关键词：环境公益诉讼 环保非政府组织 地位
被专家们称为“公益诉讼鼻祖”的1997年一起由河南省南阳市方城县检察院办理的国有资产流失案，开启了公益诉讼的先河，并且被载入民事诉讼法教材。此后，鉴于其在保护公共利益上改变了我国公共利益保护不力或无人保护的现状，一定程度上遏制了国家利益和其他公共利益受侵害的行为，全国多地检察机关纷纷效仿，并也由此收到了良好的法律效果和社会效果。那么，什么是公益诉讼呢？公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益由检察机关、公益性团体或个人所提起的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序，其不是一种单独的诉讼形式。那么环境公益诉讼我们又该如何了解呢？
环境公益诉讼是公益诉讼中的一个重要板块，指以公民、组织或机关作为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人的环境公益的行为作为诉讼对象，以要求对环境的加害方停止侵害、排除妨碍为诉讼目的的诉讼活动。新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。” 据此，我们可以知道环境公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。那么对于“法律规定的”的限制范围问题我们该如何理解呢？目前，有两种不同观点：第一种观点认为，“法律规定的”是对“机关”的限制，也是对“有关组织”的限制；第二种观点认为“法律规定的”仅仅是对 “机关”的限制，而对“有关组织”不限制。参照有关立法资料和立法工作者的释义综合分析，可知：立法的本意并不在于强调“有关组织”须由法律规定，而是在于说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”因此，法条里的“有关组织”应该不受“法律规定的”限制，但与事项应当有一定的关联。
民事诉讼法中对原告资格的限定是制约公益诉讼在那么长的时间里没有得到发展的重要原因。最为明显的例子是，在过去几年，特别是在环境污染案件中，一些环保组织向法院提起公益诉讼却很难立案。作为维护环境公共利益有效救济措施的环境民事公益诉讼制度，已获得社会和法学界的广泛认同。但由于在诉讼主体、诉讼目的、诉讼功能、责任形式等方面环境公益诉讼与普通的民事诉讼具有明显的不同，因而，对有关环境公益诉讼制度的建立我们不仅需要在立法模式、立法路径、立法体例等方面作出慎重选择，更重要的还在于对环境公益诉讼在原告资格、责任形式、诉讼形式、滥诉限制、判决执行等具体制度上进行既不同于普通民事诉讼又不违背自身特点的设立。那么，单就主体而言，我们应该做出怎样的选择呢？
有关环境公益诉讼的原告主体资格，一直是环境公益诉讼制度最关键的一个问题，世界各国对此的规定也不一，因而其也是我国学术界历来讨论的热点问题。遗憾的是时至今日，一个可以作为通说的结论也没有得出。但总的来说，特定国家机关、社会团体、公民是学术界围绕讨论的三类基本主体。其中这里的特定国家机关又分为检察机关和法律规定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。由此，我们可以将环境公益诉讼的主体分为两类：一类是环保政府组织，一类是环保非政府组织。环保政府组织作为国家的职能机关，具有法律明文规定的权限，而环保非政府组织正如我们前面所述，虽然不受“法律规定的”限制，但与事项应有一定的关系。那么环保非政府组织在没有法律明文规定的前提下，在我国未来的环境公益诉讼中究竟处于一个怎样的地位呢？我们可以从以下四个方面来分析：
第一，从环境公益诉讼的主体方面来看。我们知道环境公益诉讼的对象既包括国家行政机关，也包括一般的民事主体。环境国内公益诉讼的主体既包括环保政府组织，也包括环保非政府组织。国家行政机关在未履行法定职责，对环境公共利益的损害构成不作为时，即为环境公益诉讼的对象；而一般的民事主体，如企、事业单位和个人，只有在其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。从这里我们就可以知道，对于国家行政机关而言，环保非政府组织是对政府组织活动的一种重要补充；而对于一般民事主体而言，由于环境行政机构的职权限制性，环保非政府组织的地位就显得尤为重要，而且是此类环境公益诉讼的重要主体，具有不可替代性。
第二，从环境公益诉讼的目的来看。维护环境公共利益是环境公益诉讼的目的。与环境私益诉讼不同的是，环境私益诉讼是在某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起的诉讼，其主要是为了私人利益而提起。所以，对于环境公益诉讼而言，人不是权益的直接受损人，而是出于公共责任和社会责任而向法院提讼，从而达到维护环境公益的目的。那么相对于环保政府组织的有限性而言，环保非政府组织不论是从团体、组织、个人的范围上，还是与环境公共利益的接触面上，都是占有绝大优势的。并且在执行力上也比政府组织要高效得多。
第三，从环境公益诉讼的功能来看。环境公益诉讼具有明显的预防性，同时兼具补救性。故只要根据有关情况合理地判断其是否具有发生侵害的可能性即可，不以发生实质的损害为要件。环保非政府组织毫无疑问具有提起环境民事公益诉讼的积极性，并且可以在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足和政府组织的效率性，相比于政府组织的干预，其效果更加积极。
第四，从环境公益诉讼的责任形式来看。环保政府组织和环保非政府组织都可以提起环境公益诉讼，但无人的情况也难免会发生。赋予对环境公共利益受损有切身体会的环保非政府组织公益诉权，能充分发挥公众力量制止违法行为，保护环境公共利益。
据此，我们可以清晰的发现，环保非政府组织在我国未来的环境公益诉讼中将会发挥越来越大、越来越多的作用，不论是在补充政府组织职能不足的情况下，还是在个人力量过于薄弱的情况下，其都起着不可替代的积极作用。而其对我国公益诉讼的更好发展也起到了不可忽略的重要作用。
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关键词：环境；公益诉讼；检察院；操作机制
一、环境公益诉讼概念、特征
公益诉讼起源于古罗马时期，是与私益诉讼相比较而言。现代民事诉讼法学界对环境公益诉讼的概念没有统一的观点。但是从提起环境公益诉讼的主体和法定理由上来看，环境公益诉讼是指国家机关及其社会成员，包括公民、法人、以及其他社会团体根据相关法律的规定，在环境已经受到污染和破坏或者有可能受到污染和破坏的情况下，为了保护环境从而维护社会的公共利益，破坏环境的主体为被告向法院的一种制度。
与普通的民事诉讼相比，环境公益诉讼的特征主要有以下几方面：第一，主体的多样性。为了使环境公益得到充分的保护和救济，突破了传统“诉的利益”理论限制，赋予更多的人原告主体资格。第二，强烈的公益性。诉讼主体是基于维护环境公共利益的目的而提讼的，期望预防或减少由于遭受环境污染而受到的损害，并不是为了维护公民自身的利益。第三，判决的预防作用及效力扩大性。环境公益诉讼在提讼时法律没有把发生实质的损害事实列为条件之一，符合普通人的一般性判断，确定某种行为有损害环境公益的可能就能够。另外，法院的判决不仅对诉讼的参与人有意义，而且对某个地区或整个社会的现在以及将来产生更大的影响。
二、检察机关提起环境公益诉讼的理论分析
（一）检察机关提起环境公益诉讼的理论依据
1、法理依据
环境保护被世界上的大多数国家列为基本国策，相应地，各国建立专门的机关对环境以及自然资源进行管理，从而做到更好的保护，同时规定司法机关监督环境资源行政主管机关职责的履行。面对以人为破坏为主且日益加剧的环境污染，如果行政机关不能通过行政救济措施加以预防或控制，则必然应依法诉请司法救济。因为检察院能够更好的代表社会公共利益，由其代表社会提讼，在检察院本身的职责基础上能够更好的保护环境以及自然资源。
2、检察机关提起环境公益诉讼与公共信托理论
在某种程度上，检察院作为主体向法院提起环境公益诉讼和公共信托理论很相似。公共信托理论认为，全人类拥有空气、海洋以及山川等公共物品的所有权，但因个人的力量十分有限，所以将这些公共物品委托给政府由其进行管理和保护，从而能够保障全人类对这些公共物品能够更好的进行利用。从政府的官员到市民个人都可以对破坏公共财产（包括环境利益）的人或者组织提出“民众诉讼”从而维护公共利益。这样，政府作为受托人，有义务保护社会公共利益不受侵害。国民也将自己的一部分诉权托付给政府，即诉讼信托，以便政府能够通过诉讼的途径更好地维护社会公共利益。但是，政府作为一个机关集合体，不可能亲自实施诉讼行为，而且在行使环境保护职责时不可避免的受到地方经济利益和部门利益的影响，还可能与致污企业。因此，为了更好地维护社会公共利益，政府必须将诉权分配给某个国家机关代为实施。由于检察机关不同于环境行政机关，能有效克服地方经济利益和部门利益的影响，且无需承担审判职责，能够保持中立性。检察院代表社会公共利益向法院提起环境公益诉讼能够较好的符合社会公共利益保护的要求。
（二）检察机关提起环境公益诉讼的诉权问题
民事诉权的拥有，必须具备民事诉权要件，包括主体方面和客体方面两个部分，其分别以当事人适格和具有诉的利益为关键。
当事人适格理论的发展经历了由实体法权利义务人、诉讼标的管理人到法定诉讼担当人的过程。从国内外立法和理论研究都可以说明，检察机关作为国家和社会公共利益代表者，由其提起环境公益诉讼，这符合现今当事人适格理论发展趋势。这种将公益诉讼中的检察官作为公益和职务上的当事人的规定，试图通过扩大适格当事人的方法，来解决群体诉讼中适格当事人问题。民事诉权的另一个条件是具有诉的利益，即当事人提起民事诉讼，必须是为了维护自己的合法权利，所谓“无利益便无诉权”。环境公益诉讼保护的是社会公共利益，因此当然具备诉的利益。反映在理论研究上，外国许多学者以“权利生成”为焦点，探讨诉的利益的积极功能，如日本学者谷口安平、山木户教授等，为诉的利益的扩大积极寻求理论上的解释，使检察机关提起公益诉讼具备诉的利益得到了理论上的有力支持。
三、检察机关提起环境公益诉讼的操作机制
党的十八届四中全会明确提出了检察院可以提起环境公益诉讼。根据调查可知，检察院主要是通过作为环境公益诉讼的直接原告，支持以及参与相关公益诉讼政策的制定这三种方式参与到环境公益诉讼中的。下面就对检查院提起民事环境公益诉讼的程序进行具体分析。
