城市规划的元素自古城邦雅典即表现以“政治管理”为目的，但作为政府公共管理手段并使之成为一项公共事务的现代城市规划，却仅有百年历史进程。西方政府对城市化的引导和城市规划首先着眼于城市公共卫生和环境保护，体现出以公共利益和公共安全为主要目标的公共政策属性。二战后，随着城市经济的高速发展和全球化浪潮的推动，城市规划逐渐成为政府干预城市发展的重要手段，由传统规划思想只关心物质环境转向理性的综合性规划，更多地注重经济、环境和社会发展，从强调设计和实践转变到理论政策研究范畴，逐步实现城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变。
1 公共管理职能与城市规划转变
1.1 城市规划的公共政策导向
21世纪是中国城市化的时代，城市规划作为一项重要的政府行为不断得到发展提升。在市场经济条件下，利用城市规划对规划区内人口规模、土地利用、资源节约、环境保护和各项建设等重大事项进行统筹协调，将城市规划作为社会必须遵守的公共政策，保证城市可持续发展。
以英国为例，自20世纪60年代以来，城市规划的重点逐步从规划（plan和plans）编制向规划（planning）实施转变，更加强调规划作为政府推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排。到了20世纪80年代，英国发展规划已经不再提供具体的蓝图，而是成为城市发展规划政策、策略的集成，是建立规划原则和政策的过程。因此，市场经济越发展，城市规划越表现出其战略性、指导性和政策性，必然向城市公共政策转变。
1.2 城市规划的公共管理职能分析
从公共管理要素性职能分析，公共管理更强调战略管理和外部构成要素管理，更加侧重于城市发展目标和政策引导。按照现代城市管理理论，新时期城市规划应有效应对多元化、复杂现实环境与目标，逐渐由原来的注重空间规划和物理规划、注重规划内部技术性分析向注重宏观层面、政策层面的研究转型，规划内涵也向经济、社会、环境、生态、文化等发展战略规划等方面拓展。
从公共管理任务性职能分析，公共管理主要通过各种公共政策来解决社会公共问题，提供公平而稳定的社会秩序、公共产品和公共服务。在社会转型期间，政府通过城市规划来合理安排和弥补城市公共设施和社会设施建设不足，更加关注公共资源、公共产品和公共服务以及社会协调发展的规划与引导，并提供一种权威性的价值分配方案。现代城市规划逐步由狭义的物质空间环境“一书两证”为核心，转向解决现代城市发展公共领域问题和管理社会发展公共利益等。
从公共管理程序性职能分析，城市规划作为公共管理系统的组成部分，除具备一般管理活动的基本环节和程序外，还应积极应对全球化、信息化对规划管理的影响。积极开展公众规划，对规划管理过程普遍实行公示制度，检验和整合规划目标和公共需求之间的差异，更加强调政府、企业、公民社会的互动。通过公众参与，实现不同利益群体的多元化利益表达、利益聚合、利益分配，使城市规划成为一种由相关者达成的“公共契约”。
2 政府职能调整与城市规划变革
2.1 城市规划与政府职能调整
20世纪50年代，英国城市复兴运动从清除平民窟和疏解城市中心的压力开始，到20世纪80年代工业区复兴改造，以至21世纪当代文化导向的城市复兴，政府通过制定地区发展战略、实施策略等形式，吸引大量市场资金参与，实现城市经济、社会、文化、物质形态等全面复苏与复兴。以改善市民生活质量和工作条件为中心，本文由收集整理政府部门利用城市规划和公共政策手段，引导城市中心区大规模的物质形态的更新，对老建筑（大多为工业建筑）和开放空间（如公园、展览场所）进行改造再利用，增加商业设施和公共服务设施，将文化视为“复兴的催化剂和引擎”，建设“文化区”和“文化地标”，促进社会各阶层的有效融合，激发城市的自豪感和自信心。
因此，作为一般市场经济条件下的政府职能，除主要提供政治职能和经济职能外，还应注重经济和社会协调发展的调节职能和公共产品提供、公共问题解决等救济职能。城市规划作为重要的政府职能和资源配置工具，在我国传统“全能政府”职能模式向现代“有效政府”职能调整过程中，也应由“规划管制”向“规划服务”转变，有效实施经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。
2.2 政府职能转型下的城市规划
在经济调节方面，城市规划不仅是一种空间的统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合和再分配。新时期，应充分利用规划引导和规划控制，实现资源的有效配置和重构，谋求不同利益间的协调和平衡，以城市问题为导向，以资源环境为基础，以产业发展为动力，发挥规划的指导作用和基础设施建设对城市发展的引导带动作用，实现从项目建设规划向区域经济发展规划的变革。
在市场监管方面，市场经济条件下作为制度供给者的政府，既是市场秩序的提供者，也是市场秩序的仲裁者。城市规划作为重要的公共政策，在规划编制、规划审批和规划监督的全过程，均应体现出对市场主体及其行为的监督和管理。通过技术标准和制度设计，对城市发展设定规划控制和引导。同时，利用技术标准和公共政策手段，进一步加强对规划设计单位的监管。
在社会管理方面，现代城市规划应充分考虑市场经济条件下城市发展的复杂性，合理引入公众参与等公共管理模式。科学规划，合理配置城乡资源，严格规划监督和违法建设查处，化解社会矛盾，加强规划的动态适应性和可操作性，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。
转贴于
在公共服务方面，政府应提供满足公众消费和受益的公共产品，以实现社会公共需求和促进社会利益。在城市规划中，必须更加突出政府的公共服务职能，结合城市布局的调整优化及功能疏解，加强各项公共服务设施的建设与保障，建立以服务为导向的公共行政体制。
3 公共管理过程和城市规划创新
3.1 城市规划与公共管理过程
城市规划是城市建设和发展的蓝图。在总体规划层面，城市性质、发展目标、城市功能布局、城市要素安排和实施规划等，是城市未来发展的指引，也是城市政府和各部门制定政策和建设管理城市的基本依据。城市规划需要从重要公共政策的角度，从方法上和内容上进行变革与创新。
以英国为例，1947年，英国议会通过了近代城市规划立法体系中最重要的法律之一——《城乡规划法》（《the town and country planning act》）。在此之前，英国实行的是“分区规划”，对地方政府而言缺乏弹性，难以适应外部环境的变化。新法规改革了英国规划体系，立法创立了地方规划局，并授权编制本地区 “发展规划（development plan）”。发展规划本身不具有约束力，它仅仅表达规划部门的意图，建设项目需要经过规划部门审批批准。1967年，英国颁布的规划法把规划分成了结构规划和地方规划，进一步明确了中央政府与地方政府的事权划分。结构规划又称为战略规划（strategy?plan），它包括总体政策及其阐述文件、框架图纸（图解）以及专项政策等，突出城市发展方向、整体空间框架（结构）的战略布置和过程的控制，需要向中央政府报批。而地方规划（local?plan）是以小地区规划（district?plans）为主，局部区域的较详细的战术性政策规划强调发展的具体空间布局、土地利用及交通网络等，可在批准的战略框架内由地方政府自行决定。后来，在城市发展相当成熟的地区，又将结构规划和地方规划合二为一，称为一体化发展规划（unitary?development?plan）。2001年底，英国政府发表了《规划绿皮书》，提出简化规划体系，减少规划层次，让公众更多地参与规划制定的过程，在区域空间战略下制定地方发展框架。
在公共管理模式下，城市规划的社会性决定其本身将成为技术和制度的综合体，规划管理的目标从单一的物质控制和计划目标，转向对社会发展综合目标和城市实际建设过程进行干预，规划控制的行政手段也逐渐削弱，决策、协调、监督等规划管理方法不断更新，规划政策法律、政府投资、资源重新优化配置等规划引导将成为现代城市规划管理的主要内容。
3.2 城市规划体系的创新与完善
国外城市规划体系通常包括规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。
近年来，城市规划更加强调与其他经济社会管理方法的融合，形成共同的政策框架和行动纲要。通过加强区域规划研究，借助概念性规划使总体规划更准确地把握未来城市发展的战略重点，突出城市发展结构性重点问题，为政府决策提供有效的技术支持，成为公共管理模式下城市规划创新与完善的重点。
为适应市场经济变化的能力，实现对城市发展过程动态、实时、有效的调控，城市规划体系越来越注重城市运行和规划运作体系，更加注重对实施过程的引导与控制。根据经济社会环境的变化适时调整规划内容，滚动编制城市近期建设规划，将规划原则、准则、布局以及规划所确立的行动步骤转化为公共政策，尽可能地消除城市发展的不利因素，引导实现城市的规划目标和城市发展目标，确保公共利益的实现与增进，将是城市规划向公共政策转型的目标与方向。
