政治改革是大势所趋，而就此失去政权又心有不甘的情况下，为了在民主化改革中争得主动，在修宪后的大选中保住执政地位，民正党终于作出重大让步，由代表委员卢泰愚发表了作出民主改革承诺的"六o二九"宣言。
由上观之，韩国的民主化经历了一个曲折反复中前进的过程。亨廷顿把这种威权-民主政权变迁的模式称作"二次尝试型"（second-trypatern）。此外，他还认为，"一个实行威权主义体制的国家向民主体制转移。这种民主体制的失败要么因为该国缺少民主的社会基础，要么是新民主体制的领袖们追求极端的政策，这种政策产生了巨大的反作用或是某种大动荡瓦解了该政权。于是一个威权主义政府便在一段或长或短的时期内掌权。不过，最终，人们会作出第二次和更成功的努力来重新引入民主，而且成功的机会之所以有可能增加，至少部分是因为民主领袖们从以前不成功的民主经验中吸取了教训。⑶亨廷顿作出的以上归纳是一般性的，适用于众多他认为属于"二次尝试型"国家的政权变迁模式，而作为个案的韩国政治转型，仍然有一些自身的特殊性。
要进一步探究韩国政治变迁的原因，就必须探讨这样几个问题：韩国建国之初的体制为何会蜕变为威权体制？威权体制在先天程序合法性不足条件下之下何以能岿然不动？促成韩国政治转型的因素有哪些？
二市民社会的兴起与韩国政治变迁
社会的经济发展是政治变迁的基础，二者存在高度相关性。威权政府既有可能因为经济绩效部分抵消了政治绩效的不足而获得社会支持；也有可能因为经济恶化导致多种矛盾并发，迅速。而经济发展达到一定阶段以后，市民社会必然进一步提出政治变革的要求。此外经济发展模式的选择与政府控制社会的能力也息息相关。
李承晚政权统治的第一共和国时期，韩国是当时世界上最贫穷的国家之一。由于陷入内战的深渊，国家满目创痍，人民苦不堪言。到1962年，韩国的GDP为23.2亿美元，人均GDP仅有87美元。教育水平亦相当低，停战初期，韩国的文盲率曾达到78%。经济水平低下限制了独立于政府的民间财富和新的权力来源生长，而教育落后则阻碍了知识精英成长和大众权利意识觉醒与政治参与能力的提高，经济精英与文化精英的缺乏的现实使发展经济与教育理所当然成为第一要务，而政治改革的要求则相对靠后。此外韩国政治文化中重秩序、重等级、和要求绝对服从的家长制等传统，这些都是有利威权政府生存的社会土壤。基于类似原因，李承晚政权之后，张勉总理西方民主政治取向的改革也夭折了。
朴正熙和全斗焕两届军人政府的战略考量是"经济发展第一"，回避政治改革和民主化要求，并以经济绩效换取社会对威权体制的认可。韩国经济从朴正熙时代开始起飞，全斗焕时代保持持续快速发展势头，经过近30年的发展，终于取得了誉为"汉江奇迹"的辉煌成就，昂首步入新兴工业国行列。GNP从起步时的23.2亿美元激增为1985年的897亿美元，居世界第18位；同期的人均GNP也由87美元增长到2194美元。⑷教育在韩国社会一直受到相当的重视，韩国是世界上少数教育发展速度超过经济发展速度的国家，教育经费支出是政府的第二大经济支出项目，而且仍然按GDP0.1%的比例逐年增加。经过多年努力，韩国教育水平取得长足进步，全民族文化素质显著提高。
耐人寻味的是这一时期，经济社会和教育的发展并没有从根本上动摇威权政治体制，社会对政府促进经济发展和生活水平改善的公共政策较为满意，威权政府以经济绩效换取合法性的战略设想大体取得了成功。具体可以把这一时期经济社会因素对政治
体制的影响归结如下：
首先，韩国的政府主导型发展模式使大企业、大财团攫取了经济发展的主要成果，从而有利于官商合作，联手统驭社会。"它选择了以国家统驭社会，以政府主导私营部门全力发展资本主义的道路，政府在这一过程中起了至关重要的作用。"⑸政府在推行发展战略、贯彻经济政策时借助于强有力的行政手段，国家力量与市场力量高度融合使政府职能和国家控制社会能力显著加强。从社会结构角度看，政府大力扶持的大企业、大财团在国民经济中占据垄断地位，发挥主导作用，社会创造的财富也迅速集中到它们手中。1983年十大财团的附加价值生产额占国内总产值的13%，⑹这个比例以后仍然逐年提高。由于国民财富分配的此消彼长关系，大财团的强势地位必然阻碍中产阶级的成长，前者成为威权政治的经济和社会基础。
其次，经济发展对政治变迁的影响具有两面性。一方面，经济发展促进民间财富增长，社会结构分化，催生了一批具有现代民主理念的中产阶级，他们将提出政治参与和民主化诉求并为之实现而斗争。另一方面，经济绩效也维护了威权政府的合法性。普通民众生活水平的提高减弱了他们对独裁政治的不满。中产阶级也是政府经济政策和稳定的国内秩序的受益者，他们希望引导斗争在一定的规模和限度以内，而往往不赞成激进的暴力革命和斗争。
再次，传统政治文化和宗教因素也对政治发展产生重要影响。韩国的传统政治文化与儒家文化一脉相承，强调社会关系的层级结构，其价值目标是维护现存政治秩序，价值倾向是古典的权威主义。这样的政治文化天然地维护威权政治体制。
然而威权政治的合法性并不是一成不变的。韩国政府虽然在经济绩效方面非常成功，但在保障人权、言论自由、缩小贫富差距等政治绩效方面记录不佳。而作为合法性的两个维度，二者对于政治合法化不可或缺。从这个角度看，威权政府拒斥民主，无疑是缺乏合法性的，所以国民关注的重心也日渐转移到政治改革上来。有的学者认为，威权政治的合法化有着上限和下限。下限是政府的绩效必须超过某个最低水平线；上限是如果政府绩效超过了一定的水平，它就不能为威权政治提供合法性，因为如果社会经济条件通过成功的政府绩效得到了改变，威权政治体制就完成了使命而不再是不可缺少的。⑺这就解释了为什么在韩国经济社会的发展后来和人民群众如火如荼的争取民主的斗争几乎是同步的。全斗焕执政后期，中产阶级和激进的学生结盟，把民主化斗争推向了新的高潮。
在政治文化方面，随着国内经济社会发展变迁以及西方社会思潮的输入，韩国的政治文化也受到了很大影响。韩国学者李相沃认为，韩国"无论政治制度或政治思想，几乎是照搬美国的政治制度或思想。这样就产生了韩国人民价值观念的混乱及互相矛盾。此种矛盾现象，从政治和社会领域到日常生活的各方面，全面地对韩国人民带来广泛而深刻的影响。"⑻这方面最具说服力的莫过于基督教对韩国社会和政治生活的独特作用。
战后基督教在韩国发展迅猛，全国现有4万多座教堂，政治转型之前，教徒总数已达到全国人口的25%，主要包括城市青年、市民和中产阶级。在民主化斗争中韩国教会坚定地站在广大人民一边。马克斯·韦伯认为新教鼓励经济奋斗和资本主义的发展，天然地起到促进民主政治的作用。而历来保守的天主教战后也在政治取向上发生重大变化，转而支持民众的正义斗争。基督教的传播在政治文化上弥补了儒家精神反抗压迫信念的不足。教会甚至主动承担起维护人权、促进民主的使命，为反对派提供活动空间和庇护场所，促进抗议活动的制度化。例如汉城的敏东大教堂就是当时著名的聚会场所，金友焕主教等宗教界领袖在1987年改宪斗争的关键时刻，站出来支持反对派直选总统的要求。而反对派领袖金泳三、金大中等人本身就是教徒。威权政府在处理教会问题上往往感到棘手，因为基督教的跨国性质，使得教会问题远远超出了一国内部事务，处理不当会造成国际影响。关于基督教的作用，一位韩国民主人士的观点比较具有代表性和总结性，他认为基督教"意义重大，因为它促进了平等的观念，和对独立于国家之外的某种权威的尊重。"，"教会和教堂活动为人权和正义的活动提供了制度的基础，以及为分享反对意见和信念提供了公共的空间……"⑼总而言之，教会由于其相对独立的特性和在精神领域的特殊影响，在韩国政治转型进程中发挥了任何其他社团无法替代的独特作用。
最后一个重要因素是市民社会中政治、经济、文化等各类精英的成熟以及面对危局所作的正确战略选择。李承晚时期经济、文化精英势微，政治精英轻而易举地实现对社会的控制，而到了80年代，随着市民社会的兴起，经济精英与文化精英也日趋成熟，站在政府对立面的政治、经济、文化精英联合，通过斗争迫使当局作出让步。卢泰愚"民主化宣言"发表不久，朝野两方在推动政治转型方面通过谈判选择了稳妥的、移转型改革路径，最终取得成功。
三韩国政治变迁中外部因素的介入
有学者归纳促进韩国政治转型的主导因素是市民社会的兴起和政治精英们明智的战略选择。⑽除了以上这些内部因素以外，外部因素的影响同样不可忽视。
韩国政治变迁的历史背景是两极格局和美苏关系。作为对抗共产主义的桥头堡，一旦美苏关系恶化，韩国的威权政府就容易获得美国支持，而80年代中后期美苏走向缓和之后，美国就不时地对韩国当局施加民主化改革的压力。美国的作用在虽然不是决定性的，却也非常重要，每每在关键时刻能对当局起到一定牵制作用。例如，1960年"五·一六"之后，美国曾对朴正熙政权施压，要求其结束军政，举行民主选举。韩国学者认为，在美国压力下部分恢复了自由主义传统的"三共"就比"四共"（维新体制）要民主一些；⑾1987年民众反对政府的斗争进入白热化阶段时，当局曾经想动用军队镇压，但遭到美国发出的明确警告；卢泰愚发表改革讲话之前，美国副国务卿曾到访与执政党进行过磋商，其后美国方面又迅速表示支持"六·二九宣言"，以上这些举措都在不同程度上支持了韩国人民的正义斗争。
朝鲜半岛南北对峙问题也是韩国的政治变迁的外环境之一。长期以来，韩国的威权政府一直过分渲染来自北方的威胁，并以提供安全保障作为换取国内支持的条件，这也是军方时常在韩国政坛扮演关键角色的根源。而外部安全环境发生有利于韩国的转变之后，当局就无法再以安全为由换取专制统治的合法性，国内市民社会与威权政府的矛盾迅速凸显、不断激化。
亨廷顿认为韩国的政治转型是1974年肇始的第三波民主化浪潮中的一朵浪花。所谓的第三波从葡萄牙开始，席卷欧洲、拉美，波及非洲、东亚，波及数十个国家和地区。第三波民主化浪潮对韩国的政治转型而言，既是难以逆转的历史潮流，又是影响深远的外部政治环境。由于地缘相近、情境相似，菲律宾人民的英勇斗争和1986年马科斯独裁政权的对韩国直接产生了示范效应；菲律宾天主教会所扮演的重要角色使韩国教会也意识到自身发挥作用的潜能，政治领袖们也深受科·阿基诺胜利的鼓舞，坚定了斗争的信心，金大中曾说："在亚洲，有许多独裁政权，但是只有在南韩和菲律宾才有人民积极地追求民主。他们在菲律宾成功了，也许我们在这里也会成功……我们对此比以往任何时候都更加有把握。"⑿
