[关键词] 工作机构 人力资源 管理体制
[中图分类号] F323.89 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 (2014)04-0003-01
2009年随着中央新型农村养老保险新的实施方案的出台，人们对新型农村养老保险关注度日益增加。为确保新型农村养老保险工作有序开展，加强对从事新型农村养老保险管理工作的人力资源管理也愈加重要。
一、新型农村养老保险工作机构及人力资源管理的意义
新型农村养老保险机构是开展农村保险工作的基本组织和管理构架，统筹管理其下的农村养老保险工作，保证其顺利进行。农村保险工作的人力资源即农村养老保险队伍，是农村养老保险工作的直接参与者，是农村社保事业健康顺利发展的主力军。农村养老保险人员包括：各级体制内在编工作人员、乡镇养老保险专干、村级社保信息员。农村社保机构的合理完善是农村社保人员顺利、高效地完成工作的保障，农村社保工作质量受到工作机构的影响，并通过其实践进一步改革、完善农村社保工作机构。两者相互作用，缺一不可。
二、我国农村养老保险工作的发展阶段
自1995年我国首次启动农村养老保险工作以来，农村养老保险机构及人员编制经历了多次的改革和调整。大致经历了三个重要阶段，分别是：第一， 1991年，民政部在出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，1995年成立农村养老保险作机构，其归属于民政部门管理；第二，因农保中央顶层设计不合理。第三，2009年8月，国务院了《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》，正式启动新型农村养老保险试点工作。同时制订了一系列相关的法律法规，各地成立了新型农村养老保险管理办公室。
三、我国农村养老保险工作机构和人力资源的现状及存在问题
农村养老保险工作是社会保障制度的重要组成部分，是全国上下关注的民生工程，因此，推进对农村社保管理体制的改革，并加强对农村社保人力资源的合理分配、管理、利用，是促进农村社保顺利进展、创建和谐社会的重要举措。管理机构的工作关系逐步规范化、条理化；农村社保工作者的工作能力也有显著提升。然而，稳健发展的农村养老保险工作背后也存在者一些问题，具体表现如下：
1.机构性质不统一，管理体制不够完善
虽然新型农村养老保险工作机构各地都已健全，但上下机构性质不统一，地州级的机构有的隶属于社保局，属于参照公务员管理的事业单位；个别隶属于人社局，是公务员身份，但在区县该机构就是纯粹的事业单位，工作人员都需要评定职称，同样的工作性质，上级机构与基层机构性质的不同影响基层工作人员的积极性。
农村社保机构最底层是设计在区县，区县有机构、有编制，但乡镇、村级没有设置机构，也没有专门的编制，这就给我们工作的开展造成了很大的困难，也给农村养老保险工作带来很大的矛盾和阻碍。
2.乡村农村养老保险工作管理不到位
我国乡村农村养老保险体系由于受到经费不足、工作人员不固定、人员流动性大等条件的制约，农村养老保险管理困难，尤其是农村实时的参保人员的信息不能及时上报，造成个别死亡人员仍然享受养老金的现象。由于各级政府经费投入不足，对乡镇、村级的投入少，无法调动各级政府的积极性，严重阻碍了农村养老保险工作向精细化，规范化管理的势头。
3.农村养老保险工作者工作能力不高
农村养老保险管理模式还比较传统陈旧，缺乏竞争机制，难以调动农村养老保险工作者自觉提高业务水平的积极性。在基层工作体系中，农村养老保险人员的个人素质有待于提高。
四、农村养老保险工作机构建设及人力资源管理的建议
针对新型农村社会养老保险管理体制存在的不足,需要寻求改革对策,保证新农保朝着可持续发展的方向迈进,逐步达到的新农保全覆盖,最终实现农民"老有所养"的目标。
1.建立健全的农村养老保险管理体系，加强农村养老保险机构建设。加强对农村养老保险的缴费、养老金的发放管理，施行统一的管理制度。建立健全完善的农村养老保险分级管理体制，上级行政管理机构要对下级管理机构尽指导职责，各级行政管理机构负责指导农村养老保险的缴费、养老金的发放的监管工作。针对乡镇、村级都没有机构的现状，各级政府因加大农村养老保险机构的建设，提高了工作效率，提高群众的满意度。
2.积极建议政府尽快出台各个养老保险之间、跨省之间的养老保险的转移政策，完善养老保险管理体制。为了让广大人民群众能够最大限度的公平享受改革开放成果，政府需要尽快出台政府层面上企业职工养老保险、新型农村养老保险、城镇居民养老保险、事业单位养老保险之间的相互转移、接续政策。建议新农保的基金的管理上，提高统筹层次，将原来的县级统筹提高到省级或部级统筹的层次，提高基金的安全性。其次，在基金的运营上，要实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则，最大限度的实现社保基金的增值保值。
3.加强对基层的财政支持，培养专业才人。针对我国农村养老保险基层工作站资金短缺这一问题，应加大对基层站所的财政投入力度，加强对各级农村养老保险建设的投资工作，增加设备，架设新型农村养老保险的专线，用先进的管理手段，管理模式提高养老保险工作的管理水平。为保证农村养老保险人员的工作能力，切实有效提高工作质量，应从培养农村养老保险人员专业素质的层面着手，加强对农村养老保险人员专业知识的培训，提高养老保险工作者的素质，保证充足高质量的人力资源储备。
参考文献
[关键词]农村社会养老保险档案管理；问题；对策分析
完善的社会保障体系，事关改革、发展、稳定的大局。农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，也是解决“三农问题”的“瓶颈”，农村养老保险是农村社会保障体系的关键内容。我国总人口中农村人口约占60%，并且随着农业人口老龄化的加剧，农村养老问题变得日益突出。在此背景下，我国理论界早在20世纪80年代中期就开始研究如何建立适合中国国情的农村社会养老保险制度。从文献资料可以看出，近二十年来，专家学者们在以往的研究中，已对建立农村社会养老保险的重要意义达成共识，在农村人口养老保障方式、基金筹集方式等问题上虽然各持己见，但对必须进行制度创新的政策取向却得到了广泛认同。随着农村参保人数的逐渐增多、农村社会养老保险的全面覆盖及社会信息化进程的不断加快，原有的农村社会养老保险档案管理工作已经远远不能满足当今社会发展的需求。所以，加快对农村社会养老保险档案管理工作的改革，建立适应现代信息社会、体现社会公平正义的新型农村社会养老保险档案管理工作体系，是一项亟待解决的课题。
一、农村社会养老保险制度与农村社会养老保险档案管理
在经济全球化和贸易自由化加速发展的大背景下，我国农业领域面临的竞争压力将不断加大，农村的养老和贫困问题将日益突出，如何保护农民是中国政府面临的又一政策抉择。从政策的发展取向看，建立农村社会养老保险制度是实施“绿箱”政策的有效载体，尽快在中国建立农村社会养老保险制度，是提高农民收入，避免农民、农村和农业在加入世界贸易组织后受到更大冲击的必然政策选择。国家支持建立农村社会养老保险制度属于“绿箱”政策范畴，不会扭曲农产品价格，政策空间很大，又是国际惯例。特别是在我国经济社会发展进入一个新的阶段后，农村政策将由减少农民负担的“减负阶段”转向逐步增加对农民补贴的“转移支付阶段”，建立农村社会养老保险制度是建立有效的“转移支付机制”的最佳政策选择。
农村社会养老保险制度作为农村经济体制改革进程中的一项新生事物，他的建立推动了农村社会养老保险档案管理工作的产生，在开展农村社会养老保险工作过程中，各县区档案行政管理部门、县劳动和社会保障局及县农村养老保险处统筹规划、相互合作，认真完成了农村社会养老保险收集、整理、建档、保管和利用等工作，让投保农民真正感受到国家的惠民政策，体会到社会保障的分配是以公平正义为基础的，并通过对社会不公正的矫正，使社会达到公平正义的程度。从公平正义的伦理角度来讲，开展符合现代文明的农村社会养老保险档案管理工作，对保障农村社会养老保险制度的有效实施，体现社会主义的公平正义具有长期而深远的影响。
二、农村社会养老保险档案管理面临的困境
城乡社会养老保险制度的比较表明，我国社会养老保险制度还处于制度创新的进程之中，都面临制度创新的重任。相对于制度框架已基本建立的城镇社会养考保险制度而言，制度框架还远未确立的农村社会养老保险制度，其面临的创新任务更为必要和紧迫。做好农村社会养老保险档案管理工作对农村社会养老保险制度的有效实施有着不可或缺的重要作用。然而，由于农村社会养老保险档案管理工作起点的不公正、制度保障的缺失以及资金供给不足等方面存在的问题，使我国农村社会养老保险档案管理工作面临着诸多困境。
（一）起点不公正致使农村社会养老保险档案管理缺乏应有的规范性
以政府组织引导和农民自愿相结合的方式开展农村社会养老保险，相关扶持政策难以到位，方案推行难度大。特别是1999年国务院整顿规范文件下发后，全国许多地方农村养老保险工作基本处于停滞状态。同时，与之相配套的城镇社会养老保险档案管理工作也没有得到很好的发展，由于受二元经济结构制度锁定效应的影响，农村社会养老保险制度起步较晚，农村社会养老保险档案管理工作也明显滞后于城镇，再加上县区行政管理机关对农村社会养老保险档案的重要性认识不够，致使农村社会养老保险档案管理缺乏应有的规范性，损害广大农民的根本利益，引发人们的不公正感与阶层之间的对立，影响和谐社会的构建。
（二）资金供给不足是农村社会养老保险档案管理工作的瓶颈
资金难题是农村社会养老保险档案管理工作的瓶颈问题，靠提取3%管理费作为经办机构经费来源，是难以维持机构正常运转，由于缺少相应的保障资金，导致农村社会养老保险档案管理不论在硬件上还是在软件上都无法与现代农村社会养老保险档案工作信息化发展需要相适应，进而影响农村社会养老保险工作的有效落实。
三、完善农村社会养老保险档案管理
（一）齐抓共管，健全网络
针对农村养老保险档案涉及面广、政策性强、时间长、操作规定要求高的特点，县档案局、县劳动和社会保障局、县农村保险处、乡镇农保所“四个轮子”一齐转，使农村养老保险档案工作形成了分工协作、齐抓共管的良好局面。县档案局负责统筹规划、监督指导；县劳动和社会保障局负责组织协调，抓好档案管理体系的建立；县农保处则把档案工作列入议事日程，成立综合档案室，解决好人、财、物问题，发挥中坚作用；农保处，所的专兼职档案人员勤奋工作，认真完成保险业务档案的收集、整理、保管和利用等具体任务。这样，建立健全了农村养老保险档案的管理体制和网络，使农村养老保险档案工作真正做到了行政上有领导、业务上有指导、档案管理任务有人干。
（二）建章立制，依法治档
无规矩不成方圆，做好农村养老保险档案必须有完善的制度作保证。在开展农村养老保险档案工作中，我们按照《档案法》的规定，建立起档案工作约束机制。县档案局与县劳动和社会保障局联合下发了《关于规范农村社会养老保险档案的通知》，从建立农村养老保险档案的意义、机构人员到档案的归档范围、案卷质量、保管利用和制度建设等作了具体规定，使农村养老保险档案工作有据可依，有章可循；同时，县农村保险处建立健全了具体的《档案归档制度》、《档案查阅利用制度》、《档案保管制度》、《档案保密制度》、《档案统计制度》、《档案鉴定销毁制度》、《档案工作人员岗位责任制》等一系列档案管理制度，明确了档案工作的操作程序和具体标准，使农村养老保险档案走上了依法治档的轨道。
（三）精心指导，注重规范
为确保农村养老保险档案资料的齐全、完整、统一和案卷质量符合国家规范要求，奠定档案工作标准化、规范化、科学化的良好基础，必须使档案工作与农村社会养老保险事业发展相同步，与高标准高起点的要求相适应。为此，县档案局派出业务指导人员，从文件材料的收集、分类、组合、编目、案卷装订到检索工具的编制，都精心指导，热情示范，并做到四个“统一”。一是统一分类编号标准。按照“立卷归档制度”的要求指导县农保处制定了“农村养老保险档案归档范围和保管期限表”，为便于管理，在保险业务档案一级类目下划分了投保类、发放类、转退保类、解款登记类四个二级类目，在每一个二级类目里按保管期限统一编排案卷顺序号。二是统一立卷。每年定期由县农保处组织，档案局指导，将上年度县、乡农保部门形成的保险业务档案进行集中统一立卷，保证业务档案材料及时立卷归档。三是统一质量标准。做到保险业务形成的全部表、单、证、卡等材料收集齐全完整，组卷合理，编目规范，装订周正结实，案卷封皮和案卷目录、卷内目录等检索工具全部打印。四是统一档案装具。县农保处和乡镇农保所全部使用档案行政管理部门监制的卷盒、卷皮，并用铁橱存放，符合档案的保管要求。
农村社会养老保险发展直接关系到农村的和谐稳定，做好农村社会养老保险档案管理工作对于农村社会养老保险事业的发展有着不可或缺的重要作用，面临当前农村社会养老保险档案管理工作中的困境，一定要探索新的工作机制，充分体现政府的责任、能力和诚信，维护国家和谐稳定，促进社会公平正义的实现。
参考文献：
[1][美]道格拉斯·诺斯.制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海三联书店，1994.