（一）检察院提起环境公益诉讼的前提条件
检察机关作为国家公权力的职能部门，有其自身特有的职责，亦即审判监督。因而在具体的案件中，如若检察机关既是诉讼主体，又是监督者难免留下诸多让人诟病的地方。导致案件最终裁判的公正性被怀疑。因此，我们强调，检察院仅是环境公益诉讼的适格原告之一，并非是首选原告。
基于上述可知，在涉及环境问题的国家利益或社会公共利益遭到不法侵害，作为受害方的相对人没有提讼，或者难以确定具体的受害人时，可由法定的主体亦即检察机关提讼。所谓“受害人没有提讼”通常是指，因在环境污染案件中，受害人数众多且分散，又由于各自的利益出发点不同而导致相互意见不易同一，分歧较大，使得诉讼很难进行。
（二） 检察院提起环境公益诉讼的具体制度设计
1、对象
环境污染问题具有潜伏性、难以逆转性、危害严重性、行为主体多样性等特点。就单从行为主体的多样性而论，实践中实施环境污染行为的主体，可以是个人、群体、企业等，虽然他们行为所构成的污染程度大有不同，但并不影响其对环境存在的污染、潜在破坏性。所以，检察机关在提起环境公益诉讼时，所针对的对象可以使个人、群体、企业、机关等等。
2、管辖
检察机关应向中级以上人民法院提出环境民事公益诉讼。因为，环境民事公益诉讼主要是以维护环境公益而提起，所涉及的社会关系之复杂，社会影响程度之深远都是难以估计的。而中级人民法院相较于基层人民法院而言，案件数量较少，司法人员专业素质较高，审判能力较强，更符合环境民事公益诉讼的实际要求。
3、诉讼费用的预付与承担
因为环境公益诉讼的公益性，及牵涉面之广，专业技术要求之高，从而使得原告在承担举证责任，完成证据的收集时就需投入大量的费用。另外就检察机关的特殊性而言，其作为国家公权机关，经费由国家财政拨款，而诉讼胜利后的最终赔偿，也是上缴国库。再者，检察机关提起环境公益诉讼并不是为了自身的利益，因此，应该规定其不必交纳诉讼费用。
4、关于反诉的处理
民事诉讼通常规定，被告有向本诉原告提起反诉的权利，主要是为了抵消和吞并原告提出的诉讼请求。通常，被告仅能就是否具有法律上的过错、行为与结果之间是否存在因果关系、是否本身为行为的实施者，是否负有相应的举证责任等进行举证和抗辩。而检察机关并不是实体利益的实际享有者，与救济的客体之间不存在实体上的利害关系，因此被告只能针对实体权利人提讼，而非向检察院提出反诉。
5、证明问题
检察院在向法院前，应当在查清事实、收集与事实相关的证据材料，从而承担举证责任。更具体的说，第一，应当证明被告人的身份。第二，明确诉讼请求。众所周知，环境公益诉讼所要保护的是公共环境，那么诉讼请求就是针对公共的利益，即请求法院依法判决被告赔偿损失、停止侵害等。之前的各项准备完成之后，由检察院该案的承办人依然制作书，内容要求有：被告、案件事实、诉讼理由、证据，并且明确诉讼请求。而后将书以及该案的主要证据材料一并移送到法院。另外，作为公权力的检察机关在证据的收集上，有很大的天然优势，因此应该相对加强保护相对人的合法取证。因能力受限时，可依申请向法院提出帮助要求。还需强调的是，在环境民事公益诉讼中，检察机关并不因公权性而使其证据优于被告方证据，仍需进行相应的质证程序。
6、赔偿费用的使用
经法院查明，被告因侵犯国家环境公益而需承担赔偿责任的，赔偿费用应直接上缴国库；如果是侵害不特定多数人的环境公益或特定人利益的，被告应将赔偿费交予检察机关，之后检察机关通知受害人在一定期限内领取，逾期未领的则由检察机关上缴国库。
7、检察机关提起环境民事公益诉讼的特殊程序
虽然检察机关是以自己的名义向法院提起环境民事公益诉讼，但其诉讼目的是为了维护国家、社会的公共利益，其仅是代为行使公益诉权，所以诉讼的法律后果应由国家和社会承担。基于此，应对检察机关诉讼中的处分权进行相应的限制。另外，因检察机关代表诉讼的主体的特殊性，所以检察机关不得随意放弃诉讼请求，在具体案件中不进行和解，也不适用调解机制。
8、检察院参与相关公益诉讼政策制定
检察院作为我国司法机关的重要组成部分，对公共利益的维护应承担责任。立法机关及各级行政机关在制定环境公益诉讼相关法律和政策时，让检察机关参与，就能够使制定出的法律和政策更加有利于公共利益的维护。
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{15}该类观点的典型表述基本为“新修改的《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定是一个原则性的条文，只是大体上确定了公益诉讼的受案范围和主体，对于在实践中的具体实施和运用还需要有关部门进一步制定详细的规定”.详见张大德：“对新修订公益诉讼制度的思考”，http：///article/detail/2012/09/id/603617.shtml，最后访问时间：2013年8月7日.更吊诡的是，有些法院认为，“不予受理，因没有司法解释，未说明原告应具备的资格.”详见金煜：“环境公益诉讼，法院‘不搭理’？”，《新京报》2013年6月19日.
{16}后《民事诉讼法》时代，我国民事公益诉讼制度，具体说来，环境民事公益诉讼制度的立法完善极不乐观.《修正案》二审草案一经公布便引发的对其公益诉讼条款的质疑就是明证.此次环保法修改，将“法律规定的机关和有关组织”明确为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”.详见宋识径、金煜：“环保公益诉讼须由环保联合会提起”，《新京报》2013年6月27日.
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内容提要: 环境公益诉讼与传统诉讼之间的巨大差异使其在传统诉讼制度主宰的诉讼体系和诉讼文化中很难确立稳定的地位；各国已经形成的环境公益诉讼制度形态各异，我国很难择定效法对象；一些学者提出的对传统诉讼制度进行修修补补的构想正在缩小建立环境公益诉讼制度的理论空间；在我国，推动环境公益诉讼制度建设的力量还不够强大。这些因素决定了我国建立环境公益诉讼制度需要经历一个漫长的过程，当前应取的态度是尝试。
我们是环境公益诉讼制度的拥护者和积极倡导者，也希望在我国能早日建成环境公益诉讼制度。[1]但是，我们认为这一制度的建设过程或者说是完善过程将是漫长的。虽然绝大多数学者都认为我国需要建立环境公益诉讼制度，然而人们却没有对建立这一制度的困难进行像对呼吁建立这样的制度一样的富有热情的思考。学者们所阐述的那些合理性，一些司法机关为建立环境公益诉讼制度所作的努力以及这些努力所展示的合理性，都不是能说明我国可以迅速建立起完善的环境公益诉讼制度的充分理由。环境公益诉讼制度是一个正处在成长过程中的制度，我们必须经历耐心等待、积极参与的尝试过程。我们作此判断的主要理由是当前我国建立环境公益诉讼制度面临诸多制约因素。
一、制度和文化因素：环境公益诉讼难以被当今的制度和文化全盘接受
环境公益诉讼是一种新型的、具有“异端”品质的诉讼，其很难被当今的诉讼制度和文化全盘接受。环境公益诉讼是已经存在的制度，美国的环境公民诉讼是其典型代表。同时，环境公益诉讼又是一种崭新的制度[2]。如果把人类诉讼历史的开端界定在古希腊时期和中国的春秋时期，那么人类的诉讼历史，从而也就是诉讼制度建设的历史已经走过了约2500年。环境公益诉讼的历史，如果以美国环境法律规定公民诉讼条款作为开端，至今不到40年。
环境公益诉讼制度与传统诉讼制度包括相对年轻一些的行政诉讼制度存在明显的差异。譬如，以往的各种诉讼制度，其原告或与原告诉讼地位相同的主体都是为自己的利益或自己所代表的机关、机构的利益而诉，国家行政机关、国家公诉机关所诉具有维护国家利益的本质属性，但其参与诉讼的动力往往来自本机关的职责要求，而环境公益诉讼的原告并不以实现个人的利益为追求，其所代表的利益在本质上是属于全人类的，或者是与一定生态系统或环境单位相联系的共同体所享有的。再如，以往诉讼制度的基本结构是“三足鼎立”，即诉讼两造加裁判者，而环境公益诉讼却是“驷马一驾”。所谓“驷马一驾”是指：在环境公益诉讼案件中，实际上都存在四个相关方，即审判机关、环境危害行为的直接实施主体、对环境负有管理职责的国家机关、原告。不管实际发生的环境公益诉讼中的被告是负有管理职责的国家机关还是实施环境危害行为的主体，这类诉讼中都客观地存在着这样四类主体，这四类主体的组合推动环境公益诉讼的开展。环境公益诉讼中的第三类主体和第四类主体具有同位性，即在理论上它们都是环境利益的维护者，都应与第二方即实施环境危害行为的主体相对抗。但实际上，这“同位”的两方常常是敌对的双方。在原告以第三方怠于履行保护环境的职责为诉讼理由提讼的案件中，原告和负有环境保护职责的国家机关是对立的诉讼双方。
上述差异足以把环境公益诉讼与传统诉讼判为两类，或者说把环境公益诉讼判为传统诉讼制度的异类。环境公益诉讼制度与传统诉讼制度的差异不是细微区别，而是本质意义上的不同。正是因为存在这种本质性差异，环境公益诉讼制度才无法顺利地被现有的诉讼制度接纳，无法顺畅地在民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的序列中取得“第四”的位置。如果说民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼是同一诉讼制度序列中的兄弟，那么，环境公益诉讼是与这个兄弟家族不同的“另类”制度。从而，环境公益诉讼很难在传统诉讼制度主宰的诉讼体系和诉讼文化中确立稳定的地位，形成稳定的、系统的制度。这一点，只要考察一下美国、印度等国环境公益诉讼制度建立、发展的艰难历程就可以得到证实。
二、理论方面的因素：相关论证尚未给环境公益诉讼制度提供充足的理论支持
美国建立了环境公民诉讼制度，美国学者、法官为这种制度提供了理论上的论证，其他国家和我国的一些学者也都做过类似的工作[3]，但相关论证还没有给环境公益诉讼制度提供充足的、不容怀疑的理论支持。公共信托理论纯属假说，其与现实的人与自然关系相去甚远。[4]人民理论不必然导致公益诉讼制度的建构。私人实施法律理论、私人检察总长理论对支持环境公益诉讼虽可自圆其说，但与制度相冲突，不符合和法治的一般原理。
有学者提出，按照我国《宪法》的安排，公民享有对国家机关及其工作人员的违法失职等行为的检举、揭发、控告等权利，现行《宪法》的这一规定和其他法律对该规定的复述为在我国建立环境公益诉讼制度提供了远比美国《宪法》第三条更加充分的法律依据，依此可以合理推演出环境公益诉讼制度。然而，法律规定的检举权、控告权等是否可以支持公民的诉讼权，对此既没有宪法依据，也没有法律认可。[5]几十年来，这种法律根据从没有被用来支持环境公益诉讼制度。
