关键词：地方政府投融资平台；公司；财务管理困境；对策
地方政府投融资平台是地方政府为解决经济发展中的资金问题，有效履行政府职能而设立的。地方政府投融资平台的职能主要有两个：一是配合当地政府融资，取得经济发展及相关项目建设所需资金；二是协助当地政府投资，进一步说投资方向主要是公益及民生类建设项目。一般来说，此类公司多注册为有限责任公司，企业高层多为政府职能部门领导兼任或任命，带有很强的政府控制力及非市场化色彩。地方政府投融资平台公司财务管理中存在管理不够规范、与政府关系不清晰、财务人员缺乏主动性与责任感等问题。因此，积极改善地方政府投融资平台的财务管理方式，寻求系统化、组织化及高效化的财务管理模式成为有效需求。
一、地方政府投融资平台公司财务管理面临的主要困境
（一）数量众多，没有规范统一的财务管理模式
地方政府投融资平台公司自二十世纪九十年代创立以来，经历了快速的发展时期。此类公司在创立之初，是为了有效推进城市化建设进程，解决地方政府在经济建设中面临的资金缺乏问题而产生的。截止到目前，全国已创立各种类型的地方政府投融资平台公司近9000家，其中多数属于中小型公司。从近两年来的发展趋势来看，地方政府投融资平台公司的数量呈快速上升态势，但目前缺乏健全、规范、统一的财务管理模式。
（二） 体量小，业务依赖性强，财务管理意识薄弱
地方性投融资平台公司，大多规模不大，业务链短，依赖性强，财务管理意识相对较弱，无论是公司高层还是基层，更多时候认为财务管理部门只是收付资金、记账报账的职能。基于企业经营创造价值的财务管理意识谈化，导致此类公司的财务管理水平与经济高速发展不相适。
（三） 业务性质复杂，财务处理方法超越现行准则
一般来说，地方政府投融资平台公司多执行企业会计准则，但很多经济业务行使的却是政府职能，这就给企业的财务处理方法带来诸多挑战。例如，同为国有全资的2家企业，以资抵债的债权债务核销问题（资产公允价值不能完全覆盖债务金额），通常情况下，按照企业财务准则规定，主体双方按照债权债务金额与抵债资产公允价值之间的差额确认损益，但此处，更可能将次事项拆分为两个独立事项来处理：一是，股东收回或追加投资，减少或增加资本公积；二是，股东调入或调出资产，增加或减少资本公积。
（四）与政府关系纠缠不清，财务管理职能不能独立有效发挥
地方政府投融资平台公司与当地政府之间关系纠缠不清，导致公司不能完全按照市场机制来有效安排企业活动，也不能独立行使公司的财务管理职能。这主要可以从两个方面进行表述：首先，公司基本丧失对高层财务管理人员的任命、监督及罢免权力。由于此类公司基本由当地政府控制，尤其在高层管理者的任命方面，基本依赖于当地政府部门的指派或者安排。地方政府投融资平台公司由于缺乏独立运营中的人事管理权限，故不能在财务管理中做到独立自主。其次，公司的经济活动会受到政府的经常性干预，如投资项目的选择，因此财务管理很难做到独立自主。
（五）财务人员缺乏主动性与责任感
地方政府投融资平台公司由于发展体制的特殊性，决定了财务管理人员带有的政府及行政管理色彩。由于公司业务大部分是政府参与的投融资发展类型，因此财务人员在业务处理的过程中，容易忽视企业财务治理要求，并极易形成政府官本位下的财务管理优越感。一方面，就财务人员本身来说，由于公司自身带有的非市场特点，决定了财务人员在实际的财务处理过程中会带有导向性，并且在业务发展过程中极易逃避责任。另一方面，就财务人员的业务处理流程来看，由于其本身缺乏自主性与独立性，决定了财务管理者在实际工作中主动性缺失，不能按照实际发展的需求，而是按照指令或者标准结构进行财务工作的处理。
二、 改善地方政府投融资平台公司财务管理的对策建议
（一）把控数量，实施市场化的财务管理方式
地方政府投融资平台公司作为地方政府进行融资、投资活动的有效组织形式，在量与质上需要受到一定的约束。就目前来说，此类公司的数量已经达到了能够有效满足地方政府进行投融资活动的限度，因此有必要加强管理，把控数量，将公司的实际数量控制在合理有效的范围之内。具体来说，对于在当地有过多投融资平台公司的当地政府来说，可以选择缩减规模、减少此类公司数量或者进行相关公司的合并，并进一步增强现有公司的发展能力。
为了有效控制地方政府投融资平台的财务管理不够规范的风险，必须积极寻求有效的财务管理方式。具体来说，转变公司原有的政府主导的会计制度，形成市场化条件下的财务管理机制。如公司财务人员在业务处理过程中要严格执行企业会计制度，使公司的财务管理活动更符合市场化运营的标准。
（二）减少政府干预，发挥公司制财务管理优势
地方政府投融资平台公司作为带有政府性质、公司制形式运营的发展组织，具有复杂性的影响作用。为减少政府干预，发挥公司制财务管理的优势，需要在以下几个方面做好工作。第一，给予公司独立任命及任免高层财务管理人员的权力。一个公司要想在市场化环境中独立运营，并取得市场的认可，公司自身必须拥有基本的人事任免权。具体来说，财务管理层及业务人员的安排要适度脱离政府的相关管制，以公司选举制取代政府任命制，提高财务管理部门的组织灵活性。第二，公司的经营管理活动要尽量减少政府的干预。该平台公司投融资活动大部分依赖于政府信用，不可避免与政府管理之间发生一定的交叉，可以采取政府引导与监管、企业市场化运作、科学决策、防范风险的原则运行，这样，公司可以逐步实现财务的独立性，然后以发展的方式取得市场地位，为公司形成有效的财务管理机制打下基础。
（三）提高财务人员的专业水平，增强主体意识
为有效改善地方政府投融资平台公司的财务管理现状，必须致力于提升财务人员的专业水平，增强主体意识。具体来说，财务人员的专业水平主要体现在两点：一是财务人员的业务处理水平，为了提高财务人员的业务处理技能，必须不断学习财务知识，完善自身的结构网络，尤其是学习关于该平台公司财务管理的经济管理知识、法律法规及相关政策性文件；二是财务人员要提高自身的素质与修养，财务管理者作为公司极其重要的人事组成，其作用不容忽视。在当前市场化条件下，财务管理人员作为公司的重要资源，必须有效把握业务处理独立性、制度化、流程化等原则，尽量减少财务处理中的人为操控风险。此外，公司财务人员还要增强主体意识，将财务部门员工个人的发展与整个公司的未来发展相连，成为公司的有效建设者。
三、结束语
地方政府投融资平台公司作为地方政府有效融资，合理投资的载体，在促进地方经济发展及改善公益民生等方面发挥了积极作用。当然，该平台公司财务管理在实际发展过程中存在一些问题，需要我们在提升财务管理风险防范水平、减少甚至避免政府干预及有效提升财务人员管理水平等方面做出努力。这些改进将有效促进地方政府投融资平台公司的多元化、市场化和规范化。
参考文献：
[1]刘峰.政府投融资运作研究[J].建筑经济，2007（2）：23-25.
其次 ,创新的财政投融资体制不同于计划体制下的投融资体制。这主要表现在三个方面 :
一是财政投融资的功能定位上 ,创新的财政投融资的规模和范围被控制在不妨碍市场机制作为资源配置基础性手段的限度内 ,成为矫正和弥补“市场失灵”和市场低效率、促进经济社会健康发展的重要工具。
二是财政投融资活动方式上 ,创新的财政投融资活动虽然也要借助于政府的威力 ,但要尽可能采用市场方式运作 ,如招投标、资信等级管理等。三是财政投融资资金来源上 ,创新的财政投融资资金来源要突破单一的财政预算安排 ,拓展多元化的以国家信用为担保的国内外债券、国内外贷款等。
第三 ,创新的财政投融资活动不同于一般的财政支付活动。虽然创新的财政投融资活动也是从属于财政收支活动 ,但只有以资金支付为起点 ,以厂房建成、设备安装完毕、生产经营活动开始等" 资本新增 ,或者说是生产条件的具体形成为结束的过程 ,才算是财政投融资活动 ,否则 ,如果只有货币价值形态的支付活动 ,而没有形成社会生产条件 ,只能算是一般的财政的支付活动 ,而不是财政的投融资活动。
第四 ,创新的财政投融资活动不同于一般的信用活动。虽然财政投融资是信用体系的组成部分 ,但它以政府信用筹集资金 ,在资金运用上体现出政策性和有偿性的高度统一。即财政通过发行各种公债和金融债券、国家预算安排等来源筹集到的资金 ,在投资上主要是贯彻实施政府特定的经济和社会发展政策 ,不以盈利为主要目的 ,但要求收回本金并收取一定的使用费用。
三、财政投融资体制创新的内容
1 .财政投融资制度创新。在计划经济体制下的“大财政” ,名义上的集权管理 ,已被实质上各地区、各部门所肢解 ,各部门、各地区在本部门、本地区的利益的驱动下 ,投资盲目扩张 ,并倒逼中央政府投资的扩张。在转轨时期 ,财政的不断“放权让利” ,不但削弱了财政对国民经济的投融资能力 ,也使财政和金融职能错位 ,国有银行成为“第二财政” ,国有银行和国有企业之间盲目投融资 ,不断积累着“投资取向与市场需求相悖———企业效益降低———银行呆坏帐增加”的过程。尤其是目前 ,在政府预算投入不足 ,专业银行转向盈利性投资的空缺中 ,更是没有哪一方能承担起统筹经济建设的重任。因此 ,财政投融资制度的创新 ,在于重建集权化的财政投融资体系 ,即严格按照公共需要和宏观政策意图 ,把每年的各项财政投融资来源 ,及资金使用规模、具体使用项目、各项资金使用的条件和使用收费等等 ,都象国家预算一样 ,明细编入计划 ,即财政投融资预算。这种预算与政府公共预算不同点在于 ,财政投融资预算编制计划后 ,只送国务院批准 ,呈人代会备案 ,人代会只对计划实施日常监督 ,而不审批 ,以保持投融资运作的灵活性。同时 ,财政投融资预算的实施 ,要通过资金委托———资金管理———资金运用三分离的投融资体系 ,明确委托———关系 ,确立人格化的投融资主体和监督主体 ,使资金的供、管、用之间产权清晰、责权明确 ,任何一环都不能无偿动用资金。
四、财政投融资体制创新的基础条件
作者简介：杨 俊(1972―)，男，重庆大学经济与工商管理学院(重庆，400030)，副教授。研究方向：金融学与产业经济学。王 燕(1981―)，女，重庆大学经济与工商管理学院(重庆，400030)。研究方向：金融学。
