总结我国公共管理改革30年的基本经验，找出改革中存在的不足，同时提出下一步改革的基本取向，无论是对于我国公共管理改革的理论还是实践，都具有重要意义。
一、我国公共管理改革30年的基本经验
30年的公共管理改革，形成了如下五条基本经验。
(一)民生问题是政府改革的重中之重传统的公共行政将改革的重点放在机构改革、公务员改革、中央与地方关系等层面上。而改革开放以来，政府逐渐认识到民生问题是政府改革的重中之重。无论是“和谐社会建设”、“小康社会建设”还是“新农村建设”，民生问题都成为政府管理的一个基本出发点和落脚点。以2008年《政府工作报告》为例:过去五年中，中央财政用于“三农”的支出，五年累计1.6万亿元;全国财政用于教育支出，五年累计243万亿元比前五年增长126倍;全国财政用于医疗卫生的支出，五年累计6294亿元，比前五年增长1.27倍。政府不断地推出“扶民、近民、重民、信民、富民、养民、保民、护民、利民、爱民、惠民、足民、怜民”}’}等相关政策，这是政府改革的一条基本经验。
(二)机构改革要和政府职能转变有机统一起来改革开放30年来，我国政府进行了六次比较大的政府改革。第一次改革是1982年，重点是撤并机构、裁减人员，值得国务院各部门机构数量从100个减少为61个，人员编制从5.1万减少为3万人。第二次改革是1988年，这次改革明确提出了“定职能、定机构、定人员编制”的三定方案，但由于思维仍未跳出机构改革的圈子，改革的成效有限。第三次改革是1993年，目标是要按照党的十四大提出的要求，建立起“适应社会主义市场经济要求”的行政管理体系。改革取得一些成效，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。第四次改革是1998年，这是改革力度较大的一次，目标是按照党的十五大要求，着力建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系。此次改革取得明显成效，撤并了15个部委，新组建了4个部委，3个部委更名，改革后国务院组成部门由40个精简到29个。第五次改革是2003年，这次改革明显的特点是进一步转变政府职能、加强宏观调控部门。改革后，国务院机构数量进一步调整为28个。第六次改革是2008年，重点为建立“大部门体制”，改革后正部级机构减少了4个，新组建了5个部门，国务院组成部门减至27个，职能得到优化。从政府历次的改革过程可以发现，政府将视野扩大到了机构本身之外的改革，并且将机构改革和政府职能转变有效地结合起来。
(三)要从市场、社会、第三部门等视角来审视公共管理改革政府改革的经验表明，传统的政府改革之所以难以深人下去，一个重要原因在于政府仅将改革的视野局限于自身，而没有充分考虑到市场、社会、第三部门等。随着全球化、信息技术的发展，政府面临的社会问题及突发事件增多，政府在解决这些公共问题时会存在政府失灵现象。政府失灵使得政府难以有效地解决社会中的公共问题，从而为市场、私营部门、非营利组织、公民个人等参与政府治理提供了广泛的空间。政府的改革绝不是政府自身的事。事实上，政府与市场、社会、第三部门等是一种广泛的合作伙伴关系，这就需要政府释放出私营部门、社会组织、公民个人等各种治理主体的空间和能量。这样，政府既可以从私营部门中去寻求解决公共问题的方法，也可以从社会中去寻求治理公共问题的潜力。这就需要政府在“政府权力与公民权利之间谋求一个均衡点’，I2]，使政府权力得到必要的制约，公民贝lJ享有更多、更大的权利，从而有效地调动整个社会的力量来进行合作治理。
(四)“提供高效优质的公共服务”始终是政府所追寻的目标“公共服务”一词没有出现在党的十五大以前的报告里，但在党的十六大报告里出现2次，在党的十七大报告里则出现了10次。“公共服务”一词在党的十七大报告中出现的频率之高并成为政府改革的目标，表明其已引起社会的广泛关注。在传统的改革中，我国政府较少提及把“为社会提供高效优质的公共服务”作为改革最基本的目标，随着西方改革经验的引人和公民对公共服务期望的提高，政府越来越认识到建立“公共服务型政府”的重要性，并把它作为改革的基本目标。公共服务改革也积累了一些有益的经验:一是要树立公共服务的理念，如亲民理念、顾客导向理念、品牌服务理念、竞争理念、协作理念等;二是要有效地利用现代化技术来提高公共服务的效率、质量和水平，如引人竞争机制改变公共服务的供给方式、利用电子化技术实行公共服务的流程再造、推行民营化实现公共服务的合作供给局面等;三是要改善公共服务的提供方式，如设立政府超市、一站式服务、一条龙服务、网上办公、现场服务等;四是借鉴国外公共服务改革的一些基本经验，实现公共服务的公开化、网络化、标准化、承诺化、责任化、监督化等。
(五)改革是一项系统工程，需要结合具体的国情配套进行现阶段，我国公共管理改革已经到了改革的系统化阶段，需要结合我国具体的国情系统配套地进行。具体说来，需要实行本土化与引进国外经验的配套;需要中央政府与地方各层级政府的配套;需要经济体制改革、社会体制改革、政治体制改革的配套;需要法治建设、公共文化建设以及社会自治功能的配套。总之，只有从总体方案人手，积极进行各项配套措施的相应改革，我国公共管理改革才能取得预期的成果，这是我国政府从多次改革中总结出来的又一条基本经验。
二、我国公共管理改革存在的问题
深人研究;二是从研究的内部思路和结构来看，不少研究文献视角单一、内部结构分散、教条严重、论证空洞、缺乏严密的逻辑和系统思维，难以有效地指导我国公共管理改革的实践;三是创新性的成果不多，不少研究者缺乏对我国公共管理改革实践的深人调查和访谈，使得理论和实践脱节，创新性成果较少。我国公共管理改革还存在着以下几个问题。
(一)政府职能转变特别是地方政府职能的转变任重道远尽管政府职能的改革已经进行了多年，政府也已经明确了其职能的定位，但是政府职能的改革特另}}是地方政府职能的改革仍任重道远。在现实中，一些政府管不好、也管不了的事项仍由政府负责，一些该交由社会、市场去执行的职能仍由政府承担，一些该由政府管的事项却由干某些原因存在着政府缺位的状况。还有一些地方由于存在着部门职能交叉、机构臃肿等现象，导致社会管理与公共服务的职能弱化，不能有效地满足公众日益增长的公共服务需求。
(二)改革过程中存在一些矛盾以往的公共管理改革大都是“摸着石头过河”，一些基本的理论问题没有搞清楚，还存在一些矛盾有待解决。表现为以下几个方面:一是公共管理改革是侧重公共性还是管理性。一些学者认为，改革的方向是实行市场化改革，强调公共管理的管理性;而另一些学者贝lJ认为，公共管理的本质是其公共性，管理主义的缺陷在于“过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命喇，因此，公共管理改革应以公共性为本。二是改革是渐进式还是激进式。一些学者主张渐进改革，原因是“我国的行政改革不可能毕其功于一役，而是一个阶段性与连续性相结合、经常不断变革的渐进过程’，l’1;另一些学者贝lJ以西方“流程再造”的经验为例，认为渐进式改革难以奏效。改革的道路到底是逐渐式还是激进式，不同学者有不同的见解。所有这些基本争论，都将在未来我国公共管理改革中不同程度地存在着，并制约着我国公共管理改革的进展。
(三)公共管理改革的本土化程度低，制约了我国公共管理改革理论与实践的发展公共管理改革方面的文献较多，但是从本土化的角度对我国公共管理改革进行系统深人考察的文献较少。有关研究文献存在以下问题:一是借鉴西方国家理论的研究成果多，结合我国具体国情进行本土化研究的文献少，缺乏对我国“真实世界的公共问题”的
三、我国公共管理改革的未来取向
我国公共管理改革的未来取向表现在以下几个方面。
(一)大力推进本土化改革是我国未来公共管理改革的基本取向
未来我国公共管理改革将是本土化取向的，“直接的西方的公共管理理论无论如何都不可能、也不应该成为我们解决所有公共管理问题的灵丹妙药。中国公共管理的改革要走自己的路。’，I5J也就是说，不仅要关注国外的前沿理论及经验借鉴，更要关注我国社会、经济、政治、文化结构中生长出来的“真实世界”的公共管理环境;不仅要从政府本身的角度来审视改革，更要从民间的、社会的角度来审视真实世界中公共管理改革的实施情况。这种本土化改革表现为:第一，我国公共管理改革要研究具体的国情，要研究我国特殊的生态环境。这些特殊的生态环境如市场经济还不成熟、人民生活还不富裕、传统文化正在转型、法治理念还未深人人心等，都是我国公共管理改革必须考虑的因素。第二，我国公共管理改革要深人我国具体的实践，体现实事求是稳步推进。第三，我国公共管理改革要以全球化为背景，注意引人、消化与吸收国外成功的改革经验，但是要注意的是，由于具体国情不同、改革所处的发展阶段不同，在移植成功的经验时其有效性可能也会不同。
(二)地方政府改革是未来我国公共管理改革的重点所在