我们认为环境责任理论可以为推行环境公益诉讼提供更为合理的说明[6]，能给建立环境公益诉讼制度提供理论支持，但它对目前流行的政治理论并不具有绝对说服力。也就是说，人们仍然可以为固守传统的政治理论和法治理论而拒绝接受环境责任理论，继续坚持从几百年来行之有效的政府与公民“各司其职”的结构中寻找解决环境问题的办法。
三、域外借鉴因素：各国纷纷尝试，难以择定效法对象
学界有人提出制定《环境诉讼法》的方案，意在谋求从诉讼制度上彻底解决环境问题及相关利益保护问题。这种动议的动机无疑是良好的，但其可行性值得怀疑。在该方案所要涵盖的那些所谓的环境诉讼中，多数属于民事诉讼，它们可以自然地纳入、也应该纳入传统诉讼制度之中。我国需要建立环境公益诉讼制度，但是否需要制定专门的环境公益诉讼法或环境诉讼法尚值得讨论。[7]
美国是环境公益诉讼实践最为发达的国家之一，其环境公民诉讼制度在国际上有广泛的影响，但在这个国家要想梳理出一个完整的环境公益诉讼制度的轮廓并不是一件很容易的事。支撑美国环境公民诉讼的基本法律依据是写在其16部环境法律中的所谓公民诉讼条款，美国不仅没有专门为环境公益诉讼立法，而且实际上没有为环境公益诉讼建立哪怕是简单的程序规范，尽管从其新旧判例中可以大致勾勒出一个环境公民诉讼的制度框架，但不同法院对环境公民诉讼的不同态度，同一法院在不同时期对环境公民诉讼态度上的游移等，说明这一制度还处在变动不居的状态之下。
欧洲大陆是全球经济最发达的区域之一，也是环境保护开展得最有声有色的区域之一，但在这里找不到统一的环境公益诉讼模式。德国奉行的只有权利被侵害才可以的基本原则[8]把真正意义上的环境公益诉讼排除在法院门外，即使有关法律赋予环保ngo在某些案件中担当原告的资格[9]，这与公益诉讼所要求的普遍授予权也相差甚远。法国只是给环保团体提起环境公益诉讼开了一个小口，如使其通过“越权之诉”[10]表达对政府有害于环境的行为的反对意见。英国在环境公益诉讼方面的最高立法成就是其《污染控制法》关于“任何人”均可以对“公害”的规定，这相当于美国的环境公民诉讼条款。在意大利，提起环境公益诉讼需要求助于宪法的原则性规定。可见，作为欧盟成员国的这几个欧洲大国实际上都没有建立起可以作为我国环境公益诉讼制度模本的环境公益诉讼制度。[11]印度学界、司法界为环境公益诉讼的展开及其制度化作了艰苦的努力，也取得了可喜的成绩。然而，印度环境公益诉讼制度的不完善是显而易见的。印度环境法虽然对提讼有广泛的授权，但没有为行使诉权建立相应的诉讼程序。其书信管辖权制度可谓有效，但该制度主要由最高法院实施，这就使环境公益诉讼实际发生的可能性大大降低。
发生在美国、欧洲国家、印度等国的环境公益诉讼实践在保护环境、维护环境利益尤其是生态性的环境利益等方面发挥了巨大的作用，但是，各国环境公益诉讼实践中出现的诉讼依据多样、原告成分参差不齐、法院受理政策时紧时松、法官判决意见分歧异常等现象，说明环境公益诉讼制度还是一种不定型、不完整的制度。[12]如果说在环境公益诉讼制度建设上西方发达国家是先行者，我们应该向西方国家学习，那么，我们需要先回答：学习哪个国家、哪种模式？是像美国那样以公民诉讼条款为“抓手”，还是像德国那样对资格作严格的限制；是学习葡萄牙在《环境团体法》、《环境框架法》、《公众诉讼法》、《民事诉讼法》等立法上全面开花，还是学习瑞典等国在一部环境法典中解决问题；是像英美法系国家那样把制度建设的进程交给法官去掌握，还是学习葡萄牙的经验建立相对完整的程序法。面对国外种种不同的模式，我们面临选择上的困难。
四、国内探索因素：完善现有诉讼制度的构想尚不成熟
有学者提出我国建立环境公益诉讼制度的理由之一是以往的制度难以有效保护环境利益，如别涛先生把“环保部门执法手段有限”与“环境公益呼吁环境公诉”联系起来，他谈到环境行政部门“往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足，致使许多环境违法行为长期得不到有效制止”[13]。还有学者指出了我国现行诉讼制度中其他一些不利于保护环境利益的缺陷或不足，如我国法律规定的一般诉讼时效期间为两年，因环境损害赔偿提讼的时效期间为三年，最长诉讼时效期间是20年，这些规定没有考虑到环境损害过程的复杂性。再如，一般民事诉讼奉行“谁主张谁举证”的原则，而在与环境有关的案件中，往往都是被告具有举证能力，原告尤其是当公民个人为原告时往往缺乏举证能力，因此，实行这样的原则显然不利于实现环境公益诉讼的目的。此外，传统诉讼制度的因果关系原则、归责原则等也都不利于对环境利益的维护。
学者们做这些分析是为了说明在我国建立环境公益诉讼制度的必要性，但这些分析在一定程度上会使国家对建立新的环境公益诉讼制度缓步不行，停留于应急性地修改原有的法律或者按照处理环境纠纷的需要完善以往的制度。对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于“环保部门执法手段有限”，国家可以给这些部门更有力的手段；对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于行政体制方面的限制，国家可以排除这些限制；对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于“谁主张谁举证”原则对作为弱者的原告不利，国家可以修改《民事诉讼法》，把举证责任强加给处于强势地位的污染企业或国家管理机关；对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于诉讼时效期间太短，有可能造成某些利益因错过了这个期间而无法通过诉讼得到维护，国家可以把诉讼时效期间延长到维护环境利益所需要的长度。当所有这些都完成之后，实施新制度的空间就会减小许多，公众对建立环境公益诉讼制度的热情也会有所减损。
五、社会支持因素：环境公益诉讼的社会支持力量不够强大
在我国，随着环境问题的加剧和重大环境事件的不断发生，关于环境公益诉讼的讨论越来越热烈，有不少热心人士提出相关立法或制度建设的建议。如全国政协委员梁从诫在全国政协十届三次会议上提交了《关于尽快建立健全环境公益诉讼制度的提案》，吕忠梅等30位全国人大代表提出过建立环境公益诉讼制度的建议案[14]，环保部政策法规司副司长别涛先生提出了自己的“环境公益诉讼立法设想”[15]，陈法庆——一个普通农民也为环境公益诉讼立法建言[16]。这些建议以及其他一些类似的呼吁都非常珍贵，但是，与建立一种与传统诉讼制度具有异质性特点的新制度的要求相对照，这些呼吁尚显微弱。我国检察系统对环境公益诉讼表现出了较高的热情，一些国家机关也尝试着开展了一些具有环境公益诉讼特点的诉讼活动。[17]这些尝试是值得赞赏的，但从我国法律存在的朝向环境公益诉讼的解释空间来看[18]，这种尝试尚有待拓展。在我国已经发生了涉及环境的诉讼（包括环境民事侵权诉讼），也出现了与松花江污染事件有关的鲟蝗鱼诉讼等，这些诉讼不论是否进入诉讼程序，其对启发人们的诉权觉醒、提高全社会的环保意识都是十分有益的。但这类诉讼实在太少，其中单纯以维护环境公益为目的的更是少之又少。这一切都说明，在我国推动环境公益诉讼制度建设的力量尚不够强大（我们不能简单地把这种状态解释为百姓的冷漠、缺乏公共意识），这也从另一个角度说明了我国建立环境公益诉讼制度的必要性。
六、结语
上述五个方面的分析表明，我们应实事求是地对待环境公益诉讼制度建设，目前应取的态度是尝试，应当针对不利于该制度建设的制度、文化等方面的因素采取积极的措施。这里所说的尝试包括两个方面：一是在现行法律中寻找可以衍生出环境公益诉讼制度的法律资源，通过对现行法律的局部修改提供环境公益诉讼制度的法律空间。另一个方面是沿着现行法律的原则、精神对现行法律作司法解释，通过司法解释使环境公益诉讼成为现实的制度。既然传统法律文化中存在不利于环境公益诉讼制度建设的因素，我们就应当设法克服这些因素的影响，这个过程可能是漫长的。针对西方国家与环境公益诉讼有关的制度各不相同的情况，我们不得不做的艰苦工作是根据我国的国情和法律制度、文化特点，选择确定适合我国效法、借鉴的制度。既然我国支持环境公益诉讼的力量还不是很强大，当前之策当然是努力唤起更强大的支持力量。
注释:
[1]2008年，笔者承担了中华环保联合会设立的“环境公益诉讼立法调研项目”（现已结项），之所以积极承担这个项目是因为笔者认为我国需要建立环境公益诉讼制度。经过开展这个项目的研究，笔者更加支持建立这项制度。
[2]别涛先生曾把他所提倡的环境民事公诉说成是“正在出现的诉讼形式”（参见别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年，第10页），他所说的“正在出现”（这种表达与一般的语言习惯不大一样）大概就是指一种新兴的状态。
[3]关于环境公益诉讼理论基础的讨论，可参阅徐祥民、凌欣、陈阳：《环境公益诉讼的理论基础探究》，《中国人口·资源与环境》2009年第4期。
[4]关于公共信托理论的虚妄，笔者拟另文详论，兹不赘述。
[5]别涛先生在引述了我国《环境保护法》第六条关于“一切单位和个人都……有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定之后说，“显然，作为专司国家公诉职能的检察院，完全可以据此‘对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告’，即提起民事公诉”（参见别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年，第9页）。这个判断的说服力是值得怀疑的。“检举和控告”即提起民事公诉的判断既无法律根据，也难以得到语词解释的支持。
[6]徐祥民、凌欣、陈阳：《环境公益诉讼的理论基础探究》，《中国人口·资源与环境》2009年第4期。
[7]章志远先生曾经指出在行政公益诉讼讨论中的一大认识误区，即误以为行政公益诉讼是国外通例。（参见章志远：《行政公益诉讼中的两大认识误区》，《法学研究》2006年第6期。）不知在环境诉讼的讨论中是否也存在这样的误区。
[8]如德国《行政法院程序法》规定：“除非法律另有规定，原告只有在认为其法律权利被一个行政行为、拒绝行政行为或不行为侵害时才能。”
[9]参见张式军：《德国环保ngo通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评——以环境公益诉讼中的“原告资格”为中心》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2007年第4期。