一、引 言
自20世纪90年代社会主义市场经济体制框架建立以来，我国根据各个时期的宏观经济运行的具体情况，分阶段采取了“适度从紧的财政政策”，“积极的财政政策”和“稳健的财政政策”。特别是在1998年针对亚洲金融危机冲击和国内有效需求不足的形势做出的以增发国债、扩大政府支出为主的积极财政政策，有效地防止通货紧缩，抑制经济衰退，并保持经济增长速度。但是积极财政政策对社会总需求和私人投资均要产生影响，具有挤出和挤入两方面的效应。目前，国内学术界针对积极财政政策是否具有挤出或是挤入效应进行了大量的研究，而关于积极财政政策对区域私人投资所产生的效应研究尚不多见。20世纪90年代以来，我国区域经济差异呈现出不断增大的趋势，加上我国财政制度采取的是分权制的形式，弄清积极财政政策对我国区域私人投资所产生的影响，不仅从中观的角度给予积极财政政策以正确的评价，而且对于目前所实施的稳健的财政政策发挥其应有的效力具有重要的指导意义。
二、理论模型与经验结果
英国经济学家约翰・希克斯（Sir John Hicks,1937）提出IS-LM模型，其核心思想是：在产品市场上投资等于储蓄，在货币市场上货币需求等于货币供给，两个市场实现均衡。具体形式表示为：商品市场均衡时，Y =C +cY+I-bi+G,其中C,I,G分别表示自觉消费、自发投资和政府支出；c,b分别表示边际消费倾向和投资的利率弹性；货币市场均衡时，M/P=kY-hi，其中M/P表示货币实际余额供应。当政府支出增加时，IS将向右移动到新的位置IS，若i不变，则收入由Y0移动到Y2（见图1）。因此，在乘数作用下均衡收入的增量应为：Y=Y2-Y0=［1/(1-c)］。由于边际消费倾向小于1，则乘数是大于1的，这就是说，增加政府支出不仅使均衡收入增加，而且收入增加量大于政府支出增量，即财政政策的挤入效应。但是这仅是产品市场的情形，当考虑到货币市场时，情况会发生变化。在同一利率水平上由Y0增加到Y2必将增加货币市场上对交易货币的需求。假定名义货币供给和实际货币余额不变，则将导致利率水平的上升。利率的上升则会在产品市场上引起均衡收入的下降，收入将随利率的提高沿新的IS'向左上方移动，变化量为：Y=Y2-Y1=［-b/(1-c)］ i(见图1)。这就是财政政策所产生的挤出效应。
除以上的直接挤出、挤入效应外，财政政策还具有间接挤入效应。如政府在基础设施领域的投资不仅会使投资环境得到明显改善，而且会增加与之相关联行业的投资机会，从而刺激私人投资的积极性。[1]
国内学者也对中国的财政政策效果进行了分析，特别是针对1998年以来我国实施积极财政政策是否对私人投资具有挤出效应以及对经济增长产生影响的研究，从实证研究方法上分为两类：第一类是基于LS-LM模型。马拴友(2001)[2]利用IS―LM模型测算了积极财政政策的效应，其研究结果表明财政投资没有挤出私人投资，购买支出和居民消费总体上是互补关系非不是替代关系，增加财政支出不会挤出私人消费。田杰棠(2002)[3]从利率变动和资金挤占两方面对1998―2000年数据作了实证分析，得出挤出效应存在但是不严重的结论。李生祥，丛树(2004)海[4]也是通过建立宏观经济模型分别测算了我国的理论财政政策乘数和实际财政政策乘数，得出财政政策的挤出效应也不明显。第二类是采用定量动态分析的研究方法。董秀良等(2006)[2]重新界定财政支出对私人投资效应的基础上，利用季度数据，采取向量自回归模型，协整检验，误差修正模型等动态计量经济学方法分析了我国财政支出对私人投资的长短期效应，结果表明，短期内财政支出对私人投资具有一定挤出效应，而长期均衡关系上则表现为挤入效应。除实证研究外，还从纯理论的角度来分析财政政策的有效性，如吴超林(2001)[5]在对积极财政政策增长效应严格细分和界定的基础上，进一步分析了中国的积极财政政策没有产生挤出效应的制度原因，以及形成挤入效应的制度条件，从理论角度证明了中国实施的积极财政政策并未对民间资本产生挤出效应，
以往的研究主要是从宏观的角度来验证财政政策的有效性，事实上我国在财政制度上实行的是分权制，且东、中、西部经济发展不平衡，因此财政政策的实施效果各地方存在较大差异性。本文正是从中观的角度出发，研究各地方财政政策在国家积极财政政策实施期间对东、中、西部的私人投资的影响，进而给予财政政策一个更为真实的评价，同时也对今后我国政府运用财政政策来拉动经济增长，缩小区域经济差异具有重要的政策含义。
三、模型、数据与计量方法
（一）模型设定与数据选取
在研究财政政策效应与私人投资关系的文献中，主要是采用IS-LM模型来进行实证分析。结合中国的具体情况，本文采用面板数据，建立以下的实证模型：
（1）式是从财政政策的收入和支出两个角度综合地看其对私人投资所产生的影响。由于我国施行的积极财政政策主要是从扩大基础设施投入，增发国债等方面入手的，因此我们再建立（2）式来进一步分析地方财政各项其他支出对私人投资的作用效果。
其中，所用的面板数据时间跨度较短而横截面主体较多，因此主体间差异主要体现在横截面之间，即表现在截距上，而斜率系数为常数。(1)、（2）式中PRI均代表私人部门投资， INC代表财政收入，SPE代表财政支出，反映政府行为。另外CCE、SRE、SAE、CWE和MWE分别表示基本设施支出、科学研究支出、支农支出、文教卫支出以及行政管理费用支出。i和t分别代表时间和省别。γ+λi（κ+μi）为截距项，其中λi（μi）度量了个体间的差异，如果λi（μi）为确定数则（1）或（2）式为固定影响模型；若λi（μi）为随机扰动，则称（1）或（2）式为随机影响模型；若λi（μi）不随个体而改变，则（1）或（2）式为混合回归模型。εit为随机干扰项。
为了对东、中、西部地区积极财政政策的挤出效应进行有效地比较研究，本文选取1998――2003年我国31个省份、直辖市的地方财政决算本级收入、财政决算本级支出以及归属于国有和集体经济性质的固定资产投资总额的统计数据，对我国个体性质的固定资产投资形成效应进行分析。按照一般的分组方法，东部地区包括：北京、福建、广东、海南、河北、江苏、辽宁、山东、上海、天津、浙江11个省市；中部地区包括：安徽、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、山西、江西8个省市；西部地区包括：甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、陕西、四川、、新疆、云南和重庆12个省市。由于缺乏自治区、广东和海南的相关数据，暂且不包括这三个省市。以上的相关数据均来自诺色芬数据库，其中各变量①是依据各省相应的价格指数折算为以1997年为基础的实际值。
（二）计量方法
在使用模型（1）时，先要进行模型设定检验以决定采用哪种形式的回归模型，具体检验方法是首先构造F统计量判断是否所有固定影响为零，进行固定效应模型（LSDV）和混合模型（OLS）的筛选；然后基于OLS估计的残差构造LM统计量，即BP拉格朗日乘数检验（Breusch and Pagan,1980）进行随机模型（FGLS）和混合模型（OLS）检验；最后用Hausman检验进行LSDV与FGLS之间的筛选。各模型的具体设定检验结果见表1。表1 各模型的设定检验自变量/因变量私人投资东部地区中部地区西部地区财政收入
注：F检验、BP检验和H检验后数字为相应的检验统计量，括号内的为p值，p＜5%意味着拒绝原假设，拒绝F检验意味着固定效应模型显著，拒绝BP检验意味着随机效应模型显著，拒绝H检验意味着选择固定效应模型优于随机效应模型。
从上表可见。研究主要涉及固定效应模型和随机效应模型两类。在固定效应模型中，如果直接采用最小二乘哑元变量的回归会造成估计结果的不一致性。因此可以先对模型进行变换，消除固定效应，通常有两种方法，一是采用组内回归（within regression）的方法进行估计，即从每个观测值中减去其组内平均值，再对变换后的模型执行OLS估计即可；一是采用一阶差分估计量，用以一阶差分去除固定效应后，再用GLS估计差分后的模型。在随机效应模型中， 利用模型各个随机干扰项的方差-协方差矩阵，再采用广义差分的方法对模型进行变形，将转换后的数据执行OLS回归即可。
四、实证结果及分析
根据中国东、中、西部的不同划分，利用面板数据对式（1）进行回归分析，其统计结果见表2。表2 财政政策对私人投资影响的回归结果（1998―2003）解释变量私人投资（invp）（1）东部
由表2可知，积极财政政策实施期间，西部的地方财政预算本级收入对该地区的私人投资增长具有显著的正向影响且力度较大（影响系数为0．0000968），而东、中部财政政策的影响都不具有统计显著性。究其原因，一是积极财政政策在调节税率，减轻税负方面主要针对的是进出口退税率、关税等税种，而这些税种多半是由中央征收，与地方财政收入关系不大，那么地方财政政策的收入自然不会对私人投资产生影响；二是由于我国不断的规划收入制度，使宏观税率从1996年开始呈上升趋势，税收增长速度远大于GDP的增长速度，这显然和扩张的财政政策相背离，不过这种影响在东、中部的统计上是不显著的；三是西部比中、东部地区的经济发展在一定程度上更依赖于政府的支持，政府的宏观经济政策对其有重要的影响，而税收政策在一定的征收范围内具有激励的作用，因此模型回归所得的私人投资与地方财政收入之间的关系也是合乎情理的。同时表2的统计结果表明，东部和中部地区的财政预算支出对私人投资都有正向显著的影响，回归系数分别为0．0000713（0．000）和0．0000392（0．001），但是西部地区的财政预算支出对私人投资却不具有统计显著性。
