【文章摘要】行政事业单位是政府履行公共服务的重要载体，其拥有的大量资产是保障国家正常运转的强大物质基础，管理好这些资产，对于国民经济的发展意义重大而深远。但是从目前来看，行政事业单位对国有资产的管理还存在很多不足之处。本文将对行政事业单位的国有资产管理展开探讨。
【关键词】行政事业单位;国有资产管理
公共管理PublicAdministration行政事业单位国有资产管理是我国国有资产管理论文工作的一个重要组成部分，其国有资产管理问题与行政体制以及财政体制有着密切的联系。然而，行政事业单位国有资产管理体制的改革是我国经济运行中的薄弱环节，不能有效的适应社会主义市场经济的要求，行政事业单位内部经常出现重复购置资产或者闲置资产等现象的存在，影响了公共资源的配置效率。因此，我国要加强对行政事业单位国有资产的管理，建立完善的管理体制，这对国民经济的发展具有深远的意义，更加有利于我国市场经济的发展和经济的进步。
一、加强行政事业单位国有资产管理的重要意义
国有资产在国民经济和社会事业的发展中起着至关重要的作用。国有资产可以分为对企业投资的经营性资产以及非经营性国有资产，其中国家向行政事业单位拨款形成的国有资产在非经营性国有资产中具有举足轻重的地位，因此，加强行政事业单位国有资产的管理意义重大。首先，建立和完善社会主义市场经济，不仅要求国有企业的经营性国有资产进行改革，也要求非经营性国有资产进行改革，只有行政事业单位进行改革，改变行政事业单位对国有资产过分浪费的现状，不使其成为国有资产管理的薄弱环节，才能建立更加完善的社会主义市场经济。其次，中国财政体制为了适应市场经济的发展，已经开始向公共财政方向发展，公共财政的建立不仅要求资金方面的分配，而且也强调管理方面的转变，要求加强预算管理，强化政府采购，因此，只有加强行政事业单位国有资产的管理，才能适应财政体制改革的要求，更好的实现公共财政的目的。第三，如果政府想转变自身的职能，就要加强行政事业单位的管理，对国有资产管理体制进行改革，建立合适的管理体制，提高国有资产的使用效率，让事业单位成为自主盈亏的单位，减轻国家的负担，进而达到政府转变职能的目的。而且，行政事业单位浪费国有资产的现象非常严重，经常成为政府官员贪污舞弊的工具，因此，加强国有资产管理是非常必要的。第四，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政收入大大增加，但是财政支出仍然很庞大，政府只有降低运作成本，才能提高资源配置效率，发挥国家财力的最大效益。行政事业单位的国有资产对于国家经济的发展具有十足的影响力，只有改善事业单位国有资产利用效率低下以及资产流失严重等问题，才能更加适应国家节约财政支出的要求，以有限的财力发挥最大的效益，为人民造福。
二、行政事业单位国有资产管理存在的问题
由于分散管理以及国家监督机制不完善，导致行政事业单位的国有资产管理存在很多问题，严重影响了财政资金的使用效率，影响了公共财政的安全。主要表现在以下几个方面：
（一）没有明确的界定产权归属问题，管理体制不顺从理论上来，国有资产属于国家，行政事业单位的国有资产主要是财政拨款形成的，但是长期以来，国家对于行政事业单位国有资产都疏于管理，国有资产管理体制本身也存在着缺陷，也就不能准确的界定行政事业单位国有资产由谁管理，怎么样管理的问题，导致产权归属问题不清晰，管理体制不顺。这就导致行政事业单位对于自身的国有资产存在认识上的偏差，很多行政事业单位不是代表政府行使所有权，而经常把国家拨给的国有资产当作自身的资产来使用，在国有资产管理机构的设置方面，没有明确的规定由哪个部门对国有资产进行管理，而且有些行政事业单位并没有设置专门的国有资产管理机构，这对于国有资产的管理都是非常不利的，这都是国有资产流失的起因。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门中，职能划分不清晰，出现交叉现象，内部财务管理与资产管理权限不清晰，这都是国有资产容易出问题的很大诱因，职能交叉，职能划分不清晰，都会成为贪官贪污舞弊的有效手段，这对于国有资产的管理是非常不利的。正由于国有资产管理的领导不注重国有资产管理，使得国有资产的改革成为经济改革的薄弱环节，而且经常会出现资产闲置或者浪费的现象。
（二）资产使用效率低，资产管理机制不健全首先，行政事业单位对于国有资产的配置不合理，我国大部分行政事业单位的资金来自于国家的供给，在会计核算方面，不具有企业性质的行政事业单位大多采用收付实现制进行会计核算，对于单位的资金需求并没有进行合理的预算，资产管理与预算管理脱节，由于不能进行有效合理的财务预算，资产重复购置现象非常严重，政府拨给的财政资金并没有得到合理的利用，整个行政事业单位缺乏科学合理的配置标准，对于国有资产的使用带有很大的随意性，而且对于固定资产的管理往往是非常不科学的，采用收付实现制并不能对固定资产计提合理的折旧，这对于预算来说，本身就是一个错误，资产配置极为不合理，而且行政事业单位经常出现盲目攀比的现象，利用国家的资产制造形象工程，严重浪费了国家的资产，造成国有资产大量的闲置浪费。其次，行政事业单位对于国有资产的使用及处置时浪费现象严重，在使用的过程中疏于管理，资产的实物管理与价值管理脱节，资产并没有得到充分的利用，大量国有资产被闲置，这都跟各个单位审批制度不合理有很大的关系，在对国有资产进行处置时，随意处置的现象时有发生，或者成为各个官员的工具，造成国有资产大量流失。
（三）监管不严，管理制度不合理按照规定，行政事业单位在处置国有资产时，应该进行评估，然后报国家部门审批才能进行处置，但是现在行政事业单位存在的普遍问题是不按照国家的规定进行处置，造成国有资产大量流失。
三、廉租房制度完善措施
首先，应该明确廉租房是一种公共产品，政府在提供廉租方的政策中要发挥核心作用。对于这些不足，作为住房保障制度建设主体的政府，应该不断加强完善廉租房的建设工作，使廉租房的修建、审核、监管、退出机制步入正轨，使城镇低收入人群能更多地享受政府廉租房政策带来的保障和实惠。
(一)、完善廉租房保障对象的申请、审批、审核及退出机制。一方面，需要全社会的共同努力尽快健全我国的个人征信体系。目前，我国的征信建设正处于发展阶段，个人征信系统的信息采集效率还有待提高。随着我国个人数据信息库的渐趋完善，相关审核机构在廉租房申请对象的申请、审批、审核及退出能实行更好的动态管理，提高执行效率。另一方面，政策的制定、执行要因地制宜，因时而异。随着经济的发展，地方政府要根据当地的实际情况不断地修改、完善廉租房的申请、审批、审核及退出条件。确保廉租房建设跟随时代的发展满足不同地区低收入群体的需要，保证廉租房的分配过程中的公平、透明。
(二)、扩大资金来源。首先，中央政府要加大转移支付，根据不同地区的需要给予财政支持，保证地方政府财力与事权相吻合。减轻地方政府的财政压力，减少廉租房政策在地方上的阻力。同时监督地方政府廉租住房保障补助资金能够及时到位。其次，改变单一的政府提供方式，发展多渠道的资金供应方式。在现有的几种资金来源渠道中，前六种受中央和地方的财政收入等的影响较大，筹措资金的弹性有限，政府可以通过鼓励社会捐赠及其他方式筹集的资金。在财政资源有限的情况下，政府可以给予适当的政策优惠或贷款担保，鼓励房地产商积极参与到廉租房的开发中来。不仅有利于解决廉租房供给不足的问题，减轻财政压力，还引进了市场竞争机制，有利于资源的优化配置，提高房地产商的社会责任感和认同感。
(三)、完善对地方政府的监督和激励制度。将廉租房以及住房保障体系的实施利用状况作纳入地方政府的政绩考核，加强地方人大等权利机关的监督工作。同时，中央政府适当加大对地方政府的转移支付，并建立一套有效的监督、审计系统使资金专款专用，减小廉租房建设给地方财政带来的压力，保证廉租房制度真正落实到实处。
(四)、完善相关的法律政策。制定相关的法律对廉租房政策的目标、制定过程、政府责任等明确规定，使廉租房制度规范化，规范化。保证政府对住房干预的公益性，规范政府干预只能及其行为。
(五)、政府采取财政补贴的同时应设法增强被补贴对象的“造血功能”。一方面提高低收入群日的增收能力，为他们提供就业指导、技能培训、信息服务等，提高他们的收入。另一方面为低收入群体的买房、租房提供更多的融资渠道。政府应鼓励房地产金融市场得到金融创新，发展多层次完善有效的的金融市场，为低收入者提供信贷支持和信贷补贴，使更多的低收入者能通过市场购房。
【参考文献】
1、黄玉新《我国廉租房制度建设中的问题及对策探讨》华中师范大学研究生学报2007年6月第14卷第2期
关键词:行政权;行政主体;行政法治
总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调:在全国范围内,大幅度、大范围减免农业税,并重点推进乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等改革。随后,第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。为此,与废除农业税相配套,后农业税时代的全国乡镇机构改革全面展开。本文以湖北省某乡为例,拟分析乡镇行政体制改革中存在的法治缺失以及废除农业税后因公共财化而导致的行政法治存在的问题,并就此提出具体的解决对策。
一、废除农业税引发的行政法治缺失
(一)乡镇机构改革实践与法治行政相悖
现代行政是法治行政。行政法治的一项基本原则就是法律保留。所谓法律保留,即指国家某些事项只能由立法机关立法,而不能由行政机关立法,除非行政机关基于立法机关的授权。我国《立法法》第八条、第九条规定,属于国家基本政治制度、经济制度的事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过法律加以规定。但如果这些事项尚未制定法律的,可根据实际情况由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院对其中部分事项制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