[10]吴华：《行政诉讼类型研究》，中国人民公安大学出版社，2006年，第336页。
[11]只有荷兰、葡萄牙和瑞典的环境公益诉讼制度算是相对完善。
[12]虽然葡萄牙创立了让我们感到新奇的《公众诉讼法》，瑞典的《环境管理法》为环境诉讼提供了比较完整的制度框架，如其环境特别法院制度为环境纠纷处理提供了专门的通道，但这些似乎都不足以说明环境公益诉讼制度已经定型化了，从而我们就有了无须鉴别的学习榜样了。
[13][14][15]别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年，第7、449—452、396—398页。
[16]《陈法庆以一个农民的身份为环境公益诉讼立法建言》，《中国环境报》2004年6月15日。
关键词：环境权；公益权；公益诉讼
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）02016702
2012年我国新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”环境民事公益诉讼作为一种重要的现代诉讼类型，在我国日趋显现出建立该制度的必要性与紧迫性。我国民事诉讼法的修订使环境民事公益诉讼在立法上首次得到了肯定，环境公益诉讼也再次成了法学理论界和社会关注的热点。然而，这一简单、笼统的规定不足以认为我国已经建立了环境民事公益诉讼制度，该制度的主体资格、受案范围、证据规则等还需要通过相关立法进一步明确。目前，我国环境公益诉讼制度研究存在的一个普遍问题是环境公益诉讼很难从法理上得到有力支撑，有些学者指出，薄弱的法理基础是建立环境公益诉讼制度面临的瓶颈。所以，本文从法理角度对环境权的属性进行全面而深入分析，以期对环境公益诉讼制度提供理论的支持。
1关于环境权属性的代表性观点
环境权是一个新兴的、正在发展中的重要权利，亦是环境立法、执法、环境管理、环境诉讼的基础。20世纪70年代以来，“环境权”这一概念频繁出现在法律文献和学者著作中。在欧洲发达国家，逐渐显露出这样一种发展趋势：在环境权领域，注重和强调道德和精神取向的环境共享权，并通过创制一系列新的程序工具来保障环境共享权的实现。在环境权内涵的不断丰富中，出现了“公民环境权”、“国家环境权”、“人类环境权”、“法人环境权”、“洁净空气和洁净水权”、“公众参与环境管理与获得司法救济权”等环境共享权术语。关于环境权的性质，国内外学者从不同的角度进行研究，目前最具代表性的有以下几种观点：私权或公权说。
关于环境权究竟属于公权还是私权，世界各国的学者对此产生了很大分歧。有的学者认为是公权，有的则认为是私权。日本法学家原田尚彦认为，环境权即使是宪法上的纲领性权利，也很难把它解释为应通过法院直接加以适用的绝对性私权。又有学者认为，环境权的理论同样具有包括所有权和人格权等在内的私权属性。从各国立法上看，美国联邦宪法没有确认环境权作为私权或公权的条款，但在美国州宪法中就有关于环境权作为私权或公权的规定，其他国家的宪法也有类似的条款。我国法学界大部分学者都主张环境权属于私权，但也有人认为其为公权。
2环境权的公益权属性探讨
2.1再论环境权的属性
不论私权属性的环境权还是公权属性的环境权都从不同角度揭示了环境权的某些本质特征，但又存在一些值得商榷的地方。
首先对于人类来说，人类生存的前提条件是享有清洁空气、水、阳光等环境要素的权利。这些权利是人生而享有的，是一种自然权利，具有人权的特性，不可剥夺也不可转让。对于国家来说，其存在和发展的基础就是对一定范围环境的，如果丧失这一基础，国家也就无从存在，在国内则表现为对环境的行政管理权。因此，这一权利对国家来说，是一项不可剥夺的权利。通过以上分析，我们可以看出，环境权兼而具有公权和私权的属性。不管是以私权来构筑环境权，还是两者兼而有之地来构筑环境权，国家和地方公共团体都必须在作为该权利的拥有者的国民或当地居民的信托和委托下，在国家和行政等所有领域内，为了最大限度地防治公害于未然和保护环境而做出努力。
根据对环境权的一般性分类，至今为止提出了“日照权”、“眺望权”、“嫌烟权”、“通风权”、“静稳权”、“景观权”、“清洁水权”、“清洁空气权”、“历史文化性环境权”等多种环境权主张。我们把这些权利重新加以整理，可以分为一类如日照权、通风权、眺望权等与我们个人生活密切相关的、私益性较强的权利；另一类如流域的清洁水权，涉及一定地区的清洁空气权，对原生自然环境的景观权，对历史性、文化性遗产而言的历史性环境权等“公共性”、“公益性”较高，支配“公共的空间”，公益性较强的权利。
通过以上分析，我们可以得出，环境权在具有私权属性的同时，环境资源的环境要素基本上存于“共享”状态，因此，环境权就其本质而言，离不开环境共享理念。空气、阳光、水等环境要素，森林、草原、河流等自然资源都是人类生态系统的重要组成部分。它们都是人类所共享的物质与能量。尽管我们从个人本位来把握环境权的概念，但就其实质上说，这些资源是人类社会所共享，因此，环境权的主体和客体都具有了“共享”与“共有”的理念，和公共利益密切相关，所以它又具有公益权属性。
2.2环境权的公益权属性分析
环境侵害的行为是社会生产、消费活动的伴生品，具有一定的社会效益性、价值正当性和不可避免性，这使得环境法的实体法与程序法也难免具有浓郁的社会性色彩。由于环境是具有生态性、地理性的整体，决定了对环境公共利益问题处理机制与环境法的建构机制仅从个人本位的法学思潮对其进行考察，存在着诸多不足，因此，应从社会本位角度，对环境权进行思索，笔者主张环境权具有“公益权”性质主要理由如下：
环境侵权的特征决定了环境权的公益权属性。与一般民事侵权直接侵害某一个体的人格和财产不同，环境污染或破坏先直接作用“公共物品”的环境这一“中介物”，再间接损害一部分或全部社会成员的环境权益。所以，也可以说，行为人只要污染或者破坏环境资源，侵害或者有可能侵害环境公共利益，就意味着对公众环境权的侵犯。从此意义上讲，环境权是公益性权利。
传统的环境权理论凸显环境权的公益权属性。20世纪60年代初，在关于环境权最初的讨论中，美国密执安大学萨克斯教授提出了“公共信托理论”即：空气、阳光、水等人类生活所必需的环境要素在当今受到了严重的污染与破坏，不应为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和其对人类的极其重要性而言，它应该是全体国民的“共享资源”，即为全体国民的“公共财产”，任何人不能对其任意占有、支配、和损害。为了合理支配和保护这一“共有财产”，共有人将其委托给国家来进行管理，国家作为全体国民的受托人，必须对全体国民负责，不得滥用委托管理权。国家、政府保护环境的法理依据是公众具有环境权，即公众有在良好的环境中生活的权利。公众环境权从其共享、共有性质来看其实就是一种公益性的权利。这种权利之实现，必须依赖国家、政府、组织、个人切实履行保护环境之义务。
3环境权的公益权属性之现实意义
紫金矿业污水渗漏、大连海洋石油污染、吉林化工桶被冲入松花江、南京栖霞区化工厂爆炸……近年环境事件频发。频发的环境事件形势严峻，还表现在跨区域、跨流域事件增多，协调难度加大；影响危害加深，有毒有害物质污染事件增多，动辄威胁几万人甚至几十万人的饮用水安全，严重危害群众健康和社会稳定。目前，因环境污染引起的的年增长率为29.8%。环境主要表现为形式多样，但矛盾大都趋于激化，群众激烈的表达方式有增无减。
环境的“过激行为”可以认为是一种法外私力救济，是环境权益遭受严重侵害的公众在诉求无门的情况下采取的一种不得已的行为。这种民众在环境保护事务上对政府与企业采取较之以往更为主动与激烈的对抗方式的大量出现，充分暴露了现行环境法律的缺陷与转型期社会的困境。因为，根据传统法律，没有人符合原告（直接受害人）资格。传统诉讼法理论将原告资格限定为须于本案有直接利害关系，对于环境等公共利益，公民被认为不具有直接利害关系，其原告资格不被承认。这样，当环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能性时，公民无法通过司法手段来维护公益。环境权的社会性属性决定了他的目的是追求环境公共利益。虽然根据“公共信托”理论，国家享有委托管理权来保护环境公共利益，但是国家没有忠于委托人的委托行使权利，反而在行使权利的过程中，危害环境公共利益，这时公民或团体有权利对国家的环境管理行为进行监督，而最有效的监督方式是提起公益诉讼。环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、法人及其他组织或公民的行为使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护公共利益而向法院提讼的制度，包括环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼两种诉讼类型。
现代环境权产生背景，是由于存在环境污染与破坏的外部不经济性、环境的公共物品性质而产生的“市场失灵”情况，导致环境公共利益遭受损害，而政治国家的一味介入，又导致了“寻租”等政府失灵现象，环境权的属性具有多重属性特征。所以，公民可以通过主张“公益性”的环境权保护环境公共利益。公众提起环境公益诉讼的法理依据不是环境权的私权属性（维护私人利益），也不是环境权的公权属性（维护国家、政府利益），而是环境权的公益权属性，公民或团体作为社会成员之一来维护环境公共利益。
4结语
我国环境公益诉讼立法尚不完善，要保护环境公共利益，必须建立健全环境公益诉讼制度。“有权利必有救济”，“无救济必无权利”，环境公益诉讼的根本目的就是通过司法途径保护环境公共利益免遭非法污染与破坏。由于环境权的公益权属性，公民可以通过主张“公益性”的环境权保护环境公共利益，使环境公益诉讼的建立在法理上得到了合理解释。然而，我国新修改的《民事诉讼法》第五十五条将环境民事公益诉讼的原告限定为机关和法律规定的组织，将公民排除在环境民事公益诉讼的原告资格之外不但有悖于法理，而且在现实中由于公民诉权受限而使环境公益保护的效果会大打折扣。我国环境公益诉讼制度还在探索阶段，环境行政公益诉讼制度尚未成熟，环境公益诉讼的主体资格及相关制度还需要进一步完善。对于环境权的理论探索也应该继续深入，从而为环境公益诉讼制度的建立与健全提供有力的指导与支持。
参考文献
关键词：环境公益诉讼；原告资格；环境公共利益
一、环境公益诉的理论基础