改革开放以来，政府改革重在中央。自1982年至今，中央政府已经进行了六次重大的机构改革，每次改革的时间间隔约为五年，中央政府的改革已经进人了制度化的轨道，但是地方政府改革却迟迟得不到系统的推进，即使有些地方政府进行了一些改革，也是局部性的、分散性的，缺乏整体推进和系统配套。因此，地方政府的改革将成为未来我国公共管理改革的重点。关键在于两点:一是正确处理地方与中央的关系。学术界对以持两种观点:一种观点是要强化中央集权，另一种观点是要强化地方分权。集权与分权的程度要视地方政府的成熟度而定，这是因为地方政府高度依赖于“地方的、区域性的社会经济条件”[6]，其面临的实际情况是千差万别的。在地方政府成熟度较高的地方，可以分权更强一些;相反，在地方政府成熟度较弱一些的地区，集权的程度可以相对较高一些。二是地方政府改革要和地方的实际需要联系起来，大胆创新，建立起与地方政府相适应的管理体制。应该说，改革开放以来，中央政府在改革中赋予了地方政府越来越多的自，例如国务院第六次机构改革就明确规定对地方政府不搞“一刀切”，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，甚至可以走在中央的前面。这些不仅给予了地方政府改革的主动性，而且为地方政府改革的创新留下了广阔的天空。地方政府可以根据实际需要，大力创新地方政府的部门设置、运行机制及管理方式，努力建立起与地方相适应的公共管理体制。
(三)“大政府系统”改革将成为未来我国公共管理改革的一个亮点
所谓“大政府系统”，不仅包括了狭义上的政府系统(如中央政府和地方政府)，还包括广泛的司法机关、人大机关、政协机关、警察机关以及国营大型企业等机构、部门和行业。事实证明，如果仅改革政府本身而没有其他相配套的政治改革、司法改革、法治改革等，那么就会制约政府公共管理改革的顺利进行。因此，对“大政府系统”进行改革是保证公共管理改革顺利进行的一个重要前提和基础。
(四)民主型治理结构是未来我国公共管理改革的方向
党的十七大报告指出，社会主义民主政治的本质和核心是“人民当家作主”。从公共管理改革的角度来看，“人民当家作主”就是要在政府与公民之间建立起一种良性的互动机制，使公民能够平等、自由地表达公共意志，也就是说，要建立起一种民主型的治理结构。
第一，从公民的角度看，要从消极的公民角色转变为积极的公民角色。在传统的治理结构下，公民普遍地、被动地享受着政府的公共服务。事实上，公民并非是一个被动的群体，而是有着主动精神并对公共生活有着持续热情的群体，正如博克斯指出的，“民众期望在公共生活中扮演更为积极的角色，而不只是作为搭便车者和看门人。”171这就要求公民管理的改革要培育一种新的公民角色，这种“新公民”角色是一种具有公共精神并有着“独立思考、判断、反思、选择精神和要求参与治理”[81的公民角色。
第二，从政府的角度看，要使政府的角色从命令者、控制者、发号施令者转变为协调者、服务者、帮助者及激发公民参与的组织者，以便在政府与公民之间“建立相互信任，形成公开对话的认知，共享信息和价值，保证将职业者的专业知识和经验与公民的期望有机地融合在一起”[0]。
关键词：公共管理；学科建设；创新
一、引言
公共管理是一门综合类的学科。纵观公共管理学科的国内外发展，美国哈佛大学的肯尼迪政府管理学院是世界上最著名的公共管理学院。我国公共管理学科的发展起步较晚，国内公共管理学科主要借鉴的是国外发达国家的发展经验。我国政府多次派学者赴国外学习先进的公共管理知识，从而提高国内的公共管理学科建设水平。国内的著名大学，例如北京大学、清华大学、南京大学、中国人民大学等都设有公共管理学院。然而，我国公共管理学科起步的时间较短，公共管理学科建设面临诸多问题，大部分高校对公共管理学科人才的培养需要提高和改善，国内学生对公共管理学科的认识还有待加强。因此，本文对公共管理学科建设进行研究，对于提高公共管理学科的整体教学水平，提升学生的综合素质，以及促进公共管理学科的高质量发展都具有重要的意义。国际上，关于公共管理学科建设研究较为丰富。RendonandSenider（2010）、Halligan（2016）认为，公共管理学科的不断发展能够促进公共利益的有效实现，政府部门的公共决策需要大量的公共管理类人才的集体参与。公共管理学科应加大与其他学科的融合，政府应运用公共管理作为行政决策公益化的推动力。Cepiku（2013）以意大利作为研究对象，探讨公共管理学科的发展趋势。其研究发现了意大利的公共管理学科类专业，已在管理类专业中占据主要位置，公共管理学科类专业在意大利的发展中已渐成规模，受欧洲政治与行政路径的影响，其公共管理学科的发展必将更加迅速和扩展。JordanandGray（2014）、Jensen（2015）指出，公共管理学科不仅包括传统的管理学内容，还应该包括研究方法的创新。公共管理学科在今后的研究中应注重问卷调研方法的运用，通过方法创新推动公共管理学科的发展。随着公共管理学科在国内的不断发展，国内学者对公共管理学科的强化建设研究也越来越丰富。朱立言（2006）、杨卡（2011）、张志和龚健（2013）及刘西涛和王炜（2015）指出：加强公共管理学科建设是适应国家人才强国战略发展的需要。公共管理学科的建设应加强创新，处理好公共管理人才培养和社会需求的关系，注重实践，加强师资教育和培养，以促进公共管理学科的健康发展。娄成武（2010）、肖茂盛（2014）和马亮（2015）认为公共管理学科应强化对学生的实验能力培养，注重研究方法的教育，鼓励学生掌握定量和定性两种不同的研究方法。将公共管理学科理论和实验方法相结合，是公共管理学科今后发展的主要方向。王乐夫（2005）、陈振明和李德国（2009）、唐秋伟（2011）及徐玉佩和施向峰（2015）认为公共管理学科内容涉及多个交叉学科，加强公共管理学科的建设要深入分析其可能涉及的交叉领域的学科，通过多方向多维度的学科领域研究可以较好地促进公共管理学科发展。本文在借鉴已有研究的基础上，通过对公共管理学科建设现状的考察，研究目前公共管理学科建设的难点所在，并据此提出政策建议，希望能够对推动公共管理学科的可持续发展做出贡献。
二、公共管理学科建设状况
（一）公共管理学科发展的现状
公共管理学科是培养商界、政界和社会名流的学科，毕业生的就业去向基本位于政府部门、企业人力资源部门以及事业单位等，公共管理的毕业生是引领社会发展和进步的推动力量。据教育部公开数据显示，我国开设社会保障专业、行政管理专业、土地资源管理专业、公共事业管理专业的高校分别有143所、321所、82所、472所。我国公共管理学科在发展中，不断扩大了专业范围，目前公共管理学科范围包括社会保障、行政管理、公共事业管理、公共经济学等17个本科专业。公共管理学科在发展中不断取得新的突破，适应了我国加快培养高层次公共管理专业的人才需求。
（二）公共管理学科建设历程
我国公共管理学科起步于20世纪80年代，当时的行政体制改革逐渐演化出各种公共管理研习班，是我国公共管理学科的最初发展形式。1988年中国公共管理学会成立，标志着我国公共管理学科正式形成了自己的学科体系。20世纪90年代以后，我国的公共管理学科进入了相对平稳的发展阶段。这一时期，公共管理、行政管理专业的发展最为迅速，各高校也相继开设了公共管理专业的二级学科。进入21世纪，我国公共管理学科获得了快速发展。公共管理学科体系日渐成熟，对公共管理学科建设也更加注重内涵培养。直至今日，我国公共管理学科在近30年的发展中，已逐步扩大并被各个高校所接受和推崇。
（三）建设公共管理学科较为紧迫
公共管理学科的快速发展，要求我们必须要加快公共管理学科建设。建设公共管理学科的必要性主要体现在三个方面，一是培养公共管理人才的需求。公共管理学科培养的多数是管理类的精英，随着社会经济的快速发展，对管理类人才的需求也逐渐扩大。公共管理学科的诸多二级学科，如行政管理、社会保障、教育经济与管理其主要培养方向均为精英管理的培养。二是加快学科发展的需求。公共管理学科虽取得迅速发展，但同其他较为成熟的学科相比，仍处于发展劣势。提升公共管理学科的知名度尚需加快学科建设的步伐。三是构建专业团队建设的需求。公共管理学科的发展尚未完全成熟，这与缺乏专业的公共管理团队有一定的关联。国内公共管理学科较为著名的团队建设是社会保障30人学术论坛，但其他学科却很少有这样常设的学术论坛，足见公共管理团队建设还有待进一步加强。
三、公共管理学科建设的难点
（一）学科培养体系较为单一
公共管理学科的培养体系较为单一。多数院校开设的专业不够全面，以安徽财经大学为例，目前公共管理下设硕士二级学科仅有社会保障、行政管理、教育经济与管理，其他如土地资源管理、公共管理等均没有硕士点。学科在培养中大多以教学为主，缺乏实地调研的经验。对于公共管理学科的课程设置，并不能体现出培养的方向性。课程设置各专业之间具有重叠性，难以体现出本专业的特色。同时，公共管理学科各专业之间缺乏有效的交流，难以将公共管理学科形成有效的合力。公共管理学科内容培养体系的单一性，也阻碍了公共管理学科的发展。
（二）人才培养不足
公共管理学科的人才培养有待加强。限于专业的就业前景和培养方式，大多数学生在对专业的选择中，往往都倾向于热门专业，如金融、会计等。公共管理学科的学生来源往往并不是第一志愿招收，而是通过调剂的方式选拔，造成了公共管理学科人才来源渠道较为匮乏。对于公共管理学科人才的培养，还没有一个较为系统的培养体系；同时，公共管理学科缺乏高层次人才，设立公共管理学科硕士点和博士点的高校，与其他学科相比还远远不足。以社会保障专业为例，全国设有社会保障专业硕士点的高校仅有69所，且限于招收规模和学生报考，培养的人才数量和质量有待进一步提高。
（三）公共管理学科团队建设有待加强
我国公共管理学科缺乏团队建设。设有公共管理学科的高校，相比较其他学科而言，公共管理学科属于弱势学科。高校内部以及高校外部之间公共管理学科建设缺乏交流，高校对该学科也不够重视，不利于研究团队的组建。即便有相关专业的公共管理学科研究团队，但团队的工作效率和工作积极性建设还有待加强。国内关于公共管理学科的相关学术论坛比较匮乏，难以通过学术交流会集公共管理的精英。许多高校尝试组建公共管理学科团队建设，但这一团队建设方案还处于初步的探索中。
（四）学科界限难以界定