《立法法》第八条第二项规定:各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能制定为法律。乡镇人民政府作为我国的基层政权组织,有关其组织和职权事项无疑属于法律保留的范围。乡镇人民政府的机构、职权的撤、销、并、转以及工作人员的精简只能由法律规定或者由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规规定。而在农业税废除后的乡镇机构改革中,该乡的改革依据却是省委文件。
该乡根据省委文件精神而不是政府组织法或编制法或编制法规,核定行政编制和财政所事业编制,并且根据编制数目对原有机构进行了大规模的撤、销、并、转。①该乡机构改革实况表明,我国行政组织法律制度的滞后和缺乏严重制约乡镇机构改革的步伐,乡镇机构改革处于无法可依的状态。显然,撤销政府机构而重新设置新的机构以及核定工作人员编制没有法律依据,不符合法律保留原则。
(二)行政财权事权配置与给付行政相悖
根据行政的任务,可把行政分为秩序行政和给付行政。给付行政是指行政主体通过给予的形式,使个人或团体得到实际利益,并追求一种利益的行政,具体包括对生活弱者的保护、公共设施的管理等方面的内容。随着行政法治的进程的发展,从秩序行政逐渐发展为给付行政,成为现代国家行政管理的重要形式与标志。
经过20多年的改革开放,我国的国民经济和社会事业获得了巨大发展,国家财政实力不断增强,财政收入稳定增长的机制已经基本形成,农业税占国家财政收入的比重不断下降。虽然农业税占中央财政收入的比例从1950年的51%下降到现在的不足1%,取消农业税对中央财政减收的影响不大,但废除农业税却极大影响地方财政尤其乡镇财政收入,乡镇财政收入一般减少50%左右。根据十届人大二次会议财政报告,农业税取消前,2003年中央财政自给系数是1.596,地方财政自给系数是0.573。农业税取消后,在现行分税制条件下,地方财政自给系数不容质疑将会变得更低。相应地,地方财政提供公共产品的能力更弱,给付行政显得更力不从心。
地方事务千头万绪,地方财政开支名目繁多,涉及地方安全、公共产品建设、计划生育、文教卫生、发展经济等诸多方面。在地方行政财权大幅度减少的情况下,国家一方面通过中央转移支付弥补地方损失,另一方面通过乡镇机构改革以减员增效。但从乡镇改革实践可以看出:机构改革人员分流并没有实际减少人员经费。所以乡级财政不得不力保机构运转,使得公共产品等公益支付力不从心。比如根据国务院发展研究中心的一项调查,我国农村义务教育投入中78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,11%左右由省财政负担,中央财政负担仅为2%。在农业税废除前,乡镇债务已普遍沉重,比如据农业部的一项调查表明:2001年我国乡级债务达到1776亿元。平均每个乡镇欠债700万元。在农业税废除财政收入减少的情况下,乡级政府很难兑现农村义务教育投入。此外,转移支付因缺乏法律或者行政法规的规制难以到位,另一方面因计算方式本身的问题转移支付核定的数目并不一定能满足乡镇的实际需求。中央与地方的行政财权与事权不配套,乡镇行政财权与事权不配套,严重阻碍地方公共事务的落实。基于以上事实人们不得不思考:如果乡镇财政公共支出缺口,地方公共财政无力提供的公共产品是重新转嫁给农民?还是由政府之外的社会提供?或是由上级政府提供?转嫁给农民违背减免农民负担的大政方针;转嫁给上级政府显然也有困难,因为上级政府的财力也十分有限;那么转移给社会又可不可行呢?这涉及到政府向其他行政权主体分权。
但通过以上分析可以看出,现行行政权本身的配置以及事权与财权的分配不够科学已是不争的事实。乡镇政府以其现有财力能办什么事?乡镇政府因其财力不足而导致的公共产品的缺失应该由谁来补位?能不能转给非政府组织?中央以其财力该办什么事?地方以其财力能办什么事?中央地方各自该办什么事?这是实现行政法治必须解决的问题。
(三)弱化公民权利保障与服务行政相悖
行政法的本质精神是为人民服务。为民服务是行政法治的目的和中心课题。现代行政法实质上是服务行政法,兼具服务与受益的功能。“行政权也只有被运用于服务,才能被认为合法和正当,否则就属于权利的滥用。”服务行政是法治政府的重要内容。认真对待权利是乡镇机构必须表明的一种法治姿态。然而废除农业税后政府机构改革的方向偏离服务行政的轨道。在该乡机构改革中,把精简、撤消服务机构作为乡镇改革的突破口值得商榷。皮之不存,毛将焉附?从另一角度分析,服务机构可以精简,而人民需要的服务本身必须保留。而当前改革只是一味注重精简机构没有解决好人民需要的服务的保留问题。
行政权弱化是行政权重构的基本方向。然而,“在现代社会,为了社会的利益和保障个人权利,政府应当同时也必须积极主动地干预社会。”也就是意味着“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转变过程中决不能一味地弱化社会管理权力,反而在某些社会管理权方面应当增强。服务行政要求强化而不是弱化公民权利保障尤其农民权利保障。在当代中国国家与社会的关系模式中,市民社会仍然欠发达,公民权利的实现仍然依赖国家尤其行政权的积极行使。在农村社会里这种依赖性更强。行政权来源于公民权利,从根本上应该服务于公民权利。一方面,公民权利是行政权的边界,行政权赋有通过国家的力量保护公民权利不受非法侵害的义务。另一方面也有责任为公民权利的实现提供物质和制度保障。简单地撤消服务机构而不再提供服务职能与服务行政的理念背道而驰,与政府存在的目的相去甚远。被转体的农业服务中心等为广大农村提供公共服务的机构退出事业编制,它们以什么样的法律地位存在,它们的权责由谁承受?在现行行政权的制度安排中没有列明。行政权转移的受体出现真空,服务主体虚无为民服务怎能落实?超级秘书网
二、从行政法治层面探讨废除农业税后的制度建构
行政法治不仅强调行政权力实施过程中的法治化问题,更加注重立法中关于行政权力的法律控制。废除农业税后的制度建构主要解决在立法中如何顺应行政权和行政主体的变迁,即如何在不同行政主体之间配置行政权力与责任,并使其在制度上接受立法与司法权的监督。实现行政法治,首先要制定良好的法律、行政法规、行政规章,以依法行政。其次违法行政应当承担法律责任,对行政权进行监督。具体说来应当完成以下制度建构。
(一)完善行政组织法体系,实现法治行政
[摘要]通过案例分析法，选取来自不同层级、不同地区、不同部门的10个政府机构微博开展研究，以探究目前国内政府机构微博的内容与互动现状，具体包括微博信息的发文数量、时段、信息内容、信息类别、信息形式、信息来源、信息推送、语言风格、信息相关群体、信息相关层级、网民评论及态度、评论群体类型和评论回复等方面，并在研究基础上提出对策建议。
[关键词]政府机构微博内容互动
[分类号]D630.1
引言
政府机构微博可有效提升政府透明度，提供公共服务，并改善政府与民众的互动。本研究通过案例分析法和统计分析法，逐条分析了1O个处于不同层级、不同地区、不同部门的政府机构微博的内容与互动现状，并对中国政府机构微博的深入发展提出对策建议。
2文献综述
国外学者对美国国会议员使用推特(Twitter)的情况进行了分析(Golbeck、Grimes和Rogers，2010年)，主要研究对象为国会议员所的内容。研究表明，国会议员主要通过Twitter来有关自己的新闻报道和自己的博客文章，并通过Twitter来公布自己的日常活动。研究发现美国国会议员使用Twitter并不能提升政府和立法过程的透明性，但也的确提升了公民与国会议员之间直接沟通的便利性。
对于我国政府机构微博的现状和特点，董迎轩(2011年)认为微博在信息、服务便民、解决问题、回应问题等方面发挥着越来越大的作用，并呈现出权威性与时效性、便捷性与草根性、高点击率与实效性、综合性与人性化、互动性与包容性等特点。王斌(2011年)通过对比国内外政府微博或官员微博发现，我国政府在使用微博态度上过多犹豫，疑虑情结浓厚，患有“网络焦虑症”。杨欣和张雯(2010年)、蔡晓婷(2010年)、张兵和张金华(2010年)。等学者分别以玉树地震、富士康员工跳楼等突发性事件为研究案例，研究了微博在突发性事件中的作用。认为在突发性事件中，如果短时间内信息渠道不畅，往往会造成人们的恐慌和谣言的滋生，而微博门槛低、投入成本低、和传播信息快、多媒体参与和实时交互等功能，能够极大缩短应对突发性事件的时间，降低缓解突发性事件的成本。
3研究方法
本研究重点对政府机构微博的内容与开展的政民互动进行分析，主要通过案例分析法和观察统计法。通过新浪微博的“名人堂”选取了来自不同层级、不同地区、不同职能部门，且具有很高粉丝量的政府机构微博。最终，从政府、公安、交通、司法和市政等类别中选取了10个政府机构微博作为研究对象，分别为“微博云南”、“微博河北”、“微博银川”、“金山传播”、“桃源县人民政府”、“微博宁海”、“四川交通”、“文明合肥”、“湖北省人民检察院”和“平安南粤”。其中，两个为省级政府机构微博，两个为地市级政府机构微博，两个为县市级政府机构微博，4个为政府职能部门机构微博，覆盖了我国东部地区、中部地区和西部地区。
本研究对10个机构微博在“2011年5月30日(零时)一2011年6月5日(24时)”这一时段内的内容和互动进行分析，共计206条。在借鉴国外类似研究的基础上，根据与上海市区两级约80名政府工作人员的4次讨论的结果，确定了本研究的内容和分析框架，具体包括政府微博的发文数量、时段、信息内容、信息类别、信息形式、信息来源、信息推送、语言风格、信息相关群体、信息相关层级、网民评论及态度、评论群体类型和评论回复等，并通过SPSS软件进行描述统计分析与交叉分析。具体研究内容如表1所示：
4研究发现：描述统计
通过SPSS软件对所收集的内容变量进行描述统计分析，本研究得出以下结果：
4.1发文数量
表2显示了206条微博信息中来自各个微博的量。其中，“微博银川”共60条信息，占总体的29.1％，日均8.6条；数量最少的为“桃源县人民政府”，2条微博。如表2所示：
在2011年5月30日零时至6月5日24时一周内，共有192条微博是在5天工作日内，占总数最的93.2％，工作日的日均发文量约为38条；只有14条微博是在两天的非工作日内，占总数最6.8％，表明政府机构微博在非工作日的发文量远远小于上作日发文量。如图l所示：
4.3信息内容