1970年美国《清洁空气法》关于公民诉讼的条款标志着环境公益诉讼作为一种新的诉讼形态就此产生，而在2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）第55条则将我国的环境公益诉讼从法学理论变成了我国的法律现实。
环境公益诉讼是指“由于自然人、法人或其他组织的违法行为或者不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提讼的制度”。
（1）环境公益诉讼具有公益性。环境公益诉讼的根本目的不在于维护私人的利益，而在于保护环境，维护整个社会及全人类的生存环境和环境公共利益。（2）环境公益诉讼原告具有特殊性。根据环境保护法和民事诉讼法及司法解释的相关规定，法律规定的机关和有关组织及其符合一定条件的社会组织只要发现污染环境等损害公共利益的行为就可以向人民法院提讼。（3）环境公益诉讼具有较强的专业性。环境公益诉讼在收集证据、鉴定损害后果等方面需要运用专业的知识和技术，体现出较强的专业性和技术性。
二、环境公益诉讼原告的范畴
（一）公民个人作为环境公益诉讼的原告。首先，公民个人是公共环境的最直接利害关系人。自然环境作为一种公共物品极易遭到过度利用，确立其原告主体资格能够最大程度地调动其主体的积极性，以避免“公地悲剧”的继续存在。其次，从比较法的角度看，赋予公民环境公益诉讼主体资格是一项国际惯例。在美国，根据“私人检察长”理论建立起公民诉讼，公民个人或法人团体因为获得了国家或法律的特别授权而成为公共权力的代表，有权作为公共利益的代表对损害社会公共利益的行为提讼。最后，我国宪法为公民参与环境公益诉讼进行背书。我国宪法第2条为为环境公益诉讼提供了最坚实的群众基础。将环境公益诉讼建立在公民参与的基础之上有助于诉讼公正性的提高。
（二）人民检察院作为环境公益诉讼的原告。无论是英美法系还是大陆法系，检察机关都是提起、参与环境公益诉讼的中坚力量，在保护环境公共利益中起到了至关重要的作用。因为环境侵权案件具有较强的专业性和特殊性，特别是当前信息公开度较低的情况下，环境侵权案件的举证需要丰富的人力、物力和财力资源。而检察院相应的举证能力较强，能够广泛而有效地搜集证据，有利于案件的审明。
（三）环保NGO作为环境公益诉讼的原告。在我国，最大的环保NGO是中华环保联合会，主要从事全国范围内环境投诉案件调查、诉讼、投诉人与政府协调处理环境案件等工作。我国现行法律虽未明文确定环保NGO的环境公益诉讼原告主体资格，但地方司法实践实际上已经确认了其资格。
环保NGO是利益博弈中环境公共利益的最佳代言人。环保NGO作为生态法人，以保护环境公益为其目标，其非营利性的特征降低了其沦为利益集团的工具的可能性。环保NGO除了以保护环境为其最高宗旨之外，不存在自身的特殊的利益诉求。此外，环保NGO作为环境公益诉讼的原告有利于政府职能的充分实现。NGO组织实质上承担了对于稀缺公共物品的保护的职能，这对于政府提高公共管理职能有着不可替代的作用。不仅在理论上，在维护环境公共利益的司法实践中，环保NGO作为环境公益诉讼的原告也发挥了重要作用。诸如中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案等一系列具有重大影响的环境公益诉讼案件在我国环境保护进程中都具有里程碑式的意义。
（四）政府及相关部门作为环境公益诉讼的原告。首先，政府是公共利益的代表，是公共环境资源的权利主体。《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区内的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”政府除采取行政措施以保护公共环境利益外，也有采取司法保护措施的义务。环境行政机关作为公众受托人和国家环境资源所有权代表人，可以直接对侵害公共环境利益的违法行为提讼。其次，国外先进经验表明政府及相关部门可以作为环境公益诉讼的原告。最后，我国相关法律法规已经把环境职能部门列为环境公益诉讼的原告之一。
综上所述，我国应以立法形式确认公民个人、人民检察院、环保NGO和政府及相关部门作为环境公益诉讼的原告的主体资格，从而完善现行的环境诉讼制度。
三、武汉市餐饮油烟公益诉讼的原告主体资格
餐饮油烟污染的广泛性和环保部门自身的局限性使得现行对餐饮油烟的治理存在诸多困难，治理效果也不尽人意。笔者认为，可以从以下几个方面着手：（1）就公民的餐饮油烟公益诉讼的原告主体资格而言，要完善监督机制、确立公民的诉权机制，依据宪法，在《武汉市环境保护条例》第6章――防治环境污染和其他公害中赋予受餐饮油烟侵害的公民以权，对提起公民提起的公益诉讼进行审查，符合条件的，应当为其提供必要的技术和法律援助并给予一定奖励。同时，又要对公民滥用环境公益诉讼权利予以限制。具体而言，应当建立诉前的前置通知程序和诉讼费用两种机制。诉前通知的前置程序是指公民在提起公益诉讼前必须通知当地环境行政保护机关，后者在一定时间内不予处理或者未妥善处理，公民方可向法院提起公益诉讼。诉讼费用制度是指若原告方胜诉，则由被告方承担诉讼费用；若原告方败诉，则由原告承担诉讼费用。（2）就人民检察院而言，武汉市各级检察院在提起餐饮油烟公益诉讼时，应当遵循人民法院居中裁判原则、当事人诉讼权利平等原则和不得调解原则，对严重违反国家、地方关于环境保护的法律、法规的餐饮油烟排放行为提起公益诉讼。（3）就环保NGO而言，应采取多种手段发挥其环境代言人的重要作用。武汉市的环保类NGO的数量和规模与经济发展水平不相适应，同时武汉市民环保意识也普遍有待提高。更重要的是，武汉市环保NGO的资金全部来自于会员会费，故其发展就受到很大限制因此，政府应当鼓励建立武汉市环保NGO协作网，加大政府投资，为其提供充足的资金来源、技术支持和法律保障，使其在餐饮油烟环境公益诉讼中发挥重要作用。（4）就政府及相关部门而言，应当将其原告资格限定在民事公益诉讼领域。当某一行政行为侵害了环境公共利益时，由政府及相关部门提起行政公益诉讼不符合诉讼当事人双方存在利益冲突的规定，同时，根据《行政诉讼法》第2条，行政诉讼的原告应当为公民、法人或其他组织。武汉市自2013年7月起，原环保部门承担的餐饮油烟治理等执法职责正式移交至城管部门。应当为其提供先进的技术、配套的设备、专业的人才、丰富的资源和强大的财政支持，使其取证更加迅速、准确，举证更加有效、便捷，真正发挥环境公益诉讼制裁违法行为、保护公共利益的作用。
参考文献：
[关键字]：环境 公益诉讼 原告资格
随着经济的发展，环境问题日益成为公众关注的热点话题，但是我国环境公益诉讼起步较晚，2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确，而这是我国发展环境公益诉讼急需解决的问题。
一、我国环境公益诉讼的发展
公益诉讼在我国的起步较晚。1996年，福建省丘建东因公共电话亭未按标准资费收取电话费，多收取了其6毛钱，丘建东即向法院要求双倍赔偿并赔礼道歉。本案虽然并非严格意义上的公益诉讼，但以本案为开端，引起了公众对公益诉讼的关注。随后各地公益诉讼案件逐渐增多，郑州葛瑞因3毛钱如厕费状告郑州市铁路局，河北乔占祥因火车票涨价状告铁道部，这一个个鲜明的个案无形中推动了我国公益诉讼的发展。
而随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题也日益严重，人们越来越深刻地认识到环境的保护与人类的发展息息相关，保环意识也越来越强烈。作为公益诉讼的重要组成部分，环境公益诉讼越来越引起理论及实务界的重视，2005年国务院国发〔2005〕39号文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，推动公益诉讼的研究发展，2010年最高人民法院《人民法院工作报告》提到"环境公共利益受损时的代表主体缺位问题应当尽快得到解决"。各地方对这一新型诉讼类型纷纷进行探索尝试。如2008年无锡市出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定，规定可以由人民检察院代表公众利益，也可以支持相关单位或者个人；2012年江苏试行环保案件集中审判推动环境公益诉讼，环保案件"三审合一"，将涉及环境保护领域的刑事、民事、行政类案件进行集中化审判；外省的探索如2008年云南昆明市中院设立环境保护审判庭；贵阳市2010年3月2日施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院2010年3月1日施行《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》；2008年云南昆明颁布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。
但是即便各地对环境公益诉讼作出了诸多探索，依然没有改变我国对于环境公益诉讼无法可依的尴尬局面，直到2012年《民事诉讼法》修改，正式开启了公益诉讼有法可依的局面。但是该条规定较为模糊，对于"法律规定的机关和有关组织"的范围界定依然不明了，对于检察机关能否作为公益诉讼的适格原告不置可否，在实践中缺乏可操作性。
二、环境公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展
我国对于原告资格理论一直秉持着传统当事人理论，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，对原告资格的限制，都严格依据"直接利害关系"原则，即只有与案件有直接利害关系的人或单位才能提讼，"救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。"在此种语境下，提讼的原告须满足三点条件:第一,法律确认了其享有相应的实体权利;第二、该项实体权利专属于人；第三,人的合法权益与被诉行为的诉讼结果息息相关。坚持"直接利害关系"原则有利于对人形成筛选,限制滥诉，节约司法资源，有其正当性，但是"一旦公共利益受到侵害,将找不到适格的原告。因为一则我国立法没有哪一条"确认"了"公共利益"的含义或类型;二则公共利益属于一国全体公民,而绝不"专属于"某一个体,任何个人都无法满足这一条件代表全国公民提讼;三则在公共利益受到损害的情形下往往找不到直接的损害对象。如此一来，就把环境公益诉讼排除在司法救济之外，这也是我国公益诉讼发展中的一大桎梏。