一、我国新型农村养老保险发展现状
从新型农村社会养老保险制度推行以来，到2015 年末城乡居民基本养老保险参保人数达到50472 万人，比上年末增加365万，其中农村养老保险覆盖率已达到80%以上。2016 年下半年，我国农村参保人数增加，参保率逐年提高，农村社会养老基金有较多盈余，新型农村社会养老保险体系建立。然而各地实施新型农村养老保险制度以来，由于经济水平和消费习惯的差异，在时间和地域上呈现不同特点。时间上，开展先期试点的地区，无模式可借鉴下，结合自身优劣势取得较好效果，如北京、青岛、东莞等。地域上，东部经济条件较好的地区，政府的惠民政策和广泛宣传下，农民参保积极性和参保率相对较高，部分地区甚至实现全民参保;而经济条件较差的地区参保率较低，农民对政策信任度不高。
二、新型农村养老保险制度实施中存在的主要问题
(一)立法缺失，政策受阻
立法问题是全面推进我国农村社会养老体系建设中首要解决的问题，立法能够保证制度的稳定推行性和可持续发展。我国农村社会养老保险发展多年来，由于缺乏权威性的社会养老保障法律法规，法律监督和实施机制薄弱，造成各地政府实施新型农村社会养老保险制度时差异化和碎片化，农村养老保障体系失衡。《社会保险法》虽已明确规定建立和完善新型农村社会养老保险制度，但框架性的规定并未涉及分担比例、养老金替代率等针对性条款，加大了地方实施新型农村养老保险制度的难度。得不到强有力的法律保障，政府与农民之间权利义务关系不明晰，缺乏一种持久而稳定的契约关系，对新老保的安全性和回报率难以估计，农民对参保普遍持有怀疑和抵制态度。如果将农村养老保险制度从政策层面提高到法律层面，细化资金筹集方式、养老金管理、发放和监管等具体规则，各地区实施政策的思路将统一明确，对政府的权威性和农民信任感提升将大有裨益。
(二)观念守旧，参保意愿低
受早期自给自足的自然经济模式的影响，家庭养老、养儿防老等传统观念根深蒂固，较低的教育水平、艰苦的生活环境决定了农民更加注重眼前利益，缺乏参保和长期缴费的意愿。再加之政府宣传工作不到位，农民对养老保险制度无法准确解读，存在诸多误解，致使农村居民对新型养老保险制度期望值偏低。而新型农村养老保险采取多缴多贴，不缴不贴的差别式参保标准，虽然有利于调动农民参保积极性和养老金的筹集，但对制度认识不清、经济水平低的农村家庭而言，大都选择不参保或按缴费最低档参保，既无法享受社会保险带来的福利，也无法满足未来基本生活需求。
(三)资金筹措难，财政压力大
政府的财政补贴是养老保险金的主要来源之一，新型农村养老保险对政府财政补贴提出了更高的要求。中央财政和地方财政在农村养老保险资金的筹措方面分别扮演者不同的角色。中央财政补贴注入基础养老金,但却不能够确立基础养老金的来源保障机制和确保基金的保值升值，地方政府的资金投入才是关乎新农保可持续发展的关键。对经济发达的地区而言，地方政府财政有充足的资金投入到农村养老保险事业中。而区域发展和城乡发展不平衡，就使得中西部欠发达地区政府面对巨额财政补贴时难以为继。随着新农保制度的覆盖率逐渐攀升，欠发达地区的财政压力将会继续加大。因此，如何缓解中西部欠发达地区的财政压力，确保新型农村养老保险制度的良性运行，需要调整中央政府和地方政府之间财政关系，实行有差别的财政补贴。
(四)制度衔接不畅，协调性差
新型农村社会养老保险并非独立存在的社会养老保障制度，而是众多养老保障体系之一，这就要求在推进新农保的过程中要注重于与其他保障制度的衔接与转化。城市经济快速发展，大量农村劳动力流入城市，临时性和流动性的就业模式和各地区差异化的社会养老保险制度，使得有效保障农民工的养老保险权益成为难题。广大农民工在城镇缴纳的保费如何转入新农保、参保缴费年限、个人账户的积累转入后如何计算以及统筹基金如何转移都没有明确规定。与此同时，新农保与其他制度之间，如新农保制度与土地政策、计划生育政策、农村五保供养、社会优抚、最低生活保障等制度的衔接问题也无据可循。
(五)基金管理混乱，保值增值困难
现阶段新型农村养老保险制度在农村人口中的覆盖率已颇具规模，养老金账户的数额也越来越多，如何管理好如此规模的养老金显得尤为重要。目前，新农保的个人账户资金管理缺乏创新，模式老化，基金的保值增值面临挑战。地方政府管理水平不一，管理设施落后，专业化的管理投资人才欠缺，加之社会监管的缺失，信息不够透明，使得养老保险金的安全性和收益率都难以保障。将养老保险金存入银行或用于购买国债，虽安全性较高，但增值率低。股票和债券市场等高回报率的金融市场的不稳定性，以及持续升温的通货膨胀，加剧着养老保险金的贬值风险。碎片化的基金管理，单一的管理投资渠道，致使资金无法集中起来再投资，用于扩大再生产，加大了养老保险基金的保值增值难度。
三、完善新型农村养老保险制度的基本措施
(一)制定法律法规，保证政策推进
立法先行是国外社会保障体系首选路径，国外政府不断完善相关政策法规，使得养老保险的收效明显。要想使新型农村社会养老保险走上正规化的发展道路，必须加快制定和完善相关法律法规。系统化的农村养老保障体系和细致的农村养老保险规则缺一不可，这对维护农民的基本养老权益，实现新型农村养老保障制度有章可循、有法可依有着重要意义。立法时要遵循公平和效率原则、权利与义务一致原则、城乡差异原则、参保自愿原则等，重点突出养老金管理制度、资金来源、支付标准、制度衔接、养老金监督管理和问责等方面内容的规则制定，使得新型农村养老保险制度能在法律框架下平稳有序运行。
(二)加强政策宣传，提高参保意识
要想提高农民参加养老保险的积极性，首先要改变传统养老观念，促成由养儿防老到社会养老、自我养老的观念转变，减少农村养老对土地的依赖，积极向农民宣传新的养老模式，形成以社会养老为主，多种传统养老方式为辅的现代养老体系。各级政府部门特别是基层政府部门要利用多种形式广泛宣传新型农村社会养老保险制度，解释农民理解政策时疑难点，提高农民自我保障意识，积极引导农民参加养老保险。同时要重点对基础养老金的构成、缴费与补贴比例、养老金领取的数额等农民关注的热点问题加以解读和宣传。特别是要在广大青年农民里加大宣传，在年轻阶层中树立新的养老观念。
(三)完善筹集制度，加强扶持力度
农村养老保险制度良性运行的前提是资金筹集，因此，资金筹集是我国养老保险制度建立的核心。政府要在政策和资金补贴方面加大扶持力度。东部地区养老金由省、市、县三级政府按比例出资共同解决，可以适当降低补贴标准;对西部地区和经济实力较弱地区，要加大财政支持，提高补贴标准，由中央财政与地方政府共同承担养老金;对没有缴纳能力的农民，政府依财政能力帮其全额缴纳。科学的补贴政策和合理的财政分配方式都有利于农村养老事业的健康发展，政府财政分配要多向农村倾斜，改善农村生产生活设施，提高农民生活水平。
(四)推进衔接机制建设，保障农民养老能力
现阶段，城镇养老保险和新型农村社会养老保险的二元格局，需要通过建立城乡统一的社会养老保险制度来打破。这一制度的建立，关键要先推进城乡养老保障衔接机制建设。首先，对于已参加城镇养老保险的农民工，基本养老保险关系可随本人转移，农民返乡后，可将其城镇养老保险社会统筹和个人账户分别按照比例换算后，纳入到新型农村养老保险体系。其次，不同参保对象要有一些特殊的政策优惠，对失地农民，可将失地面积转化成相应养老保险费投入个人账户，同时政府要给予这部分群众更大的补贴力度。对于农村五保、社会优抚和低保对象，可由地方财政或中央财政代替其缴费的方式提高其养老保障能力。
论文摘要:农村社会养老保险是我国养老保障体系的重要组成部分，关系到农村老年人老有所养、农村社会和谐稳定和城乡社会公平等问题。宝鸡市是陕西省农村社会养老保险制度的试点市，结合实际建立了符合西部地区农村现状的养老模式。通过对宝鸡市农村社会养老制度的研究，提出了进一步完善的对策措施。
党的十七届三中全会明确指出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”这是在认真分析我国当前经济发展水平和人民群众现实需求的基础上，立足经济社会全面协调和可持续发展，对加快建立与经济社会发展水平相适应的社会保障体系提出的明确要求。宝鸡市在中省劳动保障部门的高度关注和精心指导下，从农村群众最直接、最现实、最迫切的养老需求出发，立足实际、着眼长远，创新思路、大胆实践，启动了农村社会养老保险试点工作。2007年上半年在全省率先出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》，从2007年7月1日起开展新型农保试点，被国家劳动和社会保障部列为全国惟一的新型农村社会养老保险试点城市。截止2008年底，全市共有216个村开展了试点，参保人数达到25.1万人，养老覆盖率达到25%,全市5.1万名60岁以上农村老人每月领到了60元养老金。宝鸡市新型农村社会养老保险试点工作被人力资源和社会保障部誉为“宝鸡模式”，并向全国推广。wwW.lw881.com
一、宝鸡市实施农村社会养老保险制度的主要做法
1.参保范围:凡具有本市行政区域内农业户籍，年满18周岁以上、且未参加被征地农民社会养老保险的农村居民均可参保。暂不具备条件参加其他社会养老保险的乡镇企业职工、进城务工经商的农民，也可参保。
2.统筹层次:实行县级统筹。根据全市各县区经济发展不平衡情况，由县区一级统一政策，统一组织，统一管理，确定统一的财政补贴标准。
3.筹资办法:养老保险费除个人缴纳外，有条件的村(组)集体经济组织，对参保人员给予适当补助。市、县(区)财政对参保人员给予补贴(进口补)，补贴标准(进口补)为市财政每人每年巧元，县(区)财政每人每年不低于15元。财政补贴及村(组)集体经济补助标准随经济发展适时提高。完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费由市、县(区)财政按各承担一半的原则全额补助。提倡和鼓励机关、团体和社会各界对农村特困群众参保给予扶持和资助。
4.级费方式和标准:可能按月、按季或得按年缴纳，也可以一次性缴纳。符合参保条件人员，每人每月按当地农民人均纯收入的10%-30%缴费，随着经济发展和农民人均纯收入增长可适时调整。全市目前平均缴费水平均缴费水平为245元/年。18至44周岁缴费年限为15的以上;45至59周岁缴费年限为60减制度实施之日本人年龄;60周岁以上只参保不缴费。
5.养老待遇:由政府养老补贴(基础养老金)和个人账户养老金两部分组成。计发办法:养老待遇=政府养老补贴(基础养老金)+个人账户储存积累总额139(139是国家根据200()年全国人口平均寿命计算的每人享受养老保险的平均月)。现阶段政府养老补贴(基础养老金)标准为:60周岁以上每人每月60元;由市、县(区)财政各承担50%;根据当年实际需要分别列人市、县(区)财政预算。建立待遇调整机制，养老补贴(基础养老金)随经济发展适时调整。
