内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。 政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共 同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科 建设的建议。 关键词:共管理；管理学；社会管理论 内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。 一、公共管理的概念与类型辨析 （－）关于公共管理概念 公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。 作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。 （二）关于公共管理类型 为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。 1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。
关键词：事业单位；法律化；科层式行政机关
一、引论
法律概念上的事业单位自1986年《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）颁行后而产生，而后经过了1996年《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，以及1998年的《事业单位登记暂行条例》与2011年的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》等文件对这个制度分别进行的法律化。由于法律化进程存在的不足使得事业单位出现了概念混乱的问题，以下将通过对其法律化进程进行分段梳理，以探究问题出现的原因与事业单位制度的法律性质。
二、正文
所谓事业单位概念混乱的问题，即是指在当下存在着各种法律性质各异而统一登记为事业单位的组织体。正如方流芳教授所言“在21世纪的中国，试图用一个定义去概括事业单位的一般属性多半会犯简单化的错误，因为，事业单位的多样化和复杂性已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”①为了能够明晰事业单位制度的法律性质以及事业单位概念出现混乱的原因，首先需要对其法律化的进程作一个历史的梳理，以求能明晰事业单位概念混乱的原因以及现行法律对其所为的制度设计。为了使以下的论述更有意义，在这里首对几个相关概念的含义进行明确：首先是“科层式行政机关”，参考翁岳生先生在其所著《行政法》中对此概念在台湾法律制度背景下所为之定义，在中国现行法背景之下科层式行政机关即是指《宪法》第三章中规定的中央国家行政机关与各地方政府，民族自治区政府等代表国家表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织②；其次是“国家行政”，在本文语境中国家行政亦作直接行政理解，是指由国家机关直接来执行行政事务的行政组织形式③。以下，本文将事业单位制度发展的历史过程分为四个阶段分别进行梳理。
阶段一、事业单位制度的起源
事业单位制度的前身是20世纪60年代中国的特有的单位制度。当时的事业单位是单位制的一个部分，其与科层式国家行政机关一起被纳入“机构编制管理”，是公有制下从事促进社会福利，提供社会公共服务的组织形式，其经费主要来源于财政拨款。事业单位的法律概念是在《民法通则》制定后与事业单位法人同时出现的。④从这个制度名称的语词选择上来看，由于此制度在诞生之初，属于我国特有行政组织形式——单位制的一个部分，因此“单位”一词表现了其设立主体，资金来源以及管理机制等组织结构的信息；而所谓“事业”一词，就其设立目的来看，其设立自始至今皆是为了提供教育，卫生，文化，科研等专门的公共服务，所以“事业”一词应是指称其所从事之特定业务范围。其也正是因此得与当时的科层式行政机关区别开来，在当时的中国，一个只有行政职能而不提供公共服务的机构不会作为事业单位设立⑤。综上，事业单位在起源上就与公共行政有着莫大的关系，其前身系科层式行政机关的组成部分，其最初的制度设计的工具价值系为社会提供特定的公共服务。
阶段二：1986年《民法通则》与事业单位法人制度
《民法通则》出现后将原有的提供社会服务的单位组织改为事业单位法人，但其对这个制度的规制也仅限于其第五十条一个条文。其第五十条规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”由上述法条可知，《民法通则》对于事业单位制度的规定也限于法人资格的登记程序，对于其法律性质，设计目的，事业单位制度与事业单位法人制度的关系（即是否存在非法人组织形式的事业单位）等均未提及。《民法通则》对法人进行分类的标准采用的是所谓的“职能主义”，即根据法人所执行的社会职能不同来将其划分不为同种类⑥。做出此项判断的理由是《民法通则》所设计的分类制度与国务院“编制管理”核定的机构分类是一致的（参见1963年的《关于编制管理的暂行规定》）。据此可知事业单位法人不能执行机关法人，企业法人，与社会团体法人的社会职能，不然《民法通则》的法人分类就事业单位这一子项的设定而言将归于无意义。虽然，《民法通则》设计的四类法人制度都是针对民事法律关系而言，即只承认这四类主体在民事关系中的法人地位。⑦但是这种法律设计却从法律的层面肯定了一个命题，即事业单位的所履行的社会职能既区别于科层式国家机关（机关法人）也区别于普通的民事主体（企业法人，社会团体法人）。