如果说"直接利害关系"原则发端于罗马法时代,彼时诉讼法并未独立发展,而包含于实体法之中, 故诉讼中请求权和诉权尚未分化，并导致长久以来重实体轻程序的倾向，学者也渐渐发现，这样的传统理论有其局限性，并不能应对实践中产生的新情况新问题，特别是社会的发展使得新类型的诉讼产生，这些现代型的诉讼"所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局"，环境公益诉讼即为一例。传统的原告资格理论将环境公益诉讼排斥在外，因环境污染遭受权益侵害的公共利益却缺乏相应的司法程序予以救济。与此同时，诉讼理论有了新的发展，程序开始具备独立的价值，"这时诉权的内涵就具有了双重性，即程序内涵和实体内涵。而且随着"公害"的泛滥，现代诉讼法允许诉权的实体内涵和程序内涵在特定情况下分离，即赋予非实体争议的第三人以程序内涵的诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉讼主体范围，加大保护社会公共利益的强度。同时为了防止滥诉，将"诉的利益"作为实施诉讼的基础。所谓诉的利 益，"乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益……它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时, 为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼, 从而谋求判决的利益及必要, 这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。"在此理论发展下，提讼的原告不再要求与诉讼存在直接利害关系，也不再要求者必须具备实体请求权，即只要具备诉的利益，在时符合程序要求的人就可以成为原告，这无疑是程序脱离实体后具备独立价值的体现，同时客观上大大扩展了原告资格范围。
三、比较法考察
1. 美国的告发人诉讼
美国一直走在环境公益诉讼的前端，其告发人诉讼制度特点鲜明，对各国都具有借鉴作用。告发人诉讼由指美国赋予公民为了其个人以及美国政府的利益提起公益诉讼，但必须以政府的名义。但个人前必须先向政府相关部门报告，具体做法是告发人在前首将书及相关证据材料提交给政府相关部门，这些材料必须保密六十天以上，在这段时间中，由相关政府部门决定是否以政府名义参加诉讼。最后，会产生两种决定结果：一是政府选择加入并承担诉讼的主要部分，二是政府决定不参与诉讼，此时告发人个人有权单独。
在告发人利益方面，美国采取赔偿金支付及诉讼费（包括律师费）承担的方式加以平衡。如果政府介入诉讼，则按照告发人对诉讼的贡献程度，酌情支付告发人百分之十五至二十五的赔偿金。如果法院认为案件的审理主要建立在公开披露的信息，而告发人对诉讼并无实质贡献，则告发任获得不超过百分之十的赔偿金。如果政府没有介入诉讼,告发人能够获得赔偿金的百分之二十五到三十,这部分赔偿金及法院认为合理的必要费用、律师费等均由被告承担。
告发人行为限制方面也有相应的制度设计。主要包括：如果政府部门参与诉讼则告发人有服从义务，告发人不得限制政府的诉讼行为；如果有证据证明告发人的诉讼行为存在明显恶意，则法院可以限制告发人的诉讼行为，并且如果此时被告胜诉的，则由告发人承担被告的合理费用，包括律师费。如果政府没有参与诉讼，政府仍有权利要求告发人提供所有诉讼送材料副本；最重要的一点是告发人必须依靠公开披露信息以外的消息和证据，所谓公开披露信息以外的消息是指不能在公开场合获得，或一般公众通过通常手段即可获得的信息，如新闻报道、政府报告、联邦诉讼。
2、德国的团体诉讼
德国作为大陆法系的代表性国家，以严谨著称，其受"传统当事人理论"影响也较深，但随着环境污染公害行为的日渐增多，但出于建立环境公益诉讼制度的迫切需要，德国对直接利害关系人理论作了修正，明确规定了具有公益性质的社会团体可以作为环境公益诉讼的原告提讼，如《联邦自然保护法》规定:"一个根据第 59 条联邦环境、自然保护和核安全认可或根据第 60 条州认可的组织, 可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提讼。"但德国的团体公益诉讼使用范围并不广泛，仅在特定领域如环境保护方可适用，同时对公益团体的诉讼设置了限制条件：首先该团体具有特定性，必须经合法注册
且经过国家机关的选定认可，同时该社会团体不得有营利等私利。其次公益团体诉讼在程序上亦有一定限制，被选定认可的公益团体必须先经过诉讼前的行政程序，在行政救济手段无效后方可提起公益诉讼。德国的团体诉讼具有一定的信托色彩，即由法律赋予一定的社会团体以一定的诉权，由这些特定的社会团体以自己的名义代替因环境破坏而遭受损害的个人提讼，且如果公益团体败诉后，个人仍可以以其主观权利受侵害为由自行。"它的好处就在于当环境权益受到侵害时,能够比较有效地实现司法救济进而克服受害人自己单独的进行环境诉讼而面临的各种举证方面和经济方面等困难。"
3、小结
以上两个典型国家虽然在法系、法律传统、司法体制方面存在较大差异，但两个国家在环境公益诉讼方面都建立了较为完备的制度，从环境公益诉讼制度的考察来看，两者又有一定的共性：首先在公益诉讼原告资格方面均不恪守严格的直接利害关系理论，而是作适当的放宽；其次，无论是允许公民个人参与诉讼，还是由社会团体或国家机关直接参加诉讼，都涉及公权力的介入（美国的告发人诉讼政府可决定是否介入，德国团体诉讼须先经过行政救济手段），即环境公益诉讼的发起不可完全脱离公权力。
四、我国环境公益诉讼原告资格的构建
原告资格问题是构建环境公益诉讼的核心问题，扩大公益诉讼的原告资格范围、对传统当事人理论实现一定的突破是各国发展公益诉讼中达成的共识。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定了"法律规定的机关"和"有关组织"可就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起公益诉讼，无疑是应当肯定的。但何谓"法律规定的机关"和"有关组织"暂时没有更具权威性的界定。笔者认为，我国环境公益诉讼原告资格的构建应当充分吸收国外先进经验，进而结合我国本土特色。具体而言：
1、公民个人作为原告
"人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等的适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。"环境利益是典型的公共利益，每个公民都有权享受这一权益，人类的福祉是最高的法律，环境公共利益最终属于每一个实实在在的公民。而相反的，一旦环境遭到破坏，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存环境受到威胁，所以，"公众群体中的个人和成员式关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源，因而公民个人应该是环境公益诉讼权的最终行使者"所以应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。公民参与公益诉讼有如下优点：1、有利于第一时间取证，公民分布在社会生活的各个角落，能在第一时间发现环境违法行为；2、可督促公权力及时介入，也能对环境违法行为进行监督，发挥预防性作用；但同样的，公民作为原告提起公益诉讼也存在一定的弊端，如易产生滥诉浪费司法资源；公民诉讼资源不足，难以与环境污染者或违法的公权力机关形成对抗。
2、社会团体作为 原告
环境公益社团是环境保护中的重要力量，在国外先进的公益诉讼经验中，多有将社会团体纳入原告范围的立法例，事实上社团成为环境公益诉讼的原告有诸多优势，社会团体公益性的本质、专业的机构人员及良好的群众基础使得社团具备承担环境公益诉讼原告的能力，"基于环保团体本身的特性，由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体来提讼，特别适合于环境公益诉讼中常常出现的受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。"但同样的，社会团体作为原告也有一定的劣势，如我国社会公益团体发展不成熟。
3、公权力机关作为原告
关键词：法理学；环境保护；公众参与
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）02-0119-05
当前环境保护公众参与逐渐成为生态文明建设中的热点问题。根据环境保护部《环境保护公众参与办法》，其主要指公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。在我国的环境保护法制建设过程中，环境保护公众参与得以持续的强调并日益受到重视。但我们同时也应当注意到，完善我国的环境保护公众参与制度绝非旦夕之功，而是一个充满希望却充斥着各方利益博弈、权力纠葛、权力与权利纠结的一个艰难、曲折的过程。本文对我国环境保护公众参与制度的法源及其法理基础、完善路径进行探讨，旨在更好地推进该制度的构建。
一、环境保护公众参与制度的法理渊源与现状
随着国际环境保护法治化运动的不断推进以及现代化进程中大众对环境问题的日益关注，《环境与发展宣言》以及《人类环境宣言》等国际条约的签订，环境权作为一项法定权利逐渐得到世界各国的承认。从国际条约对环境权的定义来看，环境权是指公众享有在安全、健康和舒适的环境中生活的权利以及通过各种途径参与环境保护的权利。环境保护公众参与则是环境权的一个重要部分。我国人均资源紧缺、生态环境脆弱。在现代化建设的过程中，伴随着我国经济的快速增长、社会生活方式的急剧变化，环境污染、生态破坏、资源紧缺等问题日趋严重。而伴随着“时空压缩”效应，使得资本主义国家在上百年间分阶段显现并逐步治理的环境问题在我国21世纪初集中爆发，并已经成为当前我国发展的最大挑战。在这样一个涉及到每一个人的生命健康权的挑战面前，社会各个阶层与各利益群体都是平等的，而随着公众环保意识的觉醒，这一问题也带来了整个社会的极大关注。任何环境问题的出现，都有可能引发社会公众的焦虑情绪，并以多种途径与方式表达其对环境权利的主张以及利益诉求。生态环境的公共属性决定了各种利益群体与公权力在这一领域中处于相对平等的地位，需要互相沟通并且以一种共同参与之形式，共同寻求解答方法。而这就是公众参与必要性的缘起。