根据每条微博内容的差异，将微博信息内容分为4类，即“政务信息”、“公共服务信息”、“新闻报道”和“互动交流”，同一条内容可能涵盖多种类型的内容，其中，“政务信息”涉及政府架构内的事宜和与政府L作相关的非公共服务型信息；“公共服务信息”主要为便民的服务信息，例如天气预报、服务保修、卫生监督等；“新闻报道”涉及近期发生的有关公共事件，没有具体指向；“互动交流”涉及答疑、解释澄清、点评、意见收集等互动内容。研究发现，“政务信息”共有88条，占206条总量的42.7％，“新闻报道”信息有76条，占总量的36.9％，“公共服务”信息有50条，占206条总量的24.3％；“互动交流”信息相对最少，有40条，占总量的19.4％。以上数据表明，政府机构微博的更多信息仍然是针对政府自身的政务工作，并非主要针对公众的服务和互动交流。如图2所示：
笔者又将“互动交流”类40条信息的内容进一步细化，分为“答疑”、“解释澄清”、“建议点评”和“意见收集”4类。其中，“答疑”主要是政府利用微博平台对网民所提问题的回答等；“解释澄清”主要是政府利用微博针对某一问题的解释；“建议点评”主要是政府利用微博平台对某些社会事件或者工作进行第三方的建议和点评；“意见收集”主要是政府利用微博平台对某些工作或者问题收集网民的意见和建议。其中“建议点评”类最多，共30条；“答疑”类内容共5条，“意见收集”类3条，“解释澄清”类2条。从数据中可以看出政府并没有有效地利用微博的互动交流功能。
4.4信息类别
本文将每条微博信息分为“日常信息”、“应急信息”和“即时信息”三种类型。“日常信息”属于政府定期的信息，如政府近期工作、发展情况等；“应急信息”为政府针对应急事件的信息，如洪涝灾害、等；“即时信息”为政府当天信息的或为某项政府活动进行情况的网络直播等。研究发现，“日常信息”数量最多，达到164条，占总量的79.6％。“应急信息”最少只有3条，占总量的1.5％。如表3所示：
4.5信息形式
笔者在观察过程中，发现微博信息内容共有以下几种形式，即“文字”、“图片”、“音乐”、“视频”、“链接”、“表情”，有时一条微博信息采用多种形式。其中内容中含有“文字”的微博有203条，占总量的98.5％。含有“图片”、“表情”、“链接”和“视频”的
微博分别有51条、46条、35条和6条。研究发现，没有政府机构的微博内容采用“音乐”形式。
4.6信息来源
本文将信息来源分为三种：①“自发信息”，即政府机构微博自行的信息；②“转发信息有评论”，即政府机构微博转发他人或机构的信息，并进行评论；③“转发信息无评论”，即政府机构微博转发他人信息，没有进行评论。如图3所示：
研究发现，“自发信息”数量最多，有150条，占总数量的72.8％。“转发信息有评论”和“转发信息无评论”分别有39条和17条。
4.7信息推送
新浪微博有一项应用，即以@加用户名可将信息直接推送给指定用户，实现信息的点对点功能，提升信息传递效率。统计发现，10个政府机构所的206条微博中仅有两条微博使用了推送功能，占总量的1％。如表4所示：
4.8语言风格
在观察每条微博信息的过程中，笔者根据语言是否活泼、是否含有个人感情或使用拟声词和表情等来综合判断，将微博语言风格分为人性化和正式化两种。其中206条微博中，“正式化”语言风格的微博共有166条，占总量的80.6％；“个性化”语言风格的微博只占总量的19.4％。数据表明，政府机构微博的语言风格比较正式，可能缺少活泼性。
4.9信息相关群体
根据政府机构微博的信息内容，笔者发现有些内容与政府自身有关、有些内容与相关企业有关、有些内容指向个人，有些内容涉及几方面，如图4所示：
经研究统计，笔者在206条微博信息中，共有114条与“政府内部”直接相关，其次有80条涉及“社会”层面，涉及到“个人”、“媒体”和“企业”的分别有22条、1O条、13条，没有内容涉及到“社会组织。”
4.10信息相关层级
本文根据政府机构微博的信息所涉及的辖区层级的不同，将其分为“上级地区、政府或部门信息”、“本地区、政府或部门信息”、“同级其他地区、政府或部¨信息”、“下级地区、政府或部门信息”和“泛指全国”5种。如图5所示：
根据统计观察发现，政府机构微博的内容相关最多的为“本地区、政府或部门信息”，共有117条。占总量的56.8％；其次相关最多的为“下级地区、政府或部门信息”，共有54条，占总量的26.2％；再次为“泛指全国”，共有31条，占总量的15％。内容相关“上级地区、政府或部门信息”和“同级其他地区、政府或部¨信息”的比较少，其中没有一条内容与“同级其他地区、政府或部门信息”相关(图5中未予显示)。
4.11 网民评论及态度
在观察研究的所有206条微博信息中，共有174条得到网友评论，占微博总量的84.5％。通过观察网友对每条微博信息的回复，其中回复内容明确表现出负面评价的微博共有11条，占174条总量的5.3％，有140条微博得到的回复是积极评价，占68％。如表5所示：评论群体类型
研究还发现，在174条得到回复的微博中，有的微博的回复群体同时涵盖从网民和机构两种类型，其中173条微博的评论群体为个人网民，有47条微博的评论群体为机构。
4.13政府机构微博对评论的回复
在面对网友的质疑、批评、评论时，政府是否做进一步的解释或者回应?根据观察，共有45条微博在评论页面出现政府针对网民或者机构的回应，占总量的21.8％。其中可以观察到45条微博中的回应都比较积极，向网民做出解释和说明。如表6所示：
5研究结果：交叉分析
本文运用SPSS进行交叉分析，希望通过分析两个不同因素之间的关联情况，了解分析框架中各个不同研究内容之间的交叉关系，从而深入分析政府机构微博使用现状。
5.1 信息来源和信息相关层级交叉分析
对政府机构微博信息来源与信息所涉及的层级问的相关性分析表明，内容涉及“本地区、政府或部门信息”在“自发信息”中尤为明显，说明政府在主动本地信息方面最为积极。如图6所示：
5.2信息来源与信息内容交叉分析
信息来源与信息内容间的相关分析表表明，在政府机构微博的“自发信息”中，“政务信息”和“新闻报道”信息最多，占政府自发信息的80％，而“互动交流”信息最少。在“转发信息有评论”的序列中，“互动交流”信息最多，“政务信息”最少，只占10.4％。在“转发信息无评论”的序列中，“公共服务信息”相较于其他三类较多，占44％。可见，相比于政府自发信息，政府机构微博转发的信息中有更大比例的互动与公共服务信息。如图7所示：
5.3 信息类型与信息相关群体交叉分析
在观察到的所有微博信息中，“日常信息”中与“政府”相关的信息数量明显多于数量次之的“社会”。在“即时信息”中，与“社会”相关的信息数量最多。总体而言，大部分“日常信息”多关注于“政府”，即时性和应急性不强；而“即时信息”更关注“社会”。信息类型与信息相关群体的关系，如图8所示：
5.4信息来源与时段的交叉分析
从图9可以看出，工作日的信息绝大多数为政府微博“自发信息”，占工作日信息量的77.1％。而非工作日的信息中，“转发信息有评论”却多于其他两种信息来源。
6启示与建议
6.1 政府机构微博的信息透明度有待提升
对于公民而言，政府机构微博能否有效提升政府信息透明度至关重要，研究数据表明，政府机构微博在提升政府透明度方面有待提升。在探讨政府透明度的问题时，有两个概念需要明确界定，即政府透明度和政府宣传的关系。政府宣传是政府将相关信息提供给特定群体，而政府透明度是政府将更为开放透明的信息提供给公民并使公民拥有问政权力。有学者(EdFelten，2009)曾经指出两者的差别：“政府宣传是政府提供的信息，是政府希望公民知道的信息；政府透明度是政府提供的信息是，公民希望得到的信息”。
从目前的统计结果来看，本文将政府机构微博的信息内容分为“政务信息”、“公共服务信息”、“新闻报道”和“互动交流”4类。其中“政务信息”和“新闻报道”数量最多。从上文分析得出，“政务信息”和“新闻报道”更多属于政府宣传，是政府网站信息微博化的一种表现形式，并不能有力提升政府透明度，而“公共服务信息”和“互动交流”是公民比较希望得到的信息，在目前的微博实践中，所占数量最少。
6.2政府机构微博的政民互动水平有待提高
政府机构微博能为政民互动提供新渠道，公民可直接通过微博向政府咨询问政，政府可通过微博即时回复和答疑，降低公民问政成本，提升行政效能和政民互动效果。
从目前实践效果来看，政府机构微博开展的政民互动仍显不足。在本次观察的微博信息中，得到政府回复的信息数只占很小比例。同时，政府机构微博在利用微博功能提升沟通效率方面也有所欠缺，如能提升信息传递效率，实现信息点对点传递的推送功能，但在所观察的206条微博信息中只有两条信息使用此功
能。此外，在政府机构微博的所有“自发信息”中，数量最多的为“政务信息”，最少的为“互动交流”，而在“互动交流”信息中，政府对于公民的“意见收集”、政府关于有关情况的“解释澄清”和政府关于有关问题的“答疑”总共只有10条，占总量的0.05％。
政府机构微博自发信息占更大比例表明，政府希望通过微博平台来增强宣传力度和舆论引导，但在“互动交流”过程中，可能为了避免解释不当和“麻烦”，而更多地选择了缄默。只有在“转发信息”中，由于所转发信息与微博平台所属的政府或部门不直接相关，较能发表更多意见。
6.3政府机构微博内容更多关注政府自身，忽视公共服务。
数据统计表明，政府机构微博所发信息过多地关注政府内部，在政府机构微博的“信息相关群体”分析统计中，涉及到“政府内部”的信息最多，而与“企业”、“媒体”、“个人”相关的信息则很少。政府机构微博过于关注政府自身，而忽视政府服务群体，不利于政府与社会各个层面的沟通交流。从政府机构微博所的信息内容来看，政府机构微博过多“政务信息”和“新闻报道”，缺少“公共服务信息”和“互动交流”；从所的信息类型来看，过多“日常信息”，缺少“即时信息”和“应急信息”。总之，目前的政府机构微博更多是用于政府日常政务信息和新闻，并没有真正有效地利用微博的即时性、交互性、个性化和传播面广等特点来提供公共服务。
6.4 形式单一，语言风格刻板，出现政府门户网站“微博化”趋向在微博内容与互动的形式和语言风格上，政府机
[作者简介]郑拓，男，1987年生，博士研究生，6篇。构微博更多使用文字形式和正式的语言风格，微博呈现出将现有的政府门户网站进行“微博化”的趋向，而未能充分利用微博简单、活泼、草根、互动等自身特性来贴近民众，开展政民互动，从而与政府门户网站实现有效互补。
参考文献：
[1]蔡晓婷，突发性事件中的微博客传播[J].新闻爱好者，2010，9(J)：78―79.