阶段三：1996年《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》与事业单位的“三分法”
1996年，中共中央与国务院通过了一个名为《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的文件。在这部文件中，当时中国社会存在的事业单位按其实际承担的社会职能被划分为了三类：承担行政管理职能的事业单位，从事生产经营活动的事业单位，以及从事提供特定公共服务（教育，科技，文化，卫生）的事业单位。以下将对这“三种”事业单位分别进行介绍。
首先是承担行政管理职能的事业单位，即做成行政决策，与科层式行政机关无差别的事业单位。如20世纪90年代设立的中国证券监督与管理委员会，中国银行监督与管理委员会，中国保险业监督与管理委员会等组织体。虽然其登记为了事业单位，但却拥有行业准入批准权亦即行政许可决定权这样重要的行政管理权力。就这一类事业单位所行使的权力的性质以及在行使权力时所处的法律地位来说，其与科层式国家行政机关并无差别。
第二种类型是从事生产经营活动的事业单位，即一个事业单位同时又是一个拥有若干上市公司的控股公司。如，北京大学，清华大学等公立大学，其同时亦是一些上市公司的发起人与大股东。
第三种类型是从事提供特定公共服务（教育，科技，文化，卫生）的事业单位。这一类事业单位是最符合事业单位制度设计初衷的。这一类事业单位包括公立教育机构如清华等公立大学，公立医疗机构如协和医院等公立非营利性医院，国家研究机构如中国科学研究院等部级研究院。
然而，这种所谓的“三分法”并非是从法律的视角出发对法律主体制度所为的构建，而是就事实上存在的登记为事业单位的组织体根据其承担的不同社会职能而进行的归类。从这部文件对当时中国社会存在的事业单位所进行的分类就可以窥见事业单位这一法律概念的混乱状况，三种法律性质，制度价值完全相迥异的组织体被归在同一个主体制度中。由此也可以看到，因为当时唯一对事业单位制度有所涉及的法律《民法通则》未对事业单位制度做出实体性的规制，以至于其成为了一个无所不包的开放性制度，成为了地方应对中央政策的政治手段以及部分个人运用国有财产牟取经济私利的工具。
阶段四：1998年的《事业单位登记暂行条例》与2011年的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》
《事业单位登记暂行条例》这部法律文件，从法律外观上而言，仅为一部纯粹程序性的行政法规。然而这部由人大常委会授权国务院制定的准法律位阶的法律文件对关于事业单位制度所涉及的基本实体问题做出了较为详细的规定。其第二条与第三条对事业单位的法律性质进行了规定，并且首次明晰了事业单位制度与事业单位法人制度的关系，第十五条则明确了事业单位的非营利性质。其第二条规定“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织···”其第三条规定“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门（以下统称审批机关）批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。事业单位应当具备法人条件。”其第十五条规定“事业单位开展活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于符合其宗旨和业务范围的活动······”从上述法条可知，事业单位必然具有法人主体资格，而其性质为国家利用国有财产创设的，提供特定公共服务的非营利性法人组织，即事业单位法人制度与事业单位制度是同一概念。
然则在2011年国务院的一个国务院规范性文件《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，国务院对事实上登记为事业单位法人之组织体的法律性质的认定上又采用了1996年《意见》中的“三分法”。可以很直观地比较得出，三分法的“事业单位”的概念已经超出了《事业单位登记暂行条例》中对事业单位法律性质的规定，但这个冲突却不是制度之间的冲突，而是制度与社会事实之间的冲突，因为“三分法”是对组织体所做的事实上的归类，而非一种立法层面上所做的制度设计。这种冲突表明，《事业单位登记暂行条例》虽然对事业单位制度的法律性质进行了规制，但仍没能解决这个制度所存在的问题。
在完成对事业单位制度的历史梳理后，可以总结得到两个命题即（一）事业单位概念混乱的原因在于，在事业单位制度法律化进程之中，始终没有法律根据这种制度的特点对其进行清晰与准确的定性；（二）在现行法律的设计中，事业单位被定义为利用国有财产创设的，提供特定公共服务的非营利性法人组织。
注 释：
①参见方流芳：《从法律角度看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，载《比较法研究》，2007年第3期，第2页.