民主的基本概念
就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫人民的统治，即最终的政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体的多数。在古代希腊的共和国，民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言，民主分为直接民主与间接民主，前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。由此而看一些特定的描述。“自由民主”在西方政治词汇中指的是这样一种政治体制，它赋予个人权利以特别的宪法保护，以防止以多数人的名义进行的侵犯；“社会民主”描述的是这样一种政治制度，它在通常意义上的自由权利之外，还存在着相当程度的集体行动以创造社会和经济平等。
民主并不是空洞的口号，而具有一些经验可检验的特征。尤其是在20世纪世界的政治发展之后，人们通常认为民主至少具有三大经验特征：一、定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性（而不是表面上）改变政策及其制订者；二、采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；三、保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。先说第一点，统治者是否遵循人民的意志，不在于其口头上的宣示，而在于在制度上是否允许人民通过真正的定期的选举来表达自己的意志。而且，真正的选举必须是有竞争者的选举，是不同观点间的竞争，因而使得选举的结果能够改变政策及其制订者。再谈第二点，一个国家如果出于道德或其他的理由而否定了相当数量的公民参与选举的权利，比如不允许少数民族和妇女参与选举，则算不上政治民主制度。最后说第三点，这是民主制度区别于简单的多数统治制度之点。因为后者只是在一切政治问题上由多数人的选票、或由得到多数选票支持的官员来决定。但少数人的权利有可能在这种滥用的多数选票中遭受侵害。因而宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限，以防止苏格拉底之死这样的悲剧重演。
自由主义者从不同的角度为民主辩护，这些立场相互之间有时还并不一致或统一，但其结论却均指向民主的必要性、合理性和可取性。其中的功利主义者是民主理论的强烈辩护者，他们从民主制度运作的结果推论出其作为一种政府形式的可取之处。因此，这里立论的出发点是一种政治制度，而不是在此制度下个人的行为。但功利主义者对此的论证也分为个人主义的与集体主义的立场。因为像边沁和密尔等人所考量的制度运作结果是对个人而言的个人功利的总和，而集体主义的功利主义者则从团体或普遍功利出发。但两者均未超出功利主义的基本范畴。
如果仅仅从物质收益的角度来论证民主制度，那显然是相当弱的论据。因为民主制度下人们的物质生活水平与其政治制度运作间的因果联系并不明显，有时候还相当复杂。假如一种专制制度在相当时期内提高了社会的一般生活水平，而类似的实行民主制度的国度却并未达到同样的水准，那是否意味着民主并不比专制更可取呢？因此，功利主义者一般也不从物质收益来论证民主制度的优越性。他们通常从更强烈的方面论证民主制度，即民主制度把权力在人民中间进行分配，因而最可能避免由于权力集中于少数人导致的权力的滥用。如果某些领导集团真的滥用了权力，则民主制度本身存在常规的程序使人民阻止这些集团继续掌权。而非民主的制度则不具备这种自我更新和改革的机制，通常需要通过政变、暗杀、最高政治人物自然死亡等机制来改变政策，但人民对其后的政策取向仍然缺乏控制力。
从功利方面论证民主总有一些弱点，主要是诸如个人权利、平等和公正等并不总是依赖于功利和效率的论证，因为这些构成了支持民主的独立论据。因此，把权力交给人民的最重要依据乃在于，政府公权力不应当是少数个人或集团的私产，它在本质上属于人民全体，因而由人民拥有权力实行自我治理乃是题中应有之义。公民在政治权力面前是平等的，而且从心理上来说，当公民觉得自己的确参与了政治决策的过程时，他才有主人的感觉，对于社区的责任心和心理上的满足程度也最大。即使是著名的功利主义者密尔从结果论及民主时也并不完全诉诸功利的考量，而是强调公民个人参与民主的过程可发展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被统治者总是被动和惰性的。[1] 他强调，民主制度鼓励人们理解问题，发展并表达其观点，通过政治参与来满足其欲求。而在专制制度下，公民是精英统治者的被动接受者。因此密尔坚持认为，那些看重个人发展的人必定重视最能促进这种发展的政府形式，这就是民主。显然，密尔的这一论证已经超出了古典功利主义的基本原则，因为个人的智慧、道德能力、全面发展和积极参与决策与个人或社会的功利并不存在必然的联系，尽管这些能力的发展往往会促进社会功利的增加。因此，这种关于人的理性发展的目标实际上也接近自然权利的理论，可见作为功利主义者的自由主义者与自然权利学说之间的距离并不像其理论表面上显得的那么远。 多元民主论
除了功利主义的论证以外，对民主还有其他方面的论证，多元论是其中之一。可以把多元论看作是从事分析的社会科学家对民主的描述性阐述，因为民主的制度都主张并支持文化多元论，但多元论也是对民主的一种辩护。其理论根源可追溯到美国开国之初的联邦党人，麦迪逊在《联邦党人文集》第10篇中接受了霍布斯对人性的基本观点，即人是自私的，总是利用机会来统治其追随者。为了阻止主导的个人或团体控制政治秩序，麦迪逊认为有必要广泛地分配权力。而民主正是可最好地服务于此目的的政府形式。麦迪逊的这一观点之所以被称为多元论，是因为他主张权力的多中心。在他看来，广泛地分配权力，而不只是宪法上的牵制与平衡，可最好地防止暴君政治。多元社会可防止专制主义，而民主则通过允许竞争的权力中心间的讨价还价来促进社会的多元化。可见麦迪逊的多元论与功利主义的权力分配论有异曲同工之妙。而且，这种多元论与对民主政治中团体生活的作用和价值的强调结合在一起。[2]
按照多元论的观点，民主过程是一套基础规则，不同的社会团体可依据这些规则而追求自身的利益。这些基础规则是重要的，因为没有它们，社会就会堕入霍布斯式的自然状态，人与人像狼一样的逐组相互撕杀。在这些基础规则之内，团体的多元化对社会中任何一个成分的权力实施了制约。而此时的多数派是经常变动的，即不同的少数派团体在追求自身目标、表达自己意志时临时形成的投票的多数。由于这种多数不是恒久的，并不存在一个总是占有多数票的主导团体，因而各个少数团体在民主的制度中均可发出自己的声音，并在决策中占一席之地。正如达尔所说：“宪法规则之所以是重要的，因为它们有助于在政治斗争中决定哪些特定的团体处于优势或劣势。”正是宪法之外的竞争性的权力平衡使我们免受专制主义之害。“因此，政府决定的作出不是围绕基本政策的某些事务团结起来的绝大多数的胜利大进军。而是对各个较小的团体的逐步让步。”[3]
由此可见，这种多元论是建立在团体利益和政治意向的多元化的基础上的，但其最终指向仍然是个人的自由选择。只是个人通过自己所属的团体追求自身的利益，但这种团体决不是大到如一个国家整体，否则就不存在多元化了。多元论强调群体生活的价值，强调社区而不是占有的个人主义，但这里的团体其实是放大了的个人，因为多样化的众多团体之间的竞争和妥协就如同个人间展开一般，以与单个团体的垄断相对立。利益团体实际上就是其成员的个人利益的代表，只是以团体的形式向公共权力机构争取自己的利益，表达自己的观点，参与选择公共决策者。
一些人批评多元论民主具有某些保守的倾向，认为其倡导者只是承认不同团体或族群的利益的多样性，但在实际上却把某些团体看作比其他团体更为平等，因为他们所主张的“国家是守夜人”的理论实际上主张这种政治游戏由最老资格和最强大的参与者来主导。达尔对此作了答辩，他也认识到：“如果一个团体是消极的，无论是出于自由选择、暴力、威胁还是法律，那么正常的美国政治制度在此过程的任何地方都不必然为其提供一种阻止点。”[4] 但此制度经常自我扩展，将以前并不被代表的团体也包括在内。从规范的角度来看，民主制度不应当只是包含权力关系，无论是个人间的还是团体间的权力关系。
多元政体与社会的多样性有联系，但也存在着区别。社会多样性指的是人们兴趣、生活方式和意见的多样性，而多元政体则是指其政治决策非高度齐一性的过程和制度。民主的确需要意见的不同，这就使得高度一致的决策在民主制度下难以出现。但多元政体的最终指向仍然是可运作的政治决策，而不只是承认意见的多样性。比如人们可能在美学的、情感的和知识的价值观上永远无法达成一致，甚至也没有必要达成一致，但建立在意见多样化基础上的多元政体却必须在政治上能够通过民主过程而得以运作。密尔也反复强调意见的某种多样性对于理性地考虑不同的政策是一种必要条件。
意见的多样性或者目标冲突本身是多元政体的一个必要条件。如果在政治决定之前总是千人一腔，多元民主就根本建立不起来。因为任何社会都不可能在所有政治问题上从一开始就意见高度一致。美国的开国思想家们也注意到了这一问题，指出尽量扩大不同意见的范围，使之得到充分表达，才能作出正确的政治决定。麦迪逊三令五申指出：“把范围扩大，就可包罗种类更多的党派和利益集团；全体中的多数便很少有可能产生侵犯其他公民权利的共同动机；换言之，即使存在这样一种共同的动机，所有具有这样动机的人也比较难于显示自己的力量，并且彼此一致地采取行动。”[5] 麦迪逊等人担忧无知、贫穷的大众在政治上不积极，因而客观上形成这些人的政治意见无法表达出来。实际上是贫穷者和未受教育者自己剥夺了自己的公权，他们很少接触政治组织、财政和宣传的资源。为此，麦迪逊等人设计了诸如宪法制约包括司法违宪审查这样的制度，希望通过具有稳定性的根本大法和独立的法官来制约活跃的立法机构，防止积极参政的多数人压制不参政的那些人群的权利和利益。