3.3 城市规划公共政策制度设计
公共政策的基本价值取向直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、有效性和社会公正的程度。目前，我国城市化进程快速发展，由于片面追求经济利益或政治利益最大化，造成的环境破坏、公共利益损害、城乡差距不断扩大等城市问题越来越严重。究其原因，城市规划管理失灵和公共政策失衡直接影响和制约了城市科学发展。
在城市规划公共政策制度设计时，应充分引入公众参与，以城市公共产品、公共利益的提供以及城市各利益主体间实现均衡博弈为主要内容，以社会公平为其基本价值取向，以不同利益主体间利益均衡为目标，不断完善城市规划公共政策体系。从程序和规则等方面确保效率与公平相统一，将城市规划作为服务和增进公共利益的政府产品，使自上而下的城市规划行政管理转变为上下互动、服务和管制相结合的新型城市规划公共管理模式。
3.4 城市规划公共选择机制
【论文关键词】和谐社会；管理模式；公共服务取向模式
1.管理模式与公共服务取向模式
既然我们要谈公共管理模式的变革，那么首先应该明白什么是管理模式。所谓的管理模式，主要是从企业管理这个角度界定的，通俗地说也就是一个企业在管理制度上和其他的企业所不同的地方。从制度经济学的角度来说，它包括了正式制度和非正式制度两个方面，也就是企业在管理规章制度和企业文化上最基本的不同特征。而作为管理模式之一的公共管理模式，也应该包括这两个方面的特征，即公共管理规章制度和公共管理文化。公共管理规章制度作为规范管理者行为的一种手段是外在性的，是要求硬性执行的具有被动性，而公共管理文化则是内在性的，是公共管理者在组织中接受熏陶，自身从内心接受整个组织文化影响的结果，具有主动性，这两个方面相辅相成，缺一不可。因此，我们在提倡建立公共服务取向模式时，不仅要从制度上建立，更应该从组织文化上建立，这样才能将组织的规章制度内化成管理者的思想，真正被其接受且更好地加以实践。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是:主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础;在管理过程中反映使用者(而不是一般的顾客)的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念;要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参和公共责任制等。
2.和谐社会的构建:向公共服务取向模式转变的动力
近些年，我国经济持续发展，取得了令世人瞩目的成就。但另一方面，经济发展带来了一些新的社会失衡和社会矛盾，人民日益增长的物质文化需要不能得到很好的满足，政府公共产品和公共服务严重不足和失衡。这些不和谐现象都使得我国构建和谐社会成为一项紧迫的任务。而经济社会发展中出现的这些不和谐因素主要是由政府公共服务不到位、越位或缺位引起的。因此，在和谐社会构建中进行转变公共管理模式，建立公共服务取向模式也就成为必然要求。
2.1政府职能定位与市场经济发展不和谐。市场经济是以企业和社会为竞争主体的法制化经济组织形式，政府的职能在于制定法律法规来规范市场的运作、搞好服务、维护良好的市场运作环境。目前，我国的市场经济体系已经基本建立，但政府仍对市场经济的实际运作直接干预太多，而对于一些本应由政府提供的市场经济发展所必需的基础设施和法律法规等公共产品和公共服务还严重不足，造成政府不该做的反而做了，但也没做好;该做的却没做或者没做到位。政府职能的越位、缺位、错位使得市场经济不能健康有序运作，二者严重不和谐。
2.2国家公共支出政策结构不和谐。在计划经济时代以及市场经济建设过程中，我国政府一直处于经济建设的角色，承担着重要的经济建设职能，甚至在很长一段时间里成了市场竞争的主体。因此，一直以来我国政府将大量的资金用于直接投资、改善投资环境和行政支出上，而用于社会福利和社会保障的资金比重很小。如1990-2001年间，我国的行政管理费用平均增长速度为29.2%,12年间增长了7.3倍。用于经济建设的费用为6472.56亿元，占当年GDP的6.7%，占政府财政支出总额的34.24%;而社会文教费用为5213.23亿元，占当年GDP的5.4%，占政府财政支出综额的27.58%。同时城乡二元教育制度、二元就业制度、二元公共服务制度和二元公共财政制度，使得公共支出政策结构不仅在投资建设和社会服务上存在着失衡，而且在社会服务本身结构上也存在着严重失衡。
3.公共服务取向模式的构建
一种管理模式的建立不应该是对原有模式的简单的修修补补，而是进行一次彻底的改造，不仅是外在制度改造，更应该是内在思想文化的改造。世界著名管理大师杜拉克提出:“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命”。因此我国在建立公共服务取向模式时更应树立公共服务思想，建设应该坚持的理念取向，营造公共服务文化氛围。
3.1强调绩效管理评估、全面政府责任机制。绩效评估指由其他主体用可衡量的绩效指标对政府行为结果是否与其目标任务相配套进行评估。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。全面政府责任机制是指政府的责任并不是单一的。政府不能只关注市场，而忽略法律、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益等，应当建立一套各因素相互关联的政府行为问责机制。
3.2坚持以人为本的公共服务理念。坚持以人为本，就要坚持以公众服务为导向。新一届政府也不断强调“民本”的重要性，将“三农问题”提到政府要解决的重要问题上来。公众服务导向的内涵就是政府提供什么、如何提供要事先听取公众的意见，将公众意愿作为第一价值取向;政府提供公共服务的效果如何应当以社会公众的评价为主。我国自古以来就有“以民为本”的优秀文化传统。20世纪70年代以来，西方行政改革的启示之一就是如何以公众为对象，引人竞争机制，以企业的精神重塑政府，提高政府的能力与效率，使公众获取更多高质量的服务。例如，美国副总统戈尔在1993年国家绩效评价的报告中宣称:政府要服务的是我们的顾客。加拿大要求所有的政府机构书面报告各机关的目标，这些目标必须是支援咨询式的管理方法，并结合服务导向的组织目标。在英国，撒切尔政府时期曾轮廓性地提出公众是顾客，政府为顾客服务的原则，90年代的梅杰政府则进一步提出“顾客中心论”的观点，要求抛弃墨守成规的观念，不断改进服务方法，提高服务质量和服务水平，并号称要与顾客一起来改变官僚系统的文化。在葡萄牙，“公民第一”已经成为促进和指导公共行政改革的口号。打破传统管理理论的思维模式，不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共行政的主体，特别是政府如何为公众服务，这是公共行政发展中具有里程碑性的特征。
上世纪末期兴起的新公共管理运动，本质上是一场公共管理模式的变革。革催生了新的公共事务管理理论———公共管理理论和公共管理学科。形成和建构中的公共管理理论和学科需要展开深入的理论研究和培养专业人才，给理论研究和人才培养提供了要求与可能。作为全新的公共管理人才培养基本依托的教材建设，是契合当代世界公共管理发展大势，结合中国公共管理实践，能深入浅出的公共管理教材建设，是当前我国公共管理学科专业发展中的重要任务。
关键词：
公共管理模式；公共管理人才培养；教材建设
一