综合地方预算财政收入和支出对私人投资的影响，我们发现在积极财政政策实施期间，西部、中部、东部地区地方财政政策对私人投资都是正向的，换句话说，财政政策对私人投资具有挤入效应，而无挤出效应。这和马拴友（2001）、吴超林（2001）、田杰棠（2002）和李生祥，丛树海（2004）的结论相同。但和董秀良等（2006）得出的短期内财政支出对私人投资具有一定挤出效应，而长期均衡关系上则表现为挤入效应的结论有一定的背离。
在对地方财政政策与私人投资之间的关系有了整体上的认识之后，为进一步了解地方财政政策对私人投资所产生的具体影响，并结合我国施行积极财政政策主要是从财政支出方面入手的具体情况，本文作了地方财政的其他各项支出对私人投资产生影响的回归分析，其结果见表3。表3 财政的其他各项支出对私人投资的回归结果
注：括符内的数值为显著性水平的概率值（P-值）表示在5％的水平下显著。
从表3的各组数据的拟合优度来看，这和方程（1）回归所得到的结果是相对应的。
在基本建设这项财政支出方面，东部各省份的基本建设投资与私人投资存在着正向显著的关系（影响系数为0．0001413），而中部地区也存在着正向影响，西部地区是反向影响，但这两者都是统计不显著的。自改革开放以来，我国东部地区经济飞猛发展，市场日趋多元化，加上东部地区的政府对基本建设的投入，为私人投资建立了一个更加完善的投资环境，因此投资主体在逐渐改变，“三资”企业和民营企业的投资比例不断上升。而在中、西部地区，虽然每年政府投入了巨大的投资，但是由于西部在经济增长方式、制度、管理上的落后使其难以带动私人投资的增长，换句话说，中、西部仍然没有走出政府投资拉动的传统方式。这和郭庆旺（2005）[6]所得出的中、西部地区基本建设支出和人均产生增长无统计显著性的结论有着一致性。
在科学研究支出方面，科学研究支出对东、中、西部地区的私人投资都具有正向影响，但是这些影响也都不具有统计显著性。说明从科学研究成果到对私人投资转化为现实生产力上还是任重道远的。在支农支出方面，支农支出对东、中、西部地区的私人投资都具有正向的显著影响，但是只对东部地区的影响具有统计显著性，其回归系数为0．0004026。这点和郭庆旺（2005）[6]得出的支农支出和东、中、西部地区人均产出增长的反向影响结论相背离，究其原因是郭庆旺所选择的回归模型时混合回归模型，而我们主要采用的是固定效应和随机效应模型。
在文教卫支出方面，东部和西部的文教卫支出对私人投资都具有负向显著的影响，影响系数分别为-0．0001753和-0．0000729，而中部地区的文教卫支出对私人投资是正向的显著影响且力度较大（0．0004687）。这意味着，各地区在积极财政政策施行时，文教卫支出对东部和西部的私人投资影响出现明显恶化，而对中部地区的影响得到了一定程度上的改善。
行政管理费是地方财政开支方面的重要项目，从表3可以看出，东部和西部地区的行政管理支出对私人投资产生正向显著的影响，而中部地区却是负向显著影响，这说明行政管理支出对东部和西部地区私人投资的影响得到了改善，但是中部地区却仍在恶化。众所周知，由于地方财政中可供聚集的财力资源有限，而客观上又要维持正常行政工作的开展，长期以来中部和西部在此方面的支出要高于东部地区，即东部地区在提高行政办事效率方面更快。但从回归结果可以可知，在积极财政政策施行期间，西部的行政管理支出对该地区的私人投资有正向的作用，即西部的行政管理水平对投资有了一定的改善，而中部仍然处于“吃饭财政”的情况。
注 释：
①其中私人投资实际值是根据固定资产价格指数折算得到的。其他各变量是根据商品零售价格指数折算得到的。
主要参考文献：
［1］董秀良，薛丰慧，吴仁水．我国财政支出对私人投资影响的实证分析［J］．当代经济研究，2006（5）．
［2］马拴友．积极财政政策的效应评价［J］．经济评论，2001（6）．
［3］田杰棠．近年来财政扩张挤出效应的实证分析［J］．财贸研究，2002（3）．
［4］李生祥，丛树海．中国财政政策理论乘数和实际乘数效应研究［J］．财经研究，2004（1）．
［5］ 吴超林．积极财政政策增长效应的制度条件分析［J］．世界经济，2001（12）．
［6］郭庆旺，贾俊学．积极财政政策对区域经济增长与差异的影响［J］．中国软科学，2005（7）．
Regional Difference in the Relationship between Positive Fiscal Policy and Private Investment
Yang Jun1 Wang Yan2Abstracts: This paper describes the regional difference in the relationship between positive fiscal policy and private investment using the panel data in eastern, central and western part of China. The study proves the effectiveness of positive fiscal policy, since the positive fiscal policy had a positive effect on private investment. The study also indicates that each area should arrange the fiscal expenditure structure based on the economic development, because the fiscal expenditure has effects on private investment.Key words: positive fiscal policy; fiscal expenditure; private investment
［ 收稿日期： 2007．3．12 责任编辑：邓康林］
关键词：扩张性财政政策；中性财政政策；国债负担率；挤出效应
传统宏观经济学理论一般把财政政策大体分为扩张性财政政策（积极的财政政策）、中性财政政策（稳健的财政政策）和紧缩性财政政策三类，其中中性财政政策与另两者的区别主要表现在对国民经济的作用方向上。扩张性财政政策和紧缩性财政政策都是一种“逆风向”的反周期操作，防止社会总需求的大起大落引发宏观经济剧烈波动，以及由此导致的种种负面影响；中性财政政策则不是反周期操作，而只是一种导向性的操作，它的本来含义就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。
我国自1998年8月起开始实行以增发国债为主要手段的扩张性财政政策，即积极的财政政策，这一政策的实施，使我国成功地渡过了亚洲金融危机，并带动我国经济走出低谷，开始了新一轮的高速增长。积极财政政策一般包括了扩大政府支出和减税两个方面的内容，1998年以来，基于我国的有效需求不足而选择的是以扩大政府支出为主的政策，主要体现在国债投资的逐年扩大，据统计，1998-2004年间，我国累计发行了9100亿元的长期建设国债，再加上银行的配套贷款，六七年间这部分国债拉动形成的投资规模约为5万亿元人民币左右，每年拉动GDP增长两个百分点。其它的积极财政政策还包括：向国有商业银行增发国债，专项用于基础设施建设；调整税收政策，分批提高部分产品的出口退税率，对有关项目实施税收减免；推进“费改税”改革，减轻企业和农民负担；提高公务员工资、增加下岗职工的社会保障支出等，从宏观调控的角度来看，积极财政政策的实施确实为我国扩大国内市场，改善基础设施和经济结构，促进国民经济的稳定协调发展发挥了巨大的作用。但我们也应该清醒的认识到，从一国经济的可持续发展来看，这种积极财政政策的实施只能是阶段性、暂时性的，不可能长期实行下去，随着一国经济形势的发展变化应适时适度做出相应调整，才能更加科学地调控宏观经济布局和结构，使其沿着健康、稳定的发展运行轨道前进。
伴随着我国积极财政政策的连续实行，进入2003年后，经济增长加速效应突出，国民经济领域产生了许多结构性的问题和矛盾，一些风险和制约的因素也愈加突出，主要表现在：
1、政府财力方面。我国实行积极财政政策是在需求不足、通货紧缩和货币政策失灵的情况下被迫采取的，这并不意味着政府具有长期大规模实施扩张性财政政策的能力。1997年我国财政收入占GDP的比重仅为11.6%，最近几年这一比例有了很大提高，到2003年财政收入占GDP的比重超过了20%，能够用于宏观调控的财力是非常有限的。这几年实施积极财政政策，扩大政府投资，基本上是依靠扩大财政赤字、发行国债来进行的，但长期实行已经给未来的财政收入增量埋下了隐患。
2、财政风险方面。这些年实行积极财政政策是正确的，但也有负面影响，它加大了财政风险，突出地表现在加大了赤字风险和国债风险。实施积极财政政策以来，我国财政赤字和国债发行额与累积余额迅速增加，赤字率（赤字占GDP的比率）和国债负担率（国债余额占GDP的比率）都有大幅度提高。1998—2002年，我国的赤字率从1.2%上升到3.0%，国债负担率从10%上升到18.1%，赤字率开始接近国际警戒线3%.有的国债资金甚至被挪用等，这些都会影响国债的投资效益，增大国债风险。
3、“挤出效应”的问题。所谓“挤出效应”是指由于政府扩大赤字、增发国债而引起对民间部门资金供应的减少，从而减少民间投资的现象。目前经济学界有两种观点，一个角度认为，我国当前实行的积极财政政策不会产生“挤出效应”。主要理由：一是“挤出效应”的条件之一是财政支出的扩张引起利率上升，从而抑制民间投资，而目前我国的国债发行没有引起利率的上升；二是目前我国的银行部门存在着大量的存差，不存在政府和民间部门在信贷资金需求上的竞争问题；三是民间投资的融资渠道不畅、投资渠道狭窄、制约因素较多；四是入市门槛高，投资项目的资本盈利率普遍偏低等。当这些因素消除后，长期实行扩张性财政政策就可能引起“挤出效应”。而另一个角度来看，实行积极财政政策以来，税收收入出现了超常增长，不管原因如何，从财政收支总体来看，都意味着政府支配使用的资源增加，相应地，民间部门支配使用的资源减少，投资能力减弱，这明显属于“挤出效应”范畴。