麦迪逊主义的主要重点是相信宪法制衡的必要性，而今日之多元政体理论则更多地把注意力集中在一个民主秩序的社会先决条件上。但两者的差别不是实质性的，而主要在程度上。达尔强调社会分权的制约与宪法分权的制约同样重要。“如果多元政体理论大致可靠，那么在缺少一定的社会先决条件的情况下，任何宪法的制度性安排都不可能产生一个非暴政的共和国。我认为，许多拉丁美洲国家的历史就是充分的证据。相反，某一种社会先决条件在程度上的增加，在加强民主方面，可能远比任何特殊的宪法设计重要。无论我们关心的是少数人的暴政还是多数人的暴政，多元政体理论表明，政治科学家必须直接注意的第一位的、关键的变量，是社会因素而不是宪法因素。”[6] 可见多元民主要求社会意见表达的多样化，所有的利益集团都能够充分地表达自己的意见和利益，在此基础上的民主选择才是合理和公正的；同时要求发展宪法制约和社会制约等各个方面。否则，未经充分表达的表面上的高度意见一致与少数人的或多数人的暴政并无实质性的区别。 民主与自由的平衡
民主与自由的关系是理论家们经常讨论的主题，有人甚至认为两者存在着不可克服的悖论。但大部分自由主义者倒并没有把两者放在对立的地位上，而是强调其互补和平衡。美国实用主义者是一些坚定的自由主义者，他们对民主作了广泛而深刻的阐述。不仅阐述了民主的一般政治含义，而且主张民主是一种生活方式，也是一种教育的方式。胡克指出：“一个民主的社会是政府依靠被统治者自由地表示同意的一种社会。”[7] 这里虽然是一个简单的定义，却需要经验的验证。所谓被统治者自由表达的同意，即意味着不采用直接或间接的强制来影响被统治者表明他们的批准或不批准。一个依靠被统治者自由表示同意的政府，是在事实上遵从这种批准或不批准的表示的政府，而不是口头上接受、实际上从来不遵从的政府。这在经验上必须出现这样的情况，即当人们以选票表示了不批准之后，政府就必须更迭。当然，从经验上说，世界上没有一个政府是完全达到这一要求的，因而完善的民主制度并不存在。但这并不妨碍人们对民主与专制制度作出原则性的区别，并且划出大致的界限。如果一个民主的政府依靠被统治者自由表示的同意，那么在制度安排上就不可能出现明显妨碍公众同意的表达或履行的情况。由此而延伸到经济领域，真正的政治民主必须包含被统治者有通过他们的代表来控制经济政策的权利。在此意义上可以说，在没有经济民主的地方就不可能有真正的和普遍的政治民主。如果经济控制不服从政治的控制，即经济的权力可以随意地控制政治权力，则政治民主是片面的、空幻的。
所谓经济民主，即是指由作为生产者和消费者组织起来的社会权力来决定经济发展目标的基本问题。这种经济的民主必须以某种形式的社会所有制或计划为前提，但不是一切由政府控制的计划经济。因为“某种的经济计划可以给人一种监狱中的安全——被监禁的人们在其中以自由来换取那一类的食物、衣着和住所，但是任何一种型式的计划社会，要是不为最自由的批判、差异、创造的个性、趣味上的宽容准备条件，就从来也不可能保证真正的安全。在这样的一种社会中，‘安全’的条件是接受社会主义的专断命令为生活的规律。无论在哪里，奖励促进的工具要是为一个非民主国家所社会化，便显然地是这样的。……因此，我们分析的结果是：正如政治民主没有某种形式的经济民主就不完全一样，没有政治民主也就不可能有真正的经济民主。”[8] 因此，经济民主与政治民主互为条件，缺一不可。只有政治民主而无经济民主，私有产权并没有社会化（即生产资料只由少数个人或者少数官僚所独占，大多数公民都不拥有社会财富的一部分），政治民主便显得苍白无力。只有经济民主而无政治民主，公民在政府决策中毫无决定权和表达观点的自由，甚至在经济领域也不能通过自己所拥有的股权来参与重大决策或自由表达意见，则这样的经济民主也是片面的、虚幻的。
“自由地表示同意”还需在其他领域推广，包括反对教育方面的垄断，这里的教育包括一切文化传播的媒介，尤其包括报刊在内。“对一种民主制来说，多数原则是很重要的，而大多数人如果不能接近消息的来源，如果只能读到官方的解释，如果在课堂、讲台和无线电广播中只能听到一种的声音——总之，如果一切批判性的反对意见都被打上叛逆的烙印而为异端的审判、为集中营的思想发行和行刑队所根除的话，他们的表示同意就不是自由的。当个人的心灵被有意地束缚于愚昧无知的时候，就同他的双手被绳索捆绑的时候一样，没有行动的自由。”[9] 因此，自由主义者尤其强调文化教育的民主，反对教育领域里一切问题上设立标准答案和灌输方式，认为充分发挥受教育者的想象力和创造性，发展其个人趣味，课堂上容许不同的观点、个人信念和价值观的自由表达，是作为一种生活方式的民主的必要条件。
另一位实用主义者杜威对于民主也作了相当精辟的分析。他认为，“民主较一种特殊的政治形式要宽泛得多，它不只是通过普选和被选举的官员来治理政府、制定法律和执行行政管理的一种方法。”民主当然包括这些内容，但民主更是一种生活方式，“作为一种生活方式之民主的关键，在我看来似乎可以表述为要求每个成熟的人参与形成用以调节人们共同生活的价值标准：无论从普遍的社会福祉还是从作为个人的人的全面发展来看，这都是必要的。”[10] 因此，杜威更看重民主对于人性的自由发展所起的重要作用。他强调，普选、重选和掌权者对选民的责任和其他的民主要素，都只是用以实现民主的权宜手段，而不是最终的目的和价值。将手段上升为目的，这是一种偶像崇拜。民主的政府形式只是人类智慧所设计出的适应历史上一个特殊时期的最好的手段。
重要的是，“民主的基础是对人性之能量的信赖，对人的理智，对集中的合作性的经验之力量的信赖。这并不是相信所有这些都是完美的，而是相信，只要给他们机会，它们就能够成长，并不断创造用以指导集体行动所必需的知识与理智。每一种专制的和权威的社会行动方案都基于一种信仰，即所需要的理智仅局限于少数高贵者拥有，这批人由于遗传的天赋而被赋予控制他人行为的能力与权力，由他们制定原则与规则并确定执行的方法。”[11] 可见民主的运作方式只是手段，而最终是指向对人性、人的能力和智慧的信任。而反民主的专制统治者的最大错误是不相信多数人，只相信少数人。这也是民主理论与精英统治论、自由民主主义者与保守主义者在信念基础上的最大差别。
自由与民主的关系其实是内在的，没有公开的竞争也就没有民主，而民主的根本目的除了公共决策以外，便是保障公民的自由权利。在现代的大多数自由主义者看来，民主与自由密不可分，不能以民主来否定自由，也不能强调自由而忽视民主。
民众主义与程序民主
民主按形式可分为直接民主和间接民主。直接民主的典型是古代希腊的城邦，由于其规模并不大，一般限于一个城市，在其自由民之中实行直接民主制是可行的，即使如此，也存在着使民主蜕变成多数人暴政的危险。法国思想家贡斯当认为，古代人所理解的自由主要是一种公民资格，即参与公共事务辩论和决策的权利。但与此紧密相关的是，古代人没有一个明确界定的私人领域，没有任何个人权利。社会的权威机构干预个人活动的几乎全部领域，阻碍个人的意志。因此，“古代人没有个人自由的概念”[12] 由此也可推论出直接民主制适合于古代城邦。而现代人的情形则不同，他们所追求的自由是不受政府强制的私人活动空间，由于工商业和文化生活的空前广泛开展和深化，政治在人们生活中的地位下降了。人们日益从私人生活中追求个人价值的实现，因而突出要求伸张个人权利，强调其不可侵犯性；同时也日益难以直接参与一切政治事务，而诉诸代议制作为保障个人对政治的影响力的手段，这种间接民主制是适合现代人的民主制度，它既让个人对政治不用袖手旁观或被动接受权威的命令，同时又维持个人生活的空间。所以现代的民族国家再难实行直接民主制，而找到了间接民主制作为适应现代生活和现代人自由观的一种恰当形式。现代人的自由首先表现为享有一系列受法律保障而不受政府干预的个人权利，如表达意见、选择职业、支配财产、自由迁徒、结社和选举官员的权利。[13]
然而，这种现代人与古代人自由的比较并不能得出间接民主制比直接民主制的民主程度要弱的结论。因为间接民主制仍然是适合现代人的民主制度，并未脱离前面讨论的民主制的基本要素和特征。今天的间接民主制只是在一般政治事务上由公民选出的代表来行使民主权利，但由于存在着公开而无限制的观点表达和候选人间的公开辩论和激烈竞争，普通公民的选票对于政治仍然具有直接的影响力，更何况许多表面上的间接选举在实质上已经成了直接选举（如美国的总统大选）。因此不能一概地认为今天通行的间接民主制离直接民主制相距十万八千里。
问题在于民主的实质，即最终不是靠少数人而是社会的相对多数来决定重大的政治问题，政府的同意必须建立在被统治者自觉自愿表达的基础之上。有所选择、竞争和比较，才能有真正的民主。间接民主与直接民主的差别主要是形式上的，多数人暴政的原因仍然在于不存在真正的公民自由选择，表面上的民主实际上是被操纵、愚弄的多数决定。直接民主与间接民主是民主的不同形式，没有必要在两者之间划上一条不可逾越的鸿沟。无论古代希腊的直接民主制有怎样的缺点，它毕竟是多数公民参与政治的一种方式，是多数人决定自身命运的一种制度。尽管今天的社会生活发生了重大变化，人们不再是全职的政治人，而有着自身的活动领域，但在重大问题（如国家政体和统一、对宪法的重大修改等问题）上的全民公决仍然是一种不可避免的选择，间接民主在此类问题上并不总是合理合法的。世界各国公民参与程度的提高仍然是一种普遍的趋势。公民文化教育程度越高，就越需要在重大政治问题上直接发表自己的意见。民主是多数人开放性的决策，而专制则是一人或少数人的封闭决策。直接民主有可能但并不必然导致多数人的暴政，今天自由民主国家政治的发展实际上是直接民主与间接民主的混合。因此，简单地认为直接民主不可取而间接民主才是值得提倡的，这在理论和实践上都不具有很大的说服力。 经常围绕民主理论展开的争论是民众主义与精英统治论的对立。民众主义有时候也被称为民粹主义，这一理论立足于大众化的民主，更多地强调公民在民主决策权上的平等。而精英统治论则与此不同，认为人们在政治决策中的地位不会、实际上也不可能完全平等，因而政治最终要由少数精英来运作。在特定的语境下，民众主义有时候也被称为平民主义，如美国学者希尔斯(Edward Shils)建议达尔使用这一用语。