6.享受条件:具备以下条件之一、且其符合参加社会养老保险条件的家庭成员(配偶、儿子、儿媳、上门女婿及配偶)，均已按规定参保并正常缴费，可享受养老保险待遇。(1)参保缴费起始日年满60周岁以上人员;(2)参保缴费起始日45周岁以上，按规定参保并足额缴纳相应年限的养老保险费，且年满60周岁的人员;(3)参保缴费起始日45周岁以上，按规定参保且缴费年限在15年以上、年满60周岁的人员。
7.个人账户:为每位参保农民建立养老保险个人账户，实行实账管理。个人账户包括:(1)个人缴纳的养老保险费总额及其利息;(2)村(组)集体补助总额及其利息;(3)财政补贴总额及其利息;(4)其他收人及其利息。
个人账户的储存额利率根据人民银行同期公布的城乡居民一年期定期存款利率确定，每年结算一次。个人账户中个人和集体缴费储存额可以全部转移或继承。
8.基金管理:新型农保基金县级为核算单位，政府财政养老补贴(基础养老金)与个人账户养老金分开管理。政府财政养老补贴(基础养老金)主要由市、县业务部门按照预算、核定、发放过程实现管理。市、县(区)财政部门按人力资源和社会保障部门编制的新型农保基金预算安排资金，确保按时足额发放。个人账户养老金纳人社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。按照社会保险基金管理有关规定，严格执行财务制度，在国有商业银行存为定期存款或购买国债，确保基金安全完整和保值增值。
9.组织管理:新型农保由市、县(区)、乡(镇)三级人民政府负责推行。市劳动和社会保障局负责政策制定和监督指导;县(区)人事和劳动社会保障局负责组织实施和监督管理;县(区)农村社会养老保险管理中心(以上简称农保中心)负责政策宣传、业务培训、养老保险费汇集、参保及享受待遇资格审核审批、养老金支付、个人账户管理、基金及档案管理工作;乡(镇)人民政府负责本行政区域内宣传动员和组织实施工作，具体业务由乡(镇)劳动保障事务所承担;村民委员会负责本村新型农保组织实施，村劳动保障服务站统一办理参保登记手续，组织缴纳保险费和参保及待遇享受人员增减变化初审上报。
二、宝鸡市农村社会养老保险制度存在的主要缺陷
1.待遇标准比较低。在现行的农村社会保险体系中，农民投保缴费很低，宝鸡市规定为农民人均纯收人的10%-30%。在选择缴纳保费问题上，基本上都选择了保费最低的10%的投保档次，如果考虑管理费银行利率调整私通货膨胀等因素，巧年后得到的保障远远低于当地农民人均纯收人，可能难以满足老年农民的基本生活需要。
2.级费设计缺乏弹性。在调查中我们发现，部分18-44同岁的农民认为缴费期过长，即使早参保，政府养老补贴也是同一标准，没有体现出因缴费期长而产生的待遇差别，影响到这一群体参保的积极性。同时，就是目前实现的缴费标准、农村的贫困人口仍然无法按时足额缴纳，使其游离养老保障之外。
3基金运营收益率低。基金是农村养老保险制度乃以推行的物质基础，只有确保基金保值增值才能使农村养老保险制度得以正常运转。目前宝鸡市在基金运营上选择了存人银行的做法，这些增强了基金的安全性，但银行存款利率较低，单一采取这种方法获得的收益率低，随着通货膨胀压力的增大，基金有隐形损耗的可能，难以应对老龄化加剧后养老金待遇支付剧增而导致的支付风险。
三、完善宝鸡市农村社会养老保险制度的政策建议
1建立农村社会养老保险制度的长效机制
一是多元筹资机制。筹资关系应当在明确农民个人缴费的同时，政府财政给予补贴，采取相对稳定的责任分担机制。在农村集体经济力量强劲的地区，应把集体补助作为筹集资金的重要渠道。要通过设立农村养老保障单独预算，确立财政资金在农村养老保险中的公共财政责任。多方筹资机制应确保农村养老保险制度财务的可持续性。
二是高效的运行机制。按照“谁管理、谁负责”的基本原则.明确社会保障部门的管理主体地位，建立社保稽核、银行的农村养老保险费征收机制和统一的基本养老保险经办机制。同时，建立以主管部门行政监督为核心、立法机关与司法机关监督为两民办、其他相关利益主体充分有效参与的监督体系。这种监管机制应确保养老保险制度的高效运行，并有利于推行行政问责制。
三是合理的待遇确定机制。养老金待遇确定应以维护老年人基本生活为原则，有效控制不同群体的养老金待遇差距。应当在充分考虑养老金替代率的基础上，与个人缴费情况直接挂钩。在多元制度框架下，还应当设计养老金待遇的分段计算与合并发放机制，把养老金标准与当地农村居民的生活水平和物价指数挂钩，保障劳动者在流动过程中养老金权益不受损失，保证老年人的生活质量。
四是社会化的养老服务机制。建立独立的养老社会化发放机制和养老服务社会化供给机制，确保养老金按时足额发放和高质量养老服务的有效供给。
2.完善农村社会养老保险制度的立法
法律强制性是社会保险的本质特征之一，只有通过立法，才能保证农村社会养老保险具有足够的法律地位和强有力的法律保障。虽然2001年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，对社保基金的投资管理人、社保基金的委托投资、收益分配与使用作出了明确规定，但具体落实到农村社会养老保险基金的法律法规与配套政策体系却比较少，2008年12月全国人大办公厅公布了《中华人民共和国社会保险法(草案)》，但在基本养老保险中对农村社会养老保险对农村社会养老保险并未涉及。缺乏法律依据，政策不统一、不稳定直接制约着农村社会养老保险制度的建立和完善。因此，笔者建议尽快制定一部专门的《农村社会养老保险法》，主要内容应包括:(1)农村社会养老保险的定义、地位、基本原则、适用对象;(2)国家(政府)、集体和农民个人的权利和义务;(3)农村社会养老保险的组织、管理和监督;(4)养老保险费的缴费办法:(5)养老保险待遇的确定;(6)养老保险关系的变更;(7)争议处理及法律责任。
3.最大限度实现养老基金保值增值
为达到社会保险基金保值、增值的目的，根据发达国家对社会保险基金的投资经验，一般是对社会保险基金进行多种投资项目。概括起来主要有六种形式:除我国常用的存银行和购买国债两种方式外，还包括直接以银行家身份出现，向需要资金的公司贷款;成立基金会，购买公司股票和公司债券;投资不动产，直接取得经营权，以获得收益;对被保险人及其家庭提供消费性贷款服务。
根据投资组合原则要求，我国养老保险基金的投资组合选择应该将一定数量的资金在不同的资产，如到期日、流动性、收益率和风险性不同的资产之间进行合理配置。由于养老保险基金在时间和数量上具有刚性，所以必须有一部分资产具有一定的流动性，以用于短、中期养老金的支持。但是，这部分资产的保值增值能力较差，防范通货膨胀风险的能力也较差。因此，又必须有另一部分资产进行收益性最大、风险性合理的储备性投资。这部分资产在养老保险基金中所占的比例最大，期限最长，收益率最高。为此，可考虑:一方面根据资金的可用程度和可用期限，合理安排养老保险基金投资的短期、中期和长期项目;另一方面进行组合投资，合理安排国债、货款、现金、投资基金及不动产等项目的比例。因为各类投资项目的安全性、收益性、流动性各异，进行合理的投资组合有利于规避风险，提高投资收益。与此同时，可考虑通过直接或间接的渠道，将养老保险基金投资于证券市场，以期获得高收益，但必须在保证有充分支付能力的情况下方能进行。
农村养老保险属于政府行为，因此，为保证农村养老保险事业健康发展，国家对农保基金增值可实行特殊优惠政策，比如，让利、计税、资助等。让利，是指凡投放国家银行的农保基金，政府应当根据财政状况和经济发展程度，给予偏高一些的储蓄利率。让税可采取两种办法:一是对超过个人所得税征收标准的养老金收人部分，给予免征;二是对农保基金的运营收益，免征任何税费。通过以上途径，可以最大限度地实现农保基金的保值增值。
4.加大对特殊群体的保障力度
特殊群体的出现是社会转型期的必然现象，他们受保障的状况直接反映国家社会保障制度的整体水平。本文所指的特殊群体包括:计划生育户、被征地农户、农民工、因病因残致贫返贫户等。计划生育户在控制人口方面为我国社会主义现代化建设做出了巨大贡献，目前国家对农村年满60周岁只生育一孩或生二女的农户一次性奖励的政策深得人心，建议不要将这笔钱一次性发放，可以用来为之办理养老保险。随着工业化和城市化的发展和西部大开发进程的推进，农村中出现了一批被征地农民。土地承载着农民就业和养老的双重功能，没有土地这些农民的养老就成了问题。宝鸡市已出台《被征地农户参加农村社会养老保险实施办法》，可考虑把土地补偿费的一部分直接用来为他们一次性办理养老保险，一方面避免了土地补偿费发放中间环节上出现问题，另一方面解除被征地农民的后顾之忧。目前西部农村农民因病因残致贫返贫的现象十分突出。建议每年由民政部门和社保部门联合对贫困户进行调查，特别是对因病因残致贫返贫户、孤寡老人进行调查公示后用政府出资直接为他们办理社会养老保险。
5.加强对农村社会养老保险基金的管理监督
首先，统一行政管理机构的设置，制定政策、规划，加强监督、指导，从根本上克服政出多门、各自为政等问题。其次，明确养老保险基金经办机构的性质。基金的经办机构其职能主要是收缴、核定、发放养老保险基金并做好相应的服务工作。再次，确保养老保险基金运营机构的条件。随着养老基金积累额的增大，基金营运职能是逐步从基本经办机构中分离出来，由独立的、市场化营运的基金营运机构负责，经金融管理机构审核后符合条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等都可成为养老保险基金的营运机构。同时，使养老保险基金投资机构选择权、基金保管权和投资营运权分属不同机构，使之互相制约和监督，有利于从根本上保证被保险人的利益。最后，强化养老保险基金监督机构的职能。强化内部监督的同时还要加强外部监督，财政和审计部门对养老保险基金营运负有重要的监督职能，要定期公布基金状况，同时，应设立由政府代表、参保农民代表、领保农民代表、人大代表、政协委员等各方面人士组成的养老保险基金监督委员会，对养老保险基金经办机构、营运机构的日常工作进行监督，防止养老保险基金被挤占、挪用、浪费，以提高其使用效益。
一、农村养老保险的基本内容
农村社会养老保险是根据国家有关规定，由政府组织实施的保障农村老年居民基本生活的社会保障事业。
=、基本特点：(=)基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，以自我保障为主，不给政府背包袱；(=)实行储备积累，建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有。个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短，养老基金没有互济；(=)采取县（市）政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法；(=)基金运营方式为储蓄、购买国债，实现保值增值；(=)与城镇养老保险比，农村养老保险没有历史包袱，是一项全新的事业；农村养老保险的保障水平较低。