20世纪70年代末期，世界范围内出现了一场在西方肇始，继之波及全世界的政府管理改革运动，即新公共管理运动。至今，在世界范围内阶级矛盾总体走向缓和，传统的阶级统治走向常态的政治管理，并最终落脚于社会管理与公共服务的态势下，各个国家依据自身的历史文化传统和现实的经济社会发展条件，尤其是自身的政治与公共管理体制，以改革政府社会管理和公共服务为基本内容以回应公众需求为总体目标，不断探索，从而使得这一场波及世界的政府管理改革运动步步走向深入，方兴未艾。从人类社会对公共事务的认识和处置来看，这一场政府管理改革即新公共管理运动，归根到底就是公共管理模式的变革。所谓公共管理模式，就是在处置公共事务即公共管理过程中，各公共产品提供者的功能定位、参与程度和参与方法基本要素构成及组合方式。公共管理模式本质上是在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会的分工方式。在人类已有的公共管理实践中，主要出现过在公共产品的提供中政府为主并有限投入的公共管理保护模式、政府全面负责乃至完全垄断的干预模式，以及前正在形成发展的政府与社会和市场合作的市场模式。①20世纪70年代末世界范围内对公共管理模式的变革，是对曾经最具影响的公共管理干预模式的变革。公共管理干预模式形成于20世纪30年代中期，当认识到市场这支看不见的手并不能解决经济尤其是社会中的一切问题后，以政府对经济和社会的全面干预为起点和标志，人们开始认识并重视政府这支看得见的手。随着政府的组织化程度的提升和财政能力的增强，政府（行政机关）开始对经济和社会的发展全面主导，行政国家逐步形成。行政国家的公共管理，就是政府通过财政支撑社会管理与公共服务，政府是社会管理与公共服务的唯一主体，行政权力行使单向度，行政权力无所不包、行政权力无所不在。虽然行政国家塑造了自己的辉煌，即西方的高福利与东方国家通过计划经济获得的国民经济的恢复发展和社会的稳定，但在现代社会经济快速发展和民主浪潮高起的态势下，行政国家的公共管理模式面临着一个无法解决的问题，即公共服务需求的快速增长与政府财政和能力有限的矛盾。循此视角，不难发现，20世纪70年代前后出现的世界范围内的经济滞胀和政府失败，相当程度上就是政府公共管理方式的失败。同时，也决定了政府管理变革，从内容上说主要就是要对政府的社会管理与公共服务改革，改革要解决最主要的问题，就是明确在当代经济社会发展条件下政府管什么以及如何管，最大限度地运用好政府、市场和社会三大资源配置机制，整合资源，做好社会管理与公共服务，以回应公众的需求①。从政府管理的角度看，这场政府改革运动与传统上的政府改革最大的不同，不仅仅在于基于现实条件下更加深入地认识政府与市场、政府与社会的关系，确定现代市场经济条件下的政府职能，即解决政府干什么的问题，更在于在行政职能的输出方式，即政府的行政方式上进行探索，着重解决政府如何干的问题。这一场政府改革中解决政府在市场经济条件下如何履行好自己的职能的问题，相当程度上是整个改革的一个主要内容和重大突破，其基本逻辑，是在强调政府管理的目标与价值的基础上，加强对公共产品属性认识，确认了私人和市场参与公共产品生产和提供的必要与可能，进而创新了政府管理的方法与技术，在现实中整合社会资源以满足公共需求②，从而回应了公众基本生活需求和社会经济发展的需要，并且在一定程度上治理了传统的政府难以应对的问题，即政府机构的“精简———膨胀，再精简———再膨胀”的怪圈。
二
政府存在的基本要求，就是处置公共事务以满足公众需求，促进社会的存在和发展。政府管理公共事务的方式，是随着历史的发展而发展的。而这一发展的内在逻辑，在于现实对公共事务管理方式提出新的需求和挑战，而现实的改变和理论的研究，迟早会促进思想与观念的转变，进而推动实践中公共事务管理方式的变革，并逐步形成与这一变革相应适应并促进变革走向深入的理论。人类对公共事务专业化的管理，是19世纪末期开始的，其标志就是基于政治与行政二分、科学管理、马克斯•韦伯的官僚组织理论和英国文官制度而构建的现代科层制政府，同时，随着政府对公共事务的垄断，也形成了相应的公共事务管理理论———公共行政理论。由是，随着20世纪70年代末至今的政府管理改革或者说新公共管理运动的展开，基于理论与实践的互动，针对公共管理市场模式的出现和逐步走向成熟，相应的公共事务管理理论业已出现一个新的注重以政府为核心，多元主体合作共治，协力做好公共事务管理的理论。当然，对当前是否已有一个不同于传统的公共行政的新的公共管理理论人们仍然有不同的观点，但如果我们从托马斯•库恩关于一个新的学科模式出现的基本要素，即范式的承载主体———科学共同体（scientificcommunity）、范式的本质内容———如何看待世界的信念、范式的运动方式———轨迹的连续性与非连续性的统一来看，可以肯定的是，公共管理至少已是一个正在成长的新的研究范式。这一点，在我国，从1990年代中期教育部规定的学科专业目录的调整，以及近期社会科学研究及管理部门的及时调整，也足以说明。在当代中国，自1992年建立社会主义市场经济体制的改革展开以来，可以说正是得益建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入，以及社会主义市场经济体制的初步确立，公共管理模式的转换已成为一个不以人的意志为转移的客观进程。概言之，这一客观进程的内在逻辑是，一方面，建立社会主义市场经济体制改革的逐步深入，导致了公共需求的日益丰富和复杂，对政府公共管理的方式提出了新的要求。另一方面，正是随着建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入，使作为公共管理模式从干预走向市场的重要因素———以民间组织或非盈利组织为基本组织形式的社会（公民社会），相当程度上从无到有，不断发展，而党中央和国务院及时地认识了当代中国的公共需求的发展变化，把握了公共管理发展的内在逻辑，因而随着改革的深入，提出必须以社会主义市场经济运行的基本要求来确定政府职能，必须大力培育和发展社会中介组织，并且制定了一系列促进民间组织发展的方针和政策，要求加强社会管理和公共服务职能，提出要努力提高干部和公务员的现代公共管理素质，建立一个既与当代公共管理发展总体趋势相一致，又符合中国特点的新型公共管理体制。一句话，当今中国，公共管理模式的转换应该已是一个不争的现实。正如有学者指出的那样，当代西方的“新公共管理”在实践上与传统的公共行政或说公共管理有明显的不同，因而在理论与实践的互动中形成了对传统的公共行政理论进行重大变革，进而形成“新公共管理理论”①，当代中国公共管理模式的转换作为一种在中国出现的客观现实，一种在中国未曾有过新的公共管理实践，它为能够对这一实践做出解释并做出进一步改革导引的理论的构建提出了要求。正因为如此，在当代中国的社会科学领域，自上世纪90年代中期至今，公共管理研究已成为一个理论热点，一个正在探索的理论面向现实的重要领域。
三
对社会科学而言，现实变革推动和进一步发展的需求，决定了一个学科形成后，必然是深入地展开学科理论研究和培养学科专业人才，而且，理论研究同时也是人才培养质量的基础和保证。如何进行理论研究？公共管理是对公共事务的管理，就此而论，公共管理的共通的、是普适的。但任何一个国家的公共管理，无不是在自己历史发展和现实条件，尤其是在自己的政治和公共管理制度下展开的，从而有自己的特点，回应自己国家特定的需求。在当代中国，对公共管理理论的探索，我们认为基本目标有二：第一，总结研究当代世界的公共管理变革和理论发展。具体言之，即审视当代世纪范围内，尤其是20世纪70年代末期以来政府管理改革先行国家公共管理改革的实践，总结其经验和教训，研究其新公共管理理论之所以产生的动因、理论发展的脉落，如从管理主义、公共选择理论，到新公共管理理论，再到治理理论、新公共服务理论内在的发展逻辑与现实影响因素。在把握当代世界范围内公共管理变革的基本趋势，追踪理论发展前沿的基础上，探求公共管理中具有普适性的因素，本着“他山之石，可以攻玉”的原则，促进当代中国公共管理变革及理论的发展。第二，探索有中国特色的，能对中国公共管理实践有解释、说明和预测的公共管理理论。当代中国的公共管理，是对当代中国公共事务进行协调和控制的过程。这一过程是在基于中国文化传统的发展，在当代中国特定的社会经济发展条件下，在有中国特色的社会主义政治制度下，在中国共产党的领导下展开的，是公共管理有中国特色的一种管理模式。因此，对当代世界范围内公共管理理论的追踪和研究，归根到底，就是要探索有中国特色的公共管理理论，尤其是要通过这一理论的探索和建构，对改革开放以来我国经济的高速而持续地增长，社会稳定，民主进步，人民群众不断增长的物质和文化需求得到满足，公众生活质量不断提高的这一“中国模式”做出令人信服的解释和说明，为未来的进一步发展基于公共管理做出有价值的参考的预测。如何展开这一探索，从理论建构的角度看，我们认为最基本的就是要基于学科综合的基础上来进行。当代公共管理理论的产生和发展，正如人们说公认的，当代正在成长的公共管理理论，它的关注焦点由“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，从而使战略管理、管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任及公共管理伦理成为核心问题；它倡导的管理理念，其中心问题是“如何提供公共利益和服务”。它提供的一整套管理的方法和技术，则是十分注重在处理公共管理问题，尤其是政府与市场、企业与社会关系时，提供一整套不同于传统公共行政学的新思路与新方法。而这一切之所以成为可能并形成一种较完整的知识体系，则是由于它的知识基础，即公共管理学作为一种广泛和综合的知识框架，把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的知识和方法融合到公共部门管理尤其是政府管理的研究中。因此，要追踪研究当代世界的公共管理知识，尤其是要建构有中国社会主义特色的公共管理理论，必须走一条基于以政府为主要研究对象，但又不局限于政府，以公共行政学为基本视野，但又必须同时关注相关的多学科，即基于以公共事务管理为核心，基于公共管理又必须逸出公共管理，逸出公共管理又必须回归公共管理的多学科研究路径。