贯穿在整个西方民主理论历史中的主导立场是把民主与政治平等、人民主权和多数人的统治等同起来。甚至早在古代希腊，亚里士多德即在其名著《政治学》中把最纯粹的民主界定为遵守平等原则的政体，在城邦中穷人不占有富人的东西，两者处于同样的地位，谁都不做对方的主宰。由于穷人占多数，在此纯粹民主的体制下，他们中的多数所赞成的东西就可成为法律。美国的开国思想家麦迪逊也把这种多数裁决称为“共和原则”。
法国启蒙思想家卢梭把公民平等和人民主权当作民主最重要的标志。另一位法国思想家托克维尔在《论美国的民主》一书中，也把民主统治的要义看作包括多数人的绝对主权，因为在民主国家中，没有什么东西能够与之相抗衡。这种平等主义的民主观一直延续到今天，仍然是相当一些民众主义者所捍卫的基本原则。其鲜明的要求便是在投票中把每个人都当作平等的人来对待，每人算作一票而且只能算作一票。这可算作一种程序正义的基本要求。
然而，公民们在财富、地位、声望上的差别必然使得这种表面上的平等票决在实际上的不平等。于是激进主义者便提出只有当人们在经济和社会地位上基本平等以后，真正的民主才能实现。有经济和社会地位的人们可以通过自己的实际控制力而影响民主的过程。诸如此类的批评都把政治民主的真正实现建立在经济的人际平等上，但后者的实现却基本上是一种乌托邦。在自由主义者看来，这种平等主义的民主观是把民主的可能性推向了遥远的未来，似乎如今存在经济差别的现实世界里只能有不完美的、甚至是虚假的民主。这种完美主义的民主理论为相当一些人抹杀基本民主的制度与不民主的制度之间的界限提供了理由，似乎不过是五十步笑百步。其实，两者还是存在着重要的实质性的区别，反过来，没有政治民主保障的经济平等同样是一种乌托邦，是可望不可及的幻想。冷战后时代世人通过反思已经反复验证了这一点。
卢梭式的人民主权理论尽管很能打动人，但仔细分析便知其致命弱点是缺少基本的制度保障，浪漫的口号无法代替制度的有效运作。“权力产生腐败，绝对的权力绝对的腐败”，艾克顿勋爵的这句名言尽管有点夸大，但在其极端形式上，不仅适用于少数人的专制，也适用于多数人的专制。因此，多数人的意志也要受到更高的理性和法治制度的制约。如果把人民主权理解为多数人不受限制的绝对权力，那是相当可怕的。因为这有可能为经常出现的以多数人的意志来压制少数人的正当权利的恶劣行径作辩护。洛克在阐述其政治理论时并没有主张在任何时候都不受限制的绝对的多数人权利，因为他还提出了限权政府的思想，要求不同的政府部门之间互相牵制。这就不是绝对的人民主权，而是随时间地点而有所限制的多数权利。
问题正在于，在现行的不平等的经济前提下，民主的现实可行性究竟在何处？美国的开国思想家们两百多年前已经认真考虑了此类问题，他们把程序民主和法治看作是最佳选择。因为所谓平民主义的民主理论的要点在于：假定人民主权和政治平等是唯一的目标，那么同大多数公民的偏好相一致，就应当是形成政府政策的必要充分条件。而麦迪逊主义的论点则认为，这是必要条件而不是充分条件，实际上认为大多数公民的意见可以成为认可政策的前提，但这并不是说凡多数意见就应当被政府采纳。为此麦迪逊等人设计了缓冲多数意见的一些法治举措，也就是权力的牵制与平衡的制度，包括对各项政策和立法的司法审查制度。进行审查的是少数法官，他们诉诸公共理性而在实际上对人民主权的制度有所限制，但这却并不是反民主的制度。因为法官们主要诉诸公理，所有的判决都要公开，供社会监督。而他们本人既无财权又无镇压之权，只能诉诸公共理性，因而滥用权力的机会并不大。
由此可见，平民主义或民粹主义的民主观有其道义吸引力，但却也预设了某些危险的倾向，即如果处理得不好，也可能导致多数人的暴政，少数人成了其牺牲品。因而需要以自然法或权利理论来平衡民粹主义，以法治来平衡大众民主。但在另一个极端上，反对民主的理论家们则干脆从根本上否定民主的可行性。如帕累托、莫斯卡、米歇尔斯和卡尔·施密特等人都曾经论述过自己对民主的可行性的怀疑。罗伯特·米歇尔斯在其《寡头政治的铁律》一书中得出的可怕结论便是，民主党也许能够取得胜利，但民主政治永远不会胜利，真正操纵政治的永远是少数寡头。这一极端理论同前面关于没有经济平等便不可能有政治民主的理论异曲同工，从两个极端上否定民主的可行性和现实性，在理论上都站不住脚。一个是天生不相信绝大多数人都能够通过民主的实践（加上法治的制约和制度教育）而学会民主，一个则以完美主义的幌子把所有实践中的现实民主制都否定了。
民主永远有其魅力，它的本义是多数人的统治，但不是多数人为所欲为的绝对统治。法治和权力牵制是其制约因素，但又不能只是依赖少数法官和立法者，不受民主制约的少数精英统治与专制并无本质区别，所以对这些精英的最终裁判者和监督者仍然是民众的多数。这就是说，在民众多数与精英之间也存在着相互牵制的关系，这种牵制在政治制度上的表现就是民主与法治的统一。转贴于 注释：
[1] John S. Mill， Considerations on Representative Government(1861)， in Marshall Cohen， ed.， The Philosophy of John Stuart Mill， New York: Modern Library， 1961， pp.401-406.
[2][5]《联邦党人文集》中译本，商务印书馆1980年版，第10篇。
[3][4][6]Robert Dahl， A Preface to Democratic Theory， University of Chicago Press， 1956， pp.137， 146， 138， Chapter 3.
[7][8][9] 悉尼·胡克《理性、社会神话和民主》中译本，上海人民出版社1965年版，第285，290，286-287页。
【摘要题】理论园地•理论探讨
【关键词】“5•31”讲话/政治生活民主化/政治文明
【正文】
同志在“5•31”讲话中提出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”总书记这一重要论述立足于国际国内大局和时展潮流，高屋建瓴地提出了新世纪政治体制改革的战略目标和基本思路，对实现政治生活民主化，坚定不移地走建设有中国特色的社会主义政治文明道路，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、20世纪后期世界上几个大党老党失去执政地位的历史启示
20世纪后期，世界政党政治中最引人深思的现象是，一些曾长期在一些国家和地区连续执政几十年的大党、老党纷纷失去执政地位。发生这种现象的深层次原因是什么？这个问题很值得我们关注。
根据有关调查研究资料，日本自民党、印度国大党、印尼专业集团、墨西哥革命制度党之所以执政失败，其中一条带有规律性的共同原因，就是政治腐败，缺乏民主。
例如：日本自民党，成立于1955年，连续执政38年，在1993年大选中失败。其主要原因就是政治腐败侵蚀了自民党的根基。自民党执政后，金权丑闻接连不断。20世纪70年代田中角荣、80年代竹下登以及以后上台的宇野宗佑、海部俊树、宫泽喜一等，都因受贿、偷税、漏税失去了国民的信任。而金权丑闻的背后，根子在于党内派系林立，缺乏民主。自1955年自由党和合并成自由以来，派系斗争始终是自民党政治一大特色。派系斗争的核心是“权”，即谁当总裁进而成为首相。有“权”就有“利”、“权利相关”。自民党内有句话：要想当总裁，首先要成为派系领袖，在党内建立自己的派系。但维持派系需要大量金钱。单靠合法的政治资金很难维持派系正常活动，因此只有从非法途径集聚“政治资金”。结果不免闹出“金钱”丑闻。新闻媒体对日本有种说法，叫做“一流经济，二流生活，三流政治”。自民党内元老当权、派系斗争、密室策划等陋习，不仅日本国民厌倦，党内也不满。结果在冷战后民主化浪潮冲击下。
再比如印度国大党（国民大会党），成立于1885年，1946年印独立后执政，前后长达45年时间，党员3000多万，在1999年选举中失败，沦为反对党。其主要原因，是由于党内专制，缺乏民主。英•甘地任党主席期间，达到极点，她独断专行地炮制1975年“紧急状态”，短时间内逮捕了十多万所谓“异己分子”，严重削弱了执政基础。加之执政的国大党主席与国大党政府总理之间争权夺利，尼赫鲁在世时由于他的巨大威望，才没有酿成党内分裂。尼去世后，国大党从中央到地方各级领导派系力量失衡分裂。反对党力量成长壮大。加上国大党长期背着“历史长、独立早、南亚老大”的包袱，倚老卖老，固步自封，治党治国不力，导致贫富两极分化、社会问题严重。10亿人中，有1.5亿住贫民窟，有5亿人未用上电，3亿多人未有安全饮水，4亿多人是文盲，50%的人口生活在贫困线以下，全国失业人口7000万，童工1亿多，引起广大人民不满。结果使这个百年老党，失去了执政地位。
还有印尼专业集团，成立于1964年，自1971年苏哈托执政以来近30年，但在1998年东南亚金融危机中，失去了执政地位。苏哈托被迫辞职，直至走上被告受审席位。其主要原因是由于军人干政、压制民主。苏哈托当年靠军队上台，执政后，扶持军队干政。印尼议会、政府要员大都是退役、现役军人。在军人干政下，民主政治进程缓慢，媒体受到严密管制，反对派人士受到压制。人民有意见没有正常表达渠道，问题日积月累，直至积重难返。政治专制，必然导致腐败。苏哈托长女任内阁社会事务部长，4个子女、一个媳妇是国会议员，他的家族控制全印尼的金融业、汽车业、电力、建筑、交通运输、森林、矿山、新闻媒介、房地产业，可以说控制了印尼经济命脉。苏家族拥有财产，最低估计200亿美元，最多估计1000亿美元。