=、参保对象：全体农民。我区村干、乡镇企业职工、民办教师和“双女户”结扎对象。
=、管理部门：民政部门负责管理农村养老保险工作，财政部门负责对基金实行财政专户管理和收支两线管理，并实施财务监督。
二、区农村社会养老保险发展过程和现状
区地处武汉北部，现辖==个街镇场区， 图面积====平方公里，总人口==万人，农业人口==万人。区农村社会养老保险工作从====年开始文秘站 启动，近十四年来，有起有落，有轰轰烈烈的时候，有停滞不前的时候，有萎缩滑坡的时候。农村养老保险制度的实施，为保障农民“老有所养”，预防人口老龄化带来的冲击，以及稳定村干部起到了一定的作用。
=、启动发展阶段（====年—====年）：==年我区被列为全国农村养老保险试点县（区），全武汉市有=个。==年当年实现参保农民====人，征收基金===万元，==到==年每年平均征收基金近===万元，到==年底参保人数达=====人，基金达====万元。农村养老保险工作开展较好，其主要原因有五：（=）国家大力推行，给予了政策上的扶持。==年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[====]==号）将武汉市列为建立农村社会养老保险制度的重点地区。以后民政部又相继出台了一系列关于农村养老保险政策，====年，民政部公布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称方案），《方案》对农村社会养老保险的基本原则、保险对象、保险费交纳和领取、保险资金的筹集、基金的管理等问题作出了规定,为农村养老保险制度的实施提供了制度保障。（=）政府积极引导。我区将农村养老保险工作纳政府工作目标，并将农保基金征收任务分解落实到乡镇政府。（=）民政部门高度重视，将农村养老保险工作作为中心工作之一，并在各乡镇民政办增设=—=名专职工作人员。（=）工作经费较为充足。根据民政部民办发[====]=号文件，可以按当年收取的保险费总额的=提取管理服务费。==到==年提取了管理费===多万元，一是作为农村养老保险工作人员经费，二是作为乡镇完成基金征收任务的奖励，极大地提高了工作人员和乡镇的工作积极性。（=）养老保险承诺利率较高，==年——==年==月为年复利=.=，==年——==年==月为年复利==，==年——==年==月为年复利=.=，利率较高较好地调动了农民参保的积极性。
=、调整整顿阶段（====年—====年）：==年，国家发现农村养老保险存在基金挤占挪用、违规投资、乡镇和村截留保费、基金保值增值难等问题，决定对农村养老保险进行整顿规范，一是将农村养老保险工作由民政部门移交到劳动部门管理，二是不得从农村养老保险基金中提取管理费，三是清理整改基金违规问题。一方面由于工作关系未理顺（民政部门至今未移交工作到劳动部门），工作经费无着落（按财政应将农村养老保险工作人员经费纳入预算，但由于农保工作人员太多，我区乡镇==人，财政压力较大，并未将此列入预算），另乡镇于==年开始机构改革，农保工作人员进行了精简，区民政局只承认了退休的=人，使农保工作的正常开展受到了极大的影响；另一方面，==年由于银行利息大幅度降低，国家为了化解基金保值增值风险，对养老保险的利率进行了调整，==年=月降为=.=（==年=月降为=.==），影响了农民的参保积极性。====年省政府对养老保险进行了专题研究，决定“在农村养老保险整顿规范阶段不再接受新业务”，至此农村养老保险工作处于停滞阶段。
=、停顿、半停顿阶段（====年—====年）：由于受国家管理体制改革、利息持续下调和中央对农村养老保险政策变动的影响，到====年出现了退保人员增加、参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，近三年来基金当年收不抵支累计达==万元，收入主要是利息收入，农民缴费收入很少，没有新的业务发生，养老保险工作处于停顿、半停顿状态。
目前我区的农村养老保险现状可以概括为：低水平、窄覆盖、功能弱、效果差、农村养老保险工作陷于停滞不前的局面。截止目前为止，参保农民=====人，退休人员===人，月支出养老金=.==万元，人月平养老金水平为==元，高的达===元，低的只有=.=元。基金累计收入达====万元，其中：缴费收入====万元，利息收入===万元，累计支出达===万元，滚存结余====万元。
三、存在的问题
农村养老保险工作主要存在以下几个方面的问题：
（一）保险覆盖面窄。据统计，我区农业人口为==万人，而参加农村养老保险的只有=====人，占农业人口的=.=。从参保对象看，只有部分村干部、乡镇企业职工、民办教师和“双女户”结扎户参加了农村养 老保险，而其他广大农业人口均未参加养老保险，基金共济性较差，抗风险能力较低。
（二）管理较为松散。从我区农村养老保险的发展现状看，我区农村养老保险目前正处在停顿、半停顿阶段。在管理机构、政策宣传、组织实施、基金管理等方面均未形成完成的管理体系，只是靠着惯性的作用，维系着目前的现状。一是管理机构没有理顺。====年国家要求农村养老工作全部移交到劳动部门，但到现在仍未移交，致使管理职能不明，工作不得力。而且由于我区农村养老保险专职工作人员少，管理服务难到位。现在各街镇原有==名专职工作人员都已取消，区民政部门的专职人员也兼职做其它工作，使养老保险的日常管理较为松懈，对退休人员更是谈不上进行生存调查，难以避免死亡后虚报冒领，造成基金损失。二是政策宣传和组织实施力度不大。农村养老保险对保障农村老龄人“老有所养”，维护农村社会稳定具有十分重要的意义。但我区推行农村养老保险的工作力度不大，农民对农村养老保险的政策存在种种疑虑和担心，全区仅有==左右的农户赞成推行农村养老保险制度，而真正愿意交纳养老保险基金参保的农户不到==。三是制度建设真正不完善。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使农村保障工作无法可依，无章可循。特别是民政部颁布的《方案》过多地考虑到农民的保险观念不强而强调农民参保“自愿性”，资金筹集上坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则。可以认为，这种保险模式基本不具备社会保险的含义，而是较多地体现出商业保险的特征，政府扶持职能缺失，不利于调动农民参保的积极性。
（三）政府扶持功能弱化。民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，保险基金的筹集渠道为：“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬约束。在经济不太发达的地区，普通农民很难享受得到集体补助。而《方案》又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。据统计，我区只有少数村干部由村进行了补助，其它大多数农民未得到村级补助，而政府更是没有投入资金给予扶持。这样，农村社会养老保险在没有稳定的资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。
（四）保障水平偏低。根据测算，如果按照《方案》设定的最低缴费标准=元/月缴纳保险费，==年之后，每月可以领取养老金=.=元，==年后，每月可以领取养老金=.=元，这很难保障农民的基本生活。调查表明，大部分参加保险的农民都选择了较低标准缴费，从而导致退休后退休金水平极低，我区目前退休===人，人月平养老金水平为==元，高的===元，低的只有=.=元，有==的低于==元，很难保证“老有所养，老有所靠”了。不仅如此，《方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，使《方案》很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化。
（五）农民参保意识差。受传统思想的影响，在农村养儿防孝的思想还大量存在，特别是在目前农村经济基础薄弱，农村家庭现金收入增长缓慢，增收困难，文化生活缺乏，束缚了农民思想认识的发展，形成了封闭落实的思想，特别是在一些僻远的山区，由于受传统的思想影响较深，与城市相比在思想认识上形成了差距，他们往往只注重眼前利益，却忽视了近期生存的艰难性和风险性，即便有些意识到了全区养老保险的重要性，却因为对农村养老保险了解不多，知知甚少，对农村养老持怀疑态度，因此，也不愿意参加。农民参保的态度和对养老保险认识的程度，直接决定了农村养老保险在农村的发展空间和前景，而目前农民表现出的参保意识淡漠、参保的积极性不高，正是目前农村养老保险出现扩覆不力、征收困难的真正原因。
四、农村养老保险的发展方向和对策
目前，我国尚处在社会主义初级阶段，生产力发展水平较低，农村社会保障能力相对较差，在这种情况下，建立适应经济发展水平的农村社会保障制度，便成了各级政府急待解决的重大战略问题。从我国现在的经济发展水平看，农村推行社会养老保险将是一个漫长的过程，既要积极，又要稳妥，不能急于求成。
=、各级政府要高度重视农村养老保险工作。党的十六届四中全会提出“五个统筹”的要求，各级政府要按照统筹城乡经济协调发展、构建和谐社会的要求，充分体现以人为本的思想，将农村社会养老保险纳入重要议事日程，从组织领导、经费保障、理顺部门关系等方面加大工作力度，不断完善农村社会保障制度建设，合理引导农村养老保险工作的开展，把这项服务农民、服务农村的工作做好做实。
=、坚持“强制投保为主、自愿投保为辅”的原则。农村养老保险制度必须充分体现社会保险的强制性特征，凡达到全国农村平均收入水平以上的农民必须投保；同时，也应该考虑到全国各地经济发展水平的差异，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上者鼓励投保。农村养老保险制度的推进，可以按人群和地区分类、分步进行。首先在农村的不同人群中分类推进，如乡镇企业职工和民办教师，强制其必须参加保险；其次在较为富裕的地区，一方面要加大政府资金的示范效应，另一方面也要逐步强制农民参加养老保险，然后逐渐扩展到其他地区。
=、积极扩大农村养老保险的筹资渠道。一是从扶贫资金提取一部分。我国农村开发式扶贫已经取得了显著成绩，====年以后基本解决温饱问题后，农村扶贫资金的使用方向应该进行必要的调整。随着国家经济形势的不断好转，加之绝对贫困的消失，逐步转移并加大财政对农民养老的支持应该是可行的。二是从国家财政收取的个人所得税、财产税、消费提取一部分。三是从农村税收中提取一定比例。农村税收包括对乡镇企业、农村个体工商户以及农民个人征收的产品税、增值税、营业税、所得税等。四是部分先富起来的农民交纳一部分。农民个人年收入达到一定水平，可按适当比例缴纳保险金。受保个人做一定奉献，也是国际社会保障制度通行的原则。不过，要以农民的收入达到一定的高度为条件，而且要因地制宜，不搞一刀切。