四
关键词： 公共部门；组织文化；管理会计
一、公共部门管理会计的革新
罗辉（2006）认为，“公共部门管理会计是公共部门会计信息系统的重要组成部分，是以提高公共管理效率、效益和效果为目标，为公共部门经济与管理活动全过程的预测、决策、规划、责任考核评价等提供会计信息服务的信息收集与处理系统”。公共部门管理会计对加强公共部门管理，提高其效率效果很重要，它能帮助公共部门处理来自决策制定过程的结果的不确定性并将资源管理得更好。比如近年来推行的绩效预算，它以提高公共服务的效率和质量为目标，将预算从投入导向变为结果导向，并影响到预算资源的分配。那么它的采用程度与实施效果受哪些因素的影响呢？
随着新公共管理运动的影响和政府会计改革的加深，改变公共部门管理、运作方式的压力越来越大。在我国，公共部门管理改革包括政府会计改革也在逐步推进。公共部门不仅要求在成本控制上更加有效率和效果，而且对使用分配的资源承担更多的受托责任。近年来，财政部采取了很多有效措施来逐步实现这些目标。各级公共部门也在逐步推行绩效预算、成本管理等管理会计实践。而组织文化的不同将影响公共部门管理会计技术的采用与否和实施的成功与否。本文将分析组织文化对公共部门实行管理会计的影响。
二、公共部门采用管理会计实践的指标分析
管理主义的改革导致了公共部门各种组织管理的不确定性。当管理会计推行时，各种管理会计技术争先被管理者采用以产生决策制定和资源分配所需的信息。采用各种管理会计技术能帮助组织处理各种不确定性。但来自组织文化的潜在抵制将对采用管理会计的程度产生负面影响。而且，采用管理会计技术并不意味着它最终能成功地运用。首先，成功程度将由于不同亚文化群的不同需要和价值的不可兼容而降低。其次，当组织文化兼容时，采用的程度将提高，成功的可能性也增大了。
管理会计的采用程度是指已经被公共部门采用的管理会计技术的数量，数字越大表明采用的管理会计技术越多。通常有9种管理会计实践方式，即零基预算、资源管理、作业管理、目标管理、作业成本、战略成本管理、职能分析、核心绩效指标和平衡计分卡（见表1）。本文考虑这9种管理会计技术是否在公共部门采用。采用数字0~9表示革新的程度，0表示根本没有革新，9表示革新程度最高。
已用的管理会计技术的成功程度是指在管理主义框架下降低不确定性和完成改革的期望成果的可觉察的满意度。该指标表示已经在用的管理会计技术是否成功实施（见表2）。
三、公共部门采用管理会计实践的组织文化因素分析
在私人部门有很多关于组织文化与实行管理会计的关系的研究，在公共部门则相对很少（比如Lapsley和Pallot，2000）。根据Quinn和Kimberly1984年的建议，可用两个指标来衡量组织文化——管理者对待革新的价值定位指标（管理者的VOI，组织层面的变量）和组织革新的心理反映指标（个人层面的变量，个人对组织环境的感觉）。组织文化的这两个维度是种非正式控制，将影响管理会计革新的设计和使用。
1.管理者的VOI
VOI的程度表示组织层面对革新的态度，这种组织定位将影响组织行为的类型。高的VOI表示管理层坚信革新是好的。这种价值观将影响管理者对革新的态度和行为。相对于低层次的VOI而言，高VOI的组织更倾向于革新，敢于在其运营环境中冒一定的风险采用更新的创意和技术。高VOI意味着组织管理层更赞同革新。这表明管理者的VOI与组织革新是正相关的关系，管理者的VOI越高，组织革新的可能性越大，组织革新的成功性也越大。该变量用表3中的6个指标来衡量。
关键词：公共部门；行政管理；职能；转变
行政管理职能不仅能够反映公共部门在活动期间的内容以及发展的方向，还表现出公共部门在人们生活中所扮演的角色以及重要作用，同时也是公共部门在设立管理制度的重要参照依据。在国家改革理念的强调下，如何更好地结合现阶段我国的基本国情，在公共管理部门中实现行政管理职能，是当前公共管理部门中各工作者研究以及讨论的重要内容。
一、公共部门中行政管理职能的转变
1.公共管理理论概述
公共管理理论所涉及的领域十分广泛，理论的内容极为丰富，且具有创新性。公共管理理论是随着公共部门的产生而形成的，虽然理论形成的时间并不长，但是其重要性以及产生的作用却不容忽视，公共管理理论的产生不仅能够解决一些公共问题，还能在社会中为公共利益的实现提供力量。现阶段，国内学术界对公共管理理论的研究并不深入，对公共管理理论的重视程度并不高，所以在公共管理部门面对社会问题过程中，不能制定合理的管理制度，根据实际情况解决问题。公共管理理论的实用性较强，所以在对其理论的发展中需要提供更多的指导，结合理论的主要内容推进公共管理理论的发展。
2.行政管理职能转变的关键
公共管理部门是国家机构设立的重要部门之一，如果政府行政的职能发生了改变，那么公共部门的行政管理职能必然会发生改变。在行政管理的职能发生转变时，必须要清楚转变的原因、转变的结果以及转变的途径，行政管理职能的转变以及国家机构在改革的过程中必须梳理原因，将转变的结果考虑清楚，并制定好转变的途径，只有将这三个问题彻底解决，才是行政管理职能转变的关键。如果转变前没有充分认识到这些问题，思考不全面，那么在今后对行政管理加以改革时，就会或多或少在改革中出现问题，必然会导致行政管理的破碎。所以，需要对行政管理职能的基本内容加以了解，在改革的过程中从特定的角度出发，用更加系统更加全面的方法降低改革的风险，提高改革的质量。
3.公共管理与行政管理职能转变的关系
在公共部门随着社会发展而改变的同时，行政管理职能必然会发生改变，这是行政管理职能发生改变的根本原因。行政管理职能的转变是为了满足经济变化以及社会发展的需求，同时这也是职能转变的前提。针对大大激发市场活力以及市场资源得到充分应用等情况，公共管理改革的趋势越来越凸显，同时这些情况的出现必然促进了行政管理改革的进程，从而实现改革的目的。在公共管理的过程中必须要将激发市场活力以及向社会放权落到实处，所以行政管理职能的转变一定会为公共管理的改革以及发展提供大力的支持。
二、实现行政管理职能转变的有效方法
1.坚持以科学理论为指导
随着市场经济的形成以及人们对经济形势了解程度的加深，公共管理界已经逐渐意识到行政管理职能转变的重要性。由于目前学术界对公共管理理论的研究并不深入，所以针对行政管理职能转变的途径以及依据还要进一步探究，其中坚持以科学理论为指导是转变的重要依据。例如：在市场经济这一方面，我们可以了解到市场的作用，它是将社会资源充分配置，将市场继续运营下去，在企业针对私有物品供应的问题上，公共部门应该充分发挥市场的作用，不要过多干预或对资源加以调配。但是在针对公共物品供应的问题上，市场并不能合理有效地配置资源，在市场的作用得不到充分发挥时就需要公共部门的参与，根据行政管理制度合理安排资源。在行政管理职能转变的过程中，必须以科学理论为指导依据，用科学的方法安排市场资源的运转，“市场神话”不可信，但同时也要注意对市场的束缚力度。
2.调整管理角色，转变管理理念
一般来讲，进行管理的目的必然是有一定的价值追求，而这种价值追求决定着管理的进行方式，而在采用管理工具以及管理手段来达到价值追求的同时，需要了解到管理理念以及管理角色。近年来，公共管理部门的管理理念以及管理角色有了很大的转变，例如：在管理角色方面，从开始的市场管制者转变成建设者或服务者、市场的监督者以及执法者之间的转变，这种转变在很大程度上反映了公共管理的进步；在管理理念方面，由开始强制的管控到现在的监管以及服务进行转变，这种人性化的转变更加管理的发展。在行政管理职能转变过程中还要注意对管理这一领域的职能加以强化。
3.对管理的主体及模式加以创新
公共部门所涉及的内容十分复杂，行政管理的职能也呈现出多种多样的局面，管理的角色也在不断变化着，这些现象主要是由社会发展的趋势形成的。那么如何将管理工作以最有效的方式展现出来，让各管理的职能以及角色能够针对工作发挥好作用，就需要在众多复杂的管理工作中找出管理的主体，同时对管理的模式加以创新。对主体实现多元化管理、模式多样化是十分必要的，实现多元化主体管理就是要求管理者在做好管理工作的同时，还要尽可能地让人们参与到管理中来，激发社会的活力，确保行政管理职能的转变得以实现。
三、结语
目前，有关行政管理方面的研究还在继续深入，行政管理人员需要将实现行政管理职能的转变方法落到实处，并在工作中不断深入了解管理方面的知识，在管理的同时还要注意社会及市场的发展。本文中对实现职能转变的方法做了简要介绍，但仍存在很多不足，需要行政管理者在今后的工作中继续探究。
作者:许光亚 巩俊齐 郑少秋 单位:山东科技大学 山东农业大学 沈阳农业大学
参考文献:
[1]江苏省镇江市工商局课题组.工商行政管理职能转变思路与任务重点研究[J].理论探索，2014（，1）：51-54.