公共管理学科的界定难以体现出专业性。现阶段开设的公共管理学科的相关课程，与工商管理、企业管理等课程都具有一定的相似性。在具体的公共管理课程的设计上也难以体现出公共性。而较多的体现公共性的课程则大多数与政治类课程相挂钩，学科培养难以体现出公共管理学科自身的专业性。公共管理学科在发展过程中，对该学科的研究方法难以取得突破，多数教材的撰写仍局限于引进西方传统的逻辑和思维体系。在具体的培养方案设计上，公共管理学科的本科生和研究生培养，其具体的课程没有较多的改变，人才培养难以体现出层次性，培养的深度和难度有待进一步强化。
（五）与其他学科的融合有待强化
公共管理学科的研究方法较为单一，在具体的科研创作中，限于所学专业的局限，鲜有独到的具有创新的研究方法。现阶段公共管理学科培养学生，其研究方法多数以定性研究为主。而目前国内主流的经济和管理研究方法则以定量研究为主，公共管理学科与经济学的课程有一定的交叉，但却难以学到经济学的研究方法，尤其是计量经济学等课程，很少有有关对于经济学研究方法的学习和运用。此外，公共管理学科作为管理学类的分支，其具体的研究方法应与经济管理的学科融合，不应该和主流管理学的思想相脱节，应以管理学的思维方式来设计具体的课程。
四、公共管理学科建设的创新思考
（一）构建多样化的公共管理学科体系
公共管理学科的发展需要构建多样化的体系，公共管理学科建设应立足于高校的实践探索。笔者通过对公共管理学科建设的归纳和思考，认为公共管理学科建设可从提升学生素质、加强教师队伍建设和制度保障三个角度推行，以推动公共管理学科的发展。提升学生素质是培养学生综合素质的重要举措，应将提升学生素质放在公共管理学科建设的首要位置。加强教师的培养则是重点所在，教师起到的是育人教学的作用，对于学生的人生观、世界观和价值观有着导向的作用，公共管理学科的健康发展需要一支专业技能过硬的教师队伍。而制度保障则是公共管理学科顺利发展的基本前提，公共管理学科的发展离不开配套制度的完善。公共管理学科的发展需要构建较为完善的体制框架。传统公共管理学科的制度框架较为单一，多局限于教学方面，不利于学生综合素质的全面提升。从提升素质、教师培养、制度保障三个方面加强公共管理学科体系构建，可以为今后公共管理学科发展提供较好的借鉴。具体内容可包括以下方面，从提高学生素质方面看，可以设立公共管理精英班、激活本科生导师制、设立公共管理名家大讲堂、建立大学生公共管理学术沙龙；从加强教师队伍角度看，应加强教材建设、强化教学团队建设、加强科研团队建设、加强研究生和MPA的培养教育；从制度保障看，应设立大学生公共管理学会、建立交流刊物、强化公共管理实验室建设。
（二）建立多内容的公共管理学科培养方案
从公共管理学科具体培养方案的设计来看，公共管理精英班主要培养学生成为公共管理学科的精英人才，强化精英的选拔标准，综合培养学生的学习和实践能力。激活本科生导师制，主要是建立本科生——硕士生——导师“三点一线”的本科生导师制，以研究生作为交流的结点，通过研究生指导本科生、导师指导研究生的方式，提升本科生和硕士生的综合能力，以提高导师制的运行效率。公共管理名家大讲堂，邀请国内外知名专家前来讲学和指导，具体通过定期邀请学者讲学、要求参会学生写思想感悟、以及本科生和研究生要根据每期的内容进行学术思想创作的形式，来增强学生对公共管理学科的认识和了解。而公共管理学术沙龙则是思想交流的平台，本科生和研究生在学术沙龙活动中可以畅所欲言，和大家交流自己的思想观点，不仅可以提高研究生的学术能力，还能锻炼本科生的思维能力。加强教材建设是提升公共管理学科综合实力的重要举措。教材建设主要包括《公共经济学》和《社会保障学》其中《公共经济学》则是公共管理类专业的基础核心课程，涉及经济、管理、法律等多学科兼具理论与实践结合的特征；《社会保障学》则对于每个人的人生阶段都具有重要影响，加强社会保障学的教育，能深化学生对社会保障的认知。教学团队和科研团队是公共管理学科建设的基础，优秀教师是公共管理学科成长的保障，应该强化专业团队建设目标、选拔教学和科研团队带头人、构建合理的评价体系以提升团队运转能力和效率。而研究生和MPA的培养则是培养公共管理学科高层次人才的保障，要强化专业学位和学术学位的综合培养，加强应用型人才和学术型人才的双向培养，以提高人才培养质量。大学生公共管理学会是一个自我学习、自我管理和自我服务的一个组织。能够起到团结同学、增强学生团体的服务意识、提高学生办事效率的作用。公共管理学科可分为办公室、宣传部、学术部和实践部，通过公共管理学会各部门的分工合作，提升学生的集体意识、合作意识和团结意识，逐步锻炼和培养各方面的综合能力。建立《大学生公共管理探索期刊》，可以为大学生搭建一个学术交流和写作的平台。其文章主要来源于全校师生，这不仅可以激励全校师生积极投稿，而且方便大家资源共享、共同探讨学术、交流心得。强化公共管理实验室建设是公共管理学科定位的根本要求。公共管理实验室主要承担着《电子政务应用实验》、《管理定量分析》、《社会调查与统计方法》、《公务员实务》和《公共部门人力资源管理》等多门实验课程和开放项目的授课任务，公共管理实验室具有很大的必要性。
（三）加强公共管理学科高层次人才的培养
公共管理学科高层次人才的匮乏，是阻碍该学科可持续发展的重要障碍。加强公共管理学科高层次人才的培养，应该以高校作为培养基地，在符合条件的所有高校开设公共管理学科，提高培养公共管理学科人才的基数。同时，还应将研究生作为重点培养的人群，对于硕士研究生，不仅应培养其科研创作能力，还应提高其实践能力的培养。硕士研究生作为研究的主体，扩大公共管理学科在这一群体的覆盖面是当务之急。对于博士研究生，则应该重点培养博士研究生的科研能力，提升公共管理学科高层次人才的学术研究水平。而对于有条件的专科院校，公共管理学科的设置应该注重实践能力的培养，加强公共管理实验室建设，让大中专院校的公共管理学科毕业生能够适应社会发展需求。
（四）提高研究团队的合作创新
公共管理学科科研团队的建设，可以根据各个二级专业组建不同的科研团队。每个科研团队应该定期申报一定的课题项目，以强化团队整体科研能力。加强对科研团队教师队伍综合素质的培养，提高研究方法的创新性，可根据实际需要，组建跨学科的公共管理学科队伍。引用经济学和统计学方法来解决科研过程实际问题，此外，应鼓励研究生和本科生加入科研团队，建立起导师、研究生和本科生之间交流的结点，这样不仅可以提升研究生的学术能力，强化研究生和导师之间的联系，还能够培养本科生的学习能力和动手能力。科研团队的各个成员应该充分合作，完成本职工作，以此提升公共管理学科的发展。
（五）进一步提升公共管理学科的内涵研究
提升公共管理学科内涵研究，首先应界定公共管理的研究范围。公共管理研究应培养学习者的综合管理能力，而不是只局限于单一的公共事务管理。公共管理学科应与工商管理、企业管理等学科有关联，但更应该注重自己的特色，培养公共领域的综合管理人才。其次，应提高公共管理学科研究的深度和广度。公共管理学科应打造自己的特色研究模式，围绕公共管理领域的重点课题进行特色研究，提高研究的可行性和实践性。最后，应打造品牌特色专业。公共管理学科应强化特色专业研究，对于特色专业应该围绕公共管理学科自身的特点进行，如社会保障学，应该围绕社会保障学课程的特点，探讨社会保障热点问题，激发学生的学习积极性，充分带动公共管理学科的建设发展。
（六）推动公共管理学科的内外兼容性建设
公共管理学科应该是一门具有兼容性的学科。提高公共管理学科的兼容性建设是适应社会发展的需要。首先，应开设多类型的经济和管理学课程。公共管理学科不应该只培养学生的公共管理能力，还有加强学科的渗透性培养，如开设《计量经济学》、《统计学》、《电子商务》等具有实用性的课程。其次，提高公共管理学科研究方法的创新性。研究方法的创新应该借鉴其他学科的方法，将有益的具有创新性的研究方法引用到本学科的建设中。最后，应注重学科自身体系的建设。公共管理学科的兼容性建设，其基础是本学科具有一个完整的成规模的教学和研究体系，在自身发展完善的基础上，加快各个科学之间的相互探索学习，可以有效地促进公共管理学科又好又快的发展。
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我国即将启动 MPA 项目。 因为 MPA ( Master of PublicAdministration)被译为“公共管理硕士”，即其中的Administration被译成“管理”，而不是如以往那样更多地译成 “行政”，因此， MPA内涵的外推使得公共管理从来没有象今天这样如此受人关注。我们认为，无论是从理论还是实践的角度，公共管理都存在着许多重大问题尚未讨论清楚，十分有必要对其展开争鸣。比如，Public Administration 与Public Management都翻译成“公共管理”， 它们之间的区别究竟在哪里?难道仅仅是适用层次不同?有些学者认为，Administration指层次高的管理，Management指层次低的管理。如果是这样的话，我国研究生专业目录在管理科学类中， 把一级学科“公共管理”定为“PublicManagement ”， 而把二级学科“行政管理”定为“PublicAdministration”的看法，似乎从道理上讲不通。①同样，在 MBA 中Business Administration 译为“工商管理”， 这里所用的Administration，又如何用层次的高低来解释?也有人认为Management主要用于操作层面，更多地从技术角度讨论管理问题。如果仔细查阅中外管理学的相关?