墨西哥革命制度党，1929年成立，是拉美地区第一大党。连续执政71年，是世界上执政时间最长的政党之一，在2000年7月大选中失败。在拉美乃至国际社会产生极大震动和影响。其主要原因是由于长期执政，缺乏党内外有效监督制约机制，导致、争权夺利、组织分裂，最后威信扫地。如上届总统及亲属亲信到本届政府的一些部长、州长、国家反毒局长等要员，都卷入重大案件。前总统本人为躲避受审，至今隐居国外。党内派别林立，争权夺利严重，直至发展到互相残杀。1994年大选前，总统候选人和总书记先后遭谋杀，震惊国内外。党内专制盛行，党主席、总书记是指名安排，因政见分歧，不少重要成员在党内受压，被迫脱党。上述种种弊端，使党逐步失去凝聚力、号召力。加之经济政策不公，贫富悬殊加剧，墨300个家族占有全国50%财富，全国一半人生活在贫困线以下，有人称墨是“制造穷人的工厂”。党失去了群众基础，南部山区农民揭竿而起，武装暴动，至今仍未解决。
以上政治现象给人们深刻的历史启示。总书记在提出“三个代表”重要思想过程中，曾认真研究了这些老党大党执政失败的历史教训。总书记提出“三个代表”重要思想有深刻的国际背景、时代背景和政治背景。我们应深刻领会总书记的深谋远虑和良苦用心，深刻领会“三个代表”重要思想的深远历史意义和重大现实意义。
二、我们党政治民主实践的历史经验
研究党的建设和政治民主问题，不仅要有世界眼光，认真总结世界政党发展的历史经验；而且要有历史眼光，深入分析中国共产党政治民主实践的历史经验。
中国共产党的创立，是在共产国际和苏联帮助下建立的。这就决定了领导十月革命成功的俄国共产党及其政治实践是我党建设的组织榜样。按照列宁的建党理论和实践，民主集中制是政党组织的基本原则。俄国革命的成功，使早期共产党人得到重要政治启示：即中国共产党应以列宁建立的布尔什维克党为榜样，建立一个高度集中统一的、有严格组织纪律的无产阶级政党。
然而，由于早期中国共产党人对马列主义理论准备不足，对民主集中制理论在整体上认识研究不够，所以在当时国内外、党内外各种政治思潮及复杂政治环境中，逐渐在党内形成了两种极端倾向：一是家长制倾向；二是极端民主化倾向。而在这两种倾向中，家长制倾向在党内占据上风。党的第一任总书记陈独秀就是典型。加之，革命年代所处的恶劣政治生存环境和所面临的严峻政治斗争，使得我党在相当长一个时期，在贯彻民主集中制组织原则时，重点是强调集中。红军长征到达陕北后，1942年在党内民主政治建设史上具有重要地位。整风运动通过马克思主义教育运动，为党内民主发展提供了实事求是的思想路线，为民主实践提供了批评与自我批评的具体方法。党的七大对党内民主又作下理论总结，促进了政治民主实践的发展，使我们党充满了朝气蓬勃的生机与活力，为赢得革命胜利，建立新中国奠定了坚实的思想政治基础。1945年同志与民主人士黄炎培先生作过一次有关中国共产党前途命运的历史性对话。当时黄先生问，中国共产党能否跳出“靡不有初，鲜克有终”“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率，充满自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。”
新中国成立后，党按照民主集中制原则有效地领导了国家建设和发展，取得了举世瞩目的成就。1956年召开的党的，鉴于苏联共产党内斯大林在晚年破坏民主集中制、大搞个人崇拜的教训，明确提出反对个人崇拜，系统总结了贯彻民主集中制的经验教训，使全党不仅在思想认识上，而且在制度设计和民主实践上都向前推进了一步。
犹如分水岭，把改革开放前新中国的发展分成两段。中国经济和社会发展在此产生转弯；同样，中国政治发展包括党内民主的探索和实践也在此发生转弯。当时由于国内外、党内外多种复杂因素的影响，提出的路线和许多正确意见未能在实践中坚持下来，其中包括坚持和扩大党内民主。1957年反右扩大化后，阶级斗争代替了经济建设，党内确立了高度集权的一元化领导体制。1959年，在为八届七中全会准备的讲话提纲中，写下两行字：一是“权力集中常委书记处，我为正帅，邓为副帅”；二是“一朝权在手，就把令来行”。（注：《建国以来文稿》第8册，第196页。）党的一元化领导形成的高度集权，不仅体现在党对国家、对社会的集权，中央对地方的集权，而且体现为党组织内部的集权。在这种体制下，一切权力集中于党委，党委权力又集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅拍板。党的一元化领导，往往变成个人领导。全国各级都不同程度存在这个问题。以后这个问题发展越来越严重，最终导致这场历史性的灾难，党内民主陷入党的历史上最为深重的危机。
产生这一问题的原因是多方面的，其中主要有两条：一是认识问题，二是体制问题。我国是一个长达两千多年的封建专制主义国家，从秦始皇到，是一个个人专断、家长制和个人迷信盛行的国家，是一个权力无限、没有监督与法制的国家。这种专制传统对我们党、我们国家、我们人民影响很深，从而使我们党和人民的民主意识和民主习惯匮乏。因而，我们党成立以来探索和实践党内民主的历史不短，但党内民主成长的基础却十分脆弱，党内民主发展步履维艰。同时由于我们党长时期处在革命和战争年代，地下党与根据地的党，对敌斗争尖锐，战争环境、军事生活，需要高度的集中统一领导体制。建国之后，特别是50年代以后，战争年代这种体制不仅继承下来，而且历次运动都有所发展。
改革开放初期，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中谈到这种体制时说：权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行；容易造成个人专断，破坏集体领导。这种现象同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。革命队伍内的家长制作风，使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。邓小平还指出：旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋生。
邓小平改革开放初期的这一重要讲话，以其正确性和权威性说明，我国封建专制主义残余影响之严重，权力过分集中的政治体制对我国政治民主建设造成的影响和危害之大。
邓小平在讲话中同时深刻指出，克服和解决这一弊端的根本办法，要从制度方面解决问题。他说：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”
同志在中央党校的“5•31”讲话，坚持和发展了邓小平理论，在讲到党的建设问题时，提出了以扩大党内民主带动促进人民民主的战略思路，并特别强调要加强制度建设。这是对我党政治民主建设实践历史经验和客观规律的科学总结，为新时期发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明指明了方向。
三、关于加强党内民主制度建设的几点建议
党内民主的实质决定党内民主的有效运作必须有一套完整的制度体系。加强党的制度建设，增强党内民主制度的权威性、合理性和有效性，是党内民主建设和发展的重要前提和基本保证。
根据当前中国社会经济整体发展状况和中国政治体制运作程序及基本架构，目前加强党内民主制度建设应在以下几个环节上进行制度创新。
（一）党代会制度
在制度层面上，党内民主是直接民主与间接民主的结合。直接民主的制度表现就是党最基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主的制度表现就是党的各级组织以党代表大会的形式决定党内重大事务。在党内民主建设中，党代会制度能否有效运行，是判断党内民主生活是否正常和健康的重要标志。党代表大会是党内的最高机关，是党员意志的集中表现。为了充分发挥党代表大会的作用，党的曾决定采取一项根本改革，即把党的全国的省一级和县一级的代表大会，都改作常任制，类似各级人民代表大会。但遗憾的是，后中国社会的发展变化，没有给这个新的制度设计和实践的机会。党的九大废除了这项改革。党的十二大曾有人提议恢复常任制，但因种种原因没有恢复，仅对各级党代会的时限作了调整（全国党代会5年1次，省、自治区、直辖市5年1次，县3年1次，基层党组织每年1次），后经十三大、十四大、十五大，由于各种原因，都没有在中恢复提出的党的代表大会常任制。但在实践中，尤其在基层，有的党组织根据自身实际情况，在探索和实践党代会常任制。例如浙江台州市椒江区，实行党代表大会常任制已有11年，积累了一定经验。椒江区试行党代表大会常任制，在扩大党员民主参与，提高区委决策民主化、科学化水平，加强对领导机关的制约和监督，密切党群关系和干群关系方面，都收到了显著效果。
代表制民主是政治民主的基本形式。过去党的代表大会每5年召开1次，代表平时无法履行职责，对权力机关形不成指导和监督。这种状况同广大党员日益增长的政治参与积极性极不适应，也大大落后于人代会和政协会代表的作用。时展到今天，实施常任代表制已成大势所趋。可否考虑：在更高层次上普遍推行党代表大会常任制，从机制上形成一个在党内足以对权力和权力机关实行监督和制约的主体，使广大党员的民利的实行从组织上得到保证。这对于增强党的肌体的活力和凝聚力，将起到重大作用。
（二）党委会制度
集体领导是党内民主的本质要求。集体领导的实质在于一切重大决策，都是采取由党员或党员干部在党员大会、代表会议、党委会上，在自由而切实的讨论基础上进行表决。在集体领导各个环节中党委会应发挥十分重要作用。因为在党代会闭会期间，党代会选举产生的党委会是该地区或单位工作的领导核心。但从实际运作看，集体领导时常出现有名无实的不正常状况，集体领导掩盖下的个人包办和个人专断没有得到完全克服。不少地方和单位，以常委会甚至以书记办公会形式研究决定重大问题，未能充分发挥党委会的作用。这是党内民主建设中普遍存在的一个严重问题。如何从制度体系上保证党委会制度（包括地方党委全委会制度）有效运作，充分发挥党委会全体会议决定重大问题和协助监督常委执行党内重大决定的功能，是当前党内民主建设和发展的一项重要课题。十三大报告在集体领导问题上曾设想：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则，表决制度和生活会制度。在庆祝中国共产党成立80周年大会讲话中，同志在总结历史经验基础上提出了集体领导的新原则：即集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。这个原则对进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，有重要指导意义。根据这一精神，广东省今年通过全委会选举任命2名市委书记、1名市长，进行了积极探索。这一做法具有普遍意义，值得各级党委学习借鉴和推广。