一、火灾事故调查行为性质的认识
目前，对火灾原因、责任认定和火灾损失核定行为的性质的认识，从理论上和实践中存在分歧，主要有鉴定论和行政确认论两种观点：
持鉴定论的人认为，火灾原因、责任认定和火灾损失核定行为是鉴定行为。鉴定论可细分为三种观点：第一种观点认为，火灾等各类事故鉴定是情况鉴定，是对与火灾事故有关事实和现象，通过勘验、实验、调查、测试、计算、比较、分析，对其作出综合性的鉴定结论，确定事故的成因、性质、行为人及其责任。第二种观点认为，火灾事故等各类事故鉴定不是独立的一类鉴定，而是多方面鉴定专家的会同鉴定。第三种观点认为，是技术鉴定。火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论。火灾直接财产损失核定是公安消防机构根据受损单位和个人上报的直接财产损失情况客观地作出的评估结论。持行政确认论的人认为，火灾原因、责任认定与交通事故责任认定一样都是行政确认行为，是对某一法律事实或法律关系是否存在的判断，具有检验、甄别的性质，是行政机关作出行政处理决定的前提。
二、火灾事故调查行为与鉴定行为的区别
根据现行法律规定和鉴定实践，鉴定行为与火灾事故调查行为有比较明显的区别：
1、实施行为的主体特性不同。鉴定的主体具有多元性和无地域性等特点，各类鉴定机构之间无行政隶属关系；鉴定机构必须经政法机关批准设立或鉴定主管部门批准授权或临时指聘；鉴定结论必须由专业技术机构的具有鉴定资格和较高专业技术水平的专业技术人员作出。而依据《消防法》和《火灾事故调查规定》的有关规定，火灾原因、责任和损失的认（核）定机构之间有行政隶属关系，火灾事故调查行为也具有严格的地域性和专属性。火灾原因、责任认定和损失核定必须以公安消防机构名义、而非以自然人名义作出。实践中，从事火灾原因、责任认定和损失核定的人员往往并不要求一定是专业技术人员。
2、行为启动的程序不同。鉴定一般是鉴定人受指派、委托或聘请而为的行为，没有指派、委托或聘请就没有鉴定；同时根据三大诉讼法的规定，当事人对鉴定结论不服或有异议、需要进行重新鉴定或补充鉴定的，只有申请权，没有决定权，决定权一般则由司法机关行使。而火灾原因、责任认定和火灾损失核定是公安消防机构必须依职责而主动作出的行为；当事人对火灾原因、责任认定和损失核定不服的，只要在法定的期限提出申请，公安消防机构就必须进行重新认定。
3、客体和结论的表现形式不同。鉴定客体（对象）仅限于案件中经过法律或法定程序确认的某些专门性问题，只有法律认可的鉴定对象，其结论才能作为证据；鉴定书是鉴定结论作为一类法定证据的书面表达形式，它是一种法律文书，其内容和形式必须符合法律文书的要求，文字叙述部分必须具备前言、检验、论证和结论四个方面内容。火灾原因、责任认定和损失核定作为鉴定行为的性质目前还没有得到法律上的认可；其认定的法律文书即火灾原因认定书、火灾事故责任书和火灾损失核定书并不具备严格意义上的对鉴定法律文书内容和形式上的要求，它们只是作出结论，而对作出结论的依据、过程并不进行阐述和说明。
4、对结论异议的处理方式不同。鉴定是一种科学性活动，鉴定结论只有正确与错误、科学与不科学之分，而没有效力高低之分，不同的鉴定机构之间也没有上级下级之分；对鉴定结论有异议的，只能进行重新鉴定，重新鉴定机构在作出鉴定结论时也无需对原鉴定结论作出任何的评判。而火灾原因和责任认定的机构之间则存在行政隶属关系，当事人对火灾原因、责任认定不服的，只能向其上一级公安消防机构或主管公安机关申请重新认定，重新认定结论可以维持、变更或撤消原认定；重新认定机构在作出撤消认定时，既可以直接作出认定，也可以责令原认定机构重新作出认定；当事人对火灾损失核定不服，只能向上一级公安消防机构申请重新核定。另外，鉴定行为一般情况下鉴定机构是收取鉴定费用的，而火灾原因和责任认定以及损失核定行为则是公安消防机构应当履行的法定职责，不能收取任何费用。
综上分析，笔者认为，火灾原因、责任认定和火灾损失核定不是鉴定行为。
三、火灾事故调查行为与行政确认行为的区别
【关键词】 后现代公共行政 后现代公共行政理论 政府治理现代化
【基金项目】 本文系中央高校基本科研基金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政治协同机制研究”（项目编号：24720144025B）的阶段性成果。
【作者简介】 鲁彦平，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，国家行政学院2014级教育经济与管理博士研究生，主要研究方向为：社会性别与公共政策、公务员教育培训等;卓惠萍，山东省委党校管理学教研部讲师，管理学博士，研究方向：社会性别、公共治理。
【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）04-0014-02
后现代公共行政理论诞生以来，对当代公共行政理论和实践的发展均产生了重要影响。然而，要厘清人们对后现代公共行政理论的理解并不是一件易事。基于对国外相关文献和国内认知现状的简要述评，本文对后现代公共行政理论的内容结构做了一种简约化的分析与概括，并在此基础上提出其对我国政府治理现代化的几点启示。
一、众说纷纭的后现代公共行政理论
后现代公共行政理论本质上是“后现代主义”在公共行政领域的具体化，而后现代主义又是和“现代性”联系在一起的。理解后现代公共行政理论的困难恰恰在于，在“现代性――后现代主义――后现代公共行政理论”这个逻辑链条上，要明晰每个概念的内涵和外延都非常困难。拿后现代主义来说，仅就其与现代性之间的关系维度而言，就涵盖了以格里芬为代表的“反现代”、“超现代”，以吉登斯为代表的“高度现代”、“晚期现代”、“反思现代”，以及利奥塔为代表的“反元叙事”。而且极端后现代主义者从根本上就认为我们对任何事情都无法认知，能够讲清楚的就不再是后现代主义。对这种近乎不能言说之物，清晰与共识性的界定自然是种奢望，异议与争鸣成为常态。
从文献回溯角度看，后现代公共行政理论滥觞于上世纪80年代后期。1992年美国学者White在《美国公共行政评论》上发表的《Taking language seriously： toward a narrative theory of knowledge for administrative research》一文被认为是最早的相关著述。该文主要论述了行政语言对于公共行政理论建构的重要性，认为理论是这些旨在描写事实的语言式的命题而形成的网络。此后，后现代公共行政理论的研究开始蓬勃发展，并形成一种潮流。这些学者在对以美国为背景的公共行政理论与实践进行批判性考察和反思的基础上，以新的视角看待现代公共行政无法解释或解决的难题，基于后现代主义发展出了一种区别于现代公共行政传统的新范式。
从国内相关文献对后现代公共行政理论这一术语的使用看，其内容绝大多数都来自福克斯与米勒的《后现代公共行政――话语指向》以及法默尔的《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》两本书。某种程度上，后现代公共行政理论已经被等同于“福克斯、米勒的后现代公共行政理论”或“法默尔的后现代公共行政理论”，再或是二者的综合。也有少数研究者，是从一个更宽泛的角度，将后现代公共行政理论理解为“后现代的公共行政理论”或“后现代主义的行政理论”。由于后现代主义内部流派纷呈，这种广义的后现代公共行政理论自然有更广阔的内容。这种理解更符合“后现代公共行政理论”的字面含义，遗憾的是，这方面有限的一些著述却又常常陷入后现代主义的概念泥潭，而未能有效地对之加以整体性勾勒与呈现。
二、后现代公共行政理论的核心主张
有人认为，关于后现代公共行政理论，存在所谓以解构为中心和以建构为中心两种不同研究路径：解构路径代表人物是法默尔，强调对任何假定的“唯一正确的解释”都提出质疑与否定，后现代公共行政理论应聚焦在摧毁传统的、封闭的、过于简化的、僵化的行政理论思维模式;建构路径则以福克斯和米勒为代表，强调通过话语分析、公共能量场理论框架作为公共行政新视角和新语言，建构新的公共行政范式。这种分类看到了最具影响力的两位后现代公共行政理论学者在研究主旨和侧重点上的差异，自有一定道理。然而，解构和建构本就难以完全区分开来，对既有之物的解构本身亦是一种未有之物的建构，而对未有之物的建构也往往意味着对既有之物的解构。福克斯和米勒对公共能量场理论框架的建构，同样也是以对现代公共行政理论的批判和解构为前提的，而法默尔在解构现代公共行政理论基础上，也在进行后现代治理框架的建构。（如果说《公共行政的语言――官僚制、现代性与后现代性》侧重的是对现代公共行政理论的解构的话，那么其后来的《杀死国王――后传统治理与官僚制》和《多视角的公共行政通过多透镜的理论与实践》两本书，则主要从事的乃是对后现代公共行政理论与实践的探索和建构工作。）可以说，二者在哲学基础以及对现代公共行政理论的批判和解构上是一致的，其差异更多是在对作为现代公共行替代物的后现代公共行政理论和实践的探索与建构上。基于这种认识，笔者认为，在一种简约化层面上，我们不妨将整个后现代公共行政理论的内核结构归结三个组成部分，即作为共性的后现代主义哲学基础和对现代公共行政的批判，以及作为个性的各具特色的后现代公共行政解决方案。具体而言，后现代公共行政理论的核心主张包括：
1. 要实现公共行政理论建构之哲学基础的后现代转向
后现代主义从现实背景上讲，缘自对现代工业文明负面效应的反思与回应，其理论缘起则是对现代主义纯粹工具理性的否定和对西方传统哲学的本质主义、基础主义、逻辑中心主义的解构。作为一种精神和价值模式，后现代主义具有解构、去中心、非同一性、多元论、反对元话语和元叙事、不满意现状、不屈服于权威和专制、不赞成既定的制度、不沿袭陈规旧俗、摆脱权威、突破旧范式和不断创新等特征。不同学者眼中的后现代公共行政理论各有差异，但之所以都能纳入后现代公共行政这一范畴或曰标签之下，说到底乃是由于其都认同和坚持后现代主义这一共同哲学基础。其中反对以逻辑中心主义为基础的实证科学理性、主张小型叙事和建构日常语言的公共行政理论，更是后现代公共行政理论哲学基础的核心内容。
2. 要对现代公共行政理论进行质疑、批判、解构
基于后现代主义哲学基础，对现代公共行政理论的合法性、理论基础和核心内容进行质疑、批判和解构，是整个后现代公共行政学说大厦得以建构的逻辑起点和理论基石。威尔逊和古德诺的政治――行政二分理论、韦伯的官僚制组织体制、工具理性主义的效率取向价值观、企业家政府精神、乃至环式民主治理模式甚至权威性话语等，无不是后现代公共行政理论要批判和解构的标靶。在后现代公共行政理论看来，正是现代公共行政理论的这些内容和特质，应该为现代公共行政实践中的财政危机、管理危机、信任危机、价值危机和合法性危机等一系列问题来负责。
3. 要寻求公共行政问题的后现代解决方案
寻求公共行政问题的后现代解决方案是后现代公共行政理论的最终目的和价值归宿，也正是这方面的差异造就了后现代公共行政理论内部的流派。麦克怀斯特在回顾公共行政理论简史后，在质疑其合法性的基础上，提出以话语分析来突破和超越现代公共行政理性留下的狭隘空间。法默尔将后现代主义理解为一种心灵模式，从行政语言角度出发，在从特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学等方面对现代公共行政理论的局限性进行了阐释基础上，提出了构建后现代解决方案的四个基本关注点即想象、解构、非地域化和他在性，后来他又提出后现代治理的概念，并主张从复合学科视角审视公共行政。福克斯和米勒则以行政话语理论为基础，在对环式民主、主义和社群主义进行批评基础上，提出了公共能量场框架，强调公共行政话语的正当性和话语方式。而弗雷德里克森和登哈特夫妇，则分别注重通过对公共行政精神的反思和新公共服务模式的建构来解决当下公共行政问题。
三、对我国政府治理现代化的启示
1. 在政府改革理论基础中加入后现代主义思维
后现代公共行政理论主张的公共行政理论哲学基础之后现代转向，赖以产生的土壤是以美国为代表的西方工业文明社会结构的后现代化，而我国无论是社会发展阶段还是政府改革所面临的问题都与之有很大的不同。但国情的差异绝不意味着我们可以无视后现代主义哲学的影响。事实上，与西方社会的平面多元化不同，社会转型期和发展不均衡使得我国社会结构上同时具有前现代、现代与后现代的特质。我们能够也应当站在（下转第41页）（上接第15页）后现代的高度，对我国当代的公共行政模式进行深刻的审视、反思和重构，后现代主义思维应成为我国政府改革指导理论不可或缺的组成部分。
2. 增进政府现代性的同时认识到公共行政现代性的限度
我国政府改革有自身的特殊性，我国的政府改革在相当程度上仍是要解决政府现代性不足的问题，这决定了现代公共行政理论仍是指导我国政府改革的主要思想武器。但正如后现代公共行政理论所述，很多公共行政问题在现代公共行政框架内是无法解决的。我们在增进政府现代性建设的同时，也应对公共行政现代性的限度有清醒的认知。
3. 借鉴后现代解决方案推进我国政府治理现代化
借鉴后现代的解决方案推进我国政府治理现代化的说法，乍听之下未免给人一种时空错乱之感。其实这只是不同语境概念的使用带来的错觉，因为我国政府治理现代化所谓的“现代化”，并非后现代哲学语境中的“现代化”概念，它是对我国政府治理改革要实现的良治状态的一种指代而已。我国政府治理现代化需要借鉴各种理论资源，其中自然也包括后现代公共行政理论。或许我们可以从后现代解决方案中汲取如下灵感：以多元的思维、质疑的建构、微观的叙事背景，来重构民主、自由、公正等政府治理价值维度;深化人本主义价值理念，尊重多元价值和多样生活，强调个人自由选择;摒弃封闭禁锢的话语思维，改变单向传达的话语途径和直线式的官僚话语控制，规范公共话语场域，以公共能量场思维模式来改革和重塑我国政策网络和政策议程;重视和重塑政府管理的公共性本质;改革公共服务供给模式，建立服务型政府等。
参考文献：
[1] 洪晓楠.当代西方社会思潮及其影响[M].北京：人民大学出版社，2009.