[2]刘智勇.公共管理视域下工商行政管理职能转变的若干思考[J].贯彻落实十精神，2013（，6）：3-7.
(一）20世纪80年代新公共管理理论范式的产生
上世纪70年代，多数工业化国家进入了自大萧条以来经济增长绩效最差的时期，虽然没有发生重大经济危机，但经济增长长期处于历史最低水平。为应对经济缓慢增长带来的财政危机和赢得公民对政府的信心，世界范围内的公共管理相继掀起了一场真正意义的变革，各国政府都采取管理改革以提高公共部门的效率——以更少的税收提供更多的公共产品或公共服务。用‘‘新公共管理”(NPM)总结澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他当时预测“新公共管理”是未来发展的大趋势。1由此,20世纪80年代以来，以管理主义为主旨，主张私有化，以绩效、市场导向等理念重塑政府的公共管理研究范式产生并得到广泛发展。
(二)‘911”事件与反私营化改革
2001年‘911”恐怖袭击事件揭示了美国政府能力中还存在危险的缺陷和弱点，促发了学术界对重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以来的美国航空安全检查服务外包，被“911”事件证明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什总统签署《航空安全法案》,将机场安全职能纳入联邦政府职责。2“911”事件也影响到欧洲国家新公共管理改革中的私有化议程。英国政府重新收回了原来于2001年7月出售的航空交通控制机构。航空安全检查公共服务的联邦化形成了对新公共管理私营化改革的不寻常的“颠倒”。
(三）新公共管理理论的再思考
“911”事件后，公共管理理论界开始了对新公共管理理论的再思考。2004—2005年,系列总结和思考新公共管理的理论专著相继出版,包括《质疑新公共管理》、《改变中的政府角色》《政府现代化》等。虽然许多国家缩小了政府规模,提高了行政效率与公共服务水平,但是新公共管理并没有达到其预想的效果，表现在：执行新公共管理与宏观经济绩效关系不显著、没有达到大规模节约政府支出的目标等,新公共管理成效是有限的。3从管理和组织的角度来看,重塑政府与新公共行政是相似的，总体上，重塑政府是“新瓶装旧酒”。[4]政府不应该像企业来运营，而应该像民主来运营。5《政府现代化》（ModernisingGovern¬ment)认为大多数OECD国家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顾客导向、灵活及绩效导向，但是也指出改革的负面结果:私人部门管理方法的采用和技术改变了公共机构的集体文化;精简机构和政府雇员可能影响公共机构的制度能力；过度重视结果造成牺牲长期结果来达到短期目的；以外包和公私合伙的市场机制威胁到公共责任。《质疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage¬ment)批评新公共管理重视绩效：许多公共部门绩效是不适合精确评估的;绩效结果有可能受到没有计入的外部因素的影响;没有考虑到公共服务的一些基本原则（公平、公正。《改变中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern¬ment)提出新公共管理模式改革导致政府社会支出的下降“新贫困”的出现及发展中国家腐败的增加，改革时期把公共部门收入置于生活水平之下影响政府雇员士气。6
二“第六波”公共管理改革与研究理念及其发展趋势
进入21世纪以来，随着宏观经济变化、技术进步等外部公共管理坏境变化,公共管理改革与研究进入“第六波”浪潮。在批判和总结新公共管理理论的同时，学术界也逐渐提出了新的公共管理研究核心理念。虽然这些理念目前还没占据公共管理研究主导地位,但是已经开始成为公共管理改革与研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理论盛世已经过去，不再占据理论研究主导地位。公共管理的讨论已经转到新的理论模式。7
(一）研究视野从新公共管理转向新公共治理
20世纪90年代末开始，治理（Governance)理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生,成为公共管理新模式。治理模式强调公共管理需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与,吸取包括政府在内的更为广阔的力量处理公共事务。8治理理论指出管理主义导向的新公共管理存在四点缺陷:管理主义过多关注于组织内部的经济、效率、有效等,忽视了组织间的联系和科层控制；目标充斥于管理主义,忽视了保持组织之间关系和信任;管理主义过多关注结果,适合直线科层制,但不适于组织间的网络;管理主义理论核心中的竞争与掌舵存在矛盾。。作为“没有政府的统治”治理的使用情况包括：国家作用最小化;作为公司治理的治理;作为新公共管理的治理;作为良治的治理;作为社会网络系统的治理;作为自组织网络的治理。
治理与新公共管理的不同之处表现在：治理是民主政体的核心元素，新公共管理否认公共服务的政治文化因素；治理是过程,新公共管理是结果；新公共管理是组织内部管理改革,治理是组织间的视角；治理是维持公共部门资源,新公共管理是公共部门转型。[1°]随着世界范围内新公共管理理论的衰落,治理等新理论已经开始成为大学公共管理课程教学的主题。基于本研究获取的公共管理研究核心文献记录,经科学计量学分柝“治理”是目前继“管理’、“公共管理’、“政府’、“国家”等词之后的高频率、高中心度公共管理研究关键词（见表1)。围绕治理模式，学术界提出了混合治理、运行治理、公共部门治理、新公共治理及数字时代治理等新公共治理（NPG)概念。
数据来源：基于WebofScience论文检索平台，以“publicad¬ministration”为题名，选择“公共管理”等十个学科方向，从1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大检索数据库中，共检索到2914条公共管理研究核心文献记录。
(二）研究重心从“管理”要素转向强调“公共”要素
关键词：公共事业；改革；对策
前言
目前，我国的发展思路已经转向了以人为本、全面协调可持续的科学发展，公共事业在国家发展中的地位凸显。国家也正在积极进行公共部门和行政体制改革，以促进公共事业部门的发展。就当前我国各项改革的实际进程和状况来看，在实现新、旧事业管理体制转轨转型的过程中，我们依然面临着一系列的改革难题和障碍。只有排除这些改革障碍，解决这些难题，才能实现既定的改革目标。
1.对于通过公共提供的方式提供公共产品的公共事业部门
由于这类事业部门提供的产品具有纯粹公共产品的属性。一方面，私人部门不愿意介入到这些领域；另一方面，由于这些公共事业部门对于提供的产品和服务具有垄断性质，这种情况下如果放任公共事业部门自己定价的话，那么它会定得比较高。提供的公共产品和服务也会出现不足。因此，从外部改革的角度分析，对于这类事业部门，政府部门要继续对这类事业部门的公共财政投入，以防止供给不足现象，还有相关部门必须对这类产品的提供制定统一的供给机制，使得全民能够享受到这类产品和服务消费的效用；最重要的是，要建立与公共事业部门改革相适应的体制和机制。从内部改革的角度分析，由于这类公共事业部门具有很强的政府垄断性，因此必须对内部员工建立健全科学有效的绩效考核、晋升、分配、工资晋级、退休制度以及社会保险制度等，激活企业内部的激励机制。
2.对于通过市场提供的方式提供公共产品的公共事业部门
由于这类公共事业部门提供的产品具有准公共产品的性质①。因此，对于这类公共事业部门的改革，可以适当引入市场中的竞争机制，借鉴市场中企业与企业之间的竞争原理，对这类公共事业部门的改革方向是要在政府引导下的竞争。因此，从外部改革的角度分析，主要是建立与这类公共事业部门政府引导下的市场化经营相适应的体制，比如政事分开，分类管理，定价市场化等等。从内部改革的角度分析，由于是政府引导下的市场竞争，因此公共事业部门内部要建立类似企业的组织模式，完善专业技术职务评聘制，建立职业资格制度，提高公共事业部门的营利能力。
3.对于通过混合提供的方式提供公共产品的公共事业部门
由于这类公共事业部门的经营，政府与私人组织具有很大的合作空间，两者也都非常积极参与这类公共事业部门的改革和经营，因此，对于这类公共事业部门改革可以采用公私合作制②。在深化我国事业管理体制改革的过程中，可以针对不同的情况，分别采取不同的财政政策：对于那些应当产业化，而且可以立即实现产业化的公共事业，应将其尽快转化为企业，完全视同企业对待，按建立现代企业制度的要求进行转轨改制，财政不再供给事业经费；对于那些应当产业化，但一时又难以实现产业化的公共事业，可以先明确其市场化的改革目标，视同企业对待，并将原有的事业经费拨款转变为其企业经营政策性亏损补贴，分步进行改革，逐步减少财政资金供给方式，分别实行事业基金、绩效预算、政府采购合同等多种形式，引入事业竞争机制，提高公共事业的工作效率和事业经费的使用效益 。
4.深化我国公共事业单位改革的具体政策
4.1分类改革，大力调整公共事业结构