（三）选举制度
选举是党内民主的最直接体现。为了适应政治民主化进程，党的十三大改革和完善了党内的选举制度，明确规定了党内选举的提名程序和差额选举办法。上世纪90年代，在社会基层，实行了村民自治委员会直接选举的方式，为扩大党内民主，完善党内选举制度提供了新鲜经验。
目前，要进一步改革和完善选举制度，是否可以考虑从两方面着手。一方面进一步规范党内选举制度，加大差额选举比例和范围层次，适度增强党内选举的竞争性，实行候选人与代表见面和交流制度；另一方面在党的基层选举中推行直选制，这是发展党内民主，促进社会主义政治文明建设的重要途径。在党内领导干部的选拔上，是实行任命制还是选举制，关系重大。实行任命制，不实行开放的公平竞争，领导干部只对上级负责，不受党员群众制约，就不会对党员群众负责。做官的“捷径”是讨得上级领导的“欢心”。由于领导干部不受党员群众的限制，就难免孽生跑官、要官、买官、卖官和人身依附等丑恶行径。相比之下，领导干部通过选举产生，权力是由下至上逐级授予的，掌权者是由下至上选举出来的，这样他们就必须承诺对选举他们的党员群众负责，并尊重保护党员群众的权益。在当前发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明潮流中，我们党内选举应逐步从任命制向直选制过渡。能否实现这一转变，兹事体大，关系到党的执政地位的巩固，关系到中国现代化目标能否实现。当然，这一制度的转变和实现，需要经历一个探索和实践的过程，这不仅需要时间的准备，而且需要制度、体制和机制的准备。
（四）监督制度
监督与民主，是相互联系、相互依存的统一体。从一般政治过程来看，没有监督就没有民主；反过来，没有民主，也就形不成监督。从某种意义上，人们可以从监督的广度、深度来判定民主发展的水平和程度。
政治学认为，权力的运作有一个铁的规律，就是权力腐败规律。权力是自发地倾向于腐败的，绝对的权力倾向于绝对的腐败。因此，如何监督权力，把腐败遏制到最低限度，自古以来就是政治家们一个长久不衰的话题。
从我们党发展历史来看，在民主革命时期，由于革命的需要和革命条件的限制，党的监督主要围绕如何保证党的集中和纪律展开的。而且监督主要是上级对下级、中央对地方、组织对党员的监督。解放后，党内监督在整体上得到有效发展，但经历了一个曲折过程。特别是50年代以后，随着结构的变化和集中程度的日益强化，党内监督和党内民主一样开始变形，其功能日趋退化。改革开放以后，中央制定了《关于党内政治生活的若干准则》，这个《准则》与、党的有关法规，加上党的纪检制度和相关的工作制度一起，构成了新时期党内监督的基本制度架构。但从实际运作状况看，还需要进一步加强和改革。
（一）行政集权体制的存续
以同志为核心的老一辈无产阶级革命家，带领全党全国各族人民在流血牺牲中建立了人民民主的国家政权。新中国从法律上确定了劳动者的民，并建立了初级的民主制。但由于民主制尚不完善，以及小农经济的普遍存在，在政治体制层面，不得不保留行政集权体制，现实中国政治的主要矛盾都集中于此——民主制与行政集权体制之间的矛盾。行政集权体制，是旧的集权官僚制的体制在新社会的保留，也是初级公有制和民主制的实现形式，当前，是在中国共产党的党委领导和掌控下运行的。它在原则上是民主的，但实行民主的方式和机制，却延续了旧的行政集权。在初级公有制和民主制建立时，所能实行和运用的体制，只能是对旧制度的行政集权体制在改造中的保留。两千余年的集权大一统，虽经制度变革，但在社会生活中仍然有其延续性，新政权只能在利用旧体制的同时对其加以改造，这种改造主要体现于各级官员的变换，并体现于中国共产党的领导，但行政层次和级别，以及运行机制等，基本上保留了旧的框架，即中央、省、市、县、乡的自上而下的统属关系。
（二）中国共产党在领导行政集权体制中，也将自身行政化了。
政党作为民中结社权的集合，其内部的基本关系是党员个人权利的平等。虽然也会有上下级的区分，但这主要是在组织行为上的，党员之间并没有高低贵贱之分。这在中国共产党的创建初期是很明确的，党的章程上也有明确规定。但是为了适应对行政集权体制的领导，党组织不能不按行政级别来建制，而所有的行政及执法、司法机构、甚至人民代表大会都要设立相应级别的党委或党组，其中负责人也要有行政级别，并据此领取工资。而行政、立法、司法、执行等机构的负责人，不仅要由党委来提名候选，当选后还要担任同级党委或党组中的副职。由此，党就在领导和掌控行政集权体制的同时，将自己纳入该体制，成为其中重要的组成部分。发展至今，问题百出，某些党员从个人利益，小集团利益出发，将“全心全意为人民服务”的宗旨抛到九霄云外，逐步凌驾群众之上，逐渐脱离群众，严重侵害了人民群众的利益和民利。
（三）官员选拔与晋升途径中存在的问题
在集权官僚制下，主官是以科举取得资格，并按资格和政绩来升官，但衙门中的僚与役等工作人员，却永远没有成为官的可能。在新的行政集权体制下，国家干部，国家机关工作人员、服务人员，甚至与国家干部有密切联系的其他领域工作者，都有晋升的可能，这就使除最高领导者一人外的所有人员，都把“进步”与升官升职联系起来。党的干部政策上虽提倡以科学化、民主化、制度化为目标，不断推动干部人事制度改革；以提高干部队伍的素质能力为核心，在实际上也做到了一些转变：如从领导职务终身制到建立干部离退休制度；一些部门形成了干部队伍建设的年轻化、知识化、专业化；在对待知识分子问题上，也从多次反复转变到坚持“尊重知识，尊重人才”。然而事实上，由于党建初期革命精神的减退和监督力度不够，个别地区和部门还存在着严重的腐败贿赂，跑官买官，官官相护现象，公务员笔试、面试中的暗箱操作现象，以及任人唯亲等实际做法。这与民主制原则下公平，公正、合理的选拔任用代表人民利益、全心全意为人民服务的公仆背道而驰。
（四）行政集权体制对民主政治的阻碍
这样的行政集权体制，已成一面庞大而密实的网，将全社会都网络其中，它对于集权行政，统一全国步调，无疑是有其优势和效率的。而如此庞大的行政集权体制，其驱动力无非两个，一是革命精神，二是利益，这二者是结合在一起的。在建政之初，革命精神是主要的，但随着政权的巩固，革命精神也逐步淡化，利益就成了主要驱动力。这即包括升官，又衍生出发财。在没有强有力的民威监督和制约的情况下，主要靠利益驱动的庞大行政集权体制，其弊端日益突出，个别领导干部、腐败作风、脱离群众等都表现出来。初级民主制很难驾驭这个体制了，甚至这个体制开始侵害民主制原则。在民主化的过程中伴随着行政集权体制的固化与膨胀，行政集权体制对民主政治的威胁，使得民主政治在中国的发展更显脆弱。
二、中国公民传统的“官本位”文化、小农意识。
（一）“官本位”文化
所谓“官本位”，就是以官为本，权力本位，它突出官权，忽视民权，以官为主，以民为仆，执政者按照本集团的价值观念来评价、决定和操纵民众的行为，而民众只有服从的权利。“官本位”同时意味着社会大众以是否有官位及官位的高低为尺度来评判一个人的价值，并且皆以追求官位作为人生最重要的理想。“任何一个社会和任何一个人，多少都有点崇拜权势，但似乎从没有一个社会和从没有一个民族，象中国人对权势这么癫狂，和这么融入骨髓”，即是对中国民众权威崇拜意识的真实写照。“官本位”是封建官僚政治体制的产物，是封建官僚集团执政文化中的基本理念，也是封建专制社会的主流文化。虽经政权更替，制度变革，但该意识并没有随着封建官僚政治体制的瓦解而烟消云散，改革开放后复杂的社会变革使“官本位”的膨胀有了某些可乘之机，再加上现行的干部体制还没有完全摆脱革命战争年代与计划经济时代的选拔任用管理模式，致使“官本位”意识一度转化、残存至今，在现实社会政治生活中仍有不小的影响。“官本位”文化在现实社会突出表现在：（1），“官本位”的价值观导致“官至尚”心理。在某些地方和单位，争官位、官级的现象相当严重。一些人把官位，官级当作“命根子”。为了争得一官半职，不择手段，阿谀奉承，贿赂成风。同时，“官本位”价值观导致百姓的奴性意识蔓延，敬官、畏官、求官成了一种普遍的社会心理。近些年来，公务员考试报名人数激增，其中“官本位”意识就是导致该现象的原因之一。（2），个别地方的党委、政府等领导干部以言代法，以政策代法，以权压法，凭借权力干扰市场经济，行为严重。（3），作风严重。滥用权力，脱离群众，文山会海，思想僵化，墨守陈规，不讲实效，不负责任，互相推诿，打击报复，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，动辄训人，压制民主，帮派意识等等。此外，“官本位”文化与各种不适宜社会发展规律的经济结构、残存的体制、宗教等与民主制原则相背离的多方面领域结合在一起，表现为、权钱交易等，使压制民主的基础更加牢固，导致民主政治在中国社会的发展进程更加迟缓，问题变得更为错综复杂。
（二）小农意识
在中国传统农业社会向现代工业、信息社会转型的过程中，自然经济在中国的发展还占有相当的市场，农民、小市民阶层等依然占有中国绝大部分的人口，这就使得有着几千年传统的小农意识在现实社会依然沿袭而发展。多数民众在小农意识的保守中，自私自利，安于现状，安贫乐道，只注重小家庭的温饱富裕，个人物质生活的享受，对政治却保持消极冷漠的态度，不考虑民族国家的发展，只将自身的利益和权利诉求寄托于政治精英身上，从而助长了作风的嚣张气焰，不利于民主政治的发展。低层次小范围的勤劳精明，与高层次大范围的懒惰怯懦不仅是小农意识的特征，也是华夏民族的特征之一。小农意识在中国政治主体中的普遍存在，相对于民主观念来说更加浓厚，使得现代民主观念的植入具有相当的困难，从而也构成民主政治在中国发展的脆弱性。