关键词：地方政府;改革;单中心理论;多中心理论;治道变革理论
中图分类号：D523.5 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）07-0080-04
一、治道变革理论
由毛寿龙教授为首的中国人民大学制度分析与公共政策研究中心正在试图开发制度分析与公共政策（IAPP）的分析框架，这是中国行政学者在吸引西方国家理论基础之上进行本土化理论研究的有益探讨和尝试，并取得了一定成就。IAPP主要是以古典自由主义作为价值基础，利用公共选择与制度分析的研究方法和逻辑，探讨中国政府的治道变革事实，试图开发良好公共政策的制度平台。这一分析框架所包含的内容十分丰富，它为学者们共同分析问题、对话和讨论提供了一个概念基础和学术的制度平台，不过，在研究具体问题时，还需要结合具体的情景，重新开发新的理论和模型。治道变革理论正是在制度分析与公共政策的分析框架之下，结合中国地方政府改革的实践，开发的一种适应中国地方政府改革实践的本土化理论。
治道变革理论既是一种描述性理论，即描述中国地方政府行政改革的事实；又是一种规范性理论，即解释中国地方政府行政改革成功与失败的原因，以及为中国地方政府未来行政改革提供方向性政策建议。该理论由一个基本假设、四个分析要件构成，这些假设和要件之间互动形成了复杂的关系。
治道变革理论的基本假设是，中国地方政府正在从传统治道向现代治道转变，地方政府行政改革是实行这一过程的必经之路。所谓治道，就是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。治道变革正是中国地方政府从传统治道向现代治道转变过程，这一转变包括三个层次的变革，它们构成了治道变革理论的主要分析要件。
治道变革理论强调中国地方政府行政改革正在从以单中心秩序为基础的传统治道向以多中心秩序为基础的现代治道转变，这是治道变革的最深层次，也是最难以实现的层次。如果地方政府的行政改革有利于多中心秩序建立，那么这种行政改革有利于地方政府治道变革，并且一般具有持续性，否则这种行政改革不利于地方政府治道变革，或者说只是一种形式变革，不可能真正地实现秩序转型。从单中心秩序向多中心秩序转型，这是中国地方政府行政改革面临的最大的难题。
治道变革理论认为这种秩序转型是由一系列制度平台构成，同样，传统治道制度平台形成了单中心秩序，现代治道平台形成了多中心秩序。毛寿龙教授在《现代治道与治道变革》一文中指出：“对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。”［1］不过，从单中心秩序向多中心秩序转型，仅仅是政府自身的转变还不够。文森特•奥斯特罗姆曾经指出，多中心可适用于：（1）竞争性的市场经济；（2）竞争性的公共经济；（3）科学探究；（4）法律和制裁安排；（5）具有分权和制衡的治理体制；（6）国际秩序模型。［2］这说明，中国地方政府实现从单中心秩序向多中心秩序转型，不仅需要政府自身的转型，而且还需要政府与市场、社会和公民个人之间关系转型，所有这些关系应该以多中心秩序理念为基础进行形构。
治道变革理论还认为无论是从单中心秩序向多中心秩序转型，还是从传统治道的制度平台向现代治道的制度平台转变，都需要通过地方政府具体行政改革来实现。而地方政府行政改革可以表现为三个不同层次，即操作选择层次变革，着眼于组织变革和人员调整，遵循组织逻辑；集体选择层次变革，着眼于政府职能转变和调整，处理政府与社会，政府与市场，政府与中介组织关系，遵循职能逻辑；选择层次变革，着眼于权力关系变革和调整，处理地方政府与上级政府，政府和民众之间关系，遵循政治逻辑。一般而言，最简单和最容易的行政改革当属操作层次变革，如进行政府机构精简和人员精简。不过，由于集体选择层次和选择层次仍然没有变革，因此常常出现精简－膨胀－再精简－再膨胀的循环和怪圈。自然，这一层次的改革如果没有反映上面两个层次的变革，常常因为缺乏支持和合法性，最终都会失败。
治道变革理论认为中国地方政府行政改革主要涉及三类行为者，一是地方政府行政权力的拥有者，他们既可能推动地方政府行政改革，也可能阻碍地方政府行政改革；二是上级政府行政权力的拥有者，他们既可能为地方政府行政改革提供合法性支持，也可能破坏地方政府行政改革的成果；三是地方政府所在地公民及其组织，他们既可能使得地方政府行政改革可持续，也可能使得地方政府行政改革流于形式。也就是说，他们三者之间关系决定了地方政府行政改革的过去、现在与未来，他们之间能够形成良性互动，直接关系到改革的成败。
对于治道变革理论，我们也可以通过如下图1-1表示如下：
图1-1 治道变革理论
治道变革理论强调并非所有的地方政府行政改革都有利于地方政府治道变革，有些地方政府行政改革可能加深传统治道，阻碍现代治道发展；相反，有些地方政府行政改革有可能使得地方政府从传统治道走向现代治道。此外，无论是单中心秩序，还是多中心秩序，无论是单中心秩序的制度平台，还是多中心秩序的制度平台，无论是地方行政改革的组织变革，还是职能变革和政治变革，他们都具有相互嵌入性，都是一种复杂的进程，都具有很强的相关性互动性。可以说，治道变革是一项永无止境的过程，治道变革本身就是一项过程。即便在西方国家，他们也面临着新的问题，需要进行治道变革，以适应新的社会需求。
二、治道变革理论的应用：对石狮市政府改革的分析
石狮市作为中国最早实行地方行政改革试点的“综合实验区”，或许最能够反映地方行政改革的现状，也是最具有代表性和典型性的素材。通过对石狮市行政改革进行“解剖麻雀式”的剖析，以治道变革理论为基础，可以让我们真正理解地方机构改革的过去、现在与未来。
石狮市政府是由泉州市晋江县一个农村集镇直接升格为省辖县级市，应该说没有历史包袱，能够更好地进行行政改革和创新。正是因为这一历史机遇，石狮市与省级海南省、地市级深圳市一起成为中国三级行政体制改革的试验区。
在这一试验区里，石狮市政府可以大胆进行地方政府改革和创新，引进新的组织机构和管理模式，精简政府人员，提高办事效率。而1984年，石狮市建市时，正是体现这些思想，试图建立21世纪新型城市行政体制。从机构方面来说，党委系列只有市委办、党务工作部两个部门；政府系列只有市政办、经济局等11个工作部门；事业单位有236个。这些指标仅占中央规定县级政府机构编制的37%，相当于一般县的1/3弱。从人员方面来说，石狮市市委书记仅有一正一副，市长仅有一正三副，人大政协都为交叉任职，政府官员数量仅为一百来人，事业单位数量仅为1421人。这些指标大大低于同级政府数量。从职能方面来说，石狮市政府按照市场经济原理设置政府机构设置，不搞上下对路，不设专业经济管理部门，实行开放式管理，如组建经济局，统一管理经济事务，对应上面的22个部门。发展各类中介和民间组织，让民间组织进行自我管理。从公共财政方面来说，石狮市改革之初，严格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成公司，参与市场经济；让事业单位自负盈亏，严格控制规模和数量。
应该说，不论机构设置，人员配置，还是职能配置，都是城市行政体制改革的有益创新，从某种程度上来说，已经与西方国家地方行政体制越来越接近和趋同，“小政府，大社会”的雏形似乎正在形成。
不过，这一改革的新生儿并没有能够持久。16年之后，政府机构和人员开始膨胀，党委系列达到10个，政府系列达到18个，政府官员数量达到400多人，书记和市长的人数也增多，事业单位达到264个，吃财政饭的达到5747人，此外，事业单位还大量雇佣临时人员。
石狮市政府行政改革，从终点回到了起点。“石狮”现象看似是一个特例，与当时环境和体制存在关系，其实，从一个侧面反映了中国地方政府机构改革的“怪圈”。剖析行政改革中的“石狮”现象，不仅可以使我们了解地方行政改革的动力和阻力，而且还可以让我们破解地方行政改革的“困境”，找到出路。政府机构和人员在缺乏约束的情况之下，有自我扩充和膨胀的内在冲动，反映了行政学中的“帕金森定律”，这是“石狮”现象的内在逻辑。
石狮市政府进行的行政改革，本质是政府机构的一种自我改革和内部改革，这必然决定了这种改革性质与特定的时期和特定领导人存在紧密联系。而一旦情境变化，领导人可能采取新的策略；或者领导人改变，新的领导人可能改变已有的改革成果，实施新的体制。例如，在改革第二年，石狮市根据上级要求，增加了市委和市政府部门数量。这也是中国很多地方政府创新没有持久的原因所在。此外，权力本身具有扩张的性质，一旦政府机构建立，自身就具有生命力，很难撤销和裁减；行政领导人具有自身福利和单位福利考虑，有扩大机构规模和人员的动力。政府机构和人员在外部环境制约的情况之下，因为合法性要求，有动力采取与外界同类组织相同的设置，这必然会增加政府机构和人员，这是“石狮”现象的外在逻辑。
石狮市政府开始设置政府机构时，主要按照市场经济原理，不过，这种机构设置并不具有“合法性”。而一旦外界环境对石狮政府施加压力，石狮政府迫于资源和权力，必然要回应这种需求，改变创新的机构设置，重新按照外部要求建立机构。例如，科技局和林业局的重新设置都是这种情况。石狮市政府之外改变现有书记兼任市长的现状，也与其他政府没有采取类似措施有关系。事实上，虽然石狮政府属于省级直辖，但仍然由泉州市代管，这必然决定了其自身的变革会受到极大限制，需要回应上级政府和外界环境需求，从而改变自身逻辑。
三、走出“石狮”困境，中国地方行政改革的未来展望
“石狮”现象表明，地方政府行政改革远非组织变革，机构改革和人员调整只是行政改革中表层和表面的现象。要走出“石狮”困境，需要我们重新理解地方行政改革，而不能够简单将行政改革赞同于组织变革。
正如前文所指出的，地方政府行政改革包括三个层面的变革，即操作选择层次变革、集体选择层次变革和选择层次变革。虽然，石狮市政府进行了部门集体选择层次变革，但由于改革力度不大，基本上没有进行选择层次变革，没有调整政府与人大、司法之间关系，没有调整政府与民众之间关系，没有调整地方政府与上级政府之间关系，最终使得操作选择层次的变革破产和失败。
同样，要走出“石狮”困境，这就需要我们在进行地方政府行政改革时，分别进行三个层次变革，从而达到组织效率、职能效率和政治效率均衡和最大化。具体而言，政府进行机构调整和人员变革等组织方面变革，应该与政府职能转变和定位方面的变革相结合，使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。与此同时，政府改革要获得人大和上级政府支持，现时人大应该通过法律形式确立政府的边界和规模，使政府从自我变革到强制变革转变；与此同时，应该增加民众在政府机构改革的作用，一方面让民众参与组织变革和职能变革；另一方面让民众监督组织变革和职能变革。这样，使得政府改革从职能变革走向政治变革，重新调整政府内部各个部门之间关系，调整各级政府之间关系，调整政府和民众之间关系，从而避免政府内部扩张和外部趋同。
地方政府改革应该确立理想标杆，告别摸着石头过河的时代。在改革之初，我们可以进行不断地试验和创新，摸着石头过河，实行渐进变革，提高地方政府绩效。但随着改革的深入，改革本身越来越不确定性，改革的成本越来越大，此时我们需要为地方行政改革确定改革方向和目标。有了理想的政府改革模式，我们可以通过理想模式来评估现有模式，从而促进政府改革；可以通过理想模式来促进现有模式，从而带动政府变革。
地方政府改革应该进行全面变革，告别单纯进行组织结构变革的时代。地方政府改革应该协调组织变革，职能变革和政治变革，实行三者良性互动和协调发展，而不是单纯独立地进行政府组织变革，或者进行政府自身内部变革，而脱离政府职能和外部环境变革。