一、新公共管理运动的启示
目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理(行政学)的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫;公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。
1. 新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大;另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织;用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。
在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到 “公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来;财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效;在政府部门中区分决策与执行两种不同功能;按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。
西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称(如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等)，这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。
2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。
一、公共管理的前沿核心:公共管理过程中主导者的问题
自改革开放以来，中国对于公共管理的理论和实践是十分广泛的，改革开放三十多年的时间中，中国在公共管理方面开展了富有意义的研究以及实践。这些相关的研究和实践取得了一定的成绩，但还存在一定的改进空间，对于具备特质性的公共管理探究上仍然不够。
就一般状况上分析，公共管理的主要功能仍然是社会公共权力集合者实施管理的过程，因此，公共管理在社会范围内产生影响的对象主要还是公共事务。面对不同性质的公共事务，则会产生不同的公共管理模式和方式。社会的公共事务的本质是逐渐产生变化的，具备了动态性，所以其呈现出的表现更为无限性。因此，社会公共事务的不断变化的状况对于公共管理的基本特征和基本概念范畴等会产生更多的变化和影响，而这种共存关系当中，公共管理主体仍然还是整个公共管理理论和行为中的核心要素，也就是由谁来主导公共管理的各种行为，这方面存在三种研究情形。
(一)公共管理者多元并存的问题
如公共管理行为的实施者是政府，或者是公民其参与的层面的差异，或者是第三部门非政府性的公共管理。公共管理的主导行为当中，非政府性公共管理以及公民参与容易出现忽视政府主导性的状况，虽然在公共管理理论中也有多中心治理的观点，但是这一种研究并不能够忽视或者淡化政府在公共管理的主导性。
(二)公共管理者多元功能化
第二种状况是针对多元公共管理理论，提出一种结合的研究方向，即政府、民众参与以及非政府性的公共组织这三者的结合，认为新型的公共管理模式应该是政府、民众参与以及非政府性的公共组织联系在一起，形成一种新颖的公共管理体系。这种研究观点认为公共管理不能够和政府的管理划上等号，也不能够把多元主体作为整个公共管理行为的绝对主导。这种观点认为公共管理行为应该是民众、非政府性的公共管理组织以及政府三者形成三个公共管理行为的主体进行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主导倾向划分出公共管理的模式类型。由政府进行主导的通常有中央集权的公共管理模式，也有民主化或者社会化的管理模式。而另外一种则是非政府公共组织进行平等合作，如社会公共事务治理自主化的方式，产生多个管理中心。
由此可见，政府主导的公共管理，无论是集权式的还是民主式的，都属于一种从上到下的管理，和被管理方相互之间就是一种“父子关系”。而公民参与以及非政府组织则是互相合作的关系。从这种方向上看，公共管理的整体面貌更加清晰，整个框架也更贴合公共管理实施过程当中彼此的关系，并且梳理了政府管理、社会治理以及公共管理之间的概念范畴，整合了非政府组织和公民参与的力量，整体脉络更为清晰。如果从客观的角度上看，这种研究模式主要还是希望走共同管理的模式，和实际的公共管理仍然存在一定的差距。
(三)公共管理的三元体系
第三种状况是提出了三元的公共管理体系。第一种就是国家机关对于社会实施的政府主导型的公共管理行为;第二种是非公共性的管理和行政结合之下的公共管理;第三种是非国家机关，也就是公共的社会组织所实施的公共管理。这三种不同类型的公共管理行为最终在社会和国家的整体当中得到统一，整合之后就是一种整体性的公共管理行为。不过，这三种不同类型的公共管理实际上不能够完全划上等号，更不是一种三等分的结构，其管理领域的边界是十分清晰的。第一种类型的公共管理行为是政府以及国家机关所实施的行为，这种行为的影响是整个社会以及整个国家的，其具备多样性以及广泛性，在国家的范畴当中具备一定的权威性。第二种类型是从私人组织的公共管理当中放大而来，它本质上就是政府的组织以委托的形式，或者部分公共权力的让渡，让部分大型私人组织拥有部分的公共管理权力。最后一种类型实际上是一种公共性和私人性的结合，这种结合就是除了非政府公共管理组织之外的公共管理行为。这种管理有时是一种政府性的公共管理，有时是具备较为明显的私人性质，这两种不同性质互相之间交叠在这一种类型之中。
值得指出的是，国家公共权力机关所实施的公共管理，实际上是具备二元属性的，也就是政府所进行的公共管理是具备政治性和社会性两种特性。因为一个国家权力集合不可能不站在某一个利益立场上，其本身的政治性或者说阶级性代表了这个政府机关的公共管理，最终目的仍然是维护统治阶级的利益。但是，为了让政府的公共管理更加有序化，国家政府机关仍然要趋于理性，这种理性是会促进公共管理的科学性。正如思格斯所分析的，政府实际上是国家的一个重要的构成部分，而政府就是从社会当中产生的，从表层上分析是一种凌驾于社会之上，并且和社会互相异化的力量，是某种阶级所掌握的利益集团。因此，公共管理三元发展不可能是超越阶级性的。
(四)中国当前的公共管理主导:政府本位
当前中国仍然是以政府作为公共管理的本位主体，而且中国政府在各个公共管理领域当中还占有绝对的影响。而公民参与层面，或者是社会非政府性的公共管理行为，则还是一种应然的范畴，并且还要从很多方面去促进和提倡。中国要从政府作为公共管理本位转移到社会和公民本位的公共管理模式这样的一个历史性的过程，还是要依靠政府作为公共管理模式改革的主导，发挥出政府自身的主观能动性，促成公共管理模式的优化，加强人民群众的参与程度。公共管理虽然强调多元化主体的参与性，但是这种多元主体互相之间的关系仍然不可以完全等量对待，公共管理并不是多元管理主体联合执政，更不是一种无政府主义的同步管理。政府实际上应该扮演当前以及接下来一个较长阶段当中的重要公共管理角色，不过要进一步开放其自身的监督平台，接受更多的批评以及建议，进行自上而下的改革。只有这样改革，才能够维持公共管理的健康运转。而中国作为一个马克思主义的国家，对于自身的改革建设也要参照共产主义的建设规律。
二、公共管理当中的行政生态问题
通过以上分析可以看出，中国的公共管理和政府的行政管理实际上是密不可分的。政府作为公共管理的主体因素，其发展的健康程度是公共管理理论以及实践层面所需要关注的一个重要问题。而如果把政府这个公共管理的主体作为一个完备的系统来看，那么政府自身是具备一定的生态的，这种生态从政府的行政行为当中产生，因此也可以称为一种行政生态。
政府的行政生态变化和政府本身系统的发展以及其生存的环境是密切联系的。这种行政生态的更迭和自然环境的生态是完全不同的。这里的行政生态不是单纯处理环境问题，或者构造环境友好型政府等，而是关注政府自身的系统性的健康可持续发展的问题。而关注行政生态，传统思想主要是关注政府的行政生态，但是实际上这种关注视角仍然是狭义的。对于公共管理过程当中的行政生态，不仅仅要从政府的角度进行关注，还要从非政府性组织的角度去分析和关注，从公民的参与层面去分析。行政生态本身就包含了两个大的领域，一个是行政的自然生态环境，另一个是行政的社会生态环境。这两种生态环境都统一在一个更为宏观的行政生态环境之中。
对于政府的行政生态的研究要关注到社会因素的重要胜 ,涉及到行政生态的社会因素众多，包括了国内的因素和国际的因素，包括战争和和平，各个大国之间的政治角力等。而政党的竞争、国家的组成模式、市场经济以及相关的企业等，甚至包括国民性格，对于政府的行政生态都能够产生非常大的影响。政府要改善自身的行政生态，不仅仅要参照自身所面对的未来发展趋势，更要关注政府之前所经历的国家历史，以及民族的文化等。这些对于行政生态的转变是起到一种基数式的影响，对于政府的影响更加丰富。
政府自身的生态环境当中，自身系统内部发生的调整，对于政府自身的公共管理行为能够发挥出非常大的能动性作用，这种能动性的作用对于政府自我系统化调整具有重要的影响。政府在触及各个部门之间的关系协调上，就是一种内在行政生态的平衡。行政机关自身是由不同的组织和结构构成的，因此，其行政效能受到了部门和部门之间关系协调效果的影响。这种影响可能是平行的横向关系，也可能是纵向的上下级关系。包括下级官员的晋升，以及基层干部的福利问题等，都对于行政生态起到了很大的影响，其对于公共管理自身的健康可持续运转起到了强大的隐性作用。
三、公共管理中公共政策的前沿问题
(一)公共政策的伦理价值观趋向