=、加大“三农”投入，逐步改善农村软环境。“十一五”规划明确提出要建设社会主义新农村，那么在这个五年计划里农村必须将有着翻天覆地的变化，如何改变农村贫穷落后的面貌，如何改变农村落后的精神风貌，这既是摆在政府面前的一道难题，也是我们财政部门急需解决的财政分配问题。要从农村基础设施入手，加大基础设施建设投入力度，结合区的“家园建设行动计划”，大力发展农村公共事业明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。加大农业收入力度，促进现代化农业建设。加快农业科技进步投入，调整农业产业结构调整，加大农业设施建设，为农民增收夯实基础。农村经济综合水平提高了，就会促进农民思想意识的提高。增加对农村养老保险重要性的认识，也就会积极参加养老保险。
关键词：农村社会养老保险发展目标政策需求
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的农民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着城乡二元经济结构的转变，二元对立的格局必将被逐步消除，农村养老保障的社会化程度也会不断提高、范围会不断扩展，逐步建立国民一体化的社会养老保险制度应该成为农村社会养老保险制度的最终目标。本文结合国内外建设农村社会养老保险制度的成功经验，分析了为实现国民一体化的社会养老保险制度的政策需求，即法制先行、明确政府主导地位、因地制宜采取多层次原则、规范基金管理以提高基金收益率。
一、农村社会养老保险制度发展战略目标：国民一体化
从国外社会养老保险制度发展史看，都经历了由城市逐步向农村覆盖的过程。经济发展到一定程度后，国民一体化的社会养老保险体系是社会保障的题中应有之义。但国民一体化的城乡社会养老保险制度并非意味着所有社会成员享受一模一样的保障待遇，而是指城镇和农村社会养老保险制度的理论体系、政策制度应一脉相承，保障项目大体一致，保障水平相对合理，基金管理办法原则一体化以及相互之间可以自由选择与转换。长远来讲，就是要改变农民远离以国家和政府为责任主体的社会保障体系的状况，使农民能够有效化解风险、共享社会经济发展的成果。
由于我国城乡二元结构的特殊格局决定了城市社会保障和农村社会保障之间存在较大的差异，无法在短期内实现完全意义的城乡社会保障体系一体化，于是往往设计出一些过渡性的社会养老保险制度。这些主张都暗含一个共同假设前提，即农村应该实行与城镇一样的社会养老保险制度，建立城乡一体化的统一模式。从价值取向上看，这些主张无疑是正确的。但在实际的制度设计和技术操作中，各地农村养老保险制度模式可谓“花样百出”，管理口径的不一致本身就限制了城乡统筹及接轨。因此，在对农村社会养老保险制度的设计中，我们必须持战略性、前瞻性、可持续性的角度去重视和研究农村社会养老保险制度的过渡性模式，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的统一的国民社会基本养老保险计划为导向，限制或控制城乡及各地农村之间社会养老保险的制度差异，尽可能确立统一的制度框架和缴费标准，同时允许实施方式有别及有限化的待遇差异。一方面，逐步削减政府在城镇养老金的财政投入，逐步将机关事业单位的养老金制度与城镇企业职工并轨，以减少财政负担；另一方面，改变长期以来实行的重城轻乡的政策，加大对农村社会养老保险的投入力度，提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策，以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润，应适当返回给农村和农民，把该资金作为建立农村保障机制的基金，实行工业反哺农业。同时，国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村基础教育的投入力度，以加快农村经济的发展，为社会保障的建立奠定经济基础。
二、我国农村社会养老保险制度建设的政策需求分析
2．1依法推行农村社会养老保障，法制先行
通过法律来明确政府、社会和个人的责、权、利使之有法可依、有章可循，是农村养老保险良性运行的重要前提条件，也是国际通行做法。如德国的农民养老保险制度是根据1957年颁布的《农民老年救济法》建立起来的；瑞典的公民基本养老金是根据瑞典全国退休金法案规定来实施的。通过有效的法律监督和制约机制、详尽具体的法律条文，可以保证养老保险的制度性、规范性和统一性。目前，我国农村社会养老保险的法律制度建设明显相对滞后农村养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，不仅没有由全国人民代表大会制定相应法律，而且已经制定出来的农村社会养老保险政策法规普遍存在缺乏法律责任的现象。这样就容易造成各地农村社会养老保险工作带有一定的随意性，基金管理缺乏约束性。
但是，经过多年的理论探索和实践，我国农村社会养老保险的立法已经具备了一定的条件。截止2005年底，全国参加农村养老保险人数为5442万人，普遍建立了农村社会养老保险机构，农村养老保险有了相当大的规模，在许多地方已经出台了一些部门规章或管理暂行办法。如上海市早在1996年就已了《农村社会养老保险办法》。该办法从有利于与城镇基本养老保险衔接与转化的角度出发，参照城镇职工基本保险的缴费模式和制度框架对1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)作了较大调整，主要体现在改原来的个人帐户制为个人帐户与统筹帐户相结合的模式，调整了缴费标准和办法，规定了最低缴费额和补贴比例。2003年l0月推出了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，并以此为契机，提出了加快推行小城镇社会保险，逐步淡化农村社会养老保险的战略思路，逐步探索并实现农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。这种农保制度的创新与转换，既保证农民的养老水平，又适应了新的“三农”形势，向城乡统筹迈出了坚实的一步；而处于苏南地区的常熟市以其发达的乡镇企业为突破点，于2001年出台了《常熟市农村养老保险暂行规定》，建立起与城镇职工养老保险相接轨的统帐结合模式的农村社会养老保险。其中明确规定了农村养老保险的缴费基数、缴费比例与市城镇企业职工养老保险一致为25％，并加强了对乡镇企业职工参保的强制性。
上述这些地区所出台的并经实践证明有效的一些部门规章或管理暂行办法，都为我国农村养老保险法律、法规的制定打下良好的基础。因此，应尽快建立《农民养老保险法》，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社会发展中的地位和作用，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、资金筹集与支付、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，并在此基础上制定《农村养老保险条例》，就账户模式、筹资标准、政府责任程度、待遇计发方法及基金运作模式等内容具体化、详细化。此外，各地方可根据本地农村实际情况，在全国性法律、法规的框架内制定相应的地方性法规和规章，以便于农村养老保险制度的顺利推行。
2．2确立政府在农村养老保险制度中的供给主体地位
在农村养老保险中，农民个人、家庭成员、村集体、政府都承担养老责任。但其中政府尤其应发挥主导作用，成为制度供给的主体。从理论角度看，农村养老保险是整个社会保障的重要组成部分，是典型的公共产品。建立以政府为主体的养老保险制度是公共财政职能的要求，理应由政府提供；从现实需要看，建立以政府为供给主体的农村养老保险制度，是我国工业化和城市化进程、市场经济发展以及人口老龄化加速、传统的“家庭供养加土地保障”养老方式受到当前社会结构转型的强烈冲击，所引致的迫切要求。社会养老保险在农村的发展历程也表明，政府角色不明、职能缺位是制约其发展的主要原因之一。
政府的主导作用首先体现在财力上的支持。原制度方案在全国大面积的试点和典型地区制度创新的实践表明，农村社会养老保险制度如果实行完全的个人储蓄积累制模式是很难行得通的，恰恰是集体和政府的大量保险费补贴才使得典型地区的农村社会养老保险获得了持续发展和不断壮大的生命力。以全国农村社会养老保险最早试点的地方——山东省为例，由于经济基础好，山东省基本上坚持按1992年民政部颁布的《基本方案》展开工作，也是投保绝对人数最多的省区。其成效的取得除经济条件的因素外，还在于对原制度进行了创新。如在2006年，山东省招远市政府下发了《关于新型农村社会养老保险制度实施办法的通知》，采取“个人缴费为主、集体补助为辅，财政给予适当补贴”，实行储蓄积累的模式。明确规定市级财政每年补贴200万元，每年增长10％，补贴额按投保人数测算确定，有条件的镇、村也应对投保农民给予适当方式、适当数额的补贴，个人缴纳的保险费及市(镇、村)财政补贴一并记人个人帐户。农村社会养老保障标准以高于农村最低生活保障20％一40％的基础确定。
从国际经验看，许多国家农民养老保险资金来自于个人和雇主缴纳的保险费以及政府的补贴(或政府承担最低保证金)。如德国和日本都是来自个人和政府供款，其中政府补贴的比例较大，德国政府补贴占到总保险费的70％，日本政府补贴占到总保险费的1／3。韩国相比较，由于制度建立较晚，在吸收和借鉴已有经验的基础上，政府实行有限性补贴，旨在引导农民参加保险，不过其补贴额度也较大，占到了总保险费的2／3。在新加坡和智利，政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。因此无论从国内一些地区的成功实践还是国际经验角度出发，都应该加大各级政府的财政扶持，可以参照农村合作医疗的做法，建立以农民缴费为主，财政补一点、集体贴一点的多元缴费机制，并规定农民的最低缴费基数和缴费年限，努力提高农民的养老保险水平。:
另一方面，是发挥政策优势。针对农民养老保险工作出现的新情况、新问题，及时制定相关措施，出台扶持政策。如力争获得同商业保险资金同等的“协议存款”或高于商业保险资金“协议存款”的优惠政策；发行国债时，给予农民养老保险基金优先认购权，确保养老保险基金保值增值；对基金收益或购买的企业债券实行免税；出台农民养老保险基金投资管理办法，规范基金管理行为；对农民养老保险实行全部免税政策等。