行政集权体制的存续和官本位文化、小农意识的普遍存在，是中国现实社会阻碍民主政治发展的重要因素，而民主政治的发展呼唤新的与之相适应的政治体制和政治文化在当代中国社会的建立。三、对当前民主政治发展的几点思考：
(一)以民主制的完善来改革行政集权体制。
对集权官僚制的革命，是夺取政权，革命者并不怕社会的动乱，而是在打乱旧秩序中建立自己的政权。而对行政集权体制的改革，与对集权官僚制的革命不同，这是在保持现有民主制度的基础上，对初级民主制下的体制进行改革，是社会主义制度的自我完善和发展，在改革的过程中要尽最大可能保持社会稳定。对行政集权体制的改革，是占社会主导势力的民主势力对实行劳动者权利体制的改革，这种改革所能依靠的，一是劳动群众的觉悟，二是既有的体制。通过体制改革来变革体制，这似乎是一个不可解脱的矛盾，但在民威的制约下，是应该能够找到适当解决途径的。这就是分阶段递进式的改革。根据现有的劳动群众的觉悟程度和民主政治建设状况，在学习西方先进合理的民主制度的前提下，在总结我国现有制度建设经验的基础上，进一步完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、党的代表大会制度、群众监督制度等，加强民主法制建设，改革行政集权体制。在政治体制改革进程中，制定切实可行的改革阶段性目标，由民威保证社会生活的基本稳定和经济的发展，抑制专制势力的干扰和对抗。在完成第一阶段的改革目标以后，再以增强了的民威为保证，进行下一阶段的改革，如此延续不断。这种分阶段的递进式改革，也就是充分利用已有的民威，控制现行体制，通过这个体制来稳定社会生活，并实行对体制的分层次改革。改革的进程，是提高劳动者素质技能和社会地位的过程，也是逐步明确和强化民的过程。由民逐步建立完备的法制体制，保障民主政治建设进一步所取得的成就。这样，以强化了的民和增强了的民主的权威，进行下一轮的改革，并进一步在制度层面和意识层面强化民主的权威。这样，官僚资本势力存在的条件就会逐步被改造、被削弱，其作用和影响力也逐步缩小。以民主的权威为精神支柱，在社会主义民主势力总体壮大的同时，振奋起来，在中国现代化的进程中发挥其主导作用，支撑并导引中国政治发展。
（二）政治主体自身建设
1，肃清官本位文化。要彻底肃清官本位文化和权威崇拜意识，就要培育人们的现代法治、人权观念，打破传统官本位文化对权力的种种神化，使人们从迷信官权、相信好官的“清官文化”转而信仰人权，依靠法律。要树立法治社会新型的权力观，不单单是要在干部队伍中树立官员是社会的公仆、权力为人民服务的观点，更重要的是，要加深人们对权力自身性质的认识，权力天然具有扩张性和侵略性，如果对它不加以限制、制约以及适当的分权，就会给民众带来危害。因此，新型民主法治社会的权力观，就是要对权力保持应有的警惕，始终不放松对它的监督和制约。任何社会，都需要人做官，然而社会主义条件下，官员的任何权力都是人民赋予的，是代表人民利益的。人民是国家和社会的主人，官员只是为了方便人民生活，必要的组织和管理社会而为民服务的公仆。一旦人们发现官员并不能满足人民要求，不能代表人民利益时，人民就有权撤销其权力。任何违背人民意愿、忽视人民权利的官本位文化都将为人民所不容。
2，剔除小农意识。在进一步提高人民物质文化生活水平条件下，用马列主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观等理论占领人们的思想阵地。坚持不懈的对民众进行有中国特色社会主义民主观念和高尚的理想信念、价值观念教育；加强民众对先进文化的学习运用能力，提高公民思想道德素质和科学文化素质；逐步提升有关团体和民众对政权监督的意识和能力，使民众与领导干部之间形成良性互动、共同发展的政治局面；加强公民和社会团体国家意识、法律意识、民主意识、公德意识等现代公民意识的觉醒。促进民众由小农意识向现代公民意识观念转变，使民众的思想观念朝着有利于我国民主政治建设的方向发展，并能在实践中进行积极有效的政治参与，使其在民主政治的进程中发挥应有的主体功能。有种观点认为市民社会政治热情的高涨不利于政治稳定，尤其在社会转型期更需要加强政府的强制权威来确保政治稳定。的确，民众一定的政治冷漠在一定程度上有利于政权稳定，但现阶段我们缺少的不是强制权威，而是公民积极有序的政治参与的扩大；同时政权的稳定并不代表社会矛盾的消除。相反，让民众积极合法的表达自己合理的愿望和要求，争取自身利益在社会矛盾中不受侵害，这本身有助于消解社会在转型期产生的各种矛盾和冲突，有利用民主政治的巩固与发展。有关部门应该积极面对矛盾、问题的产生，寻求合理解决路径，而不是消极逃避或者进行强制性封锁镇压。
3，加强党内民主建设。改革社会主义政党组织，努力推进党组织决策民主化、科学化、制度化。加强党内民主制度和法规建设，确保党内民主意识正常发挥能动作用。进一步推动党政分开、党内协商、党内监督，以党内民主来推进人民民主。提高党员特别是领导干部的马克思主义理论水平，加强党员先进性教育，着力提高党员及其领导干部的民主法制意识。提升党员的责任意识、服务意识，自觉改造主观世界，树立“立党为公、执政为民”的理念。提高党员积极参与决定和管理党内事物的意识，严把国家机关工作人员和管理干部的选拔升职任用途径，做到公平、公正、任人唯贤、德才兼备，切实保障党员民利。始终坚持用民主的方式处理党内思想上存在的分歧。支持正气，支持敢于发扬民主的同志，打击歪风邪气。
一、政务公开，保障人民的知情权
为保障人民对国家事务的知情权，列宁特别强调在国家事务管理中实行公开性原则的必要性。早在十月革命前夕，列宁就指出：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过公开选举。没有公开性来谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于本组织的成员。”列宁在这里把“完全的公开性”看作是建设民主政治所必备的首要条件。在列宁看来，是否实行公开性原则，是社会主义民主政治的一个重要标志，没有公开性就谈不上真正的民主。只有一切与人民利益密切相关的重大事情让人民知道，重大问题和决策经过人民讨论，才能确保人民的知情权，并能自觉地以主人翁的意识参与其中。为此，列宁在国家事务的管理中采取了一系列公开性的措施。
1，公开选举和任用一切公职人员
列宁把选举制看作是民主制的第二个标志，他认为实行比例制选举，“这的确是最民主的选举”。而真正体现“广泛民主原则”的选举，必须在完全的公开性的条件下进行。也就是说，公开性是保证选举制的民主性质并发挥其优越性的重要条件。列宁认为，在具有公开性的条件下，“整个政治舞台都公开摆在大家面前”，人们可以通过报刊、集会等多种渠道知道“某个政治活动家起初做过什么，后来又经历过什么变化；在他困难的时候表现得怎么样，他的品质一般说来又是如何”，这样可以使每个人在选举的时候“自然都能够心中有数地决定是否选举这个活动家来担任某种职务”。通过这样对国家公职人员的监督和制约，“可以造成一种生物学上的‘适者生存，的自动机制”。“关于这一点，列宁又以德国社会为例，论述了公开性与选举制相结合的好处。他说：“完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择作用’能够保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲自尝到自己错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和改正错误”。党执政后，列宁进一步强调把公开性原则用于国家公职人员的选举和任用方面。他指出：“现在是工农国家做了‘主人’，它就应当广泛地、有计划有步骤并且公开地挑选最优秀的经济建设人员，挑选专业的和一般的、地方的和全国的行政管理人员和组织人员”。列宁在这里所强调的“公开地挑选”，是指在选拔公职人员时要克服“共产党员局限在领导者的圈子内”考虑问题的毛病，广泛的征求群众意见，实行公开竞争，择优选拔。他说：“群众应当有权为自己选择负责的领导者。群众应当有权撤换他们。群众应当有权了解和检查他们活动的每一细节”。也只有这样，才能“把每个领袖放在适当的位置上”。为了真正贯彻实施选举原则，列宁还明确提出“党组织的选举原则应该自下而上地贯彻执行”，“只有在无法克服的警察阻扰和极特殊的情况下才可以放弃这一原则”。这实际上是进一步保障了人民享有民主选举的权力，充分地体现了人民的意志。
2.实行公职人员报告制
列宁主张实行公职人员工作报告制。由他起草并经党的“”修改通过的俄共(布)纲领阐明：要“通过实行公职人员负责制和工作报告制的办法，使政权机关进一步接近劳动群众”。这是保证“日益充分地实现民主制”的重要措施之一。在1921年《俄共(布)中央委员会关于对待非党工人态度问题的信稿》中，列宁进一步指出：“所有负责的公职人员一律定期向工农群众做实事求是的工作报告。这种报告每月至少安排一次，使非党工农群众有机会对苏维埃机关及其工作进行批评”。“不仅共产党员，而且担任负责工作的所有公职人员……都应当做这类工作报告”。根据列宁提议，俄共(布)第九次全国代表大会通过的决议再次强调：“苏维埃执行委员会和主席团的全体成员必须在全体大会上向自己的选举人作工作报告，每月至少一次。”“共产党员领导下的省执行委员会应拟定一个有系统地向居民报道国民经济各个部门的情况和苏维埃机关的政治活动的计划，并按照这个计划派遣负责工作人员到省内的工厂、村乡等等的大会上作报告。”不仅如此，在由列宁和劳动国防委员会直属委员会主席奥波连斯基同志签署的劳动国防委员会指令草案中明确规定了全体人民委员必须遵守的“劳动国防委员会关于建立各经济人民委员部报告制度的指令”和“人民委员会关于建立所有的人民委员部(不仅是经济的而且包括非经济的人民委员部)的报告制度的指令”。列宁认为通过实行公职人员报告制，可以把公职人员的政绩和各方面的表现公开地摆在人民群众面前，以便于群众进行监督、评价和取舍。
3.公开举行党和苏雏机构关的会议