按照改革后公共事业的性质定位，清理、甄别现有公共事业，从总体上收缩规模、调整结构，是公共事业改革的第一步，也是关键性的一步。总的调整思路是：第一，能够撤销的在做好相关善后工作的基础上坚决撤消。第二，目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的公共事业，应明确转变为企业。承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性公共事业，应明确转变为市场中介组织。第三，把国家财政全额拨款的公共事业减少到最必要的限度。依此原则，对现有全额拨款的公共事业，通过合并、重组形式进行整合。对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款公共事业，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款公共事业中，也可以通过剥离相关公益事务，或者通过政府有偿委托进行相关公益的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。
4.2创新机制，强化公共事业内部管理
在通过分类改革对现有公共事业压缩规模、调整结构、规范职能、恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进公共事业内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。
公共事业改革的市场化发展模式主要在以下四个层面上进行：
（1）投资主体的多元化。包括两层含义，一是开放公共事业投资领域。二是对各类投资主体开放，彻底改变单一的政府投资模式。一方面将现有公共事业企业的国有存量资产向国内外资本进行整体或部分转让；另一方面鼓励各类投资主体投资新的公共事业项目，形成增量资产投资主体多元化格局。
（2）公共事业的协作发展即公共部门或私人部门建立一种合作伙伴关系。具体形式表现为政府参股、租赁、承包和授权经营。政府参股分为政府控股和入股。政府控股是针对那些具有举足轻重地位的项目。政府入股主要是向私人部门提供资本和分散私人投资风险。政府参股的比例随着改革的推进而进行变化。
（3）管制的创新。公共事业的性质与特征决定了政府对其管制的必要性和重要性③。而市场取向的改革与管制在某种意义上来说又是相互矛盾或冲突的。因此，我们必须在政府对公共事业的管制方面有所创新，由过去反竞争的限制性管制角色转变为赞成竞争的管制角色。政府在公共事业领域管制的创新具体表现为：一是制定符合实际并有利于竞争的市场准入标准；二是制定质量、安全、环境等标准和其他相关的规则；三是实行弹性的价格与收益率管制，以微利或非营利为参照系，控制价格上下浮动的幅度；四是规则、规章制定程序上的公开化、透明化。
结论
综上所述，公共事业管理要建立适应社会主义市场经济体制的企业组织形式，打破福利型、行政型公共事业体制，对公共事业企业进行公司制改造，实行企业化管理，建立现代企业制度，大胆探索公共事业产业化的路子，最终提高公共事业企业提供物品或服务的效率与质量，达到大力发展公共事业，满足公众日益多样化、不断提高的消费需求目的。
参考文献及注解：
[1] 李洋.关于我国公共事业管理市场化治理的思考[J].中外企业文化，2013（24）：90-92.
1.新公共管理的典型实践。上世纪80年代，一场追求3E(Economy，Efficiency，Effectiveness)目标的政府改革运动率先在西方国家展开，并逐步扩展到全球，引起了强烈反响。新西兰改革因其系统和持久被誉为“新西兰模式”。虽然各国具体改革实践有所差异，但都表现出共同倾向:“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平和公共服务质量。”这里以“企业家政府”为例，介绍新公共管理的典型实践。美国的新公共管理改革开始于1978年卡特政府实施“文官制度改革法案”。1981年里根上台后成立格鲁斯委员会负责推行改革，大规模削减政府机构和缩小公共服务范围。克林顿1993年后进行了大规模的“重塑政府运动”，成立了国家绩效评价委员会，主张放松行政规制，实行严明的绩效目标控制，引入市场竞争机制，努力创建一个“少花钱多办事的政府”。改革的理论支撑是奥斯本和盖布勒的《改革政府》。2001年小布什上台后美国政府的改革仍延续，改革继续重点关注政府绩效。布什政府重建了总统管理委员会，负责在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制。总之，美国“以顾客为导向，以结果为中心，以市场为基础”的新公共管理改革表现出明显的“管理主义”。经过改革，政府管理水平和服务质量有了很大改善，政府重获了民众的信任与支持。
2.新公共管理的基本主张。目前关于新公共管理尚未形成统一的内容与形式，但各国理论和实践包含着共同倾向，构成了新公共管理的基本主张。(1)公共部门管理与私人管理并无本质差别，政府应广泛引入私人部门优秀管理方法，如成本—效益分析、全面质量管理等。(2)政府的管理职能是掌舵而不是划桨，应将制定政策和执行政策分开。(3)政府提供公共服务应以顾客为导向，只有顾客驱动的政府才能实现高效管理。(4)政府应采用授权和分权的管理方式，将社会服务和管理的权限通过民主参与方式，下放给社会基本单元。(5)将市场竞争机制引入公共管理领域，这是新公共管理最鲜明的特点。公共服务社会化和市场化打破了政府对公共服务的垄断地位，极大改善了公共服务供给质量和效率。(6)放松严格的规制，实施明确的绩效目标控制。管理者应适度放权并为组织和个人制定明确目标，定期对人员进行绩效考核并作出激励，使组织更具灵活性和创新性，更好地管理和服务社会。(7)重视产出和结果，强调提供公共服务的效率和质量，按效果决定投入和预算。(8)公务员可不必政治中立，文官与政务官之间可密切互动。尤其主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应责任，以保持他们的政治敏感性。
二、新公共管理的成效及评价
上世纪80年代以来，一场超越经济政治体制和党派斗争的政府改革运动吹响号角。改革不仅解决了各国的管理困境，还促成了一种新治理模式的萌生。新公共管理理论和实践取得显著成效，但同时也遭受批评，在公共行政领域引发激烈争论。
1.新公共管理的成效。新公共管理运动起源于英美澳新，随后发展到欧洲大陆，最后波及亚非拉等广大发展中国家。我国学者周志忍将西方行政改革的主要内容归纳为三方面:调整政府与市场、社会的关系，优化政府职能;利用社会力量，实现公共服务社会化;改革政府内部的管理体制。经过新公共管理改革，各国政府纷纷宣称缩减了政府规模，降低了政府支出，改善了公共服务，提高了管理效率。但改革效果究竟如何?英国政府的“雷纳评审”、“下一步行动方案”和“公民”等改革计划成效显著。但过度分权导致了公共服务碎片化，“整体政府”理论对改革进行修正。美国1993年通过《政府绩效与结果法案》以改善政府绩效管理，但并未取得预期效果，改革出现许多问题。法德等国渐进、碎片式的改革也没有明显成效。发展中国家的私有化改革不仅没有促进经济增长，反而加剧了社会不公。可见源于西方的新公共管理并不具有普适性，即使在其发源地，改革也出现了新问题。新公共管理“市场无所不能”的神话被打破，人们纷纷提出新理论，以回应新公共管理改革。
2.对新公共管理的评价。新公共管理提倡市场导向的公共行政，坚持管理和服务的效率至上，给政府注入了活力。但过分注重效率而忽视社会公平等价值的新公共管理也遭到了各种批判，集中表现为:(1)公共管理和私人管理存在本质差别，即效率和公平的分歧。新公共管理忽视公共管理的公平价值，一味强调提高效率，最后导致公共部门公平价值和公共责任的缺失，损害公共利益。(2)新公共管理顾客导向降低了公民在国家治理中的地位和作用，不合乎民主的要求。(3)新公共管理主张建立小型分散化的公共机构，专门负责某一公共服务的供给以提高效率，但却导致服务供给碎片化。(4)新公共管理过分崇拜市场，倡导公共服务市场化，夸大市场作用。诸如服务外包、合同出租等市场化方式也会产生寻租，导致市场配置资源的低效率。公共服务的盲目市场化会产生许多负面问题。此外，新公共管理对公共服务多元供给主体之间的责任分配也未清晰界定。正是由于新公共管理的内在缺陷，“新公共服务”、“整体政府”和网络化治理等一系列新理论相继诞生。新公共管理并非放之四海而皆准的真理，各国要结合国情批判吸收其合理因素。
三、新公共管理对我国公共管理的启示
西方新公共管理作为传统官僚制的替代物而出现，提出了与官僚制截然不同的主张。两者最重要区别在于政府在公共服务提供中的地位和作用。新公共管理打破了官僚制中政府对公共服务的垄断，提倡服务社会化和市场化。但西方新公共管理有着特定的时代背景，我国公共管理亦具自身特色，在借鉴国外经验时绝不能盲目照搬。
1.我国与西方发达国家的不同背景。新公共管理在英美等发达国家确实取得了突出效果，但这是基于发达国家特定政治经济和社会背景。虽然我国也面临全球化、信息化和政府管理模式创新的要求，但我国公共管理改革有着特殊背景。第一，西方正步入后工业时代而我国仍处于工业社会。作为工业社会产物的官僚制行政在西方后工业时代显示出种种弊端，不适应公共管理新要求。但对处于工业社会的我国而言，官僚制中许多合理因素仍有重要价值。官僚制在我国实际上发育不足，公共管理改革不能全盘否定官僚制而是要对其改造，克服等弊端，充分发挥其优势。第二，西方法治化水平高而我国法律体制机制不健全。新公共管理中诸如放松规制实行绩效控制、公私合作等公共服务社会化措施都需要健全的行政法律法规作支撑，使政府合理地自由裁量，保证公共责任的实现。而我国当前法律法规不健全，行政法亦缺乏统一法典，依法行政水平有待提高。政府滥用行政权力侵蚀公共利益随处可见，行政审批领域腐败案例频发。现实决定了我国不能照搬西方改革实践。第三，西方市场化程度高而我国市场经济不成熟。新公共管理强调公共服务市场化，主张通过各种方式将服务外包给市场和社会，以提高服务效率。西方发达的市场和社会为这种外包提供了基础。而我国社会主义市场经济还不成熟，社会中介组织发育不够，市场和社会还无力承接政府待转移的职能。如果盲目进行市场化和社会化，会导致公共服务偏离公共利益，损害社会公平。