一方面是公众环保意识的提高；另一方面则是我国环境保护法制的不健全与运作方式的落后。1989年制定的《环境保护法》偏重于行政监管防治污染，而对于生态文明的建设则规定不足，带着浓厚的计划经济体制色彩。政府对环境保护过分集权，通过大量行政审批手段进行管理，没有体现公众的参与和市场手段的运用。考察我国环境法制发展的历程，可以看到环境保护的目标和效果往往受不同利益集团的影响。而政府环境决策往往是博弈的过程，在环境保护的现实效果、上级政府的压力、当地GDP的发展以及社会稳定中寻找平衡点。稍有偏差，都会导致环境行政管制不力的问题。比较突出的表现是一些地方政府和环境行政监管机构为了当地经济的发展，袒护污染企业，造成了污染企业“守法成本高、违法成本低”的环境保护怪圈。公众监督机制的缺失容易使权力在运行过程中背离环境保护法律价值的初衷。在这样一个背景下，只要出现环境事件，都有可能加剧社会公众对环境安全的担忧。而长期的政府管制型的环境决策，公众舆情应对上的不力，往往使得谣言四起，增加公众对政府及环境影响评价制度的不信任度。即使政府事后辟谣，也难以挽回已经被摧毁的公信力。典型的如福建漳州PX项目的爆炸事件，天津港爆炸事件等等。
公众参与是破解这一困境的一个路径，已得到了党与国家的高度重视。公众参与作为生态文明建设的重要组成部分，在国家“十三五”规划中提出的绿色发展理念中得以体现。从1989年《环境保护法》颁布以来，通过一系列的政策规章对环境保护的公众参与进行了不断的完善和引导。2014年新修订通过的《环境保护法》辟专章对公众参与进行了规定，而2015年9月正式实行的《环境保护公众参与办法》更成为首个对环境保o公众参与做出专门规定的部门规章。这充分表明在环境保护领域的公众参与正逐步得到法律的认可与保护。
二、环境保护公众参与制度的发展趋势
个人环境权以及公众参与的权利法源主要是公民的个体权利，这一权利不若生命健康权等基本权利，并非从来就存在，而是在历史发展过程中，尤其是现代化、工业化过程中被逐步赋予的观念。与西方所推行的社会契约论的原理类似，我国权利的实现亦不是自足的，法定权利要在现实世界中获得生命，成为现实权利，离不开国家公共权力的运作。而公权力的运作并不总是有助于权利的实现，权力的不当行使是实现个人权利的最大障碍。同时随着我国市场经济的发展，看不见的手在激发社会公众的积极性与创造性的同时，也使得我国社会面临与西方社会类似的问题，呈现出社会碎片化、价值多元化、个人原子化等倾向，社会状态由过去的国家利益至上的价值一致性社会逐步转变为复杂的多元价值社会。西方现代社会面临两个主要问题：统治精英与多元社会群体间以及多元社会群体内部的观念和价值分歧与复杂多元社会中官僚机构的扩张导致对个人自由的威胁，在我国也逐步开始显现。在这样的情况下，公权力单纯以行政管制的形式开展社会治理，极易侵害到本就脆弱的个人权利，从而导致利益冲突日趋激烈、社会阶层割裂，若不能很好的处理，一定程度上容易激化矛盾，从而导致的发生。
如何解决这样一个问题，贯彻民主，维护民众利益是一个非常重要的解决方案。但是在传统的代议制民主的基础下，民众的利益的保护存在天然障碍。代议制民主本质是权利的让渡，而这一权利让渡的基础在于选民对于候选人的认同，并不一定意味着选民了解并赞成候选人的所有主张。此外候选人当选后实际上是否能尊重公众诉求，合理履行其职责，保护公众利益，已经是选民无法控制的范围了，尤其是存在暗箱操作的可能性的时候。在这样一个逻辑前提下，为了解决代议制民主的局限性，体现公众的参与，西方出现了参与民主、协商民主、合作治理等理论。
参与式民主是在20世纪60年代随着西方国家社会运动的兴起而产生的一种民主范式。参与者民主理论受到当时风起云涌的社会运动的鼓舞，乐观地认为公众对参与政治运动有着天然的积极性，并愿意投身其中。参与式民主的核心要素在于直接参与，主张公民应该直接参与到广泛的政策制定过程中，实现“对聚集的资本以及社会其他自然资源的使用方式，以民主方式进行政治控制”，从而真正实现社会的实质公平与正义。通过直接参与国家社会大政方针的制定执行，培养公民型社会，提升民众的政治意识，使得民众能够真正行使其被代议制民主所抛弃的政治参与权，逐步使公民从政治权力的边缘重新走向政治权力的中心。参与制民主的本质在于，通过社会运动等相对激进形式，并以公民理性为基础，实现公共利益与群体诉求的表达。显然，参与式民主对社会的片面评估以及其直接参与的复杂性，其还有空想性的理论是难以为继的。仅仅过了十年左右，随着西方资本主义国家社会运动热潮的降温，参与式民主理想与实践均难以为继。
协商民主则是一种新的民主理论范式，同样主张通过公民自治来抵御无处不在的代议制民主带来的制度性压迫，但其从另一个角度提出了改良方案。协商民主认为代议制民主最大的问题是带来社会的割裂，尤其是精英阶层与社会大众的分割，而这也是西方现代社会成员原子化、族群孤立化的根源。人趋利避害的本性使得公众在交出自身的政治参与权后，便只对个人私利与小团体利益关心，而对公共利益漠不关心，甚至在一定程度上为自身利益牺牲公共利益。代议制民主强调的“自利的理性人”假设忽略了个体利益与整体利益、私人利益与公共利益、短期利益与长期利益之间的结构性矛盾，偏好的聚合很可能导致利益的冲突与公共利益的受损。基于这样的逻辑前提，协商民主的理论倡导民众积极参与社会公共决策的过程，互相倾听并理解社会各种利益群体的诉求，并在参与公共事务的治理过程中发现共同利益，进而实现自身民主能力的提升以及民主本质的复归。可见协商民主与参与式民主类似，同样要求建立理性的公民社会，但其强调的是不同的社会主体，以公共理性为基础，通过平等的对话、充分的沟通、理性的讨论，尽可能地达成共识或者求同存异，共同参与公共决策和公共治理。
合作治理则强调通过以共识为导向，以集体、平等的方式进行决策，侧重于用协商的方法来解决跨领域、跨部门公共问题。公共领域的公众参与往往涉及到众多的利益主体，包括行政机关、社会团体、专业人员、公民等，为了平衡各方面的利益冲突，所涉及的利益主体通过协商的方式达成一定的妥协，从而确保各方利益的均衡以及最大化。显然，合作治理强调的往往是排除了行政机关强制性的平等协商合作，并且期待透过国家放弃单方面的管制行为，以促使个人主动积极为公共领域问题服务。合作治理理论本质上是国家与公众之间的一种妥协，但公权力与私权利直接进行协商，容易带来冗长、繁琐、复杂的谈判过程，相关道德风险在一定程度上亦难以避免，不利于社会效率的提高。
参与民主、协商民主、合作治理的理论虽然从不同的理论基础与构建逻辑上进行阐述，但都能充分表达公众参与的必要性与正当性。然而一项制度的生命力不仅仅在于其理论基础的深厚，制度设计的精妙，更重要的是需要考察其是否适用于其所规制的领域。这一点需要从时间、地域、制度的利益相关群体方面综合考虑。以当前我国的环境保护公众参与的具体情况来考察，参与式民主所设想的民众的积极性，以及直接参与的主动性，显然在侧重集体利益，奉行中庸之道的中国是行不通的。而合作治理所强调的放弃公权力的参与，纯粹通过协商合作解决公共领域问题，在当前社会组织发展缓慢，尤其是社会利益主体的沟通还远远达不到理性的程度下，必然导致拖沓的谈判以及利益各方非理性的表达，甚至引发道德风险。而且单纯的强调公权力的脱离，容易形成无政府状态下的弱肉强食态势，反而不利于合作治理的各方。
因此，我国公众参与环境保护所采用的，应当是强调在公权力引导下的，以公共理性为基础进行求同存异的协商性民主。需要指出的是，我国的协商民主与西方协商民主在语境上并无太大不同。西方协商民主的实质内涵与具体实践，很早就已经在中国大地上孕育成长了。无论是新民主主义革命还是社会主义现代化建设时期，协商民主一直在我国的政治制度中占有重要位置。党的十八届三中会全决定指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”改革开放以来，党和政府一直“推进协商民主广泛多层制度化发展”，把“公民的有序参与”作为中国特色民主政治的重要内容。亦指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。协商民主的最重要领域无疑是参与国家的政治生活和政治决策，如今协商民主已经逐步从国家领域扩大到社会领域，而环境保护作为重要的社会公共领域，也逐渐成为公众参与最活跃的领域之一。可见，公众参与环境保护应当在协商民主的理念与框架下逐步完善。
我国的环境保护公众参与制度正在逐步建立起来，当前的法律机制侧重于公民环境权利的实现。2014年新修订通过的《环境保护法》在这一点上有所体现，其明确将推进生态文明建设作为环境保护法的立法目的之一，并辟专章通过6条14款法条对信息公开与公众参与制度进行了规定，足见国家对公众环境权益的高度重视。新《环境保护法》规定了职能部门和排污企业应当公开的相关环境信息的具体内容和公众参与的具体方式，其中规定的公众参与的基本权能归纳起来包括知情权、z举权和公益诉讼权。知情权包括获取环境信息的权利和参与、监督环保活动的权利。检举权包括任何单位和个人污染环境和破坏生态的行为，甚至包括管理部门的失职行为。2015年9月1日，首个对环境保护公众参与做出专门规定的部门规章《环境保护公众参与办法》正式施行，将信息公开和公众参与提升到了一个新的高度。《环境保护公众参与办法》在保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护权利的同时，重点提出“畅通参与渠道，规范引导公众依法、有序、理性参与”的规定，强调环境保护公众参与的健康发展。可见我国在环境保护公众参与上态度积极，突出民众在环境保护工作中的分量和作用，亦基本构建出了未来公众参与环境保护的框架与路径。
三、环境保护公众参与制度的完善
（一）环境保护公众参与的实质化
当前我国法律规范比较完善的，也是正在运行的环境保护公众参与制度主要是项目开发建设过程法定所必须进行的环境影响评价中的公众参与。然而就是@样一个公众参与制度在一定程度上也遭到不同程度的诟病。这是因为在环评公众参与实践中，往往采取调查问卷的方式，调查问卷虽然便于收集信息，成本低廉，但是由于项目方与环评结果存在关联利益，而环评单位又是基于项目方的聘请，双方对环评结果均存在关联利益。而在运作过程中又由项目方与环评单位具体操作。在这样的前提下，要求项目方与环评单位完全客观公正地进行审批难度较大。项目方与环评单位在设计问卷过程中其目的必然是促成项目的审批，在调查问卷的设计上就往往采用一些避重就轻、缺乏针对性的问题，没有充分将项目信息告知公众，以防止公众出现激烈反对的情况。而且由于当前政府公开信息的相关法律法规限制，环境信息公开往往只限于环境及其各因素的基本信息，一些关键信息无法披露。一些建设项目的环境敏感问题做不到信息公开，使得公众参与的范围有限，无法起到真正的作用。此外，公众在填取问卷后，企业和环评单位很少向公众公布调查问卷的结果与环境评价的结果，公众缺乏反馈，在填妥调查问卷后就再难与该项目的环评产生联系，自然也无法对其进行监督，这样的负反馈就导致了公众参与的积极性不高，而分别填写调查问卷的形式显然只能表达公众个人的意见，不能充分体现公共理性带来的意见。因此在实践中，虽然是法定的程序，这一项公众参与流程往往流于形式，亦失去了其应当具有的效果。如同丹丁勋爵的法谚“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”强调的那样，一项制度如果在执行的过程中只能看到其形式的一面而无法感受其内在的公正性与实质性，那么其必然逐渐形同虚设，并且对政府的公信力亦是巨大的打击。