公共管理必须会涉及到公共政策。公共政策是一种公共管理理论，同时也是一种重要的抽象公共管理要素。公共管理中的政策都是在一个动态的环境当中，在其实施的过程里会不断自我完善或废除。公共政策本身会具备伦理性，也就是其所采用的价值观落脚点问题，其本身是参照何种准则作为自己的行为指南。所以，不论公共政策的制定者本身是属于一种什么社会阶层，公共政策本身都应该具备伦理特征，包括对于目标的思考和行动的引导，能够朝着一种方向去引导公共政策的发展。公共政策在伦理价值范畴的界定应该属于其政策的制定者，但是政策的执行者对于公共政策的理解也尤为重要。公共政策在价值取向上能够和大部分的人民群众所尊重的主流价值观应该是契合的，这种价值观偏好决定了公共政策本身的评价也是从人民群众的角度出发的。
从公共管理的实践上看，公共政策的目标主要包括了多个方面，其中，对于占社会人口数目较多的人民利益的维护以及促进，对于公共有害因素的排除或者降低，促进社会的劳动力得到充分应用，以及促进经济发展、弱势群体的维护等。这些表现了公共政策本身和关德是结合在一起的，而这种关德是透过公共政策这一个途径，转化成为一种可以进行执行的模式。
(二)公共政策的工具选择
公共政策需要通过一定的工具促进自身实现，这样的途径也称之为政策工具。政策工具如同一座桥梁一样，是嫁接在公共政策的拟定目标和公共政策的结果之间的途径。当前中国对于公共管理的政策工具研究和甄选方面还是处在于一个起步的阶段，所以，对于常见的公共政策工具应该有所了解。
市场化的工具是一种常见的政策工具。通过市场经济本身的自由竞争，能够更好地提升政府在颁行公共政策方面的效率。这种过程包括了权力的下放，以及市场内部的交易等。比如政府在进行企业的民营化政策施行的过程当中，就采用了市场的这个公共政策的工具，对一些企业进行民营化改革，从奠定方向到最后让企业能够进入到竞争的自由市场当中，极大程度地降低了政府在企业民营化过程当中的行政政策的成本。
关键词：人事管理 公共组织 人力资源
在当代西方，工商企业管理领域首先出现了从传统的人事管理到当代人力资源管理的革命性转变，并逐步推广和应用于公共组织的人事管理之中。目前，如何结合我国行政体制以及人事管理体制改革，在公共组织中引入人力资源管理的新观念、新模式，推动我国公共组织人事管理体制的创新和管理方式的转变，提高人事管理水平，成为公共管理领域的一个基本主题。
一、传统的公共组织人事管理理论及模式的局限性
我国传统的公共组织人事管理制度及模式其特点是，无论党政机关工作人员，还是企事业单位的管理人员、技术人员，科研单位的研究人员，统统称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。这种集中统一的管理模式与传统的计划经济体制和政治体制相适应。但是随着我国市场经济建设进程的不断推进，它的弊端日益明显地凸显出来，在实际工作中必然带来一系列的不良后果。
其一，高度集中的单一管理模式，使各部门、各行业不能根据业务工作性质、难易程度等特点，灵活有效、有针对性地管理干部，从而造成责权分离，人与事相脱节。
其二，管理权限过分集中，把人事工作简单化，人事关系简单化，强化了“人治”，忽视了法治。
其三，“国家干部”身份在根本上排斥竞争和个人才能的发挥、个人利益的实现，强化个人的人身依附，个人主动性、独立性被极大地扭曲和受到压抑，阻碍了竞争机制发生作用，也不利于优秀人才脱颖而出。
二、公共组织人力资源管理理论及模式的兴起
人力资源管理来源于传统的人事管理，但又超越并取代了后者。无论在管理范围、管理内容、管理体制及管理方式上都有本质的区别。这些区别主要表现在如下三个方面：
（一）地位不同。传统人事管理处于日常事务性管理的范畴，而现代人力资源管理已经上升到创造价值的职能范畴。
（二）性质不同。传统人事管理贯彻的是行政管理模式，它体现的是以资为本或者以官为本的原则。而现代人力资源管理贯彻的是人性管理模式。
（三）内容不同。传统人事管理主要限于招聘、分派、工资发放、档案保管等日常性、细琐性工作上，业务内容是零星的，不成体系的。而现代人力资源管理逐渐增加了岗位分析、培训开发、绩效评价、薪酬制度设计等内容，从而形成了系统化业务体系。
公共组织人力资源管理是指对公共部门就业人员特别是政府公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配到离退以及人力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实施的管理，其目标是调动公共部门就业人员的积极性，提高工作能力，改善服务质量。它是企业人力资源管理模式在公共组织人事管理活动中的推广和应用。
公共组织人力资源管理体现企业人力资源管理的基本哲学：人是第一资源；让人的才能和潜力得以发挥，自身的价值得以实现；把人力或人事管理当作组织发展战略的组成部分；注重组织文化建设等等。
三、 公共组织人力资源管理的特征
公共部门就业人员特别是政府公务员有着一些不同于企业员工的特点。前者所从事的是公共事务活动，他们行使公共权力，追求公共利益，提供公共物品，担负公共责任。因此，公共部门人力资源管理就具有某些企业人力资源管理所不具备的内容和特质。一方面，它要反映一般人力资源管理的基本哲学，采取某些与企业人力资源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作为一种公共管理新哲学，必须反映与公共权力的行使密切相关，具有政治性或公共性的特征，以区别于企业的人力资源管理的公共管理本质特征。
1.管理的公开性
企业管理与公共管理有许多相似之处，都必须履行一般的管理职能。但是公共管理在许多重要方面是与企业管理存在着差别的。它是公共事务的管理者和公共服务的提供者，以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。
公共组织尤其是政府中的人事管理系统比企业中的人事管理系统更加复杂和严格。它们接受公民的委托，代表公民去做公共组织人力资源管理的有关事情，它们要向公民负责，同时接受公民监督。正因为如此，公共组织内部管理制度的公开性成为其人力资源管理的重要特点。企业人力资源管理制度往往是企业商业秘密的一个组成部分。公共组织人力资源管理制度的公开性在保证实现组织人力资源管理公平性方面会起到积极的作用，但同时也增加了人力资源管理的难度，提高了对人力资源管理部门专业人员的职业化水平的要求。
2.管理的复杂性
与企业管理不同，公共管理包括了广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的。它是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构体系，要求目标统一、责权统一和功能配置统一。公共组织人力资源管理既受到政府组织的影响，也受到其它部门的影响，它的这一特殊性增加了对其管理的复杂性，提高了公共组织人力资源管理的难度。
公共组织人力资源管理的复杂性还表现在对公共人力资源的绩效管理难度上。公共部门绩效评估面临着诸多的难度：产出难以量化；目标缺乏准确性；绩效指标难以确定；评估信息系统不健全；管理者与评估者相对立等等。这其中有些困难如产出的特殊性和目标的多重性是无法通过努力就能改变的。
3.管理的稳定性
公共组织的结构很少发生变化，管理模式也很少发生根本性变革，与企业组织相比，公共组织具有相对稳定性的特点。这对人力资源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于组织结构和管理机制稳定，员工的组织预期和行为方式可以长期化。不利的是，公共组织往往不能像企业那样，通过组织结构的变革，为员工提供更多的发展机会，激励手段缺损。
4. 管理的法制性
由于宪法、法律和各项行政条例等法律手段是公共组织实现人力资源管理的主要方式，因此公共组织的人力资源的规划、开发等活动都是有法可依的。一方面国家制定专门的法律和法规对公共组织人力资源的组织机构及其宗旨、行为规范等一系列管理行为进行规定，另一方面公共组织要依法合理地行使行政管理和人事管理的权力。这也是不同于其他社会组织人力资源管理的一大特点。
5.管理的权威性
公共人力资源管理与一般组织人力资源管理的最大不同就在于管理主体的不同。公共组织与其他社会组织相比，具有至高无上的地位和权威。无论是资本主义国家还是社会主义国家，国家权力都属于公共组织，公共组织就是凭借国家权力和公共资源对公共人力资源进行管理，公共组织制定的有关公共人力资源的各项管理措施，其他社会组织必须认真贯彻执行。
四、 公共组织人力资源管理发展的新趋势
21世纪以来，随着公共管理环境的变化，公共组织人力资源管理又呈现出了新的特点和趋势，主要有以下几个方面：
1.知识工作者的兴起以及公共组织职业化
随着知识经济和信息社会的日趋发展，公共组织管理复杂性的增加及对大量信息的需求，公共组织管理日趋技术化和专门化，公共组织对专门性人才的需求更加强烈，这一切都导致了知识工作者的兴起。与此同时，知识和信息工作者在公共管理领域内将占主导地位，知识和专家的权威更加凸现。
2.从消极的控制转为积极的管理
传统的公共组织人力资源管理，是一种以控制为导向的消极管理，其基本特点在于：强调效率价值的优先性；强调从业者的工具角色；强调严格的规划和程序；重视监督和控制；强调集中性的管理等。这种消极管理不免使得人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共组织人力资源管理更具积极性，强调“授能”，即授权赋能，致力于创造使人潜能得以更好发挥的良好环境，促使工作者具有使命感，从而促使组织目标的达成和效能的实现。
3.人力资源发展的重视和强调
面对知识经济和信息社会的日益发展，面对新知识和新技术的挑战，越来越多的公共组织认识到公务人力资源发展的重要性，即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能。更为重要的是，由于今天公共组织管理者面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公共组织人力资源发展的核心。