关键词:行政管理体制;改革;问题对策
以往我国的行政管理体制改革虽然也注意到了要改革组织结构的问题，但是，由于缺乏科学的理论依据和实践依据，常常做出一些错误的举措，结果不仅未优化组织的结构，反而使组织难以跳出精简一一膨胀一一再精简—再膨胀的怪圈。
一、以往行政管理体制改革存在的主要问题
1、以往行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系
政府职能是政府适应社会环境的需求而发挥的职责和功能.而政府的组织结构则是实施政府职责的载体.由此可见，政府组织结构与政府职能是密不可分的。然而，在以往的历次改革中，人们往往割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系。从20世纪80年代的中期后，每次改革都把政府职能转变喊得展天响，但却一直却未落到实处，其要害就是忽略了职能的载体。历次改革到最后的硬任务就是精简机构，而这彬精简唯往是简单地合并一些机构，改革风声一过，一些撤销的机构又死灰复燃，因此，政府职能转变离不开政府组织结构优化，同时，组织结构优化又必须以政府职能转变为依据。也只有这样，才能把政府职能转变落到实处。
2、以往行政改革中构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来
现有的行政管理体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，这种机构设置是每一级政府都是大而全，职能配罗上下一般粗，上下对口。其结构形式是集决策、执行、监督于一身，权力才能得到制约。
在以往的改革中，对这种集决策、执行、监督于一身的组织结构形式触动不大，往往是在承认这种结构的模式基础上进行改革。这就把构建科学合理的组织结构与创新管理模式割裂开来了。西方发达国家在改革中普遍探索出将决策、执行、监督职能分开的分权体制。我国虽不能照搬西方的模式，但是，建立决策、执行、监督三者适度分权的管理体制则势在必行。
3、以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低
所谓组织结构改革的规范化、法制化有两方面的含义:一是指行政管理组织改革有完备的可操作性的行政法规;二是具备了对行政权力有效的监督制约机制。我国改革开放以来虽然已经过6次行政管理体制改革，但是，组织结构改革的规范化、法制化程度并不高。比如，徊务院组织澎等极其简约，不便操作;部门组织法尚不成型;行政程序法的出台正在千呼万唤之中。由于缺乏严密的行政组织法律体系，又出现了大量临时机构的设立一些地方政府为了推动某项工作任务的完成，以指挥部，办公室等名义设立了大量的临时机构。这些毫无法律根据而设立的机构，不仅进一步影响了组织结构的合理性，而且加大了运行不规范的问题。
4、我国在服务型政府建设方面还存在一些不容忽视的问题
在人类社会发展的进程中，政府职能的内容和结构往往取决于其所在的行政环境及社会的公共要求。自从进入市场经济以后，迫使各国政府从统治型政府向管理型政府转变，接着，再从管理型政府向服务型政府转变，这是人类社会政府职能结构发展演进的总体趋势。但是，在强化政府公共服务职能，提高公共服务能力等方面，与美国、英国等发达国家相比，我国的服务型政府建设还存在较大的差距，特别存在一些不容忽视的问题.
第一，政府职能转变缓慢，影响服务能力提升。西方发达国家适应国际竞争和社会变迁的豁要，特别注重转变政府的公共服务职能，将人力资本投资、就业公共服务摆在政府职能的首位。以英国为例，1997年布莱尔任首相以后，主张重构福利国家，采取一系列促进教育发展的政策和鼓励就业的政策，使英国到2005年3月失业率降到2. 6%，同时建立了11年至13年的义务教育制度。
中国经过30年的改革，各级政府的公共服务职能已经有了较大的转变，但从总体上看，政府的公共管理和社会服务的职能还比较薄弱，政府职能转变缓慢。与发达国家相比，突出表现是政府存在‘越位，和‘缺位’现象。例如，一些地方政府仍在主导市场经济。政府专注于招商引资，投资于私人产品领域，见效快，gdp增长明显，政绩好看。而投资于公共产品见效慢，没人愿意干。特别是一些地方政府至今在乱收费、搞集资、乱摊派，远远超出政府的职权范围，而在市场经济秩序和制度建设方面功夫下得不够，这是典梦越位’写‘缺位’钓并存。
第二，公共服务体系和机制不健全。目前，中国正处于城市化的高峰、人口总的高峰、就业人口总量的高峰与走向老龄化的高峰迭加时期，人民群众的社会公共需求呈快速增长之势，对我国政府的公共服务职能提出了很高的要求。按照2050年中国达到中等发达国家水平、初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率到 2050年必须达到70%至80%，这意味着在今后50年的时间内，每年约1000万至1200万人从乡村转移到城市，这对政府公共服务水平的提升提出了极为迫切的要求。
从全面建设小康社会的目标以及完善社会主义市场经济体制的要求来看，从全国人民群众日益增长的社会公共需求来看，我国的公共服务体系还不够健全。
构建中国特色的政府公共服务体系，既是一项复杂的系统工程，又是一个渐进的过程。现在我国的公共服务状况存在着四个不适应:与健全和完善社会主义市场经济体制的要求不适应;②与全面实现小康社会的目标的要求不适应;③与满足人民群众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益的实际问题的要求不适应;④与深化政治体制改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。
第三，中国不少地方政府尚未建立起公共财政体制。西方发达国家在建设服务型政府的过程中，都十分重视建立、健全公共财政体系，加大政府对公共服务的投入。
中国许多地方政府的公共财政体制尚未建立起来，因此，政府对公共服务的投入远不到位。目前我国的公共支出格局还带有很浓厚抒建设财政哟特点。公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场机制发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性的领域。我国政府用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用明显偏低。要从根本上解决这一问题，只有建立公共财政体制，调整公共支出的范围，把生产投资性财政转变为公共服务性财政。
二、优化行政组织结构，深化行政管理体制改革的对策
党的十七大指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。伪了全面贯彻这一精神，革除行政管理组织结构的种种弊端，在今后的改革中要从多方面、多渠道优化行政组织结构。
1、调整组织架构，完善行政组织管理体系
优化行政管理组织结构，首先要理顺层级关系，减少行政层级。据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%, 如印度，实行邦一县一区三级制;美国国土面积与我国相近，也只是实行州一市二级制与州一县一镇三级共存制。
借鉴国外优化行政组织的成功经验，适当减少我国行政组织层级，由目前的四级制逐步过渡到三级制，可谓势在必行.调整的目标应当以宪法为依据。在条件具备时，逐步将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构的行政管理体制。为此，当前需进一步建立好中央与地方分权体系。
第一，要扩大中央对省级政府的直管面，适当缩小省级行政区规模。服胃扩大中央对省级政府的直管面，即增加省级政府数量和缩小省级政府管理规模。省级政府管理规模和幅度太大已不适应全球化形势下我国经济社会发展的需要，缩小省级规模势在必行。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，但人口规模只有我国1/4左右，设50个州。我国却只有34个省级区域。按国际上的标准，6000万人口的规模属于大国的范围，我国的一些省仅就人口来说，在世界上属于大国的规模。从管理的角度来说，不利于省区经济、社会、文化教育、福利等各方面的发展。从理论和现实考虑，我国的省级政府数量应在50个到80个之间为宜，每个省级政府管辖的人口不应超过2000万.目前运行的地方政府四级行政管理体制，致使中央政府管理链过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段:公共政策和财政转移支付很难落实。中央政府的政策越到基层就越变形走样;财政转移支付更是经常不能正确到位，被娜作他用。因此，我国可在条件成熟时将现有的省级区域扩展到50个。这不仅可以从根本上解决上述问题，而且为取消市管县，实现省直管县打下坚实的基础。