4、防止原计划经济体制复归的问题。在货币政策与财政政策的使用上，一般认为，货币政策偏重于市场调节，财政政策，尤其是国债投资政策偏重于政府的计划调节。现在，我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，计划经济体制还有相当大的影响。在这种背景下，如果长期实行积极财政政策，国债投资规模控制不够，就有可能强化计划经济体制的作用，导致原有体制的复归，影响市场经济体制的确立，妨碍我国入世以来在国际社会寻求对我市场经济地位确认的诉求。目前我国的经济运行在很大程度上仍然是一种政府主导型的经济运行态势，政府包揽过多的问题依然存在，而国债资金投资是一种高度集中的计划投资体制，投资项目由地方、下级层层申报，中央、上级层层审批，同时还要求银行配套贷款、地方安排配套资金，其影响规模要几倍于国债投资规模。这种计划经济体制同政府官员的任命制相结合，很容易产生争投资、大干快上、大搞“形象工程”和“政绩工程”的弊端，项目投资重数量和速度、轻质量和效益的问题比较明显和突出。
这些问题和矛盾导致的结构性经济过热，最主要的表现性方式就是投资膨胀，油、电、煤运全面紧张，基础原材料价格大幅上涨，从而诱发通货膨胀。央行的今年四月PPI数据显示：煤炭价格同比上升33%；成品油价格同比上升3.5%；钢材价格同比上升33.4%；铜价同比上升49.5%；一季度全国有24个省市被迫拉闸限电。因此，在条件成熟的时候，这种以国债投资为特征的积极财政政策应适时退出，而代之以稳健的中性的财政政策。2002年5月，财政部部长金人庆在上海出席全球扶贫大会闭幕式记者招待会时说：在当前经济情况下，中国不但存在局部地区行业投资过大、经济过热的问题，也存在着农业、能源交通、高科技产业、消费服务业等投资不足的现象。这需要采取有保有控的财政政策，不搞一刀切。我国的财政政策要从积极的财政政策向比较中性的财政政策过渡。2004年11月6日，财政部副部长楼继伟在2005年中国行业发展报告会上公开表示，明年将实行“稳健”的财政政策，即在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资，积极增收节支，调整支出结构，推进财政改革。
如何把握好积极财政政策向较为稳健的中性财政政策的过渡“火候”，我个人认为应当充分适应经济形势的不断变化，在调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整，探讨更为适合我国国情的科学的宏观调控财政手段。
1、调整财政政策目标：由刺激经济增长的目标转为把增加就业和解决“三农”问题作为重要目标。1998年以来的积极财政政策目标，一直是刺激经济增长。我国GDP的增长，按可比口径计算，1998—2000年，平均7.7%，2002年达到8%，2003年更达到9.9%.根据前面的分析，我国当前的需求不足问题，不再是投资不足和出口不足的问题，它们已经出现了较快增长，甚或出现了局部过剩问题。目前的需求不足主要是消费需求仍显不足。而前述的消费需求不足的三个主要原因，其深层次症结都在于就业问题和“三农”问题。增加就业人数可以提高居民收入水平，同时也是保持经济稳定增长的重要因素；增加就业，有利于提高城镇低收入群体的收入和扩大中产阶层人群的比重，从而有利于缩小居民收入差距，提高社会消费倾向；增加就业更有利于直接解决居民减收增支预期的压力问题。“三农”问题、“二元经济结构”问题是制约今后我国经济长期发展的根本性问题。农村经济的发展、农民收入的增加和农村市场的真正启动，将是我国消费需求增长的根本保证，也是增加内需的治本之策。把增加就业和解决“三农”问题列为财政政策乃至整个宏观调控政策的重要目标，不仅可以解决需求不足问题，促进经济的持续稳定发展，还便于将当前的财政政策与今后长期的财政政策及发展战略很好地衔接起来。
2、调整财政政策的调控方式：由需求管理转向需求管理与供给管理并重，把二者有机地结合起来。我国的积极财政政策是典型的凯恩斯主义需求管理政策，其政策措施的核心和主要内容都是围绕着刺激需求展开的。但就当前我国的现实情况来看，既有消费需求不旺的问题，又存在供给结构不合理的问题。我国的产业结构、企业结构、产品结构和城乡二元经济结构极不合理，供给状况不能适应不同阶层、不同收入水平消费者的需求。而且随着人们收入水平和有效需求的不断提高，供给可能发展成为矛盾的主要方面，调整供给将显得越来越重要。从西方发达国家的实践经验来看，长期实行通过扩大财政赤字、增发国债来刺激需求的政策，必然会带来经济“滞胀”的恶果。因此，进入新世纪以来，西方国家普遍采用兼顾需求管理与供给管理，而以供给管理为主的财政政策。这一经验值得我们借鉴。
3、调整财政政策手段的使用：由单一使用以国债投资为主的财政支出手段转向财政支出与财政收入手段的并用。一般来说，积极的财政政策通常采用的手段是扩大财政支出和减税两个方面。而我国一直采用单一的以国债投资为主的财政支出手段，尽管在税收等方面也采取了一些措施，但相对国债投资手段来说，则是很微弱的。政策手段的运用必须服从于政策目标和政策调控方式的变化。在将增加就业和解决“三农”问题纳入财政政策的目标，实行需求管理与供给管理并重的条件下，再继续单独依靠国债投资手段，显然是不够的，只有综合运用财政收入和支出的各种手段，包括税收、国债、投资、补贴、转移支付等手段的组合，才能有效地实现调控目标。从市场调节与计划调节的关系来看，税收相对于财政支出手段来说，更符合市场调节的要求，因此，应特别重视税收手段的调节作用。具体而言：一是适当调整国债投资的规模和方向，减少赤字预算。国债规模应该根据以下两方面因素的变化情况进行适时调整：首先要坚持财政收支在总体上、在一定时期内大致平衡的方针，要把赤字和国债规模控制在一定限度之内，比如把赤字比率控制在3%以内。根据这一要求，在经济不景气时应扩大赤字，增加国债发行和投资；当经济已经复苏并进入高涨以后，就应该缩小赤字，减少国债发行和投资。其次要考虑社会总投资和民间投资状况，根据经济发展潜力对社会总投资规模的要求，即在社会总投资规模已定的条件下，民间投资不足，就应增加政府投资；民间投资活跃，就应减少政府投资，并开放、鼓励民间投资参与公共项目、基础设施项目的建设，以减轻财政支出的压力。根据上述要求，联系当前我国实际，应当逐步减少长期国债的投资规模。二是要推进向公共财政转型的力度，加大政府投入，减轻农民负担，着力解决“三农”问题。“三农”问题与国家政策有关，被总理称为是政府工作的重中之重。为了解决“三农”问题，从财税角度看，就应该对农业和农民实行多予少取的政策，一方面大力增加对农业的投入，另一方面着力减轻农民负担。增加对农业投入的内容包括：扩大对农村地区道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资；增加对农村教育、科技、公共卫生的投入力度；通过转移支付，增加对农村财政供养人员的财政补贴等。在减轻农民负担方面，当前在农村进行的税费改革有一定成效，但这只能是一种过渡办法，从长远发展来看，应该取消现行的农业税、农业特产税和各种收费，实行城乡统一的税制。为了刺激农业经济发展，增加农民收入和减轻农民负担，应该考虑暂停征收农业税和农业特产税，首先在西部和贫困地区实行。温总理在政府工作报告中指出，从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1%以上，5年内取消农业税，除烟叶外，取消农业特产税。三是要实行适度的结构性减税措施，加大对贫困人口、失业者、低收入人群财政转移支付的力度。这里讲的适度减税，是指结合税制调整，对一些主要税种的税率适当降低，同时辅以开征一些新的税种和调高一些税种的税率。因此，可以称之为适度的结构性减税。这样做的必要性在于：进入新世纪以来，世界各国出现了新一轮的减税浪潮，在经济全球化的条件下，全球性减税在国际间具有波及效应。对此我们必须予以考虑；从理论和实践上看，减税对经济的发展有刺激作用；目前我国企业税费总负担过重，不利于提高企业的竞争力；我国的主要税种———增值税和企业所得税的法定税率偏高；适度减税，从发展的角度看，可以刺激经济增长，最终将有利于增加财政收入。需要减税的税种主要有：将增值税由生产型转变为消费型；统一合并内外资两套企业所得税制，调低现行3376的比例税率，规范税前列支，增加必要的扣除；暂停征收农业税和农业特产税，增加农民可支配收入等。需要增税的税种主要有：扩大资源税的征税范围；结合排污费的改革，开征环境税；结合社会保障制度的改革，开征社会保障税；开征遗产税与赠予税等。最后还需要加大财政对中小企业的支持力度。中小企业在我国经济发展中占据重要地位。目前我国中小企业已超过1000万家，占全部注册企业总数的99%，中小企业的工业总产值和利税分别占全部企业的60%和40%.尤为重要的是，中小企业是就业岗位的主要提供者。由于中小企业大都属于劳动密集型行业，使得它在解决劳动就业方面具有得天独厚的优势。改革开放以来，我国乡镇企业消化了农村剩余劳动力的一半左右。一项统计资料显示，我国大、中、小企业的资金就业率之比为0.48-0.66，也就是说，用同样多的资金在中小企业将安置比大企业多一倍的劳动力就业。目前，中小企业提供了约75%的就业机会。因此，加大财政对就业的支持力度，一个重要的方面就是促进中小企业的发展。
参考文献：
[1]陈 共。财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2]郭庆旺，赵志耘。财政理论与政策[M].北京：经济科学出版社，2002.