参考文献：
【1】 陈振明.《公共管理学》，中国人民大学出版社，2008版。
【2】 董克用.《公共组织人力资源管理及其特点》，载《中国人力资源开发》，2004.9。
【3】 郑海航.吴冬梅.《企业人力资源管理》，经济管理出版社，2007版。
分析形势，这次全县应急管理工作会议主要任务是传达学习全国、全省、全市应急管理工作会议精神。明确任务，落实责任，进一步加强我县应急管理工作。为切实做好我县应急管理工作，讲四点意见。
一、深入贯彻国、省、市应急管理工作会议精神
市政府召开了高规格的全市应急管理工作会议。市委常委、常务副市长在会上作了重要讲话。现将这次会议的主要精神传达如下：
国务院两次召开了全国应急管理工作会议，一）提高应急管理工作重要性的认识。年月和年月。总理和委员发表了重要讲话。年月日，省政府召开了高规格的全省应急管理工作会议，副省长许云昭作了工作报告，省委副书记、省长到会作重要讲话。各级各部门要认真学习和贯彻全国、全省应急管理工作会议精神，充分认识加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，维护国家安全、社会稳定和人民利益的重要保障，全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。各级政府特别是领导干部要充分认识应对突发公共事件的复杂性、艰巨性和长期性，切实增强责任感、紧迫感和使命感，把应急管理工作摆在更加重要的位置，把这项安国利民的大事抓紧抓好。
二）突出应急管理工作重点。
力争用一年时间基本完成市级专项应急预案和市直部门应急预案编制、工作。县市区应急预案必须在年内做好修订、和备案工作，一是要加大应急预案编制工作力度。尽快修订市总体预案。形成类别齐全、完整、统一的全市应急预案体系。
提高人民群众防范突发公共事件的能力。市政府应急管理办公室要按照财政分级负责的办法，二是要加强应急宣传演练培训工作。开展多种形式的应急宣传演练培训活动。将省应急管理办公室编写的公众应急手册》免费发放到全市每一个家庭。
整合当地公安、防汛、卫生、气象、人防等专业信息系统资源，三是要加快推进应急信息平台建设。各级政府要依托全省政府系统办公业务资源网络和各项业务网络。形成高效的应急决策指挥网络。要全面推进“三台合一，并与急救、市政等紧急信息接报平台进行整合，实现“统一接报、分类分级处置”
三）强化应急管理工作措施。
政府各有关部门（单位）本行政区域处置各类突发公共事件的工作机构，一是要建立健全各级应急管理组织体系。全市各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。依据有关法律、法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作，各专项应急指挥机构按照各自职责负责相关领域的突发公共事件应急管理工作。各县市区政府要以政府值班室为基础组建应急管理办公室，各级编办给予支持。各县市区要按照“立足现实、充实加强、细化职责、重在建设”方针，比照国务院和省里的作法，编制不够的该增加的要增加；力量不足的该充实的要充实；结构不合理的该调整的要调整。
统一规划突发公共事件预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，二是要科学编制全市突发公共事件应急体系建设规划。要优化、整合各类资料。科学指导各项应急管理体系建设。
将应急管理经费纳入公共财政预算优先领域，三是要加强应急保障体系建设。要按照中央、省委要求。健全政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。各级财政要将应急管理工作的经费纳入本级财政年度预算。
二、县公共安全面临的形势
主要面临以下四种公共安全隐患：根据国家对突发公共事件的分类：一是自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿等企业和各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、动物疫情以其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、涉外突发事件和等。结合我县实际情况来看。
较大一级支流有蒸水、耒水，一）自然灾害多发。县处于湘江中游。受洪水威胁较大。县还是强对流天气发生和活动较频繁的地区之一，气象灾害时有发生，且多种多样，如旱灾、涝灾、风灾、雷电灾害等等，尤其是旱灾、涝灾严重。去年，县先后遭受6次大的暴雨洪灾袭击，特别是受“碧利斯”格美”特大台风影响，全县14个乡镇普遍受灾，江口、茶市、向阳等乡镇灾情严重，损失惨重。全县受灾人口达48.7万人，倒塌民房8146万间，损坏房屋11680万间，全倒户2893户；道路、水利、电力、通讯等基础设施损毁极为严重，有四分之一的乡镇断电、断路、断通讯，洪涝灾害造成直接经济损失达10.5亿多元。
县发生各类安全生产事故128起，二）事故灾难比较严重。去年。据不完全统计，直接经济损失350万元。各类害安全生产事故中工矿企业事故2起，死亡2人。非煤矿山事故2起，死亡2人；道路交通事故128起，死亡46人伤214人。尤其是安全生产形势不容乐观，重特大事故灾难仍未得到有效控制。如年12月14日，近尾洲镇发生特大交通事故，造成8人死亡，12人受伤。随着我县城市建设的快速发展，大型商场、高层建筑、公众集聚场所等不断增多，引发各类公共安全事故的因素越来越多。
医疗条件较差，三）公共卫生事件时有发生。县农村人口比重较大。城市中小学校密集，人员聚集场所较多，造成重大人畜传染病和食物中毒等突发公共卫生事件时有发生。去年我县卫生部门共接报11起突发公共卫生事件，其中3起是集中用餐引起的群体性食物中毒和食源性疾病暴发事件，由于报告及时，处置快速、高效，没有发生二代病例和死亡病例。总体看，食物中毒是县主要突发公共卫生事件，学校是突发公共卫生事件的主要场所，不同类型的集体聚餐处是食物中毒发生的重点场所。
全县共发生社会安全事件37起，四）社会安全隐患较多。年。其中包括36起，较上年上升26.75%36起包括聚众上访17起、聚众围堵有关部门6起、聚众堵塞交通3起、聚众滋事2起、其他8起。其中1起共造成2人受伤，直接经济损失约2万元。如今年2月6日，50多名伤残军人集访县政府，强行堵住政府大门，并在县四大家办公楼大厅架灶生火做饭。2月7日，60余名三峡移民聚众冲进局机关大楼，砸坏、损坏办公用具30多件，直接经济损失约3万余元。从我县的看，其特点，一是高发频发，甚至规模扩大；二是组织化程度明显增强，参与成份复杂；三是行为激烈，对立情绪加剧；四是各类矛盾相互交织，处置难度加大。形式以聚众上访、请愿、静坐为主。参加人员的成份以下岗职工、农民、个体工商业者、干部、复退军人、离退休人员为主。引发的原因以工资、福利待遇等基本生活费、拖欠社会保障金、征地搬迁、企业改制等问题。
三、把握原则。扎实做好我县应急管理工作
不能一蹴而就，应急管理体系建设和应急管理工作是一项系统工程。也不能一劳永逸。各级各部门要各司其职，各尽其责，积极配合，共同做好应急管理工作。具体工作中，要注意把握好六条原则：
减少危害的原则。这是应急管理工作的核心内容。要切实履行好政府社会管理和公共服务职能，一是以人为本。把保障人民群众利益和生命财产安全作为应急管理工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。
预防为主的原则。这是应急管理工作的指导方针。要把应对突发公共事件的各项工作落实到日常管理之中，二是居安思危。坚持事前预防与应急处置相结合，做好应对突发公共事件的思想准备、预防准备、组织准备以及物资准备等。
分级负责的原则。这是加强应急管理的关键所在要在县委、县政府统一的领导下，三是统一领导。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，事发地政府为处置本行政区域突发公共事件的主体，各级党委、政府领导下实行行政领导责任制，确保应急管理工作扎实有效地开展。
加强管理的原则。这是加强应急管理的重要保障。必须依据有关法律、法规和规章，四是依法规范。加快应急管理体系建设，努力提高应对突发公共事件能力，逐步建立加强应急管理的长效机制，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
协同应对的原则。这是加强应急管理的基本要求。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，五是快速反应。建立联动协调制度，充分发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
提高素质的原则。这是加强应急管理的重要条件。要充分发挥专家学者在应急管理中的参谋作用，六是依靠科技。采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术及设施，提高应对和处置突发公共事件的能力和水平。要加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合能力。
涉及事前、事发、事中、事后等各个环节，应急体系建设和应急管理工作。必须统筹研究，突出重点，整体推进。当前和今后一个时期，要重点抓好以下四项工作。
衡南县人民政府突发公共事件总体应急预案》中已经作了明确要求，一是抓紧完善全县应急预案体系。应急预案编制工作的目标和任务。各级各部门要根据县总体应急预案的要求，组织专门力量，集中时间和精力，抓紧制订、修订和完善专项应急预案、部门应急预案和应急保障行动方案。编制预案过程中，各级各部门要针对各类突发事件可能出现的情况，以及事件发生后谁去处理、怎么处理等重点环节，科学合理、切实可行地编制预案，提高预案的可操作性。