第二，逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局。撤销市管县体制，逐步实行省直管县可谓势在必行。近几年来，由浙江省率先发起的强县扩权活动，已在全国各地‘泛开展起来了，从2002年始各省纷纷开展了“强县扩权哟试点改革。“强县扩权隋三点好处:一是可减少行政层级，提高政府管理效能;二是可克服市管县体制的弊端:三是有利于解决城乡二元结构，缩小城乡差别，可有效地解甜三农问题;可见，“强县扩权畴为省直管县打下坚实的基础。扩权强县后，省对县财政实行直管，并适当下放经济管理权，仍维持市对县的行政领导地位。下一步，县、市将实行分治，市、县相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能。然后，对市级行政区进行改革。要合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。具备条件的市变成省直辖市，否则降为县级市。撤销市管县，实现省直管县。 经过这一系列的改革，就可形成中央和省、县、乡四级政府的局面，真正建立起高效率、高灵敏度的行政网络体系.这样，才能把金字塔式的行政组织逐步改造成扁平型的组织结构。
2、按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制
为了把转变政府职能和优化行政管理组织机构结合起来，要切实提高政府的服务质量和服务水平.以往的行政管理体制改革初步解决了政府与市场边界划分的问题，但是，却忽视了政府职能在机构间的配置。由此造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，从而影响政府职能在深层次上的转变。
当前深化政府机构改革的目标是要建立公共行政体制，这就要坚持转变政府职能与优化政府结构的原则，注重政府职能在政府间与政府部门间的的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。要按照职能统一与机构统一的原则，按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制，推布尹宽职能、少机构"大部门体制。具体地讲，就是要建立、健全以大部制和执行局为甚础的政府公共服务机构体系。政府事务综合管理的要求，创造条件，推行大部制。西方发达国家一般按政府事务综合管理的要求，推行大部制。西方国家中央政府机构普遍在14个至21个左右，如美国内阁部为14个，日本政府内阁为1府12省厅，英国政府中央机构大体保持在17个左右，德国政府中央机构大体保持在15个左右。这是一种跨行业、跨部门的管理，即大产业、大行业、大社会的管理机构。
随着市场经济的发展，政府公共服务正走向服务综合化的发展趋势。于是，政府间的管理与政府部门间的管理就成为政府管理中一个重要的问题。政府必须实行全方位的管理，加强跨机构与跨部门间的管理。
我国政府机构经过近30年的改革，也在向这个方向发展，但还不到位。国务院机构至今尚有30个。与西方发达国家相比，我国中央政府机构数量还比较多，还要适当调整。
我国要综合设置政府部门，实行大产业、大行业、大社会的大部制管理模式，实行职能穷尽与综合管理的原则，设立综合管理的经济机构，将外贸、内贸、经济统一管理;设立综合性的大社会、大文化、大交通管理机构。
第二，改革执行体制，建立执行局体制。我国近30年的行政管理体制改革，往往只重视改革政府部委层面的设置，却忽略了调整部门内部的决策职能和执行职能。结果造成政府管理中利益部门化、部门利益化、执法混乱、多头执法、执行缺乏效率等等问题。现实要求我国的行政管理体制改革，要把改革重点放在改革执行体制上，调整部门内部的决策职能和执行职能。
借鉴美国、英国和新西兰等国建立执行局的经验，我国可在保证行政首长对执行机构的适度控制的前提下，对执行机构实行严格的合同管理、绩效管理、法制管理与综合管理。当然不是任何政府部门都要设立执行局。执行局主要适宜于在服务目标明确、对象群体清除、执法对象明确、执法程序明确、执法法规健全的部门中设立，例如，工商管理部门、社会保障部门和交通管理部门等。而一些管理需要较高艺术、程序不明确、公共性很强的部门，则不宜建立执行局，但可以采用绩效考核等具体方式予以规范.
3、建构区域行政协调管理机制，实现经济区域化
要解决因中国行政区划单一制而阻碍区域经济发展的问题，可以在不打破行政区划的基础上增设区域之间的经济协调管理机制。设计建立区域化经济系统管理机制的动因，是由于在全国范围内己经形成了若干大的经济中心，围绕着这些中心正在形成经济区域。多数省的内部也出现了一个以上的经济中心，相应的小范围经济区域也在形成。’例如，长江三角洲地区的区域经济、珠江三角洲地区的区域经济、环渤海地区的区域经济，等等。在诸多区域经济蓬勃发展的基础上建立起区域经济协调管理机制，不仅有利于消除地方保护主义，克服国内市场分割的现象，而且有利于防止重复建设。更重要的是有利于促进区域经济的发展。因为区域化经济协调管理机构可以领导、协调一个区域间的经济，可以统筹兼顾整体经济的发展，便于协调各方分工而协作，同时，有利于发挥区域经济的比较优势，从而将大大地促进区域经济发展。
当前建立区域协调管理机构，可分三个层面进行建设。
第一，建立省级以上的区域行政协调管理机构。省级以上区域行政协调管理机构的设置应以经济区域的分布为依据。区域行政协调管理机构不是一级政府，而是次中央的行政权力协调机构，其职能主要是统筹区域内的经济发展，促进区域内的资源配置的优化和产业结构的合理化。区域行政协调管理机构的行政权力主要是制定产业政策、投资政策、税收政策、就业政策等，将与中央分享税收。同时，要将省里管理经济方面的权力上移给区域行政协调管理机构。这将从根本上解决各省间区域经济矛盾的问题。
第二，建立省级以下的区域行政协调管理机构。省级以下区域行政协调管理机构的设置也应以经济区域的分布为依据。我国存在许多跨省区的小范围经济区域，由于行政区划的单一，往往影响这些地区经济的发展。有学者称这种现象分行政区边缘经济，要解决行政区边缘经济问题，应该在这些地区建立省级以下的区域行政协调管理机构.其权力和职能，参照省级以下的区域行政协调管理机构的模式进行设置，只不过范围在省级以下.这种行政协调机构的地位应为副省级。这样，它在发展经济中才会有真正的独立性，才能克服来自区内政府的抵制，顺利推进区域经济。
4、把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制
建设服务型政府不是一时的权宜之计，而是深化行政管理体制改革的战略目标和任务。从政府改革的角度看，服务型政府意味着政治模式的根本转变:从以统治人民为核心的政治模式转向以服务人民为核心的政治模式。前者重在‘治民腼后者重扩治官”，限制政府权力。我们把这样一个重大转变作为战略目标和任务，就可以通过推动以服务型政府建设为导向的政府改革，推动中国政治体制改革，促进中国政治发展。因此，决不可将服务型政府建设当做时绪的口号进行宣传，挂在嘴上，停在纸上。
中国各级政府要实现政府转型、建设服务型政府的关键是要深化行政管理体制改革，健全、完善公共服务机制。建设服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革，在市场经济条件下，现代化政府主要为社会提供公共产品和公共服务，切实解决每一独立的市场主体所不能解决的公共问题，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展。为此，政府必须建立、健全现代化政府的机制。
第一，适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制。中国现有利益集团，总体上说大多并没有完备的组织形态，也没有固这的组织架构，只是松散地、自发地、临时性岩结伙气以协同行动，表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团，多以社团、协会、商会、联合体(会)等形态存在。要协调好各利益集团的关系，及时解决发生的矛盾，必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。要搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。
第二，建立健全社会矛盾调节的工作机制。一是要建立、健全灵敏有效的社会矛盾预普机制。二是健全完善社会治安防控机制。三是健全社会心理调节机制。四是健全社会矛盾调节的应对机制。在社会矛盾激发之时，应调动整个社会力量，提高应急效率，发挥公民、社会组织在应急中的重要作用.
5、深化行政体制改革，尽决建立起公共财政体系
实现政府转型、建诏明及务型政府，首先要建设公共财政体系，它是建设服务型政府的物质基础.公共行政学的一个基本观点就熠预算是政府工作的发动机”。政府存在的一个基本理由是处理公共事务，因此，政府有合法的理由向全社会收取税费来支付处理公共事务所需要的花费。随着市场经济的发展，原来的投资性财政体制已无法适应新时代的要求，迫切需求建立完替公共财政体制。
按照公共财政的要求，需要加大对社会公共领域的投入，主要包括:增加对公共科技、公共教育领域的公共财政投入;特别是对落后农村地区的教育投入要逐步增加.加快建立和完替社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设、环境保护和治理等等。政府职能结构的这种改革必须体现在财政支出结构的调整层面，要通过财政支出结构的调整促进政府职能结构的转型，构建公共服务型政府的财政基础。
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