在列宁的时代，完全公开党的领导工作会议是条件不允许的。但列宁认为，党的公开性的大方向是不能改变的，必须尽可能的坚持。在十月革命胜利前，列宁就严厉批评了国家杜马中的劳动代表指出，他们“没有明确地提出把问题交给各个地方委员会的要求，对于自由派(立宪人)想撇开人民，把一个尖锐的问题交给专门的委员会去讨论而不拿出来公开讨论，不让人自由批评的阴谋没有表示反对”。根据列宁的提议，1921年，党的十大决议明确指出，必须使“召开党的领导机关的公开会议”成为一种制度，并规定党的支部大会要公开举行，必须尽量吸收非党群众参加听会和讨论。俄共(布)第九次全国代表大会通过的决议再次强调：“必须活跃苏维埃全体会议和苏维埃代表大会的工作……必须做好县的和省的苏维埃代表大会的准备工作，要使当地所有居民都注意这些会议(在代表大会前广泛进行口头上和文字上的宣传)。”列宁的这一主张实际上是保证了党和政府决策的公开性和透明性。
二、审判公开，同进行斗争
在社会主义建设时期，党内出现了严重的、拖拉作风等现象。列宁认为必须用公开的方式来作斗争，对和拖拉作风案件要做公开揭露和公开审判。列宁主张“人民法院要加倍注意对、拖拉作风和经济工作上的指导失当进行司法追究”。“从原则上，这类案件不应留在官僚机关内部处理，而有必要交付法庭公开审理。
这不仅仅是为了严厉惩罚，而主要是为了公之于众，打破那种广为流行的认为失职人员可以不受惩处的观念。”值得指出的是，不仅如此，面对党内出现的这种情况，列宁作了深刻的自我批评。他认为，党不善于对可恶的拖拉作风进行公开审判，“为此完全应该把我们大家以及司法人民委员部的人用发臭的绳子吊死，而且，我总在想，说不定什么时候我们就会因此而活该被吊死”。只有“把案件公开”，把它们置于“大庭广众之下”，对失职事件和有关人员公开审判，依照法律加以制裁和惩处，这样才可以提高人们的责任心，反对很难消灭的坏事，可以引起工农群众对这一重要问题的注意，“才能真正治好这种病”。列宁认为，这种做法的社会意义，比之由党政机关“少数人秘密地了结”的愚蠢做法“要超过一千倍”。
三、舆论公开，充分发挥报对对苏维埃政治和经济的监督和促进作用
列宁十分重视舆论对党和政府的监督作用。十月革命一胜利，列宁就在全俄工兵代表苏维埃第二次代表大会上公开声明：“我们不希望有什么秘密。我们希望政府时刻受到本国舆论的监督。”为此，列宁提议，党的一切决议不仅应当在党的会议上，而且应当在党的报刊和群众集会上进行讨论。也就是说，通过报刊和群众集会上的讨论，能够使群众更加了解政府的决议，使政府的决策更具公开性和透明性。列宁认为，报刊是公开批评、揭露国家机关及公职人员的重要工具，他说：“党和苏维埃的报刊的最重要任务之一，是揭发各种负责人员和机关的犯法行为，指出苏维埃组织和党组织的错误和缺点。”
不仅如此，列宁还十分重视在经济建设中实行舆论监督的公开。他主张努力创办这样一种报刊：“它不是拿一些政治上的耸人听闻的琐事供群众消遣和愚弄群众，而是把日常的经济问题提交群众批判，帮助他们认真研究这些问题。”列宁认为这样的报刊，一方面可以公开揭露并无情地抨击经济生活中的一切毛病，“从而呼吁劳动者的舆论来根治这些毛病”。另一方面，可以公开报道先进单位的模范事迹，起到榜样示范作用。列宁还提出要重视报刊在经济建设中组织竞赛的作用。他说：“现在还需要我们做的就是组织竞赛，即保证公开报道，是国家所有的村舍都有可能了解各个地区经济发展的情况。”这也就是说，通过公开报道可以使各单位了解各个地区经济发展的情况，对取得的成果进行比较，运用先进经验发展生产。在列宁看来，公开报道这方面的情况，本身就是一个重大的改革，可以吸引广大人民群众积极参与他们切身相关的各种问题。
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[摘要]政治交易与市场交易一样,同样存在交易成本。一项政治交易的成本是其外在成本和决策成本的叠加。在对决策成本的核算上,正常时期的普通决策与非常时期的危机应急决策有所区别。这一区别主要体现在危机应急决策外在成本的变化趋势上。危机时期,随着决策参与人数的增加,外在成本不降反升,由此导致政治交易总成本的成倍增加,如果处理不当,将会引起危机递增漩涡的出现。因此,在危机时期制定应急方案时应当在兼顾民主的同时更加注重效率。
[关键词]交易成本外在成本决策成本危机递增漩涡
一、导论
全球经济一体化的发展,使世界范围内非传统威胁逐渐增多。传染病的扩散、金融危机的传导、恐怖袭击的发生等非传统威胁,都能在短时期内造成大规模的人员伤亡或财产损失。加之对自然的认识尚有不足,地震、飓风、洪水、海啸等自然灾害也经常给人类的生产生活造成难以估量的重大损失。在灾害发生后的非常时期,各国政府作为以公共利益为导向的决策制定者,在保障本国人民生命财产安全方面负有不可推卸的责任。在传统威胁与非传统威胁交织,灾害发生频仍的背景下,对政府非常时期危机应急过程中的政治决策成本进行研究就显得尤为重要。
目前学界对于政治决策成本的研究大致分为两种思路。第一种思路将讨论的背景限定在常态时期的政治决策过程里,因而研究者能够有的放矢地对自己关切的概念或问题进行清晰地阐述,但该思路也因无法将非常态下的政治决策过程包含进来而失去了理论分析的完整性;第二种思路尽管能够兼顾讨论的完整性,使自身的讨论触及到常态和非常态两类不同情形,然而却因为没有清晰的概念分析做理论支撑而略显苍白,并且,由于按这一思路展开的研究通常着眼较高,往往在非常时期的政治决策成本问题上只是一带而过,并未做太多深入的探讨。
为此,笔者立意于非常时期应急决策的政治交易成本分析,希冀通过概念梳理,逻辑推演和案例分析,对非常时期危机应急决策中的成本结构和影响机理进行一些有益的探索。
二、交易成本概念及政治行为中的交易成本
交易成本(TransactionCosts)又称交易费用,最早是由美国新制度经济学家罗纳德•科斯提出的。这一概念指在一定的社会关系中,人们自愿交往、彼此合作达成交易所需支付的成本,也即“人—人”关系成本。它与一般的生产成本(“人—自然界”关系成本)是对应的概念。从本质上说,哪里有人类交往互换活动,哪里就会有交易成本,它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。
公共选择理论主张用经济学的方法来研究政治过程。在这一原则指导下,交易成本的概念就可以在政治决策领域内得到拓展。任何的政治决策行为,如同任何的市场决策行为一样,必然要发生一定的成本费用。因此可以说,交易成本不仅存在于市场活动之中,同时也存在于政治活动之中。
三、正常与非常时期危机应急决策中的政治交易成本
1.正常时期政治决策中的政治交易成本
具体而言,政治决策中的交易成本分为外在成本和决策成本两类。
外在成本指的是一项政治决策给外界造成的利益损失及由此引发的一系列成本。可以想象,在正常时期的一项政治决策中,随着参与决策的人数增加,各种观点的碰撞就会越充分,该项决策对各方利益的平衡效果也就越好。因此,正常时期的外在成本函数是一个随参与决策人数增加而递减的函数(如图1-a所示)。
决策成本指的是为使集体决策得到通过而花费的成本。一般而言,在正常时期的一次政治决策中,常见的决策成本包括协商谈判的时间成本、投票的管理成本等等。不难想见,个人独裁的决策成本是最低的,而随着政治决策参与的人数不断增加,决策成本不可避免地要随之增长。因此,正常时期的决策成本函数是一个随参与决策人数增加而递增的函数(如图1-b所示)。
综上,一项政治决策的总交易成本就是其耗费的外在成本与决策成本之和。反映在图中,就是外在成本同决策成本的纵向叠加(如图1-c所示)。
2.非常时期危机应急决策中的政治交易成本
危机时期的情况明显地有别于正常时期。在正常时期,决策过程中的充分民主是必要的。因为作为利益平衡机制的民主决策程序,只有让代表各种利益阶层的观点相互碰撞,才能最终形成各方都能接受的决策方案,也有助于控制决策的外在成本。而且,由于各国政治立法制度的约束,一项决策的参与者必须在有限的时间内达成一致,否则提案即有可能被推延到下次表决。这客观上刺激了政治决策参与方,使之主动控制决策的时间成本,力争尽快使提案得到通过。所以,正常时期的政治决策,完全可能实现外在成本与决策成本间的兼顾。
然而,危机时期与正常时期不同。危机时期,往往是社会政治经济局势发生剧烈波动、人民生产生活遭受重大损失的时期。危机发生时,民众最大意愿就是早日结束危机、尽快地恢复正常的生产生活秩序。因此,政府在危机出现后的应急决策中也必须最大程度地兼顾时效,迅速出台相应政策,早日结束危机带来的负面影响。所以此时,一方面,决策成本曲线的走向不变,依然随参与决策人数的增加而上升(如图2-b);但另一方面,决策的外在成本曲线,却一改正常时期递减函数的特点,明显地随着参与决策人数的增加而上升(如图2-a)。这是因为,危机时期参与决策的人数越多,需要平衡的利益也就越多,为此需付出的时间成本也就必然越多。而在分秒必争的危机救援过程中,时间的流逝直接意味着外在成本的上升。
不仅如此,这一政治决策耗费的时间成本越多,也就意味着当前危机加剧和蔓延为新的、更大的危机的可能性也就越大。此时,一个经过完备法制程序、充分民主并再三斟酌的救援方案或许能够有效地降低其实施后的外在成本,然而“完备法制程序、充分民主和再三斟酌”所耗费的时间却足以使危机加剧,加剧后的危机往往又需要更大规模的救援方案。而如果下一个救援方案又继续“完备法制程序、充分民主和再三斟酌”的话,那么一个可怕的循环往复就会出现:危机不断加大,人们用于救援的“空头支票”也将越开越大,而真正意义上有效的救援方案将永远无法成型,从而陷入“危机递增漩涡”之中,这样一来,有效的救援就彻底地成为了一句空话。
四、实际案例
1.卡特里娜飓风
2005年8月末,卡特里娜飓风袭击了美国南部地区,共造成1330人死亡,损失高达1000亿美元。产生如此巨大的损失,除了飓风本身来势凶猛之外,相关法律程序过于复杂,掣肘决策时效也是十分重要的原因。
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