此外，《环境保护公众参与办法》将环境保护公众参与的范围扩大到制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动，而在这些领域，当前还没有相关的法律法规予以规制，制度尚未实质建立起来，更不可能实现公众参与的实质化。
（二）加强环境保护公众参与法律法规建设
《环境保护公众参与办法》的出台，显然在制度层面为公众参与环保决策的相关过程提供了保障。但是考察其法条，可见其内容仍然是比较原则性的规定，缺乏具体的细节。在公众参与的具体条文中，没有规定具体的奖金数额、监管保障机构建设、职能部门领导监督机制等的具体内容，《环境保护公众参与办法》在一定程度上仅仅起到了强调民众在环境保护工作中的重要性和作用，而难以进入操作层面。因此在当前的法律框架指导下，可以针对当地的实际情况，通过地方立法的形式尽快制定相关的法律条例细则。细化地方操作标准，用法律条文保障行政机关、社会组织以及公民在环境保护公众参与过程中的权利和义务。
环境保护公众参与的制度保障还必须强调法律的救济。当前已经具备了一定的环境公益诉讼的法律框架。2014年新修订的《环境保护法》第58条规定针对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向法院提讼，并对社会组织应符合的条件进行了细化规定。新修订的《民事诉讼法》以及最高法的相关司法解释在程序法层面明确包括了环境公益诉讼的立案条件、管辖法院、调解、和解与撤诉等相关问题。可见当前的环境公益诉讼已经拥有了可操作性。但是不可否认，目前适合提起公益诉讼的环保组织的诉讼意愿普遍不强。首先，是因为这些组织很多是以行业学会等形式存在的官办社团组织，公益诉讼并非其职责所在；其次，大多数环保组织往往依靠政府资金开展活动，在地方政府GDP的压力下，往往也不愿意参加公益诉讼；再次，是当前相关制度还不明确的情况下，公益诉讼存在举证难度大，参与人员专业素质要求高的高门槛，这对当前还很弱小的社会组织而言，显然是难以操作的。这亦需要政府对此加以引导，并给予必要的资金保障。
（三）推进环境市民社会建设
所谓的环境市民社会，主要强调的是生态文明建设。通过环境保护法律、政策的宣传，培养公众的环境意识与对自身环境权利的了解，增强公民社会主义语境下的协商民主认知，培养社会理性价值观，鼓励公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。
一个成熟的环境市民社会，对于监督行政机关合理行政以及通过社会组织等社会力量践行保护环境、维持生态的目标有着深刻意义。不可否认当前环保公众参与存在着一些误区，公众参与往往并非单纯的为了环保，而是带着各种利益诉求和社会宣泄情绪，并且与类似，容易陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的怪圈，容易引发环境。在这样的情况下，环境事件的出现往往使得各个利益方均受到损失：合法、合规的项目无法进行，行政机关公信力下降，环境问题却还是不能解决。
因此建立环境市民社会需要行政机关、环保专业机构、社会组织，尤其是新闻媒体应当以正能量的方式向公众普及公民理性、法律普及以及环保文化，在潜移默化中培养公众的理性参与环保工作的能力，并通过协商民主的具体实践，以群体共同的利益逐步转变冷漠的原子化社会。使得公众参与真正成为一种社会调节机制，而不是激化社会矛盾的导火索。
四、结语
【关键词】环境民事公益诉讼；公共利益
一、环境民事公益诉讼定义及特征
关于环境民事公益诉讼的涵义，我国相关法律没有明确规定，于是在理论界说法各不相同。我认为，环境民事公益诉讼，是指法定的组织和个人，为了保护社会公共环境权益，依法对违反环境法律侵害公共环境权益者，向人民法院提讼要求其承担民事责任，并由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼活动。其主要有四个特征：1.环境民事公益诉讼有保护个人利益的直接性和维护社会公共利益的的间接性。2.环境民事公益诉讼主体具有广泛性。3.环境民事公益诉讼的成立条件中，损害事实不一定必须发生，存在着潜在危险的可能性。4.诉讼目的具有公益性。
二、我国环境民事公益诉讼制度的现状及制约因素
（一）我国环境民事公益诉讼制度的现状
在11届全国人大常委会第23次会议上，修订的民事诉讼法修正案（草案）对公益诉讼的大门已经敞开，一方面，提起公益诉讼主体资格范围逐渐变窄，排除了个人，另一方面，目前理论界对关于公共利益的内涵、公益诉讼的受理范围、公益诉讼程序机理、诉讼滥用的防范、诉讼费用等，仍然有不同看法。在一些诉讼中，原告出于维护社会公共利益的目的而，由于其自身力量小以及地方保护主义的普遍存在，使法院处于两难的境地，一些诉讼请求有时就会被驳回或宣布原告败诉。而民诉法及其他法律中关于这些问题的规定大多具有原则性、模糊性特点，在处理案件时仍然是难点问题。
（二）当前建立发展环境民事公益诉讼制度的制约因素
1.由于环境民事公益诉讼制度的历史存在性比较短，因此很难被当今的制度所快速接受。在中国，环境民事公益诉讼是一种新型的环境民事诉讼法，只能处于传统民事诉讼法的一个异类的地位，由于这种地位的差异性，使得环境民事公益诉讼制度无法在民诉体系中形成一个较为稳定的状态。
2.环境民事公益诉讼的相关法律规定较少，因此，一些类似案件审判缺乏理论支持。关于诉讼主体的缺陷及受案范围过窄等问题仍然是环境民事诉讼中的难点，在现行程序法中，根本就很难赋予公民实施实体法上维护环境公益的权利，而关于这些方面的内容还没有逐渐完善，理论依据仍然较少。
3.国内完善现有诉讼制度的构想尚不成熟，尤其是民事诉讼制度。由于环境损害的过程的复杂性，使因果关系表现的十分隐蔽，认定十分困难，而环境污染损害的长期性，潜伏性等特点，使得我国法律规定的因环境损害赔偿提讼的时效较短，从而不利于环境民事公益诉讼制度的建立和发展。
4.环境民事公益诉讼的社会支持力量不够强大，呈现出“重管理，轻公众参与”的特点。一些国家机关尝试着开展了一些具有环境公益诉讼特点的诉讼活动。[3]但由于类似举措和公众诉讼请求很少，使得推动环境公益诉讼制度建设的力量尚不够强大，制度的建立也因此比较缓慢。
三、针对中国该制度的现状制定解决措施
随着环境民事公益诉讼在中国逐渐的建立发展，应该考虑制定一部专门的环境民事公益诉讼法律。在该部法律上，可以在诉讼费用以及受案范围、管辖法院等程序法上和诉讼主体等实体法上进行细致规定。
（一）在诉讼主体方面
1.不应该像修改的民诉法草案的那样排除个人，这是一种遗憾，公民既是环境公共了利益的权利主体，也是环境保护最直接的监督者，要完善该制度，就要赋予公民个人环境公益诉权。立法者可能是出于防止公民滥诉现象发生而有此项规定，我认为，限制滥诉现象的发生可以制定一些相应的预防解决措施，比如：
（1）个人在诉前需要取得当地环保机关的同意，如环境保护局，由该机关在短时间内进行调查及对环境初步鉴定，得出鉴定结论并作出回复，如果确认有滥诉假诉的情形，则告知当事人及法院相应的情况，以提醒法院以后作出不予受理等裁决，这不仅可以防止滥诉，还可以有效提高法院办理诉讼案件的效率。
（2）规定个人在诉前提交保证金，而保证金的金额应当在提起公益诉讼费用的2-3倍，这样的规定既能有效保障一般人的诉权，又能对滥诉现象起到一定的限制作用。法院在受理案件进行调查后，如果发现确实不存在滥诉假诉的情况，则可以退还保证金，只收取相应的诉讼费用，并继续审理此案。
（3）诉前可以要求多人进行签名或是介绍。这里的“多人”有相应的规定，在提讼之前，法院应建立好一个系统的人员数据库，在当地范围内，可包括有威望的知名专家学者、环境保护团体组织的管理人员或是退休的法官、检察官等，具体情况由法院决定。这些人一般具有良好的专业知识和素质，一定会慎重考虑当事人的具体情况后而签名介绍的。
2.适当的增加检察机关提起环境民事公益诉讼的规定。检察机关应当在穷尽其法律监督和犯罪职能后仍不能保护环境公共利益或是在大量公共利益受到侵害而无人提讼的现实面前，有义务担此重任，起到震慑污染者的作用。
3.适当的增加环境行政机关提起环境民事公益诉讼的规定。环境行政机关是实施环境保护监督管理的法定机关，应在其穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时提起环境民事公益诉讼.[4]
（二）在诉讼费用方面，需对现行诉讼收费制度进行改革，我认为，只要符合环境民事公益诉讼的条件，法院在立案时就可以考虑免收或者象征性地收取少量的费用，剩余费用可由国家补付。这样的诉讼费用的分配方式，可以有效地鼓励公民及相关部门积极对待环境民事案件，从而促进提高对环境民事公益诉讼制度的建立。
（三）在环境民事公益诉讼案件上，应该对管辖法院进行限制，可以考虑将该类案件一审交由中级人民法院审理，或者在基层法院设立环保法庭，相应的有必要加强上级法院对环境司法业务的指导。
如何快速建立和发展我国环境民事公益诉讼制度，这是一个长远的过程。以上措施，就制度的创新范围和深度而言，是对我国现有环境诉讼立法的一场重大变革。该变革在环境问题日益恶化的现实下，已变得非常迫切，为解决环境损害问题，我相信如果环境民事公益诉讼制度能够在中国快速实施与发展，中国环境一定会有个良好的转变，从而达到“利益衡量原则”即科学的兼顾经济的发展的利益和保护公众的利益及维护社会的公平正义这两个方面的需要。
参考文献：
[1]黄滨：《赋予中国检察机关公益诉讼权初探》，载《法制建设》，2003年第9期。
[2] 江伟、段厚省：《论检察机关提起民事诉讼》[J]，载《现代法学》，2000，（2）。
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