关键词：财政政策；积极财政政策；政策风险；决策风险；执行风险
1998年，受亚洲金融危机和特大洪涝灾害的影响，中国的国民经济发展遇到了前所未有的冲击和挑战，1993年以来经济增长速度下滑的趋势不但没有改变，反而进一步加剧。中央政府针对我国经济增长速度持续数年下降的严酷现实，为抑制这一趋势，并相应带动经济增长速度的回升，及时改变了1998年年初所制定的适度从紧的财政政策，决定实施积极的财政政策。积极财政政策实施近3年来，在拉动经济增长方面确实起了一定的积极作用。但积极财政政策风险问题也逐步凸现出来，引起了大家的关注。如何在发挥积极财政政策作用的同时，有效地防范积极财政政策的风险，既是政府高度重视的一个问题，也是财政专家、学者们正在积极探索的一个重要问题。但从目前对这一问题的研究现状来看，主要集中在实施积极财政政策以来所可能发生的国债风险方面，很少关注积极财政政策本身所可能发生的风险，这种研究是片面的，本文将集中研究积极财政政策本身的风险问题，对积极财政政策风险的含义、表现、成因及风险的防范进行深入的分析和研究。
一、积极财政政策风险实证分析
积极财政政策风险是指积极财政政策的预期目标不能实现或失败的可能性。其风险的表现大致可分为两个方面：一是政策决策风险，二是政策执行风险。这说明积极财政政策风险不是局限于某一个环节，而是贯穿于政策的全过程。一般而言，导致积极财政政策风险的原因可以归纳为以下几个方面：（1）积极财政政策目标确定方面的偏差。确定的政策目标严重脱离实际，或财政政策目标与国民经济发展目标脱节，或财政政策目标本身的模糊性，都会带来相应的政策风险。（2）在财政政策决策和执行的过程中，由于信息不充分、信息不对称和未来不确定性因素的存在。（3）财政政策决策者和执行者的水平和能力也影响积极财政政策风险程度。（4）财政政策工具选择上的失当，且政策工具之间缺乏有机配合。（5）财政政策严重滞后，没有随经济运行状况的变化而作出相应的调整。（6）财政政策作用的力度过大或过小。（7）在财政政策执行过程中，由于特定利益集团的阻挠或政策执行者对政策理解上的偏差。
以上只是从纯理论的角度对积极财政政策风险的含义、表现及成因进行了抽象分析，对中国积极财政政策风险的分析不能停留于此，而必须密切联系中国积极财政政策实践来具体进行分析。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《国务院关于提请审议财政部关于增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政预算调整方案（草案）的议案》，决定由财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，专项用于基础设施建设，决不搞一般性工业项目。根据这一原则，当年安排的国债资金项目主要包括：农田水利和生态环境建设；铁路、公路、电信和一些重要机场建设；城市环保和城市基础设施建设；建设500亿斤仓容的国家储备粮库；农村电网改造和建设工程、城市电网改造；增加公检法及司法设施建设投资；向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，补充其资本金；调整部分商品的出口退税率和进口设备税收政策。1999年，中央政府为进一步扩大内需和鼓励出口，决定继续实施积极的财政政策。在政策措施的运用方面，既向银行增发国债用以扩大投资，又增加居民收入以促进消费；既加强基础设施建设又支持企业技术改造。2000年，积极财政政策的主要内容包括：一是发行1000亿元长期国债，重点投向基础设施建设和企业技术改造，并向中西部地区倾斜，60％以上的国债投资用于中西部地区；二是继续贯彻落实1999年出台的调整收入分配的各项政策措施，保障城镇居民的收入稳定增长；三是进一步应用税收等手段，鼓励投资、促进消费、增加出口。根据中央的精神，在2001年继续实行积极财政政策，主要的政策措施包括继续追加现有国债资金项目的投资，加大西部地区开发力度，加强社会保障制度建设等。
从近3年实施积极财政政策的效果来看，通过积极财政政策的实施，1998年拉动经济增长1.5个百分点，1999年拉动经济增长2个百分点，2000年拉动经济增长1.7个百分点（中国官方估算）。2000年GDP增长速度8％，增幅比上年提高0.9个百分点，这表明2000年我国国民经济已出现了走向良性循环的重要转机。在取得成绩的同时，我们不得不清醒地认识到，尽管2000年国民经济出现了明显的回升，但经济回升的基础还不稳固，我国的经济竞争力还比较弱；有效需求不足的问题还没有得到根本解决，民间资本投资的积极性还没有充分调动起来，消费需求增长的潜力还没有充分挖掘出来；国有企业经营机制还没有根本转变，企业经济效率没有明显的提高，不少企业经营十分困难，就业压力进一步加大；农业发展基础不牢，农民收入增长十分缓慢，农民负担过重问题仍没有很好解决；产业结构不合理的状况还没有得到根本改变，经济与社会发展的信息化程度较低；国民经济可持续发展缺乏坚实的基础。
积极财政政策的实施虽然取得了明显的成效，但政策的作用效果同我们的预期仍存在一定程度的反差，这说明积极财政政策在其决策及实施过程中客观上仍面临着一定的风险。导致政策风险的原因主要有：首先，就积极财政政策的目标而言，集中在拉动经济的年度增长上，对国民经济可持续发展关注不够。其次，在分析经济增长速度连年下滑的原因时，认为是内需不足造成的，因而拉动经济增长的政策着力点只是放在扩大内需上，而对社会供给方面存在的问题缺乏充分的认识和应有的重视。再次，在政策工具的选择方面，主要是通过增发国债、扩大财政支出规模来扩大内需，带动经济增长，其他政策工具很少使用，不同的财政政策工具之间缺乏有机配合。第四，在2000年经济增长速度已经开始回升的情况下，我国财政政策的重点仍然放在扩大需求上，而没有适时地进行战略上的转移，财政政策显得严重滞后。第五，在处理财政政策作用和市场机制作用的关系方面，片面强调前者的作用，而忽视后者的作用，没有摆正财政政策在市场经济中的地位和作用，致使财政政策的力度偏大，财政风险尤其是国债风险进一步加大。第六，积极财政政策没有体现其应有的公平性，而是过于向国有经济倾斜，对其他所有制经济存在明显的歧视，尤其是在财政投入方面。这不符合市场经济的要求，不利于经济增长目标的实现。第七，由于层层截留、挪用，据估计，约有20％的国债资金不能到位，致使通过国债投资项目拉动经济增长大打折扣。
二、防范积极财政政策风险的基本对策
1.在积极财政政策目标的确定上，必须从片面追求年度经济增长转移到确保国民经济可持续发展上来。作为我国的最高决策层，在制定财政政策目标时，不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经济可持续发展方面。只有这样，我国的国民经济才能真正步入良性发展的轨道，经济增长的可持续性才有保证。在国民经济可持续发展目标方面，既包括国民经济持续增长，也包括经济增长方式的转变、产业结构的合理化、地区经济结构的合理化、城乡经济结构的合理化、生态环境的好转等。
2.积极财政政策的重心应该从拉动需求转移到改善供给上来。在积极财政政策实施的初期，针对需求严重不足的严酷现实，财政政策作用的侧重点放在拉动需求方面，这样做简单、容易操作，而且见效快，因而是无可厚非的。到了2000年，我国的经济增长速度开始回升，固定资产投资增长速度明显加快，投资品及消费品价格开始止跌回升，这说明我国的需求管理政策已经取得一定的成效。尽管有效需求问题还没有得到根本解决，但矛盾的主要方面已经转移到有效供给上来了。经过3年积极扩张的财政政策的实施，我国的财政赤字率、偿债率、债务依存度都已接近或超过警戒线，虽然负债率还较低，但我国的经济发展水平，相对于西方发达国家而言，国民经济对国债的承受能力相对低下，因而以西方发达国家及欧盟成员国所确定的警戒线标准来说明我国的国债发行还有较大的空间，这是不正确的。根据我国的经济发展水平，我国的国债负担率应控制在20％以内为宜，最多不得超过30％，否则有发生财政危机的危险。由此可见，以扩大国债规模和财政支出规模为主要内容的旨在拉动需求增长的财政政策已没有多大的回旋余地。单一的需求管理政策只能解决短期的经济增长问题，不可能解决国民经济可持续发展问题。因此，要确保国民经济持续、快速和健康发展，积极财政政策的重心应放到改善供给、增加有效供给上来。要通过财政政策的作用，推动经济增长方式的转变，并使产业结构、地区经济结构和城乡经济结构逐步合理化，经济增长与生态环境的保护能够有机协调起来。
3.在积极财政政策目标及政策的重心发生转移的情况下，对财政政策工具的运用必须做出相应的调整。首先，在国债方面，虽然维持一定数量的国债发行是必要的，但国债发行规模要加以严格控制，国债增长速度应低于GDP的增长速度，从而使国债风险程度能得到有效控制和降低。国债资金的运用应仅限于具有经济效益的领域，并重点投向基础产业及基础设施，以及企业技术改造和信息产业及生物医药等高新技术产业。国债资金向这些领域的投入不是包办或垄断，而是重在发挥其对民间资本的引导作用。国债资金应退出纳消费性领域，有关社会保障事务应通过税收等无偿性收入来解决。在国债资金投资结构上，要逐步加大新兴产业及企业技术改造方面的投入，推进国民经济和社会信息化，用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，以推动我国产业结构、产品结构的升级，充分发挥国债投资的“扩散效应”和“乘数效应”，拉动民间投资的快速增长。要加大对国债投资过程的监督管理，确保国债资金的到位，提高其使用效益。在利用国债投资加大西部地区开发力度的过程中，投资的重点应放在西部地区的基础工业及基础设施方面，优化西部地区投资环境，并使不同地区之间的经济互补性得到进一步加强。其次，要充分发挥财政贴息的杠杆作用。在市场经济条件下，依靠财政投资支持国家重点建设、优化产业结构和对社会投资实施调控，这是必不可少的。但在财政投资占全社会固定资产投资比重日趋下降、国债风险加大的情况下，面对中长期优化产业结构方面巨大的投资资金需要，财政的直接投资往往显得力不从心。当前一种切实有效的方式是通过财政贴息支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与引导。目前要扩大财政贴息的资金规模，使之成为加强供给管理的有效工具。再次，要通过税制改革，优化税制结构，刺激民间投资。要废除固定资产投资方向调节税；变生产型增值税为消费型增值税，并相应调低其基本税率，取消一般纳税人和小规模纳税人的区分；统一企业所得税，给内外资企业以公平的税收待遇。取消地区性税收优惠待遇，实行以产业为导向的税收优惠待遇。第四，要切实解决乱收费、乱摊派、乱罚款和乱集资问题，充分发挥人大、政协、人民群众及新闻舆论的监督作用，规范和约束政府本身的行为，切实减轻企业及个人的负担，调动其投资积极性。如在政府收费方面，有关政府收费的立项、收费标准的确定等都必须通过全国人大或省级人大的审批，收费标准的调整由全国人大常委会或省级人大常委会举行听证会。各级政府只是收费的执行者和管理者，无权进行收费的立项、收费标准的确定和调整。