地方政府改革应该处理代议/政治角色和管理/服务角色，告别两者冲突和分离时代。地方政府作为下级政府，要服从上级政府和中央政府，要实现部门和政治角色；地方政府作为当地民众的人，要服从当地民众偏好和需求。
地方政府改革应该从改革走向治理，告别政府单独治理公共事务，应该树立合作治理公共事务的思维，在进行行政改革时，应该处理好政府与中间组织，政府与企业，政府与社会之间关系，从政府单独治理公共事务，向各个主体合作治理公共事务转变，从而完成政府职能转变和政府行政改革。
中国的地方政府正在进行各种形式的改革和创新，这种改革和创新伴随着地方政府竞争而日益加速。在地方政府改革和创新的浪潮中，有些地方政府改革和创新有利于地方发展，有些地方政府改革和创新不利于地方发展。理解中国地方政府改革和创新，使得地方政府改革和创新有利于地方发展，而不是有害于地方发展，这就需要结合中国智识传统和实践，开发具有本土化特色的分析地方政府改革和创新的理论分析框架。
治道变革理论为地方政府改革和创新提供了判定标准，即只有地方政府改革和创新有利于治道变革，这样的地方政府改革和创新才能够有利于当地发展，否则，不仅不会促进当地发展，反而还会阻碍当地发展。不过，治道变革理论的完善，还需要结合中国正在发生的地方政府改革和创新的事实，进行个案研究，在此基础之上进行比较研究，从而检验和完善治道变革理论，并为地方政府改革和创新的进一步发展提供理论基础。
参考文献：
【关键词】商业受贿 公务受贿 比较
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
依法治国是我们党治国理政的基本方略。①在党的十三中全会审议并通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，更是将建设法治政府和服务型政府、增强政府公信力和执行力、创新行政管理方式等具体内容的实施和切实转变政府职能、深化行政体制改革紧密联系在一起，强调发挥社会主义市场经济体制优势必须利用科学的宏观调控、有效的政府治理才能实现。在此背景下，作为政府依法管理经济社会的重要依据和构建法治政府的重要标志之一，法制、法规体系的构建和完善可谓势在必行。
在市场经济与商品经济高度发展的今天，“利益”两字成为各种经济活动相互牵引的“主体”，而由此产生的各方面的思想和行为均与构建和谐社会背道而驰。其中“商业贿赂”和“公务贿赂”成为了难以遏制的阴暗面，在我国经济活动中呈现愈演愈烈的势态②。
但是，目前由于“商业贿赂”和“公务贿赂”在语义上人们对其存在不清晰理解、甚至误解。在实践中存在概念机制不完善，概念主体混乱，概念程序不统一等问题，导致了商业贿赂界定的失范，再加上解释工作不到位，致使相关理解十分庞杂、新旧并存，不能适应解决实际问题的需要，甚至对商业贿赂行为难以形成有效的约束手段，严重侵害了国家、集体、个人的合法权益。
随着经济社会的不断发展，政府的工作职能朝着多样性方向的演变，各种复杂的事务涉及到政治、经济、文化、社会的各个层面，如果没有统一的行政规范和法律来界定，那么就有可能出现处罚失控的状态。为了保证行政执法的有效性和刑法的严肃性，必须要加强对“商业贿赂”和“公务贿赂”行为的完善和发展，用统一的标准来分析、评估、监督其活动的状态，及时对“商业贿赂”和“公务贿赂”两种行为和相关概念进行清理、修订，从而保证党领导下的政府执政政策、遵守法律的连续性和稳定性。
公务受贿和商业贿赂的含义探析及法律特征
通常我们把受贿分为两种，一种索贿，即行为人在公务活动中主动向他人索取财物。另一种是收受贿赂。即行为人非法收受他人财物，并为他人谋取利益。而且《刑法》规定，利用职务上的便利索取他人财物的就构成受贿，而不要求行为人有为他人谋取利益这个条件。除了上述两种形态之外，具体表现形式也十分明显，一是《刑法》第385条界定的收取回扣和手续费;二是《刑法》第388条规定的斡旋受贿③。
公务贿赂简单地说，是借用公务权力进行索取他人财物。概念非常清晰。而目前关于商业贿赂的界定在学术界和法律界也处于争论状态，一是依据现有的法律和规定来进行解释和阐述，在《反不正当竞争法》文本中第八条，以及在1996年11月15日出台的《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》明确指出了商业贿赂的定义，认为“商业贿赂，是指经营者为销售或者购买商品采用财务或者其他手段贿赂对方单位或个人的行为。”二是根据商业贿赂的主体的不同定位来确定的，假设将主体定义成为经营者，从经营者的主体可得知：“以排斥竞争对手为目的，为使自已在销售或购买商品或提供服务等业务活动中获得利益，而采取向交易相对人及其职员或人提供或许诺提供某种利益，从而实现交易上的不正当行为。”④第三种看法认为也有其存在的成因，也同样是主体角色的定位不同而产生的。将主体定位成商业行为主体，由此认为“商业贿赂指商业行为主体在商业过程中，为了谋取商业利益而故意采取各种贿赂手段侵害正常市场竞争秩序的行为。”⑤
从上述几种观点，我们可以综合而成以下概念和确定其性质：商业贿赂形成于商业活动当中，为了达成排斥、挤压对手的目的。为销售或购买商品或提供服务等而向交易相对单位或个人，对交易业务具有影响力的人提供相关利益，以引诱他们在交易过程中作出有利于行贿者的决定，达到促成交易或取得经营上的便利，侵害正常市场竞争秩序的行为。
区别商业受贿和公务受贿的重要意义
区别商业受贿和公务受贿，无论对于构建法治政府、加强依法执政、推进依法治国进程，还是对于维护人民群众权益、促进社会和谐建设，都具有极其重要的作用。依法治国、建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略，也是宪法确定的一条重要原则。依法治国是政府部门的日常性行政活动、是治国理念的重要组成部分，与社会各个阶层的切身利益紧密相关。
当前，我们国家由于处于社会转型期间，各种制度相应地还没有得到彻底完善，矛盾问题还很多。针对法律监督而言，监督制约的主体还在某些程度上受制于监督制约的客体，这样不可避免地造成了监督制约机构的失效性，使得法律监督机构缺乏应有的独立性和权威性，如果法律监督机构的独立性和权威性得不到有效的保证，那么法律监督的职能作用就难以发挥出来⑥。制止受贿为法律建设的文本形式，在依法治国、保障监督方面中发挥着至关重要的作用。不仅构建了法律、行政法规、地方性法规国家法律体系的纵向结构，而且有利于国家法律、法规和规章相配套的法律体系的完善。
制止收受贿赂具有较强的外部针对性的特征，其实质内容和具体处置方法与我国实际结合较紧。由于国家法律法规是对国家宏观上管理的手段，并不能契合此时此地的情况进行针对性规范和描述，由此及时制定出区别商业受贿和公务受贿的条款更具有对社会变更进行及时回应效应。有利于法律执行管理人员对实际中各种需求的把握，有利于对社会关系进行规范，有利于社会的稳定与发展的持续。与此同时，党和国家的方针政策需要贯彻执行、需要连续性和稳定性维系与开展，通过法律可以达成这一目的。制止商业受贿和公务受贿不仅维护了广大人民群众合法权益、保证了社会和谐与稳定，还增强了依法治国的透明度和约束力，从而保证党和政府政策的连续性和稳定性，具有重要的现实意义。
商业受贿和公务受贿法律方面存在的主要问题
制定主体较为混乱。制定法律和相关规范性文件的主体具有特殊性，并不是任何组织单位和个人都能制定和。目前主要制定和是在具有一定的法律、法规授权的各级人民政府及其派出机关、县级行政所属工作部门和具有管理公共事务职能的组织之间进行的。由此从理论上说，除了上述机关、部门之外，其他单位和组织无权进行制定法律和规范性文件的操作。但由于我们国家在法律的界定方面还存在一定不完善的地方，针对于细节的探讨还存在界限模糊的状态⑦。目前我国省、市、区、县政府都成立了针对于行政管理解决问题的临时机构，这些机构在实际处理问题过程当中扮演着重要角色。从表现上来看，目前这些临时机构也在不断地制定规范性的文件，这些文件具有较强针对性，比政府部门制定的法律更具有现实的意义。如果这些临时机构被禁止出台法律，那么有可能在今后的行政管理过程当中产生一些负面的作用。也有人认为临时机构形同于街道办事处的性质，根据“职权法定”原则，行政管理权应该由行政管理部门依法行使，而临时机构没有法定的主体地位和法定职权，其职责在于内部指挥、协调方面而并非制定规范性文件。如果临时性机构需要进行相关的制定，需要向上级政府进行申报或申请，由上级政府以本政府的名义制定和。
制定程序不够规范。由于我国目前正处于社会转型期间，许多突出的问题属于首次遇到，带有一定的突发性。由于行政法律具有固定性的特征，也就是说在制定法律程序上面具有相对的稳定性。这就强调法律的出台需要讲求广泛的民主和科学化的制定流程、制定方法。但是纵观我国地方政府行政规范文件制定工作现状，我们发现在行政法律制定工作当中，并没有建立共同参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，或者存在某一方面的欠缺⑧。行政规范文件出炉后一步流程是审查阶段。在此过程当中，应该强调法制机构的介入，由法制机构进行合法性和合规性的审查，以免造成行政法律与国家法律法规之间的冲突。但是由于目前我国在制定行政规范文件程序上、规则上缺乏必要的保护，没有在相关国家法律法规上进行法定的约束，导致一些行政规范文件并没有交送到法制机构进行必要的审查。
提高法律制定的对策与建议
严控制定权限，调整工作重点。一是完善行政法律体系。建立行政法律体系，并不是一项简单的工作，也不是二维空间简单的结构搭建，而是包括法律目标、法律效益性、法律影响、法律约束性、法律管理所有相关于社会效应的各个方面，其是一个复杂的系统工程而并非一蹴即就的“修建工程”，因此围绕行政法律体系的建设问题需要对相关的配套制度的建设加以重视。而行政法律正好能适应这种建设的配套建设的作用。但由于我国目前行政规范文件的制定工作还存在社会转型发展客观上的漏洞，使得制定的随意意味浓厚，难以避免出现错误和冲突。所以应制定完善的行政法系，以减少行政法律的适用场合，是治理行政法律泛滥的好方法。
二是明确行政法律的制定主体。行政法律的制定主体要符合合法性，合理性以及协调统一性。各有权主体在行使制定权时，应该注意避免各自为政，相互冲突。对于失效了的且容易被人忽略的行政法律应该及时公布。
三是明确行政法律的名称和格式。用最明确的结构方式、用最简单的行文格式在行政法律的表述上作出界定，从细节上体现政府的水平和能力。建设法治政府，需要统筹谋划制定项目，突出重点，协调推进。各级政府应对由政府或政府批准由业务主管部门的法律实行计划管理。在制定计划时要注意突出重点，要从当地改革开放、经济建设和社会发展的实际需要出发，以宪法和法律法规为依据，抓紧制定以发展当地市场经济、维护社会稳定、加强城市管理、促进全市文明与繁荣为重点的具有规范性和可操作性的各项规章制度，使当地政治、经济、文化和社会管理各个方面都有法可依，有章可循。对那些片面强化部门职权和行业利益加重企业和群众负担的文件，要坚决制止。
完善工作机制，确保程序合法。进一步做好法律制定方面的制度建设，促进法律制定质量提高。从相关具体配套制度的建设着手，着重解决法律制定的必要性、合法性问题，加强公众参与，并研究法律的制定技术规范。一是完善法律制定立项程序，加强法律制定必要性和可行性的研究。现在仍然存在法律数量过多地问题。对依授权制定的法律，其制定必要性勿庸置疑;而对创设性的法律，建议参照立法程序，建立专门的立项程序，并在立项时加入成本效益分析。通过建立和完善立项程序，控制法律的制定数量。二是完善法制机构对法律的合法性审核程序。法律的合法性是其存在的基础，因此需要由专门机构对法律的合法性进行专门审查。⑨通过设置多种工作机制，对法律设定内容进行规范。因此，要强化法制机构对本单位法律的法律审查，进一步完善法律的合法性审查制度。三是在法律制定过程中，扩大公众参与度，尊重专家意见。根据《全面推进依法治国纲要》的要求，政府应当建立健全科学民主的行政决策机制，要实行公众参与、专家论证和政府决定相结合，法律涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证，与人民群众利益密切相关的事项，应当事先向社会公布法律草案并广泛听取社会公众意见。