2．3我国农村社会养老保险制度要坚持多层次性的原则
经济发展水平决定农村社会养老保险的规模、结构及社会化程度。由于我国农村经济发展极不平衡，呈现东、中、西部由高到低的趋势，而且区域内部经济发展水平也不尽相同，试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨，实行统一的社会养老保险制度是不现实的，也是不可能的。因此，农村社会养老保险要因地制宜，建立多层次、相互补充的农村养老保障体系。多层次原则既包括家庭保障、社区保障、社会保险、商业保险、国家救济、社会互助以及其他的多层次，还包括保障水平起点高低的多层次性。多层次的改革取向也是发达国家农民社会养老保险发展的一个重要趋势。如德国为减轻财政负担，将养老金给付水平降下来，其改革设想就是通过采取优惠政策，鼓励农场主购买商业年金保险。这样就可以成功构建一个由社会保险、终老财产和自我保障“三根支柱”组成的更为安全可靠的保障体系。法国也鼓励农场主自愿购买补充养老保险，以弥补社会养老保障的不足。
在我国经济发达地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村社会养老保险制度，并随着农村劳动力的转移，适时与城市养老保险制度进行衔接，即实行统一的“统帐结合”基本养老保险制度，从而在发达地区率先实现城乡一体化的养老保险制度；在经济落后地区，应采取家庭养老、社区养老和社会养老保险相结合的模式，逐步提高社会化养老的水平。随着贫困地区经济条件的逐渐改善，可以引导和鼓励其适当开展农村社会养老保险，逐步实现与城市社会养老保险的衔接，向城乡一体化的养老保险制度过渡。
关键词：农村；养老；保险；河北；制度
由于我国广大农村的特殊情况以及人们思想观念上的认识不同，到目前为止，河北省乃至全国，农村社会养老保障还没有形成一个成型并比较完善的制度，绝大部分农村地区面临的养老保障形势依然严峻，建立起真正意义上的养老社会保险势在必行。
一、我国农村养老保险的现状及河北的特点
为了更好地解决好农民养老问题，中国政府从1987年开始探索，并在部分地区进行试点，到1991年，民政部在国内调查的基础上出台了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》），标志着我国养老保障制度建设工作的正式开启。同年，在山东牟平县组织试点，随后在全国逐渐推广，但效果并不理想。河北省的农村社会养老保障制度建设在《方案》下发后的一段时间内曾取得较大进展，但自1999年国务院决定对农村社会养老保险进行规范整顿，并停止开展一切新业务后，又一度趋于停顿，致使一些投保农民对社会养老保险失去信心，并在很多地方出现了农民大规模退保现象。此后，全省一定层面上的农村社会养老保障制度建设及相应的改革探索虽然一直没有停止，并在部分地区和一些局部领域逐步走向深化，但总体进展缓慢，到目前为止，农村社会养老保障还没有建立比较完善的制度。
从整体上说，农村老年人投保意识淡薄，在投保问题上顾虑重重，怕政策不稳。1992年颁布的《方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这一政策一直延续至今。在这一规定下，我国农村社会养老保险主要是基金积累式个人账户模式。个人缴费及集体补助全部计入个人账户，个人账户属个人所有。养老保险主要由农民个人缴纳，有条件的集体虽可以给予一定的补助，但实际上因为我国农村普遍贫穷，享受这一待遇的农民很少。农民在达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金，养老金数额根据个人账户积累额和市场预期寿命来确定。1998年向5.98万参保人发放养老金，人均42元，月均3.5元。显然，这样的保障没有多大意义。
受经济发展水平、经济承受能力特别是小农意识的制约，当前，农民对加入农村养老保险、医疗保障等社会保障在认识上还存在偏差。据笔者在河北省部分县市农村访谈发现，被调查老年人只有少数人投过农村社会养老保险，只有20%的老年人比较了解农村社会养老保险与商业保险的区别，只有10%的农村老年人投过人寿或其他方面的商业保险。
就河北而言，现行农村社会养老保险制度存在的主要问题是：（1）农村地区开展的社会养老保险实行农民自愿参加，筹资主要依靠甚至完全依靠农民个人缴纳，所采取的个人账户模式实际上是个人储蓄，缺乏人与人之间的互助互济，这与社会保险应具有的强制性、互济性相违背，因此，它并不是真正意义上的社会保险。（2）基金管理水平低，缺乏可操作性，县级主管投资空间小、收益差，使农村养老保险基金难以保值增值。违规投入非银行运营机构，挪用、占用农村养老基金的案例比比皆是。（3）农村社会养老保险目标人群的实际政策指向存在偏差。从一般意义上讲，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需要越强烈。但是，目前的政策恰好相反，农村社会养老保险实际走得是一条“保富不保贫”的路子。另外，现行农村社会养老保险采用积累式个人账户模式，只能解决“未来老年人”的养老问题，对目前已进入老年和即将进入老年的农民来说，没有任何意义。（4）缺乏有效的法律法规依据。河北省农村社会养老保障制度的建立，主要依据民政部下发的《方案》和各级主管部门下发的业务指导性文件，虽然党的十六大报告再次明确要求在有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，但权威性的农村社会养老保险操作办法和规定仍未出台。
二、建立符合实际的农村社会养老保险新体系
纵观国外发达国家的经验，养老保险的发展都有完备的法律保障。考虑到我国农村的特殊性和养老保险的复杂性，在目前构建农村新型养老保险体系的同时，必须迅速制定相关配套的法律。法律的制定必须兼顾公平与效率、权利与义务相和谐的立法价值选择，确定国家和政府的责任，明确农村养老保险是整个社会养老保障体系的有机组成部分。此外，还应制定农村社会养老保险行政规章，并将这一层次的规章作为我国农村社会养老保险法体系的主体。具体可包括：农村社会养老保险的具体实施办法；农村养老基金管理、运营和监督条例；农村养老基金税收减免办法等。由于我国农村社会经济发展不平衡的地区差距而造成的养老保险制度不统一状况应尽快得到扭转和协调。
为了推动农村社会养老保险工作稳步发展，实现农村小康社会建设目标，必须采取以下措施，积极稳妥地推进河北省农村养老保险。首先，加强各级政府对建立农村社会养老保险制度的推进。建立农村社会养老保险制度是对传统家庭养老模式的一次重大变革，在农村养老保险制度变迁中，作为变迁主体的农民并不具备创新主体的资格。我国以建立社会养老保险为目标的农村养老保险制度改革实际上就是政府主导的结果。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权利，其制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。从河北省来讲，除了力争尽快出台一套较完备统一的基本法规之外，必须加强省级统一规划，实行强制为主并与一定政策条件下的自愿相结合的原则，提高政府对农村社会养老保险的强制程度。为此，有关部门应在缜密调查和分析的基础上，摸清各地各类农民的经济条件，制定统一规划和适合不同收入层次的养老保险政策和实施方案。达到一定人均收入的地区，必须强制实施一定保险水平的社会养老保险。未达到规定人均收入水平的地区实行群众自愿，但随着经济的发展，一旦达到规定的人均收入水平，就必须进入强制实施社会养老保险的行列。另外，在强制实施社会养老保险情况下，对部分确实困难而不具备负担能力的农民可以实行减免政策。
其次，加强各级政府对农村社会养老保险的财政投入力度，健全基金管理体系。资金筹集是社会保险制度运行的核心，纵观国外，日本和德国对养老保险的财政支持都在1/3以上。事实证明，通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的关键所在。北京市大兴区农村社会养老保险试点方案，就是通过政府财政补贴的方式，加大了政府的财力支持，建立了个人账户与储备调剂金相结合的新制度模式。另外，国家还应对农村社会养老保险基金实行让税政策，并承担养老基金运行的管理经费。在政府加大对财政投入的同时，面对庞大的养老基金，基金管理是一个至关重要的问题。一个完备的基金管理体系应涵盖政策制定、基金监督和基金经办三个层面。基金管理政策的制定由行政主管部门负责；基金监督体系由外部监督和内部监督两部分构成，外部监督包括政府监督和社会监督，内部监督分为行政监督和内部审计稽核；基金经办职能由各级农保经办机构履行。为防止基金被挪用，基金收支必须实行收支两条线管理。
再次，应着眼统筹发展全局，做好农村社会养老保险与其他相关制度建设之间的协调工作。农村养老保险制度是广大农民各项社会保障制度的组成部分，除此之外，还有农村医疗保险、农村最低生活保险和农村社会救助等。养老保险的功能在于解决农民生活上的“远虑”，而医疗保险和最低生活保险的功能则主要是解除农民生活的“近忧”。农村社会养老保险与后者在保险农民生活安全上相互统一，相辅相成，但又存在着财力资源上的矛盾。因此，农村社会养老保险制度的建设应纳入整个农村社会保险体系建设全局，与其他保险项目统一考虑，统一规划。对大部分农村地区而言，先行建立农村最低生活保险制度与完善农村社会救助制度是目前比较理想的选择。另外，城乡统筹是建设和谐社会的首要之举，农村社会养老保险制度建设还应着眼城乡统筹发展的全局。农村社会养老保险的覆盖范围，除农村务农的农民之外，还应包括被征地后失去土地的农民、外出务工者、个体从业者等现行城镇职工基本养老保险制度难以覆盖的人员。在目前的情况下，农村社会养老保险制度应尽可能实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接。
最后，除上述制度方面的建设之外，还应该大力培育农民的社会养老保险意识，提高农民对社会养老保险的认同程度。这对于推进农村社会养老保险的制度建设具有极大的促进作用。
总之，农村养老问题直接关系到我国农村秩序的稳定与农业的可持续发展。随着农村商品经济的不断深化，构建和完善农村养老法律体系，确定国家和政府的主体责任地位，加大对农村养老保险的扶持力度，不断规范农村养老保险已是大势所趋。认真研究我国和各省农村的实际情况，建立符合国情和省情的农村养老保险制度，是落实党的十七大精神的重要保证。
参考文献：
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[3]王国军.现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路[J].学术季刊，2000，（1）.