抓好应急队伍建设。目前，二是抓好应急管理机构和应急队伍建设。各级各部门要本着“立足现实、充实加强、细化职责、重在建设”方针。县政府办公室正按照程序抓紧组建县政府应急管理办公室。各级各部门要做到专班专人专抓。要充分发挥公安、消防、交通、医疗急救、森林防火等专业队伍在应急工作中的骨干作用，按照“一专多能、一队多用”要求，抓好专业队伍建设，做好人力资源的统筹规划，形成统一高效的专业应急救援体系。
建立和完善监测、预测、预报、预警体系，三是建立健全应对突发公共事件的运行机制。各级各部门要按照“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”要求。对可能发生的突发公共事件做到早发现、早报告、早处置。要建立严格的信息报告和制度，信息报送要及时、真实、准确，信息要严格执行有关规定，避免猜测性、歪曲性的报道。要完善评价体系，加强调查评估，制定客观、科学的评价指标，定期对各级各部门的应急能力作出评估，包括年度评估、单个事件评估等，并把应急能力评估纳入政府和部门工作绩效考核体系。要建立健全应急处置联动机制，做好纵向和横向的协调配合工作，确保应对和处置突发公共事件时，能够有效组织、快速反应、高效运转、临阵不乱。
确保群众一旦受灾时有饭吃、有水喝、有衣穿、有屋住、有医治。要完善物资、装备、技术保障制度。采取利用社会资源和政府必要投入两条腿走路的办法，四是全面提高应急保障能力。要建立健全应急基本生活保障制度。各级各部门要抓紧建立完善基本生活必需的食品、药品、衣物、饮用水等调集和发放机制。切实解决应急处理所必需的物资、器材和装备等，并建档建册，建立数据库，以备应急状态下的征集调用。要建立健全应急资金保障制度。按照现行事权、财权划分原则，财政分级负责处置突发公共事件所需经费，保证应急工作的经费需要。要不断提高公共设施的保障能力。各类公共设施的规划建设应考虑应急处置工作的需要，合理规划建设必要的应急处置设施和备用系统。电力、交通、通信等部门要合理配置和调度运输、通讯资源，保障应急处置工作的顺利开展。
四、加强领导。确保应急管理工作顺利开展
事关国家安危、社会稳定和人民群众的生命财产安全。各级各部门一定要按照县委、县政府的统一部署，加强应急管理工作。加强领导，精心组织，加大投入，狠抓落实，切实把这项工作不断推向深入。
强化管理。要进一步建立健全应急管理工作的领导责任制、工作责任制和责任追究制。各级各部门要把应急管理工作作为本部门的重要职责，一是要明确责任。把加强应急管理摆上重要位置，切实转变职能，更新观念，舍得投入人力、财力、物力，以对人民群众利益和生命财产安全高度负责的态度，把应急管理各项工作落到实处，各级各部的主要负责人是第一责任人。这里强调两点。第一，要严格按照应急预案要求，及时、准确地报告突发公共事件的信息。一旦发生重大、特别重大的突发公共事件，有关乡镇党委政府、县直有关部门要立即如实向县政府应急办报告，报告时间最迟不得超过事发后1小时。县政府应急办要及时汇总上报有关重要信息，并将县政府领导有关指示传达给有关乡镇和部门，跟踪反馈落实情况。第二，要高度重视对的处置。各级各部门要及时掌握本地区本部门不安定因素，对于一些重大敏感问题和群众反映强烈并可能引发的矛盾纠纷，主要领导要亲自出面做工作，早发现，早处置，力争把问题解决在基层和萌芽状态。一旦发生，要按照相关应急预案要求，及时采取措施，迅速控制局面，防止扩大事态。
协同应对。应急管理工作涉及面广，二是要密切配合。工作复杂。各级各部门一定要有大局观念、全局意识，加强本单位本部门应急管理，建立健全快速反应机制，提高快速反应能力的同时，还要加强纵向和横向的配合协调，确保及时、有序地做好各种突发公共事件的处置工作。要充分发挥和调动社会各方面的力量共同参与应急处置工作，形成政府统一指挥、各部门协同配合、全社会共同参与的应急管理体系。
关键词：突发性公共事件；应急管理；现状
公共突发性事件是指，政府在管理国家事务中，突然发生的如地震，自然灾害，流行疾病，恐怖袭击等公共事件，具有突发性，普遍性，紧迫性等特点。突发性公共事件的发生具备偶然性且事先难以预料，即便通过信息收集和观察能捕捉到一定的预警信息，也难以准确的报告出突发性公共事件发生的具体时间地点等信息。其次，突发性公共事件具有普遍性，波及范围广，牵涉的人员多，往往带来多米诺骨牌的连锁效应，使公共性突发事件升级到更为复杂的层面，伴随着全球化脚步的不断延伸，突发性公共事件甚至牵一发而动全局，给整个世界带来灾难性的破坏，2009年席卷全球的h1n1便是如此。再者由于公共性突发事件发生前不能提前做预防和控制，往往在发生时束手无策，因此应急工作具备紧迫性。鉴于公共性突发事件的上述特点不难看出，发生时如不能行之有效的做出及时处理，不仅会影响群众的生命和利益，更严重的会产生社会动荡，危及人民群众对党和国家领导的信任。近年来，我国公共性突发事件频频发生，建立一套公共性突发事件的应急体系增强危机应对，降低危机的损失迫在眉睫。
1976年7月28日凌晨3点42分，一场唐山大地震，让数亿国民见证了地震的惨烈，震级里氏7.8级，地震破坏范围3万平方公里，有感范围达14个省、市、自治区，相当于全国面积的1/3。地震共造成242419人死亡，164581人受重伤，直接 经济 损失达54亿元，是20世纪世界上人员伤亡最大的地震。唐山大地震三十二年后，一场举世震惊的汶川大地震，再次揪起了数十亿群众的心，汶川大地震遇难69225人，受伤374640人，失踪17939人直接经济损失达8451亿元，尽管汶川大地震是一次前所未有的考验，给我们带来了巨大的损失和悲痛，但值得欣慰的是，党和政府借鉴唐山大地震的经验教训，震后不到两个小时的时间里就建立了应急机构，应急措施，及时有序的进行了灾后的救助和重建工作。本文重点以汶川大地震为例，谈一下汶川地震中我国的公共性突发事件应急体系。
1 汶川地震中建立的应急体系
（1）有效地信息传递和沟通。突发性公共事件具有难以预见性，导致事件发生时信息容易滞后，对策也随之滞后，与公众的迫切知情权形成了尖锐的矛盾。以哈尔滨水危机及地震危机为例，由于政府信息滞后性，不透明性，导致民间谣言四起，民众形成恐慌心理，不少市民疯狂采购面包和矿泉水，结果造成混乱的局势。唐山大地震三天后，新华社简短消息，而具体的死亡人数，三年后才予以公布，与此不同的是汶川地震虽然地理位置偏僻，但消息却及时的传递给公众，地震后仅仅三十分钟新华社就相关信息而中央电视台停止了正常节目播出，二十四小时报道地震后的相关救援信息，及时公开灾情，不仅有助于缓解公众的恐慌情绪，防止谣言四处传播，更重要的是，让大家对灾难有了一个真实的了解，加强了社会的凝聚力。清华大学公共管 理学 院副教授彭宗超说“信息透明，体现了
（5）最大限度的调动一切资源。突发性公共事件的突发性强，危害性大，单凭政府的力量，无法彻底的解决问题。以此次汶川地震为例，必须及时充分调动一切可以利用的资源。地震发生时，由于地理位置偏僻不易收集信息及进行救援，第一时间调动军队救灾，面对财政的巨大压力，充分调动整个社会及国际力量进行捐赠，组建国内外专家团体排解救援过程中的困难等等一系列积极救灾的举措，最大限度调动了财政资源、人力资源、技术资源等等并争取了国际援救，对资源的充分整合利用，为抗灾救灾争取了宝贵的时间。
2 汶川地震中出现的问题
尽管此次汶川地震积极出台了应急措施，但依然暴露出了一些问题：
（1）缺乏统一，专门的管理机构。从国内来看，近两年我国突发性公共事件频发，却缺少常设的应急管理机构。从中央政府的层面上，应尽快建立起常设的应急管理机构，明确其职能和任务，组织专家做好公共性突发事件的 总结 整理工作，并制定各项面对突发性公共事件的应急战略和预警机制，加强各地区的协调性和反应速度。从国际上看，国际上的其他国家都具备应对突发性公共事件的专项机构。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。而相比之下,我国的管理机制却欠缺十分有效的协调机制和组织保障。[2]
（2）财政投入不足。“任何的公共政策执行都建立在一定的 经济 基础之上”[3]。目前我国的财政支出按功能性质分主要有经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类，用于突发性公共事件的支出，在整个公共支出中还只是其中的一小部分。但是突发性公共事件的破坏力往往巨大，为保证公共应急管理政策的有效执行，必须在财政上予以强有力的支持，如果财政资金投入不足，很难对管理、控制、善后做好及时有效的把控，因此，中央及各地方政府应当建立专门的基金并增加突发性公共事件的财政储备金，呼吁广大社会力量，共同做好财政应对的准备工作。
（3）危机意识淡薄。突发性公共事件应急体系中最为重要的环节在于事件发生前的预防和控制，而不在于事件发生后的力挽狂澜的补救措施。汶川地震前，曾勘测过地震云的出现，但由于我国的危机意识薄弱，导致并未于灾前建立起应对机制，而整个社会公民的危机意识也淡薄，不知道灾害来临的时候应该怎样去自救、逃生，因此政府应当建立起专设的预警机构，预测突发性公共事件发生时的损失，并给群众做好相应的防御培训。
（4） 法律 法规的不健全。尽管我国已经出台《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》等法律法规，但从性质上看，这些法律都是单行法。由于汶川大地震中，应急组织是临时构建的，这就造成了政策执行过程是一个行政命令式的执行过程，在危机状态下，由于宪法上对政府的紧急管理权没有明确的授权，势必造成政策执行上的滞后性。同时对于突发性公共事件中出现的各种有法不依执法不严等现象，没有明确的量刑裁定。只有完善法律法规，突发性公共事件的应急管理体系才能渐渐步入正规。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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关键词：城市街区；城市人行道；公共安全