②参见翁岳生：《行政法2000》，中国法制出版社，2006年版，第308页.
③同注2引书，第37页.
④同注1，第3页.
⑤同注1，第4页.
[关键词]合作治理；服务型政府；非政府组织；公共服务
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05009907
在社会科学的学科概念体系中，治理概念被运用于全球治理、国家治理、地方治理、城市治理、公司治理乃至大学治理等诸多领域。治理概念的广泛运用一方面说明治理理论具有极强的解释力和科学价值，另一方面也说明治理概念理解的多样化和模糊性，以至于寻找一个统一的“治理”概念具有一定的挑战性。“治理只是晚近方才进入社会科学的标准英语词汇之内，并且在不同的外行圈子里成为‘时髦词语’的。即便现在，它在社会科学界的用法仍然常常是‘前理论式的’，而且莫衷一是；外行的用法同样是多种多样，相互矛盾。”[1]因此，对治理概念的澄清与定义既有利于治理理论的广泛运用，也有利于政治学、公共管理学、经济学等社会科学的进一步发展。特别是在我国进一步深化改革、建设服务型政府的关键时期，重新梳理治理概念的定义与内涵具有一定的现实意义和学术价值。基于此，本文在回顾不同理论视野下治理概念的基础上，尝试从服务型政府理论视角对治理概念进行新的认识和解读。
一、经典治理定义：
来自全球治理委员会的观点治理概念的广泛传播与世界银行等国际组织对治理的重视与运用有关，世界银行提出的治理概念对治理理论的传播和治理概念的形成有较大的影响。世界银行的治理概念主要是针对发展中国家出现的“治理危机”而提出的，其核心内容是实现良好治理，即达到自由、平等、尊重人权、司法独立、政府清廉、自由市场、选举民主、扩大和鼓励私营经济的管理状态。譬如，世界银行在1989年《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》的报告中用“治理危机”形容非洲政治经济社会发展状况，在此基础上世界银行提出了自己的治理框架以促进非洲等发展中国家政治和经济改革；同时，联合国等国际组织也对欠发达国家和地区提出了发展市场经济、实行自由贸易、推行经济社会改革等“善治”的标准，作为国际援助和债务减免的前提条件。显然，世界银行等机构所谓的“治理”实质是推行西方发达国家的价值观和政治制度，将资本主义的政治、经济和社会制度移植到发展中国家，使发展中国家实行经济的自由化和市场化、政治的民主化和社会的自治化。通过“治理”这样一个中性的词汇，世界银行等国际组织能够实现治理理论的传播和实施，同时也促使治理概念内涵进一步拓展和深化。
在各种关于治理的概念定义中，联合国下属机构成立的“全球治理委员会”对治理的界定较为经典和权威。在《我们的全球伙伴关系》报告中，全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的、不同的利益得以调和同时采取共同行动的连续的过程[2]。显然，全球治理委员会的治理概念不同于世界银行的观点。这个治理概念具有三个特点。一是制度设计的非规则导向。全球治理委员会认为治理并非强调制度约束，而是重视符合人们利益、基于公众同意的各种正式或非正式的制度安排。二是治理的协调导向。治理不是强调一种控制导向，强制性的权力在治理中没有发展的空间，治理更多的是参与主体协商的结果。三是治理的主体是由多元化的主体构成。治理主体既可以是政府等公共部门，也包括非政府组织、私营组织。多元主体的共同参与是治理的重要特征。概言之，治理是一种不同于传统统治型的管理方式，它追求在主体、制度、方式和过程等诸多方面实现管理的创新。正因如此，治理概念才为各学科所关注且不同学者对治理概念进行不同视角的分析。
二、治理概念的多重解读治理概念自产生以来，不同学者从不同的视角对其进行了分析，其含义不仅突破了原初治理的含义，同时与经典的治理含义有所不同。目前比较有影响的概念分析主要来自于政治学、公共管理学、经济学等学科对治理概念的解读。