l农村社会养老保险制度发展战略目标：国民一体化
从国外社会养老保险制度发展史看，都经历了由城市逐步向农村覆盖的过程。经济发展到一定程度后，国民一体化的社会养老保险体系是社会保障的题中应有之义。但国民一体化的城乡社会养老保险制度并非意味着所有社会成员享受一模一样的保障待遇，而是指城镇和农村社会养老保险制度的理论体系、政策制度应一脉相承，保障项目大体一致，保障水平相对合理，基金管理办法原则一体化以及相互之间可以自由选择与转换。长远来讲，就是要改变农民远离以国家和政府为责任主体的社会保障体系的状况，使农民能够有效化解风险、共享社会经济发展的成果。
由于我国城乡二元结构的特殊格局决定了城市社会保障和农村社会保障之间存在较大的差异，无法在短期内实现完全意义的城乡社会保障体系一体化，于是往往设计出一些过渡性的社会养老保险制度。这些主张都暗含一个共同假设前提，即农村应该实行与城镇一样的社会养老保险制度，建立城乡一体化的统一模式。从价值取向上看，这些主张无疑是正确的。但在实际的制度设计和技术操作中，各地农村养老保险制度模式可谓“花样百出”，管理口径的不一致本身就限制了城乡统筹及接轨。因此，在对农村社会养老保险制度的设计中，我们必须持战略性、前瞻性、可持续性的角度去重视和研究农村社会养老保险制度的过渡性模式，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的统一的国民社会基本养老保险计划为导向，限制或控制城乡及各地农村之间社会养老保险的制度差异，尽可能确立统一的制度框架和缴费标准，同时允许实施方式有别及有限化的待遇差异。一方面，逐步削减政府在城镇养老金的财政投入，逐步将机关事业单位的养老金制度与城镇企业职工并轨，以减少财政负担；另一方面，改变长期以来实行的重城轻乡的政策，加大对农村社会养老保险的投入力度，提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策，以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润，应适当返回给农村和农民，把该资金作为建立农村保障机制的基金，实行工业反哺农业。同时，国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村基础教育的投入力度，以加快农村经济的发展，为社会保障的建立奠定经济基础。
2我国农村社会养老保险制度建设的政策需求分析
2．1依法推行农村社会养老保障，法制先行
通过法律来明确政府、社会和个人的责、权、利使之有法可依、有章可循，是农村养老保险良性运行的重要前提条件，也是国际通行做法。如德国的农民养老保险制度是根据1957年颁布的《农民老年救济法》建立起来的；瑞典的公民基本养老金是根据瑞典全国退休金法案规定来实施的。通过有效的法律监督和制约机制、详尽具体的法律条文，可以保证养老保险的制度性、规范性和统一性。目前，我国农村社会养老保险的法律制度建设明显相对滞后农村养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，不仅没有由全国人民代表大会制定相应法律，而且已经制定出来的农村社会养老保险政策法规普遍存在缺乏法律责任的现象。这样就容易造成各地农村社会养老保险工作带有一定的随意性，基金管理缺乏约束性。
但是，经过多年的理论探索和实践，我国农村社会养老保险的立法已经具备了一定的条件。截止2005年底，全国参加农村养老保险人数为5442万人，普遍建立了农村社会养老保险机构，农村养老保险有了相当大的规模，在许多地方已经出台了一些部门规章或管理暂行办法。如上海市早在1996年就已了《农村社会养老保险办法》。该办法从有利于与城镇基本养老保险衔接与转化的角度出发，参照城镇职工基本保险的缴费模式和制度框架对1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)作了较大调整，主要体现在改原来的个人帐户制为个人帐户与统筹帐户相结合的模式，调整了缴费标准和办法，规定了最低缴费额和补贴比例。2003年l0月推出了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，并以此为契机，提出了加快推行小城镇社会保险，逐步淡化农村社会养老保险的战略思路，逐步探索并实现农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。这种农保制度的创新与转换，既保证农民的养老水平，又适应了新的“三农”形势，向城乡统筹迈出了坚实的一步；而处于苏南地区的常熟市以其发达的乡镇企业为突破点，于2001年出台了《常熟市农村养老保险暂行规定》，建立起与城镇职工养老保险相接轨的统帐结合模式的农村社会养老保险。其中明确规定了农村养老保险的缴费基数、缴费比例与市城镇企业职工养老保险一致为25％，并加强了对乡镇企业职工参保的强制性。
上述这些地区所出台的并经实践证明有效的一些部门规章或管理暂行办法，都为我国农村养老保险法律、法规的制定打下良好的基础。因此，应尽快建立《农民养老保险法》，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社会发展中的地位和作用，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、资金筹集与支付、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，并在此基础上制定《农村养老保险条例》，就账户模式、筹资标准、政府责任程度、待遇计发方法及基金运作模式等内容具体化、详细化。此外，各地方可根据本地农村实际情况，在全国性法律、法规的框架内制定相应的地方性法规和规章，以便于农村养老保险制度的顺利推行。2．2确立政府在农村养老保险制度中的供给主体地位
在农村养老保险中，农民个人、家庭成员、村集体、政府都承担养老责任。但其中政府尤其应发挥主导作用，成为制度供给的主体。从理论角度看，农村养老保险是整个社会保障的重要组成部分，是典型的公共产品。建立以政府为主体的养老保险制度是公共财政职能的要求，理应由政府提供；从现实需要看，建立以政府为供给主体的农村养老保险制度，是我国工业化和城市化进程、市场经济发展以及人口老龄化加速、传统的“家庭供养加土地保障”养老方式受到当前社会结构转型的强烈冲击，所引致的迫切要求。社会养老保险在农村的发展历程也表明，政府角色不明、职能缺位是制约其发展的主要原因之一。
政府的主导作用首先体现在财力上的支持。原制度方案在全国大面积的试点和典型地区制度创新的实践表明，农村社会养老保险制度如果实行完全的个人储蓄积累制模式是很难行得通的，恰恰是集体和政府的大量保险费补贴才使得典型地区的农村社会养老保险获得了持续发展和不断壮大的生命力。以全国农村社会养老保险最早试点的地方——山东省为例，由于经济基础好，山东省基本上坚持按1992年民政部颁布的《基本方案》展开工作，也是投保绝对人数最多的省区。其成效的取得除经济条件的因素外，还在于对原制度进行了创新。如在2006年，山东省招远市政府下发了《关于新型农村社会养老保险制度实施办法的通知》，采取“个人缴费为主、集体补助为辅，财政给予适当补贴”，实行储蓄积累的模式。明确规定市级财政每年补贴200万元，每年增长10％，补贴额按投保人数测算确定，有条件的镇、村也应对投保农民给予适当方式、适当数额的补贴，个人缴纳的保险费及市(镇、村)财政补贴一并记人个人帐户。农村社会养老保障标准以高于农村最低生活保障20％一40％的基础确定。
从国际经验看，许多国家农民养老保险资金来自于个人和雇主缴纳的保险费以及政府的补贴(或政府承担最低保证金)。如德国和日本都是来自个人和政府供款，其中政府补贴的比例较大，德国政府补贴占到总保险费的70％，日本政府补贴占到总保险费的1／3。韩国相比较，由于制度建立较晚，在吸收和借鉴已有经验的基础上，政府实行有限性补贴，旨在引导农民参加保险，不过其补贴额度也较大，占到了总保险费的2／3。在新加坡和智利，政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。因此无论从国内一些地区的成功实践还是国际经验角度出发，都应该加大各级政府的财政扶持，可以参照农村合作医疗的做法，建立以农民缴费为主，财政补一点、集体贴一点的多元缴费机制，并规定农民的最低缴费基数和缴费年限，努力提高农民的养老保险水平。
另一方面，是发挥政策优势。针对农民养老保险工作出现的新情况、新问题，及时制定相关措施，出台扶持政策。如力争获得同商业保险资金同等的“协议存款”或高于商业保险资金“协议存款”的优惠政策；发行国债时，给予农民养老保险基金优先认购权，确保养老保险基金保值增值；对基金收益或购买的企业债券实行免税；出台农民养老保险基金投资管理办法，规范基金管理行为；对农民养老保险实行全部免税政策等。
2．3我国农村社会养老保险制度要坚持多层次性的原则
经济发展水平决定农村社会养老保险的规模、结构及社会化程度。由于我国农村经济发展极不平衡，呈现东、中、西部由高到低的趋势，而且区域内部经济发展水平也不尽相同，试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨，实行统一的社会养老保险制度是不现实的，也是不可能的。因此，农村社会养老保险要因地制宜，建立多层次、相互补充的农村养老保障体系。多层次原则既包括家庭保障、社区保障、社会保险、商业保险、国家救济、社会互助以及其他的多层次，还包括保障水平起点高低的多层次性。多层次的改革取向也是发达国家农民社会养老保险发展的一个重要趋势。如德国为减轻财政负担，将养老金给付水平降下来，其改革设想就是通过采取优惠政策，鼓励农场主购买商业年金保险。这样就可以成功构建一个由社会保险、终老财产和自我保障“三根支柱”组成的更为安全可靠的保障体系。法国也鼓励农场主自愿购买补充养老保险，以弥补社会养老保障的不足。
在我国经济发达地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村社会养老保险制度，并随着农村劳动力的转移，适时与城市养老保险制度进行衔接，即实行统一的“统帐结合”基本养老保险制度，从而在发达地区率先实现城乡一体化的养老保险制度；在经济落后地区，应采取家庭养老、社区养老和社会养老保险相结合的模式，逐步提高社会化养老的水平。随着贫困地区经济条件的逐渐改善，可以引导和鼓励其适当开展农村社会养老保险，逐步实现与城市社会养老保险的衔接，向城乡一体化的养老保险制度过渡。
关键词：2006年；农村社会养老保险制度研究；综述
一、建立农村社会养老保险制度必要性问题探讨
学者苏颖从构建农村社会保障制度的整体角度出发，认为“由于中国农村人口老龄化快于城市”，加之“土地和家庭养老保障养老功能的弱化，应该创造条件，逐步建立农村社会养老保险制度。”劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙从中国农村的养老现状出发，强调农村社会养老保险迫切需要发展。因为：一是农民养老不完全是个人问题，而是社会问题，其对社会稳定会产生重大影响；二是农村传统养老方式功能弱化，迫切需要建立农村养老保险制度；三是农民的生产生活越来越依赖市场，迫切需要建立适应市场经济的农村社会养老保险制度。学者赵慧洁，周田宇从构建和谐社会和党的十六要求出发，认为“建立农村社会养老保险势在必行”。学者鲁晓明从构建和谐社会视角，论述了我国农村构建社会养老保险制度的必要性。学者秦建文，石文伟从社会发展的微观和宏观层面指出：“随着中国农村老龄化进程的加快，以及中国经济市场化程度的深化，建立健全农村社会养老保险体系已成为当务之急。”福建省福州市社会科学院张忠松通过对山区65岁以上老年农民养老问题的样本分析，发现山区老年人口面临经济供养总量低等诸多问题，呼吁山区社会养老保障体系亟待建立。
二、农村养老保险制度建设中政府责任问题
关于中国政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，学者赵建萍认为“政府应该承担起农村社会养老保险制度建设的职能”。关于政府在个人账户基金组成方面的作用，学者刘汉屏，李英娟认为政府应该成为农村社会养老保险制度建设的主体之一，“在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多种方式进行补贴”。学者汪柱旺认为：“从社会养老保险的特性和政府的职能来推演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制定保障农村养老保险发展的法律规范，推进切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度，并强化其对农村养老保险的监控管理，从而促进农村社会养老保险事业的健康、快速发展。”学者廖煜娟，潘怀明认为，国家应该“加大农村社会养老保险的推行力度，建立个人养老金账户、最大限度地发挥家庭养老保障功能、提高土地保障功能、大力推行社区养老、逐步建立省级农民养老保险基金管理机构、构建和不断完善农村养老法律体系。”黑龙江省社科院社会学研究所赵瑞政认为，公共财政应对农村社会养老保险进行直接投入，建立起农民、集体、政府三方出资的新模式。黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，政府应承担建立农村养老保险的必要资金投入，对基金运营采取兜底措施，基金管理层次下移，养老金核定、保值、增值、安全运营以县为单位进行管理，并有责任制定相应的法律法规。