目前，人们对城市人行道发挥的公共安全功能重视度不够，街区的治安管理也多数依赖传统的模式，而发挥人行道自身的安全自治化活力不够，街区居民参与安全管理程度不高，街道安全管理环境也急需优化。
一、城市人行道的公共安全功能
传统上城市公共安全的提供是来自国家，而公共安全建设也因缺少市民的参与而减少了其公共性。正如亚里士多德在论述以何种方式建立城邦时所提到的人们对公共事物与私人事物的不同态度问题时所说，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[1]在现代社会中，人们越来越意识到事物的普遍联系性，不仅自己和他人有着密切联系，个人和环境也相互影响，单纯在乎“私人事物”是远远不够的，越是公共的，越是私人的。
人们在城市人行道行走或是驻足，总会有是否“安全”的顾虑。因为如果该街区或是人行道是“安全”的，就不会考虑是否安全的问题了。人不是被动的安全受益者，也不是无助危险的受害者。而一个城市街区的基本安全原则是人们在人行道上身处陌生人之间必须感到人身安全，必须不受潜意识感觉到陌生人的威胁。因此，城市的人行道必须具有而又实际具有城市公共安全的功能。
二、城市人行道存在的安全问题及其原因
（一）城市人行道安全活力不高
维护城市安全是警察的责任，但是城市的公共安全不应该单是主要由警察来维持。而且，目前街道的警力不足这一现实状况，更加凸显出街道安全活力不高的问题。城市的公共安全主要应该是由一个相互联动、非正式的网络来维持—— 一个有着自觉的抑止手段和标准的网络，它由人们自行产生，也由其强制执行，这就是城市街区自己的安全活力，它可以依靠街区人行道的安全功能发挥出来。而目前大部分的街区既没有一个自制网络来抑止不安全事故，又没有完全依靠发挥人行道的安全功能，使街区自身在街区公共安全上无所作为，致使安全活力不高。
（二）街区居民的参与程度不高
城市街区管理离不开居民参与，没有居民参与，街区犹如“无源之水”、“无本之木”。而缺乏居民参与是当前中国城市街区管理所面临的主要问题之一。在“街道办”和居委会的全面管束下，居民一方面缺少参与街区事务决策和管理的途径；另一方面他们早已习惯于事先有事直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，因而缺乏参与街区活动的积极性。至于街区的人行道，除了主要发挥其行走功能外，居民们几乎忽略它的公共安全功能。多数人没有形成一定的观念和意识，对街区的陌生人或者是异常行为和现象缺乏警惕，行走在人行道时也缺乏交流，哪怕是眼神的交流，这样，人行道没有充分发挥出保障街区的有序和稳定的功能，居民也就不能以人行道为纽带增进居民的归属感。
（三）人行道周边的安全环境急需优化
1982年，美国犯罪学家乔治·凯令和詹姆斯·威尔逊在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全:破窗》一文，他们首次使用“破窗”一词，并系统的阐述了“破窗理论”[2]。“破窗”(brokenwindows)是一种比喻，指的是街区中出现的扰乱公共秩序、轻微犯罪等现象就像未被修理的窗户，给人造成街区治安无人关心的印象，如果任其发展，将导致更为严重的犯罪。破窗理论说明街区治安管理需要良好的外部环境，消除潜在的治安隐患。但是，中国街区治安管理的外部环境并不理想，单从人行道这一点就表现出：（1）亮灯工程不够。不少街区不仅很多人行道两侧没有路灯，而且许多居民楼道也没有感应灯。黑暗不仅会给预谋违法犯罪，破坏公共安全的人提供可趁之机，也给行人、治安巡逻人员带来诸多不便，增加了街区治安隐患。（2）街区环境净化、美化不够。许多人行道旁的街心公园都已经废弃，无人管理；或者成为流浪者和乞讨者的露宿地。这不仅影响街区的美观有序，而且也可能为犯罪分子提供了窝藏地点。
三、解决街区公共安全问题的措施
（一）激发街区自治化活力
加强城市街区的公共安全建设关键是依靠街区自身，激发其活力，加强其自治化程度。其途径很多，比如可以通过推动民间社会组织的发展来实现。民间社会组织是街区建设的主体之一，也是街区管理体系的有机组成部分[4]。如何培育和管理民间社会组织，是激发街区自身活力的主要内容。一方面要扶持、引导民间社会组织发展，但更关键的是要建立一套有效的自我监督管理制度。
由于街区居民共享着地理位置，穿插交汇的人行道使他们在空间上相互联系，日常行动和生活，更是很大程度上依赖于他们的街区。因此，城市街区在自治方面还应当具备一个功能，就是当街区遇到自己解决不了的问题时，必须及时地找到有效途径，将街道的意见反映到上级主管机关，这也能促使将反映民生的意见变成城市的政策。
（二）增强街区居民的归属感
一个成熟的街区，不仅要具有界限明确、相对稳定的地域和并存互动关系的人口群体以及街区成员共同生活所需要的公共设置，而且更要具有一定的街区管理水平和街区居民的认同感[3]。人们相互间即使没有任何关系，但必须存在对彼此的公共责任感，这一责任感源于对街区的归属感、认同感。街区居民对街区有没有亲切感、归属感、自豪感、荣誉感等感情，是一个街区是否成熟的重要标志。在对街区公共安全的管理时，可以通过不间断的开展治安防范工作，有效地防止街区违法案件的发生，营造街区良好的治安环境；通过端正街区民警的执法思想，树立为民服务的意思，建立了良好的警民关系，培植良好的社会风气。实践证明，实施街区治安管理，不仅可以建立融洽的警民关系，增强街区居民的归属感，而且也可以为街区的发展提供保障作用。这样，居民将把作为公共产品的街道视为自己的家，将街区视为自己的家，无疑将促进整个社区的和谐发展，加强城市公共安全。
（三）树立居民自觉监管意识
激发街区自身活力，增强街区居民的认同感后，必须树立起自觉监管意识，或者说是自觉树立起自我监管意识。一个有活力的街道不仅有行人，也有观看者，人行道上的行人不仅在行走，同时也在对公共安全实行监管，街区的居民更是主要的监管者。这些行人和居民就成为监管街道安全的有效的人力资源，而要成为有效的，则必须有种自觉的监管意识。否则，即使有再多的监管者去监管公共安全，在灯火通明的火车站也会有骇人的犯罪发生。培养自觉监管意识的主体则主要是临街的居民和人行道边的店主。
老城市貌似缺乏秩序，其背后神秘的秩序、安全和自由，其实质就是城市相互关联的人行道的用途，为它带来一个又一个驻足的目光，正式这种驻足的目光构成了城市人行道上的安全监视系统。因此，街区的居民应当起到榜样作用，树立起自觉监管意识，由此来带动街道上的行人，在人行道上发生众多微不足道的公共接触，由这些行为构成城市街道上的信任，它来源于迎面走过时的眼神停留，排队等号付款，对有伤病的路人表示同情。而这种信任的培养不能依靠机构来进行。在街区范围内平常的公开的接触所有的事都是个人自己去做，并非强迫，其总和是人们对公共身份的一种感知，是公共尊重和信任的一张网络，是在个人或街区需要时能作出贡献的一种资源，这些都是自愿形成。而缺少这样的信任对城市的街道公共安全是相当不利的。如果街区居民树立起自觉的监管意识，那么街道上的每个人都有一种关注街道的潜意识，尤其在关键的时刻，那么城市的公共安全程度将大幅提高。
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（四）充分利用街心公园提高城市公共安全
充分利用街心公园提高城市人行道的公共安全，是建设城市街区公共安全的有效途径之一，而主要问题就是街心公园的规划。无论该街区公园是成为流浪、乞讨者的聚集点，或是废弃品堆放的地点，还是犯罪发生点，也可能是街区居民游憩点、路人交流点、风景点，建立公园的目的都是为了将人聚集在一起，而不是建在人口较为密集的地方。而将人群聚集起来的目的就是为了增强城市公共安全度。一个熟悉的道理：一条经常使用的街道相对安全，一条废弃的街道很可能不安全。不安全问题并不能通过分散人群、降低稠密度、用郊区的特征来取代城市特征。所以，要充分利用街心公园的特点，将聚集起来的人群成为自觉监管城市公共安全的人力资源，以此来保障人行道这一公共产品的公共安全，从而保障整个街区和城市的秩序和安定。
四、结语
城市人行道对街区的公共安全有着较大影响，是研究城市公共安全重要的一环。随着城市化进程的推进，城市公共安全问题，尤其是城市人行道公共安全问题会越来越受到社会重视，一些传统的街道和街区治安管理模式会逐渐改革，存在的一些问题会逐步解决，那么必然会出现新的问题，尤其是城市交界的“真空带”的公共安全问题会日益凸显，所以必须根据不断出现的新问题、新情况，对解决对策作出适时的调整与完善。总而言之，研究城市人行道对街区公共安全的建设任重而道远！
参考文献：
[1][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1981：48.
[2]MutumaRuteere，Marie一Emmanuelle Pommerolle. Democratizing Security Repression The ambiguities of community policing in
Kenya[J].African affairs，2003，（10）.
[3]俞雷.我国社会治安综合治理的战略[M].北京：中国检察出版社，2003.
[4]郁建兴.中国民间组织的兴起与国家——社会关系的转型[J].人文杂志，2003，（4）.
[5]金国华.关于社会治理的几点思考[J].政治与法律，2003，（2）.
[6]浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法[J].政治学研究，1998.
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