一、风险管理政策及其选择
风险是一个较难掌握的概念，如何定义存在着争议，但无论如何，风险却是客观、广泛地存在于公司的融资、投资、营运资金和股利管理的全部理财活动中，是人们无法回避和忽视的。一般而言，风险和报酬的基本关系是风险越大要求的报酬率越高。因此，风险管理政策选择的目的不在于一味地追求降低风险，而在于在报酬和风险之间作出恰当的抉择。其决策原则是：当报酬率相同时，应选择风险小的项目；当风险相同时，应选择报酬率高的项目；当决策项目风险大、报酬率也高时，则取决于报酬是否高到值得去冒险，以及决策者以风险的态度。
从理论上讲，决策者对待风险的态度是有区别的，可能采取三种态度：愿意冒险、回避风险、中庸之道。据此，可供选择的风险管理政策主要有：
1、回避风险政策。对于那些回避风险的决策者，总是以无风险作为衡量各种被选方案优劣的标准。事实上，这种政策并不经常采用，因为风险是客观存在的，并总是与报酬联系在一起的，没有风险也就没有丰厚的报酬，一个成功的经营管理者是不会采用这种风险管理政策的。
2、控制风险政策。采用这种政策，要求公司在经营管理中，要正视风险，极力采取相应措施来控制风险，以减少因发生风险可能给公司带来的损失。在理财实践中，这种风险管理政策经常被采用。
3、转移风险政策。这种政策是指对某些可能发生风险损失的财产或项目，用转移的方式转出企业，并交换回较为保险的财产或项目，如：用转手承包的方式把有风险的项目转包给他人；以参加保险的方式把风险转移给保险公司等。
二、信用管理政策及其选择
赊销是市场经济中的竞争方式，是企业为加强竞争、扩大销售、开拓市场而选择的出路。利用这种竞销手段，就必然产生商业信用问题。当然，企业销售商品并不是对任何一个单位都可以给予商业信用，而是应当先制定信用政策，据以对各个客户进行评价，衡量是否可以给予商业信用，并对其数额加以调节和控制。因此现代公司理财必须将信用管理政策的选择置于一个重要的位置上。
信用管理政策的选择需要考虑以下因素：应收账款占用水平、市场竞争的程度、公司的销售状况、客户的信用等级和公司信用罐及管理能力。若公司当前应收账款占用少、市场竞争激烈、产品销路差、客户信用等级高、信用制度严密以及管理能力强，可实行适度宽松的信用政策；反之，则可以实行适度从紧的信用政策。信用政策是企业财务政策的重要组成部分，一般由三个要素构成：
1、信用标准政策。为了评价、证实和判断购货单位的信用情况，用以确定对其可否给予商业信用或达到一般的信用期，需要有评价这种信用的程度的标准，一般要有五个内容：（1）客户品质：即购货单位过去履行偿债义务，遵守商业信用的品德，这是对客户能否给予商业信用最重的评价因素；（2）偿债能力：这是销货单位的信用部门对客户过去的偿债情况、未来的盈利趋势、当前的经营状况等，进行调查和研究以后所作出的主观判断；（3）财务能力：根据客户的财务报表以确定客户净资产的大小和获利的可能性，作为其赊销账款限额的依据；（4）提供的担保品：对于信用期较长的单位，需要研究其可能提供偿还债务的担保品；（5）经济情况：主要是社会经济环境的变化对客户经营活动所发生的影响。很明显，采用以上五项标准，对需要给予商业信用的客户分别进行评价，是保证应收账款安全的必要手段。
2、信用条件政策。信用条件政策包括信用期限和现金折扣两个方面。在企业制定信用政策的过程中，企业首先必须确定赊销需要采用的最佳信用期，企业采用的信用期越长，赊销的商品就越多，发生的销售收入就越大，取得的利润也可能越大，而且坏账损失也可能越高。其次还要确定合理的现金折扣政策，现金折扣的制定，要通过分析给予折扣所减少的应收账款资金占用和给予现金折扣所发生的支出来进行。
3、收账政策。收账政策的制定要宽严适度。如果收账政策过于宽松，可能导致客户更加拖欠货款，增加与应收账款投资相关的成本；如果收账政策过于严格，可能导致公司失去较多的销售机会，影响公司未来的销售和利润的增长。企业需根据现实情况来制定合适的收账政策。
三、投资管理政策及其选择
投资管理是现代公司理财的一个重要内容，选择科学的投资管理政策来指导投资管理至关重要。投资管理政策是为了使企业在长时期内生存和发展，在充分估计影响企业长期发展的内外环境中各种因素的基础上，对企业长期投资所作出的总体规划。企业投资管理政策实施的主要目的在于：有效地利用人力、物力、财力，合理地、科学地组织培植企业生产力，解决企业将来如何在急剧变化的环境中保持旺盛的生机与活力。
一、公共投资对于经济的长期具有重要作用——西方国家的实践
对世纪30年代，美国著名的罗斯福“新政”，堪称是政府运用财政支出政策调节经济的成功范例。罗斯福“新政”的主要内容是实行以公共工程投资为中心的财政支出政策，通过兴办社会公共工程，来增加社会需求，并改善就业状况。
二战后尤其是60年代至70年代初，是西方国家利用公共支出政策调节经济周期的黄金时期。这一时期西方国家为了促进高水平的需求和就业，所采用的不再是以公共工程投资为主的政策，转而主要通过政府消耗性支出政策和政府转移支付政策来调节经济周期和促进国民收入的增长。这一时期，西方各国的消费性财政支出快速增长，并成为推动财政支出增长的主要因素。 1960年，主要工业国家政府转移支出和补贴支出平均占gdp的比例大约为8％，1980年上升到17％。
直到二十世纪70年代初，西方国家所奉行的以政府消费性公共支出为中心的财政支出政策获得了成功。然而，从70年代中期开始，西方国家步入了经济增长缓慢，通货膨胀压力增大，失业率上升的尴尬境地。对于这一前后矛盾的结果，西方经济学界有各种解释，其中最为流行的观点认为，与公共支出的乘数效应相对立的挤出效应的存在是最主要的原因。许多经济学家对包括公共投资政策在内的财政支出政策作用产生了怀疑。这种怀疑在西方国家的实际政策中得到体现，从70年代末开始，西方国家转而实行紧缩性财政政策，严格限制预算支出的增长。但由于消费性支出的刚性作用，主要工业国家政府转移支出和补贴支出仍然出现增长，其占财政支出的比重由1980年的17％上升为1992年的21％，实际上公共投资成为紧缩财政的对象。
笔者认为，二战后西方国家以消费性公共支出为主的财政支出政策能在一定时期内发挥作用，并带来经济的空前繁荣，是由当时特殊的社会经济状况所决定的。众所周知，除了美国以外的大多数工业国家，在二战期间都在不同程度遭受战争的破坏，这些国家在战后从低水平生产率中复苏，其经济发展潜力很大。因此，二战后至70年代初，除了美国以外的主要工业国家都出现了投资高潮。这一时期，这些国家国内总投资占gdp的比例一般都在20％以上。这些国家以消费性公共支出为中心的财政支出政策所形成的消费需求，与投资高潮所形成的供给相适应。美国二战后实行的以消费性公共支出政策为主的财政支出政
策的成功，其主要原因在于“新政”时期对包括基础设施、教育等具有永久价值的公共工程项目的大量投入。当战争年代走向复苏的经济发展余地得到充分发挥，投资收益率便开始下降，“新政”所形成的资本逐渐被发展了的经济所完全吸收，致使消费性公共支出政策的作用随之减弱甚至消失。可见，对于美国而言，二战后与消费性公共支出政策同时出现的经济繁荣，实际上是以前大量的公共工程投资对经济推动作用的一种延续；对于美国以外的工业国家而言，二战后与消费性公共支出政策共存的经济繁荣，实际上是这些国家在经历战争重创后，经济复苏带来的投资高潮形成的。一句话，二战后西方国家的经济繁荣主要是投资因素在发挥作用，消费性公共支出政策则起了顺水推舟的作用。
以上的分析表明：“新政”在增加当时需求的同时，为经济的持续发展打下了基础，而二战后西方国家所实行的财政政策则只是在短期内发挥了积极作用。这说明了在经济的长期增长方面，公共投资政策具有消费性公共支出政策所无法替代的作用。
始于90年代初期的美国“新经济”再次印证了公共投资政策对于经济长期增长起着重要作用。一般认为，促成美国“新经济”形成的因素很多，其中“着眼于长远的政府投资”是促成“新经济”的重要因素之一。1993年以后，克林顿政府明确实行了有选择的适度加强经济干预的政策。这一政策的内容包括保证政府的科研与开发支出、增加政府对人力资源投资等方面的政府投资政策。
二、公共投资是经济长期增长的必要条件——理论基础
凯恩斯是最早就公共支出政策对经济的作用机制进行深入研究的经济学家。凯恩斯强调资本形成的重要性，因此，在公共投资政策与消费性公共支出政策的选择上，凯恩斯本人倾向于公共投资政策。然而，凯恩斯的投资乘数理论本身无法说明在促进经济增长方面，公共投资将比消费性公共支出发挥更大的作用。凯恩斯本人也承认其关于公共投资重要性的认识，主要基于实际判断，而非理论分析结果。新古典综合派运用扩展的财政政策乘数模型说明了公共消费政策与公共投资对需求具有同样的作用机制，并提出公共投资调节总需求具有效率低、时滞长的缺陷。他们认为在调节总需求方面公共消费政策较公共投资政策更为有效。
最新的经济增长理论也支持凯恩斯关于强调公共投资的判断。内生经济增长理论的经济学家注意到公共投资或者公共资本的生产性，并通过公共投资或者公共资本的生产性说明长期经济增长。内生经济增长理论从全新的角度分析公共投资的作用，这主要体现在以下两个方面：