完善工作监督，强化责任追究。行政法律的内部监督又包括行政复议监督制度和审查备案制度。就行政复议制度而言，应该将不合法或者是不恰当的行政法律纳入行政复议的范围。目前我国行政复议范围只限于具体行政行为，对行政法律只在对具体行政行为复议时附带的进行审理。因此，只有申请复议的相对人才有可能提出对行政法律进行复议，而另外那些直接受行政法律侵害的相对人是不能申请复议的，这种规定把直接侵害相对人权益的其他行政法律排除在行政复议的范围之外，这无疑降低了行政法律的违法成本，增加了相关部门作出该行为的信心，无法充分发挥行政复议监督功能和救济效果。行政执法监督要充分发挥内部监督和外部监督的协调配合作用，从内部监督的行政监察和审计监察两个方面同时着手，不放过任何一个疑点和问题。在建立法律监督体系的协调机制时要针对违法和经济两方面的联系多挖掘，以点为面、全面铺张，用“大胆的怀疑、小心的求证”来处理协调过程中的矛盾，增强法律监督的整体合力。我国目前对行政法律的监督仍然停留在间接的司法监督层面。借鉴国外的有关立法和理论，尽快建立起我国对违法行政法律的责任追究制度，特别是确立人民法院对行政法律的司法审查制度和违法文件制定者的个人责任追究制度，对实行依法治国、保障公民权利具有重大意义。
综上所述，商业受贿和公务受贿之比较分析，关系着政府的法治化建设，也关系着政府科学执政和依法执政的能力和水平。提高行政法律质量，对于构建法治政府、加快以法治国进程具有极其重要的意义。循着这样的发展逻辑，我国行政法律将逐步科学化、规范化之路，其质量将不断得到提高，它在构建法治政府、促进经济社会科学发展中将发挥更大作用。
（作者为西南政法大学法学院博士研究生）
【注释】
①罗剑兵：“论之主体问题”，西南政法大学硕士学位论文，2010年。
②谢云燕：“论我国的利用影响力”，华东政法大学硕士学位论文，2012年。
③姜开：“案研究”，黑龙江大学硕士学位论文，2014年。
④韩炎君：“章国锡受贿案的法律分析”，兰州大学硕士学位论文，2014年。
⑤冯超：“论我国贿赂犯罪的立法完善”，华东政法大学硕士学位论文，2012年。
⑥张彦岭：“我国医药行业商业贿赂治理对策研究”，广西医科大学硕士学位论文，2014年。
⑦寇韦弦：“我国主体问题研究”，西南大学硕士学位论文，2014年。
⑧龙飞：“主体研究”，西南财经大学硕士学位论文，2010年。
【关键词】西方行政管理理论 新公共管理理论 新公共服务理论 启示自1887年美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究，至今已有100多年的历史了。100多年来，西方的行政管理理论不断发展创新，有力地促进了西方经济的发展和科学进步。研究西方行政理论变革，笔者认为，对我国进一步搞好改革和提升管理水平有借鉴意义。
一、西方行政管理理论的历史沿革
1.传统公共行政理论阐释
传统公共行政的理论基础主要是伍德罗・威尔逊的政治、行政二分法和马克斯・韦伯的官僚制理论。威尔逊提出政治、行政二分法的目的主要是解决当时政党分肥制和日益扩大的行政机构运作效率低下问题。而此时企业组织由于运用科学管理，重视技术而得到迅速发展壮大，自然成为行政组织模仿和学习的对象。作为他所提倡的新型公共行政研究的一部分，威尔逊提出，应该用行政管理的稳定原则――企业式原则――来指导公共机构的运作。威尔逊认为，为了提高政府运作的效率，应该以私有经济企业的行政管理为榜样。而韦伯的官僚制理论也是对工业革命前期社会的反映，韦伯认为官僚组织好像是一架精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用。
2.新公共行政理论阐释
新公共行政理论来源于针对传统公共行政理论存在问题的探讨。1968年在塞拉丘斯大学米诺布鲁克会议中心召开会议，其目的是让公共行政领域中最有前途的年轻学者走到一起来讨论他们的研究内容和方法，并因此隐含了一种意味，即讨论他们的研究会与该领域成名学者的方法有何不同，后来他们提交的论文和评论被结集出版，命名为《走向新公共行政》。它高举社会公平的大旗，关注意义和价值，着重建立规范理论，以期促使未来的人类社会放射出一线曙光。新公共行政认为，公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。
3.新公共管理理论阐释
新公共管理是一种国际性思潮，它于20世纪后期发端于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理有各种不同的称谓，如以市场为基础的公共行政学、管理主义、企业化政府、重塑政府等。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。在90年代末期才形成一致的名称――新公共管理。
4.新公共服务理论阐释
新公共服务理论是建立在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义理论和组织对话理论的基础上，对新公共管理理论的批判和超越。新公共服务剖析了新公共管理所依据的理论基础，从市场模型的应用、对顾客而不是公民的强调和对企业家式管理的赞颂三个方面对新公共管理的局限性进行了批判，明确指出，建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定。
二、西方行政管理理论对我国的启示
西方行政管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。
1.提高政府管理水平，强化管理的高效率
我国某些政府机构长期以来一直存在着效率低下的问题。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。综观西方行政管理理论的发展，我们发现注重政府的管理水平和办事效率是它们共同关注的焦点。这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
2.政府公共服务领域引入竞争机制
新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面，提高了公共服务的效率和质量，另一方面，也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如，在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行某些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的瓶颈现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。
3.完善和健全政府组织
鉴于我国与西方发达国家在政治制度、公共行政发展水平方面的差异，完全照搬新公共管理以企业式为取向的政府组织改革是不可取的。但是这种改革模式的适应变化了经济社会形态，努力提高政府工作效率、质量的追求目标可以为我国的行政组织改革所借鉴，迄今为止，我国的政府机构改革仍然没有脱离集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，这是符合我国具体国情的。但同时，我们也应以前瞻性的目光来勾勒我国的政府机构改革。不仅要立足于转变政府职能，力求运转协调、行为规范(这是我国政府机构改革目前要解决的主要问题)也要兼顾提高效率、质量。也就是说在从等级行政向网络行政，从精英行政向大众行政，从官僚式行政向企业式行政发展方面，我们应做出一些勇敢的试探。这不仅会提升政府机构改革的质量，而且也是一种与国际接轨。
参考文献：
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决策模式是决策体制、决策程序和决策方法在决策理论上的一种综合反映。在美国，关于“精英决策模式”与“多元决策模型”的争论，一直是政策科学讨论的热点话题。然而，一个国家的政策决策模式或政策制定模式往往是由该国的具体国情所决定的。以上两种决策模式均不符合中国国情。探索我国政策决策模式，对我国政策决策做出理论概括，无论对于我国政策决策理论的发展，还是对于我国政策决策的科学化和民主化，都具有重要的意义。
一、影响我国政策决策模式的诸因素
一个国家的政策决策模式与另一个国家的政策决策模式往往存在着很大差别，这些差别是由一系列因素所决定的。这些因素主要有经济结构、政治结构和政治文化结构等等，下面我们将对上述诸因素及其与政策决策的关系做一个简单的分析。
第一，我国经济结构的特点及其对我国政策决策模式的影响。马克思主义认为，整个社会结构好象是一座极其复杂的建筑物，它有自己的基础，又有自己的上层建筑。经济结构属于基础的范畴，它在这个结构中处于决定者的地位，而政策决策属于上层建筑的内容或范畴。由于上层建筑处于被决定者的地位，因此，政策决策模式也必然为经济制度所决定。那么，我国现有的经济制度具有什么特征呢？简言之，就是以社会主义所有制为主体的多种经济成份并存。这就表明，我国的经济结构是一种“一与多”并存的结构。所谓“一”，就是一种所有制即社会主义所有制为主体；所谓“多”，就是多种经济成份并存。这种“一”与“多”并存的经济结构，必然地决定着我国的政治结构也有相应的特点，从而必然地决定着我国的政策决策模型也相应地具有这些特点。
第二，我国政党制度的特点及其对政策决策模型的影响。一个国家的政党制度是该国政治结构中的一个重要组成部分。现代各国政治本质上是一种政党政治，而政策过程只不过是政治系统的一种输入、转换和输出的过程。事实上，在当代绝大多数国家，政党在政策决策过程中发挥着重要的作用。一个国家的政策，或者是由执政党所直接制定与执行的，或者是由执政党所操纵的。在不同国家的政治系统中，由于政党制度的不同，因而政党在政策决策过程中所发挥的作用也不同，从而各国的政策决策模型也存在很大差别。美国政策科学家詹姆斯·E·安德森在谈到这种区别时指出：在多党制国家（例如美国），“在政策制定过程中，政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在。在某些一党制的政治系统（如前苏联）中，政党是制定政策的主导力量。”［（1）］我国的政党制度，一方面与以美国为代表的资本主义国家的政党制度有着重要区别，即不是多党制。这种区别决定了我国的政党组织在政策制定过程中不是以利益团体代表的身份出现的，从而决定了我国的政策决策模式不是“多元化”的。另一方面与以原苏联为代表的一党制相区别，所实行的是一党领导下的多党合作制度。这种区别决定了我国各政党组织在政策制定过程中是“群言堂”，即在共产党领导下的政治协商，从而决定了我国的政策决策模式不是“一言堂”式的，而是民主型的。并且由于我国政党制度具有不同于其他国家政党制度的特点，从而决定了我国的民主也具有自身的特点。在我国一党领导下的多党合作制中，正如我国的经济结构一样，实现了“一与多”的统一。这种“一与多”统一的特点，同样会影响我国政策决策模式的特点。