三、农村养老保险模式选择问题
关于中国农村养老保险模式选择，学者刘汉屏，李英娟提出分层分类式农村养老模式的理论，认为可根据农村的现状将农村社会养老模式分为四类：对于外出务工人员的养老保险制度，可以以县或市为单位，直接在这些务工人员所在地设立个人的养老保险账户，农民在外打工时可以定期向家乡的账户注入一定的资金，数额以个人承受能力或选择为准，前提是政府对养老保险的缴费标准设立级次，以满足不同收入层次人群的需求；对于失地农民的养老保险，可以采取以‘土地换保障的形式’；对于贫穷落后地区农民的养老保险，应该以政府为主；对于普通农民的养老保险，可以根据各地GDP层次的高低分为三小类，逐步增加国家财政补贴，适当减少个人的缴纳比例。学者廖煜娟，潘怀明认为，根据中国的现实国情和养老保险制度存在的问题，我国应该选择“多支柱多层次的农村社会养老保障模式”。张忠松建议在山区要坚持以家庭养老为主并探索多种社会养老的办法，以满足不同年龄、不同层次的老年人口养老需求；山西省忻州市委党校的王申堂提出了农村养老保障制度改革“过渡模式”
的设想，指出要多途径解决现阶段我国农村的养老问题。
四、农村社会养老保险基金管理问题的探讨
（一）关于农村社会养老保险基金筹措问题
学者涂余华认为“我国农村养老保险基金筹集存在着保费筹集原则与参加自愿原则的矛盾，农民参保缺乏积极性；预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差；保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障；保费投资形式单一，缺乏增值的有效途径等问题。应该通过各级财政补贴、土地资本化、税收等渠道完善我国农村养老保险基金的筹措问题”。学者秦建文，石文伟则认为农村养老保险基金的筹措应该“委托商业保险公司运作”。
（二）关于农村社会养老保险基金保值增值问题的探讨
为了确保农村养老保险基金保值增值，学者涂余华认为，应该“设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金；在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域。”学者邹德新，曹旭杰认为，应该“提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。学者王令耀认为“必须加强对基金的监督管理，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，将农村社会养老保险基金逐步纳入规范化、制度化、法制化管理的轨道。从开始收缴到存储及投资，均由专业对口银行运营，民政部门负责调控与监督，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制，定期向各方面公布有关情况，增加透明度，提高干部和工作人员的管理水平和业务素质，以确保基金安全”。建议“在保证养农村社会养老保险基金安全的基础上要逐步放松投资管制，允许养老基金进行适当组合，同时可以放宽投资的领域，选择投资回报较高而且稳定的大型基础设施建设领域进行投资，进一步提高盈利能力”。
五、地方农村社会养老保险制度建设问题
学者宋斌文，张琳结合浙江省宁波市农村养老保险的现状，分析农村社会养老保险制度的主要问题，提出农村养老保险的改革设想。学者胡婷婷也对宁波市农村社会养老保险的发展进行了思考，建议“积极稳定和规范现行农村养老保险；加紧研究和建立新型农村社会养老保险。”学者高民庆探索推进成都农村社会保险工作的对策：“逐步建立统一新型的农村养老保险制度，分层推进全市新型农村养老保险试点工作，建立新型农村社会养老保险政府资金筹集机制，建立新型农村社会养老保险集体资金筹集机制，推出土地承包经营权享受政府社会补贴政策，农民工应享受政府社会保险补贴政策。”
学者史维良运用实证分析的方法，对陕西省的农村社会养老保险制度进行了研究，认为陕西省农村居民的养老宜采取“以家庭养老为主、同时与社区（集体）保障、国家救济相结合”的保障形式：家庭保障仍然是该地区农村养老的保险的主要方式，同时应赋予农民最低生活保障制度：坚持“低水平，广覆盖”的进入原则，本着“先易后难、由点到面、逐步推进、重点突破”的方针，有计划分步骤地抓好农村养老保险制度建设工作：本着被征地农村养老保险制度先行和具备条件的地方先行的“两个先走”的原则，推进农村社会养老保险制度工作的进行。
六、农村社会养老保险制度存在的问题
在农村社会养老保险存在问题方面，黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，由于农村保险费完全靠农民个人积累，公共财政没有投入，国家规定农村养老保险金只能存银行和买国债，但国家并没有同时提供优惠的利率和特种的定向国债，影响农民眼前的资金周转，致使农民没有参保积极性；
学者彭嘉圣认为我国农村社会养老保险制度存在的最大问题是：各级政府对农村社会养老保险制度的建设重视不够；理论研究滞后于实践要求；国家和集体的财力有限；传统的、落后的保障方式禁锢了人们的思想；农户对参保缴费顾虑较多。学者朱红瑾，吴昊认为：“现行的农村养老保险制度已经呈现‘盛世危机’的迹象，及时而妥善地解决农村养老保险问题是构建和谐社会的当然之举。新型农村社会养老保险制度应该以政府财力为后盾，借鉴城镇职工养老保险制度和被征地人员养老保障制度的先进经验，让广大农民群众充分享受到改革开发和经济发展的成果，从而成为正真意义上的社会保险”。
学者孙涛认为我国农村社会养老保险制度运行低效的原因是：农村人口多，老年人比重过大，农民收入水平低，缴费压力大，缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费，养老基金的运营及管理不合理，银行利率持续递减，养老保险金发放标准过低，缺乏法律、法规的保护；所以，国家“财政支农费用中应该增加农村社会养老保险的补贴资金；把减免的部分农业税转变为农村社会养老保险基金；允许农民以产品或劳务抵支养老保险金；建立农民养老保险的动态账户；允许农民实行土地权投保；建立赞助基金”。学者邹德新，曹旭杰在指出我国农村社会养老制度发展中存在“制度覆盖面小，缺乏共济性；政府责任模糊，保险缺乏社会性；保障水平低，难以保障基本生活；基金管理水平低，难以防范金融风险；缺乏强制性，参保率低”问题的同时，提出完善我国农村社会养老制度的思路：“坚持低水平、广涵盖、可持续、强制性的原则；建立多层次的养老保险体系；坚持个人缴费、集体补助、政府支持三方共同负担的筹资模式；提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。
学者李永成认为现行农村养老保险的困境是：“农村人口的老龄化；现行的农村社会养老保险不是正真意义上的社会保险；国家对农村养老保险重视不够；在农村采取完全是积累型的养老保险模式带来了参加养老保险的农民大部分是收入较高的居民，而其即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决；农村养老保险基金的管理存在着严重的问题”。与此同时，李永成也提出农村社会养老保险困境的解决之道：“破除在相关管理部门那种以土地养老的观念；结合各地区的经济发展情况，建立不同层次的农村社会养老制度；开拓资金来源，促进农村社会养老保险事业发展；建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，政府适当为农村养老保障提供相应的财政补贴；尽快开展进城农民工养老保险工作。”学者鲁晓明认为：“层次低、不统一是我国农村社会养老保险制度的现状；多重制约、破解难度大是建构我国农村养老保险制度需要解决的问题；立足实际、制度创新是构建中国特色农村养老保险制度的可行思路。”
学者张献认为，我国“农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性；保障水平过低；基金保值增值困难；忽视了农民养老的文化因素；忽视了农民养老的心理因素；忽视了必要的法律基础”。同时认为，应该积极总结和分析苏南模式和广东模式的成功经验和不足之处，在有条件的地方逐渐推广。学者秦建文，石文伟认为我国农村社会养老保险制度存在的问题是“村民的思想意识跟不上社会的发展；农民的收入普遍很低；缺乏政府财政支持”。应该通过“完善农村社会养老保险法律体系；加大财政对农村社会养老保险的支持力度；明确基本保障标准；委托商业保险公司运作”等措施予以完善。学者蔡鸿铭认为我国农村养老保险制度存在着“法律层次低，缺乏约束力；国家重视不够，养老保险滞后；自给来源不足，吸引力小；基金增长速度慢，入不敷出；违规存放基金，造成巨额损失”等问题。其原因是“传统观念依旧，现代保险意识尚未形成；集体经济薄弱，农民收入增长缓慢；管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性；改革措施步配套，束缚养老保险制度发展”。蔡鸿铭建议采取“加快法制建设，真正体现公平与效益；强化政府责任，加大扶持力度；发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力；理顺管理体制，提高基金统筹管理层次”等方法予以完善。
而学者杨翠迎、张晖等人在对我国农村社会养老保险的经济可行性进行分析后认为：目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，西部的大部分省分则不具备开展农村养老保险的条件。学者任保平认为：在建立全国城乡统一的社会保障体系时应坚持城乡接轨、地域与职业相结合、发达地区先行一步、分类设计和分类实施的策略。
学者肖云，文莉运用实证分析的方法，提出完善我国农村社会养老保险制度的建议：“提高政府和集体的出资比例，强化青年农民的投保意愿；提供发展多种收入途径的有利环境，促进传统养老向社会养老转化；实行三种保险多重结合逐步过渡到社会养老，不断改变青年农民的养老观念；提高政府信誉，增强农民投保信心”。吴承平、吕世辰学者认为，要建立农村社会保障，立法要先行，即首先要制定和颁布《农村社会保障法》。在此基础上，制定《农村养老保险条例》《农村合作医疗保险条例》《农村社会救济工作条例》等规章制度，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，最终建立起与农村经济发展相适应的、具有现代意义的农村社会养老保险体系。
在2006年老年学学术高峰论坛上，中国社科院社会政策研究中心唐钧指出，目前，我国农村养老问题突出：享有退休金的老人仅占5.5%，享有集体养老补贴的仅有0.4%，认为自己经济没有保障的农村老人高达45.3%；农村老年人中这些深层次的问题并没有得到政府和社会的充分重视，政府对农村老龄化程度已经大于城市且有继续发展的趋势的问题，至今没有研究专门的应对策略。唐钧认为，国家应重视老龄化问题的真正难点——农村的养老保障问题，应建立一个“可持续、求适度、行得通”的有自我发展潜力的养老保险制度。在中国新农村建设一周年论坛上，刘从龙指出，我国农村社会养老保险普遍存在的问题是：一是参保率低，覆盖面窄，保障不足和保障程度低；二是政府责任特别财政扶持没有到位；三是基金保值增值存在较大困难三方面的问题。刘从龙认为应该采取如下的对策：一是把建立农村养老保险制度制度纳入国家和各地经济社会发展规划，作为政府工作的重要内容；二是进一步完善农村养老保险制度制度配套政策，理顺管理体制，规范业务管理；三是落实政府责任特别是加大各级财政对建立农村养老保险制度制度的投入，积极引导农民参保，逐步扩大覆盖面和保障水平。刘从龙认为，对于新型农村社会养老保险的试点地方，则应该：一是加大政府财政对农村社会养老保险制度建设的投入；二是建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的稳定的筹资机制；三是完善各项管理制度，规范业务管理，提高管理水平。
贾立春认为，农村社会养老保险之所以会陷入进退两难的尴尬境地，是由于原有的农村社会养老保险制度设计模式本身存在缺陷；城乡二元结构体制决定了公共财政更倾向于投向城市，农村社会养老保险完全靠农民个人积累，集体补贴微乎其微，保险金的增值幅度与银行利率大致相当，缴纳保险金影响到农民眼前的资金周转，所以农民没有参保积极性。其建议国家必须形成统一的农村社会养老保险基本政策，否则会给农民的流动造成障碍。赵瑞政建议：尽快建立和推行强制性和激励性相结合的农村社会养老保险制度；经济较好的乡镇可优先发展；分阶段推行强制性储蓄积累，充分调动农民的参保积极性。学者胡婷婷针对传统农村养老保险的弊端，提出构建新型农村社会养老保险的构想，并对新型农村社会养老保险的基本原则、参保范围对象、保险费缴纳、养老金给付以及与现行农保衔接问题进行了深入的探讨。
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