一是拓宽了公共投资领域。传统的投资概念指的是形成物质资本的支出流量，相应地，公共投资主要指财政用于基础设施的公共工程投资，即财政用于形成物质资本的开支。内生经济增长理论经济学家更为关注劳动力素质提高和技术进步对未来产出的影响，并将它们视为广义资本的组成部分，因此，在他们看来，任何可以带来产出的开支都可以被视为投资。内生经济增长理论将在传统经济增长理论中被视为外生的劳动增长率和技术进步率内生化，从而导入包含人力资本在内的广义资本。并提出通过人力资本的作用避免物质资本边际生产力递减现象的出现。人力资本概念的提出，拓宽了公共投资领域。根据他们的分析，公共投资主要包括三个部分，即：财政用于形成物质资本的支出、财政用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共支出、财政用于促进技术进步的公共支出。
二是从资本持续积累的角度，也就是从供给的角度分析公共投资政策对经济增长的作用。在拓宽公共投资领域的同时，内生经济增长理论论证了在实现资本积累方面，公共投资所发挥的作用将是消费性公共支出无法替代的，并进一步揭示了公共投资政策与消费性公共支出政策对经济的作用机制是不同的。巴罗认为，政府是推动经济增长的决定力量，并将政府支出流量纳入宏观经济生产函数，建立了分析政府活动影响经济增长的内生经济增长模型。一些经济学家认为，公共资本具有生产性效应。阿罗和库兹认为通过公共投资形成的公共资本存量具有生产性效应，他们最早将公共资本存量纳入宏观生产函数、考察公共资本存量对经济增长的影响作用。德国经济学家阿尔弗雷德·格雷纳在运用巴罗所建立的内生经济增长模型时，接受了公共资本存量比政府支出流量更为重要的看法，认为公共投资对于私人资本的边际生产率的正效应主要是通过公共资本存量而产生的。这些分析说明了公共投资主要是通过生产性公共资本所形成，同时也提高了私人资本的边际生产率，并克服了私人资本投资收益率下降趋势，从而达到激发私人投资的效应。即公共投资必须通过其所形成的公共资本来发挥其乘数效应。
三、以公共投资资为主的财政支出政策—一中国的现实政策选择
利用财政支出政策调节供求平衡，大家并不陌生。直至90年代中期，我国的经济运行基本处于短缺经济状态，供需矛盾主要体现为总需求大于总供给，“投资饥渴症”则是其主要症状之一。在这段时期，我国的宏观调控目标主要是抑制总需求，财政支出政策成为抑制总需求增长的主要政策工具之一。由于消费性公共支出具有很强的刚性，以及“投资饥渴症”的存在，我国主要通过减少公共投资来控制总需求的增长。这一时期财政用于形成物质资本和人力资本的公共投资绝对数量虽然都有增加，但其占gdp的比例却逐年下降。其中，形成基础设施的国家预算内固定资产投资在全社会固定资产总投资中所占的比重明显下降，由1981年的28．l％降至1996年的2.7％；预算内固定资产投资占当年gdp的比例由1981年的5．55％降至1996年的0.92％。这一时期财政用于教育和科学研究方面的支出占gdp的比例也出现了逐年下降的趋势。国家财政预算内教育支出占当年gdp的百分比由1980年的2．53％下降为1995年的1．85％；财政的科学研究支出占当年gdp的百分比由1980年的1．43％降至1996年的0．5l％。
始于1997年的中国经济增长速度放慢现象，究其深层原因，主要是由于我国在相对长的时期，依赖削减公共投资来控制总需求膨胀，从而导致了公共投资不足、公共资本相对缺乏所造成的一般资本收益率下降。这主要体现在以下两个方面：其一，公共物质资本相对缺乏。改革后，政府预算用于基础设施的投资大幅度下降，使我国的物质资本积累出现了非公共资本的长期快速增长与公共资本积累速度放慢并存的局面，基础设施建设滞后于经济增长。据统计，至90年代末期，我国平均每平方公里国土面积拥有的公路不过0．12公里，国道平均车速物公里，大大低于汽车行驶的经济水平。我国的经济增长速度放慢现象与经济周期长波理论所揭示的基础设施长波是一致的。经济周期的长波理论认为，经济中基础设施的大规模增加需要政府的行动和政府的资金，如果政府不能以一个平稳的速度来扩张经济的基础设施，经济将存在基础设施投资长波。其二，人力资本积累不足。改革后我国的人力资本积累落后于经济发展，、我国人力资本与物质资本收益率水平扩大充分说明了这一点。研究表明，1995年我国人力资本收益率水平达到52％，比物质资本收益率高40个百分点。而在1978年，我国人力资本收益率只比物质资本收益率高出20个百分点。1948年和1969年美国的人力资本收益率只比物质资本收益率水平高4个百分点。横向比较和纵向比较结果都表明，90年代中期，我国的人力资本存量过低。人力资本积累与教育和科技进步密切联系，由于教育和技术进步都具有积极外部性，市场对于存在积极外部性的产品供给量是不足的。因此，提高教育水平、促进技术进步，改善人力资本供给状况，在很大程度上必须依靠政府投入。我国人力资本存量过低的状况，与我国财政用于教育和科研方面的支出不足直接相关。
要解决我国经济增长面临的问题，实现经济持续增长，在今后的一段时期内，我国的经济政策要点是在增加总需求的同时改善供给结构。而选择以公共投资为主的财政支出政策是实现这双重目标的保证。增加财政用于形成物质资本的基础设施投资、用于形成人力资本的教育和科研支出，将在增加社会总需求的同时，扩大公共资本在社会总资本中所占的份额，相应促进资本积累，改善供给结构。许多经济学家都认识到，近期我国经济运行出现良好转机，与供给的改善存在密切联系。
在许多人看来，1998年确定的以扩大财政支出为主要内容的积极财政政策，实际上成为以前的财政支出政策的一种延续，其主要目标仍然是调节需求总量，只不过由抑制总需求改变为增加总需求。内生经济增长理论所揭示的财政支出政策在改善供给、促进经济长期增长方面所能发挥的作用被忽视了。人们急切期待着乘数效应的产生，并试图以短期内乘数效应的大小来判断积极财政政策的有效性。就在前一阶段，一些人对积极财政政策的作用提出了怀疑。
生产性公共资本研究者的研究表明，公共投资必须通过其所形成的公共资本来发挥其乘数效应。因此，公共投资乘数效应的时间跨度可能比较长。一方面，公共投资开始产生乘数效应的时间可能比较长，这是因为通过公共投资形成生产性公共资本必须花费一定时间。另一方面，生产性公共资本发挥乘数效应的持续时间也是比较长的，这是由于乘数效应的产生不仅是由于需求量的提高引起的，同时是由于公共资本存量增加所导致的私人资本边际生产率的提高引起的。由于目前我国经济的有效需求不足表现为结构性需求不足，即在一般性工业制造品存在过剩的同时，公共物品和高质量的消费品还处于短缺状态。因此，我国应选择以形成资本的公共投资为主的财政支出政策。而且必须通过公共投资将我国经济导向具有知识经济、世界经济特征的现代经济。在今后相当长的时期内，政府的公共投资应该包括改善基础设施的公共工程投资、促进产业升级的高新技术投资、提高国民素质的人力资本投资等方面。当然，由于各种原因导致分配不公的现象在我国长期存在，实际上在我国存在着大量的无货币支付能力的潜在需求。这些潜在需求一旦转化为有货币支付能力的需求，对于解决一般工业品的过剩问题将产生重大作用。因此，如何运用财政转移性支出手段，提高社会低收入阶层有支付能力的需求，从目前而言也是很重要的。
[摘要] 为了加快社会主义新农村建设的步伐，需建立一个以国家财政性投资为引导，金融信贷资金为支撑，各类社会资本为补充的多元化农业投融资体系和完善的农业担保、保险体系，从而构建起国家财政与社会投融资主体之间的利益协调互动机制。
[关键词] 财政 信贷 资金 协调
建设社会主义新农村，是党中央作出的重大战略决策，是当前和今后一个时期全党工作的重中之重，是落实科学发展观、坚持以人为本、统筹城乡经济社会发展的重大举措。在新农村建设的过程中，财政资金和信贷资金的投入是重要的支撑。如何发挥好财政资金的基础作用，利用好信贷资金的助推作用，形成财政、信贷配套支农的合力，对建设新农村具有十分重要的意义。
一、在支农资金建设中存在财政资金与信贷资金协调不畅问题
在我国，财政政策和金融政策的制定和执行分属于不同的部门，在基本目标、管理体制和运行机制等方面都存在很大的差异，这是导致财政资金与信贷资金之间协调不畅的根本原因。主要表现在：
1.目标上的差异。从理论上讲，财政支农资金以提高社会效益为最大目标，绝大部分资金是无偿投入；信贷资金则是以提高经济效益为目标，资金是有偿使用的，需要按期偿还贷款本息，两者的目标不一致。由于目标存在着差异，影响了财政资金与信贷资金的协调互动。一方面，财政支农主要以各类补贴和直接无偿投资项目为主，较少考虑用信贷资金作为财政投资不足的补充，项目建设单位宁可多花功夫争取财政投资，也不愿向银行申请贷款。另一方面，财政政策与信贷政策调整进度不一致。新农村建设启动后，国家随即对财政政策作出调整，加大了对涉农项目的投资力度，财政资金明显向新农村建设倾斜。尽管国家也就金融支持新农村建设提出了要求，但由于信贷政策传导机制不畅通，信贷政策尚未随之进行调整。
2.体制运行的不畅。目前，我国财政支农资金项目众多，财政支农资金共有15个大类和几百个专项，形成了多部门管理、多渠道支付、分级次负担及条块结合的财政支农体制，表现在：一是管理部门众多。农业基本建设投资主要由发改委系统单独管理或发改委与农口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部门和科技部门或者科技部门与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部门或财政部门与农业主管部门共同管理；农产品补贴由财政部门或财政部门与流通主管部门共同管理。不同渠道的财政投资既有重复交叉，又有过于分散的现象，不利于统一监督、管理和协调，难以形成支农合力。二是财政资金支付渠道多。财政支农专项资金一部分由上级财政下拨后通过县级财政列支；另一部分由中央财政或省级财政直接拨付给主办部门，再由主办部门逐级下拨。三是分级负担体制加重了地方财政的压力。农业税费减免导致县乡财政收入减少，可用财力缩小，导致地方财政应配套支付的支农资金不能及时到位。而农村金融体系实行垂直管理体制，无法与财政条块结合的支农体制相衔接，并且财政支农体制不顺也对财政资金与信贷资金的协调互动形成了障碍。同时，农村金融体制改革长期不能到位，农村金融体系不完善，信贷支农功能缺位，很难保证国家金融支持新农村建设政策措施得到落实。如农业发展银行政策性信贷功能不全，商业银行逐步退出农村金融领域，农村信用社深化改革后全面实行商业化经营等等。