第三，我国政权组织结构的特点及其对政策决策模式的影响。政策是国家政权机关的重大决策。在不同的国家，国家政权具有不同的组织结构。一般说来，国家政权的权力主要有以下三种：立法权、行政权、司法权。相应地现代国家政权机关也可以划分为以下三类：立法机关、行政机关和司法机关。无论哪个国家，这三类机关都参与了政策的制定和执行过程。但是，在不同的国家里，由于国体和历史传统、具体国情不同，这三类机关的结合方式、相互关系以及它们各自在国家政权中的地位是不同的。正是由于这种不同，决定了立法机关、行政机关和司法机关在政策制定与执行过程中所发挥作用的方式不同，所起作用的程度不同。也就是说，由于国家政权组织结构的特点不同，决定了不同国家具有不同的政策决策模式。中华人民共和国所实行的是人民代表大会制度，在这种政治制度下，政权组织结构是一个权力机关即人民代表大会统一行使权力条件下的行政机关与司法机关两者分工负责制。也就是说，国家权力不是分立的，而是统一的，即统一于国家权力机关，这就是我国政权组织结构的统一性特点。另一方面，在行政、司法均由权力机关产生、并向权力机关负责、受权力机关监督的前提下，行政与司法又是相互独立的，两者实行有效的分工负责制，并且司法机关又一分为二，即分为审判机关和检察机关，以达到互相制约的目的。也就是说，我国的政权组织结构又具有分工制约的特点。这样，在我国政权组织结构中，前一个特点的实质是“一”，后一个特点的实质是“分”，分即多。因此，从我国政权组织结构看，也体现了“一与多”的统一或一体化，这种“一与多”的一体化也必然地要在我国的公共决策模式中得到体现。
第四，我国政治文化结构的特点及其对我国政策决策模式的影响。政治文化结构是由各种政治观念所组成的系统，其中核心的内容是意识形态。一个国家的政治文化结构是由该国的经济结构所决定的，但它又具有相对的独立性。其中，这种相对独立性的一个重要表现就是对政治结构和政治过程具有一定的反作用。政策过程作为政治系统的一个输入、转换和输出的过程，必然地要受到政治文化结构的影响作用。也就是说，一个国家的政治文化结构的特点，在一定程度上影响政策决策模式的特点。我国的政策文化结构是一种以马克思主义指导下的“百花齐放、百家争鸣”的结构模式。在这个结构模式中，“指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”［（2）］占主导地位的意识形态是马克思主义（包括中国化的马克思主义即毛泽东思想）。这是指导思想，我们必须用这一个主义统一全国人民的思想。但统一人民的思想，不等于禁锢人民的思想。我们主张的马克思主义是发展的马克思主义，允许在马克思主义的指导下，实行学说与言论自由。主张一切属于思想意识方面的问题，允许“百花齐放、百家争鸣”［（3）］。虽然我国在这方面的实践上过去犯了不少错误，但毕竟提出了一系列正确的方针。这种方针中的“一”与“百”的关系，也充分体现出“一”与“多”的统一或一体化。政治文化结构的这种“一与多”的一体化的特点，也必然地要在政策决策模式中得到反映，影响我国政策决策模式的特点。
二、一体化民主决策模式的特点
根据以上分析，我们认为，我国政策决策模式，无论从经济基础、现有政策决策主体的结构还是从政治文化结构看，均具有“一与多”一体化民主的特点。我们姑且将这种政策决策模式称之为一体化民主决策模式。这种决策模式主要有如下几个具体特点：
（一）这种决策模式是民主的，它有着“多”方面的参与机制。一种决策模式是民主的还是独裁" 的，主要看这种决策模式能否为政策决策过程提供广泛的参与机制。从历史上看，封建主义的政策决策模式是典型的独裁模式，政策决策权集中在皇帝和少数官僚手里，广大人民群众无法参与决策过程。资本主义的政策决策过程总的说来要比封建主义的政策决定过程民主得多。但是，正如精英决策模式所指出的那样，即使象美国这样典型的资本主义社会，民主也只是少数精英人物的民主，政策决策并不反映绝大多数劳动人民的意志，而只是反映少数所谓杰出人物的利益。而我国的这种一与多的一体化民主决策机制，则为各党派、各阶层和广大劳动人民参与政策决策过程提供了广泛的参与渠道。在共产党的领导下，各党派、群众团体和广大人民均可通过自己的代表参加政治协商会议、人民代表大会等来参与政策制定过程，也可通过大众传播媒介和信访等途径参与政策决策过程。在一体化民主决策模式中，充分体现了“一”与“多”的统一。把“一”与“多”统一起来，这是中国共产党人在马克思主义指导下，结合中国国情创造出的一种现代民主形式。一体化中的“多”既是民主的前提，也是民主的表现形式。
（二）这种政策决策模式所提供的民主机制，是一种有效的民主机制。这种有效性主要表现于多的统一性。在我国的政策决策模式中，有“多”的存在，但这种“多”又没有导致“多元化”，而是实现了“多”的统一，这种统一性保证了民主的有效性。西方有些学者把民主化与多元化联系起来，甚至把民主化等同于多元化，认为只有多元化才是民主，否则就是专制。他们据此把象美国这样的多元化国家称之为民主制国家，而把象原苏联（甚至包括中国）这样的国家称之为专制国家。这里除了有意攻击之外，还有一个关于“民主”的认识问题。其实把民主化与多元化等同起来的公式并不成立，就是美国这一公式也遭到了严厉批评。有人认为这种多元化民主“对国家的统一构成了威胁”［（4）］。因为按照这种理论，多元化国家不可能有统一的价值观，权力的高度分化可能损害公共秩序，甚至会导致国家的瓦解。也就是说，这种民主的多元化与民主的有效性可能是矛盾的，而失去了有效性的民主，其意义就值得怀疑了。所以，我们认为，民主化与多元化之间的结合，未必就是最好的结合。也就是说，民主并不简单地等于“多”，而“一”与民主之间未必存在着不可跨越的鸿沟。相反，“一”与“多”相统一的一体化，不但较好地解决了政策决策过程中的民主问题，而且也较好地解决了民主的有效性问题。因为在这种决策模式中，虽然决策主体具有“多”的性质，但决策主体“多”的方面都是以参与者的身份出现的，彼此之间并不存在你争我斗的关系。同时，由于“一”的存在并处于某种特殊的地位，能够对“多”起一种领导或指导作用，这就保证了“多”的活动能够有秩序地进行，从而保证了民主的有效性。
（三）在这种政策决策模式中，“一”与“多”的相互结合构成了一个有机体。在这个有机体中，“一”与“多”的关系不是一种简单的并列关系，而是一种领导与被领导、主导和从属的关系。具体说来，这种关系主要表现在以下几个方面：第一，“一”是“多”的前提。例如，在政党组织结构中，没有共产党就没有共产党领导下的各民主党派；在政权组织结构中，国家权力机关的存在是行政机关和司法机关存在的前提，没有国家权力机关就没有从属于国家权力机关的行政机关和司法机关；在政治文化结构中，“百花齐放、百家争鸣”是以马克思主义为前提的，没有马克思主义就没有马克思主义指导下的“百花齐放、百家争鸣”。第二，在“一”与“多”的矛盾统一体中，“一”处于主导地位，“多”处于从属地位。例如，在政党组织结构中，共产党处于领导地位，而各民主党派处于被领导地位；在政权组织结构中，国家权力机关处于主导地位，而行政机关、司法机关处于从属地位；在政治文化结构中，马克思主义处于指导地位，而“百花齐放、百家争鸣”处于被指导地位。第三，“一”的活动对“多”的活动具有一种导向性作用，而“多”的活动是在“一”的指导下围绕着“一”的活动而展开的。例如，在政党活动中，共产党的活动对各民主党派的活动具有一种导向性作用，而各民主党派的活动则是围绕着共产党的活动而展开的。这样，在整个政策决策系统中，各子系统的活动就能够做到“活而不乱”、“民主而有秩序”，形成一种沿着既定方向而又有规则的运行方式。因此，这样的一个政策决策系统实现了民主性和有效性的统一。一方面这个决策系统充满了活力，它使社会中各组织、各阶层和广大人民群众在政策决策过程中享有充分的民主；另一方面，这个决策系统中的各子系统的活动又是围绕着决策过程有秩序地进行的，保证决策过程民主的有效性。
三、一体化民主决策模式论的理论意义
一体化民主决策模式论的提出，对于科学地、正确地分析我国的地方政策决策过程具有重要的方法论意义。
第一，一体化民主决策模式论为科学地合理地解释我国的政策过程提供了理论前提。要解释一种政策过程，就必须要回答这样一个问题：即这种政策到底是由谁制定的？是通过怎样的途径制定的？这是任何一个政策理论家都不能回避的问题。美国学者在解释美国政策的形成过程时，虽然产生了各种理论，但在回答上述问题时主要有影响的观点是如下两种：即精英决策论和多元决策论。前者认为政策仅仅是少数精英制定的，并且认为政策仅仅反映少数人的利益，而广大群众则是“愚氓”，他们是被排斥在政策过程之外的。显然，这种观点是违反历史唯物主义的，我们不能用它来解释我国的政策过程。后者认为政策是社会各种力量相互作用的结果，并且承认普通群众对政策过程也有影响作用，甚至认为群众也可以通过参与利益集团达到参与政策制定的目的［（5）］。这种理论看来很“民主”，但它仍然不能用于解释我国的政策过程，因为这种理论是以“多党制”、“政治多元化”为前提的，因而这种理论是我们所不能接受的，也不符合我国的实际情况。相反，我们提出的“一体化民主决策模式”，在理论上，它与马克思主义的立场、观点是一致的，坚持了马克思主义关于政党、群众等基本理论原理，又根据我国的实际情况把马克思主义的政治学说具体化为当代的政策理论。在实践上，它既能比较合理地解释我国目前的政策过程，又能对我国的政策决策起指导作用。
第二，一体化民主决策模式论为科学地合理地解释我国的民主政治过程提供了理论支持。就民主的本质而言，马克思主义已给予了明确的回答。但是，就民主的具体实现形式而言，还有待于进一步的探索，特别是需要进行理论上的探索，对实践上已存在的民主形式进行高度的理论概括。目前西方发达资本主义国家的民主，我们暂且不谈它的实质，就它的具体实现形式而言，绝大多数都是采用多元化形式。据此，我国也有少数人误认为民主化就是多元化，或者说民主只有多元化一种形式。显然，这种观点无法解释发生在20世纪后半叶中国社会的民主进程。一体化民主决策模式论则对当代中国社会的民主进程进行了科学而又合理的解释。今天的中国社会无论是从政党制度、国家政权体制，还是从政治文化看，都是“一与多”的统一体，如政党制度的一党领导下的多党合作，国家政权体制的一院制下的行政、司法分工负责制，政治文化方面的马克思主义指导下的百花齐放、百家争鸣，等等。我国政治过程正是在这种“一与多”的统一中体现出“一体化民主”的特点。
第三，“一体化民主论”的理论模式为预测中国未来政治的发展趋势提供了理论依据。根据中国特色的社会主义理论，我国在经济体制方面将坚定不移地走向" 社会主义市场经济。随着社会主义市场经济的发展，我国社会主义政治也必然会向着民主化的方向发展。问题在于：中国的社会主义民主有什么特色？其具体实现的途径是什么？正如市场经济模式不仅仅有资本主义一种模式一样，民主政治模式也不应该只有资本主义一种模式。既然可以存在以公有制为主体的市场经济，那就也可以存在一体化的民主政治。正如前面所指出的，一体化民主是一与多的统一。因此，中国未来的民主政治建设，不在于一与多的分离，不在于到底是以一代多还是以多代一，而在于使一与多结合得更好。“一体化民主”作为一种具有现代民主意识的政治模式，将代表着中国未来政治的发展方向。
注释：
（1）［美］詹姆斯·E·安德森：《政策决策》，华厦出版社1990年版，第55～56页。
（2）（3）《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第715、783页。
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