3.资金管理上协调不畅。由于财政支农资金具有无偿性特征，投资时不需要考虑资金的收回问题，财政支农工作重资金分配、轻资金管理，项目管理存在诸多漏洞，项目资金结构不合理现象较多，部分财政支农资金使用效果差，与信贷资金严格的风险控制不匹配。如土地整理项目投资由国土部门负责，而排灌系统等配套设施建设投资由其他部门管理，导致部分项目完工后因配套设施落后无法产生效益。但是，银行信贷资金的安全性是信贷投放的前提条件，而目前农村政策性信用担保体系不完善，绝大多数财政支农项目的资金管理无法满足信贷风险控制的要求，存在较大的安全隐患，金融机构难以提供配套资金支持。
4.沟通不畅。目前，虽然财政政策与货币政策在宏观调控上协调机制较完善，但在支持新农村建设等领域，财政资金与信贷资金之间存在严重的沟通障碍。一是决策层面协调机制不健全。财政部门和金融部门之间尚未建立支农政策磋商机制，导致各自出台的政策关联性不强，使财政资金和信贷资金难以融合。二是项目信息缺乏交流。基层财政部门和金融机构没有建立信息交流平台，在申报支农项目时各自为政，财政部门没有向金融机构提供信息的渠道，金融机构也缺乏获取财政性资金支持项目相关信息的手段，使金融机构无法向财政支农项目提供信贷资金。
5.观念上的差异。在过去的计划经济体制下，“财政是会计、银行是出纳”，财政资金和信贷资金在使用上相互混淆。金融机构在计划经济时期按照财政计划向农业基础设施建设投入过大量的信贷资金，造成金融机构信贷资产损失严重，特别是农业银行至今仍背负着较沉重的负担。因此，金融机构至今仍对农业基础设施投资存在较重的思想障碍，认为新农村建设应以财政政策性投资为主，银行信贷资金投入新农村建设项目的潜在风险巨大，应当避免进入。
为了加快社会主义新农村建设的步伐，必须建立一个以国家财政性投资为引导，金融信贷资金为支撑，各类社会资本为补充的多元化农业投融资体系和完善的农业担保、保险体系，从而真正构建起国家财政与社会投融资主体之间的利益协调互动机制。
二、全面落实科学发展观，促进财政资金与信贷资金协调联动
1.建立财政与金融协调机制。建立财政与金融支农协调机制，研究、制定新农村建设资金支持政策及措施，编制全国性新农村建设预算并监督落实。建立县级涉农投资项目协调机制，定期召开联席会议，对项目规划、预算、申报及项目实施等工作进行科学调度，做好财政资金与信贷投入的衔接工作，监督项目预算的执行，促进项目资金的落实。同时，明确财政、金融的支持重点。财政资金实行全额无偿投资，以支持农村社会事业、农村基础设施建设、农业综合开发、扶贫开发等方面建设为主，逐步退出农业经营性项目。商业性信贷资金主要支持农业经营性项目，政策性信贷资金应实行财政贴息等政策措施，主要对商业性信贷资金无法涉及的领域及关系国计民生的项目进行支持。
2.整合新农村建设资金。一是整合财政支农资金。对现有的财政支农专项资金进行认真清理，取消社会效益、经济效益不高的专项支出，对资金用途和扶持对象基本相同或相近的专项支出予以合并。除救灾性和具有特殊用途的财政支农资金外，对各级政府安排的所有支农资金进行整合，防止项目重复投资或投资过于分散，发挥资金最大效益。
二是整合涉农信贷资金。设立新农村建设信贷资金专项金融统计项目，对县域地区涉农信贷资金实行统筹规划、合理摆布。对较大项目实行银团贷款、政策性与商业性混合贷款等模式，增强信贷支农实力。
3.完善支农资金管理机制，提高资金使用质量。以防止截流挪用为重点，切实加强对支农资金的监督管理，确保支农资金不流失。一是设立新农村建设专项基金。将各级财政的支农资金全部纳入专项基金管理范围，并吸收国内外企事业单位、社会团体及个人的捐助，实行集中管理、统一拨付。二是加强项目管理。推行“阳光工程”，提高项目透明度，完善涉农投资项目公示制、项目法人负责制、重点项目招投标制、项目建设监理制，杜绝暗箱操作，确保涉农建设项目顺利实施。三是完善支农资金管理机制。建立财政、信贷支农资金支持项目从立项、执行到完成的全过程审查监督机制，对每项支农专项资金安排使用情况进行监督检查，对支农资金使用绩效进行监测评价。
4.运用积极的财政政策，建立财政补偿金融、金融扶植农业的良性循环机制。所谓财政补偿金融、金融扶植农村，就是国家把扶植农村经济发展的部分资金，通过对金融机构的扶植和补贴，改善金融业的融资环境增强农村金融抵抗风险的能力，把对金融的补贴，以降低利率、改善贷款条件、增加信贷额度、扩大贷款范围等方式，转移输导给需要扶植的农民和农村经济部门，从而达到反哺农业的目的。在具体操作上，就需要出台积极的财政政策，如通过建立支农风险基金，或通过国家财政向从事农村金融业务的机构提供贴息资金等方法来调动金融机构的投资热情，以达到以少量财政投入拉动大量信贷资金的目的。
5.改革和完善农村担保、保险体系，营建稳定和谐的农村投融资环境。一是政府出资或出政策建立农业担保机构，并积极拓展符合农村特点的担保业务，以缓解农民贷款担保难问题。二是由财政、农村企业、农户等方面共同出资，建立农业担保基金。三是对商业性担保机构开展农村担保业务给以财政扶持。四是发展农村互助担保组织。五是强化县乡信用的综合治理，提高农民信用意识，共同维护金融债权。六是采取财政扶持、农民互助合作、多方投资入股等方式，建立多类型、多层次的农村保险体系，或者赋予农业发展银行以国家农业保险机构的职能等。
参考文献：
关键词：财政性项目 有效管理 思考 探索 投资控制
本文结合近年来财政性投资项目管理工作经验，对于财政部门如何有效做好财政性投资项目管理工作进行思考，提出建议，供大家参考。
一、加强财政性投资项目有效管理的紧迫性
1.加快转变政府管理职能的客观要求
在经济全球化新形势下，政府必须加快管理职能的转变，建立适应新的发展要求的政府投资管理体制，推进公共财政制度。这就要求政府尤其是财政部门既要退出“越位”，也要理顺“错位”，还要强化“缺位”。
2.切实提高财政投资效能的需要
当前财政投资项目的建设管理中存在着决策随意，“三超”现象较为普遍，改方案，工程拖延、投资浪费，管理失控、缺乏监督等问题，容易滋生腐败，有损于政府在公众中的形象，并给财政部门带来很大压力。如何有效管理财政投资项目，提高公益性项目的投资效益，成为政府及其投资主管部门亟待解决的一个现实问题。
3.完善财政投资项目管理体制的迫切要求
加强财政投资项目管理，建立“科学决策、合理设计、运作规范、监管严格”的财政投资项目管理体制，完善政府投资项目的决策、审批和建设程序，有利于避免当前存在的不顾实际扩大建设规模，贪大求洋的政府投资浪费和失误，从而不断提高财政投资项目的综合效益。
二、在管理中发现的主要问题
1.财政性投资项目的建设标准及投资规模难以控制
目前，的财政性投资项目建设缺乏规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一，相应地就缺少了投资约束机制，造成政府对项目建设过程也缺乏有效的外在管理和制约手段；而财政性投资项目基本都是公益性项目，其资金主要来源于政府财政性资金，资金是无偿拨付和使用的。
2.项目的投资决策机制不够完善
项目的决策往往决定了该项目的投资规模，但目前我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的影响，主要原因是政府投资项目的决策机制不完善。科学的决策机制直接影响投资决策的质量，而投资项目的决策在整个项目周期中至为重要。
3.建设的组织实施与工程成果使用单位不分清
目前，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，“三超”现象大量存在。在政府投资项目中，所有者与使用者的利益是分离的，由于政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，尤其是对于财政性投资项目，属于基本建设和公益性投资，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费，也容易成为腐败问题滋生的温床。
4.缺乏统一的管理制度和规则
当前国家和地方基本没有针对政府投资项目的管理制度，各个城市做法不一，在体制和管理方式上基本上是各自为政。政府投资项目管理的归口单位，从量上占较大份额的部门来看，大部分在建设行政主管部门，一些在计划部门，同时也还分散在如土地行政管理部门、城建部门、水利、交通部门等多个部门。
三、对财政性投资项目有效管理的一些思考和建议
1.建立科学合理的决策机制
工程项目的全过程包括投资决策阶段、设计阶段、项目实施阶段、项目营运阶段，每个阶段又包含了若干个环节和步骤，加强每一个环节的管理对工程投资的控制都有着重要的意义。从国内外工程实践及工程投资资料分析表明，投资决策阶段对整个项目投资影响度为75％-95％，设计阶段的影响为35％-75％，施工阶段为5％-35％，竣工阶段为0-5％。从以上数据可见，项目的决策合理与否对项目的投资控制起着半两拨千斤的作用。
2.重点加强设计阶段的投资控制
工程设计的主要有方案设计、初步设计、施工图设计三个主要阶段，其间还有过程中的设计变更等影响工程投资的过程。方案设计主要是在决策阶段，这个阶段应该注意方案的合理性，坚持先进适用、经济合理的设计原则。在设计阶段主要从以下几方面进行有效控制：对设计方案进行优选或优化设计，推广限额设计，加强对设计概算、施工图预算的编制管理和审查，提高设计质量。
3.招投标及签订合同阶段
实行工程招标投标是我国建筑市场走向规范化、完善化的重要措施之一。目前实行工程量清单计价模式进行招投标过程中，清单编制的质量对项目投资影响很大。清单编制混乱、漏项、数量错误、项目特征描述失真，都是承包人在项目实施过程中合理索赔的依据。财政部门同时应加强合同管理力度，要求建设单位应严格按照相关法律法规和规定的要求，不得签订实质性违反招标文件的合同条款，从订立合同这个重要关卡上，进行投资控制。
4.施工阶段的工程变更投资控制
施工阶段是实行建设工程价值的主要阶段，也是资金投入最大的阶段，在实践中往往把施工阶段作为工程投资控制的重要阶段。在此期间的投资控制，主要是控制项目的变更，而控制项目变更最有效的手段是进行多方案比选和技术经济分析，从控制投资的角度，来择优选取合适的变更方案。
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