（一）政治学视角下的治理概念：来自多元主义和社团主义的观点
从政治学的视角出发，治理意味着治理主体的多元化与公共权力的分散化，它意味着国家与社会的合作，同时意味着不同治理主体围绕共同目标要进行协商与合作。一方面，治理主体的多元化在本质上是一种多元主义的观点，多元主义着重强调多元主体间的竞争，主张通过政治结构的分化实现政治权力的分散化，不同政治与社会团体在政治和社会领域进行竞争，从而防止国家权力的滥用和对社会权利的侵犯，达到国家与社会的均衡[3]（P261）。库伊曼等人认为，治理概念所强调的是，存在这样一个没有外部强力支配的结构和秩序，其功能的发挥有赖于多种彼此之间发生联系的不同行为者之间的互动[4]（P64）。格里・斯托克则指出，治理就是挑战按照正式制度与宪法去理解政治体制的传统统治方式，治理实际上促使人们注意到志愿组织和私营部门日益卷入公共服务供给和参与战略决策这一现实，治理强调来自于政府部门，但又不限于政府的多种行动者与社会公共部门[5]。另一方面，治理强调多元主体的合作，这实际上是一种基于社团主义的观点。社团主义又名法团主义、统合主义等，它主要强调国家与社会的合作，通过公民社会组织与国家的合作把社会利益统合到国家的决策结构中来。合作主义能够使分散的利益有序组织起来，参与到公共政策的制定过程中去，同时通过制度化的参与使国家权力获得合法性和控制权[6]（P7）。治理是基于这样一种共识：现代社会变得极其复杂，它是由各自独立而又不同的子系统组成，这些社会部门组织起来，制定自己的标准，保护自己的资源[7]，在此基础上实现国家与社会的合作。与传统的统治相比，现代治理则是一个权力双向良性互动的过程，公共事务的有效管理更加需要公民社会与政府之间的有效合作与良性互动[8]。从以上分析可以看出，治理显然试图融合多元主义和社团主义的观点，既突出公民社会对国家和政府的制约和竞争作用，同时更强调二者的合作，以解决纯粹一元化治理所产生的治理失效。
从政治理论的视角理解治理，其内涵包括四点。其一，治理突出民主和自治的价值。治理在一定意义上是对民主理论的扬弃，它强化了民主的价值，提倡公民及公民组织对政治生活的参与。治理在一定程度上摆脱了现代政治设计所造成的精英政治的弊端。治理兴起的原因之一是公民社会的兴起，治理的题中之义包括一个成熟的、自治的公民社会，公民社会的自治对于治理具有重要价值。所以罗茨认为，治理意味着统治过程、统治条件乃至统治的涵义业已发生了改变，在一定意义上，治理实际上是一种自主治理网络和组织间的网络[9]。其二，治理强调政治权力的下移和权力运行的双向性。与传统的统治不同，政府不再是权力的唯一来源，非政府组织、私营组织同样会成为权力的来源。无论是公共机构还是非政府组织等社会组织，只要得到同一层面参与者的认可，都能成为这一网络的权力中心，因此，治理不但意味着权力的分散化，而且也表示权力自下而上运行的可能性。其三，治理突出制度的合法性。治理不但重视正式制度的安排，更注重那些基于参与者接受认可的非正式制度的安排。治理强调的是制度的合法性，只有制度建立在沟通协调与广泛认可的基础上，才能发挥它应有的作用。其四，治理意味主体的多中心化。本茨认为，治理通常表示一种不存在权威决策的集体行动，它包含政策制定中的公共部门和私人部门广泛的合作，也包括社会部门的自主管理[10]（P323）。简言之，治理在本质上是多中心主体的共同治理，它通过多元主体的优势互补，力图最大限度地实现公共利益。
（二）新公共管理视角下的治理概念：来自管理主义的解读
从新公共管理的视角出发，治理是指把市场的竞争激励机制与商业部门的管理方法或手段引入政府行政和公共服务提供机制之中。一方面，新公共管理主张引入竞争机制，用市场的力量来改造政府。在公共服务的供给中，引入私营部门、非政府组织等主体，促使不同主体之间进行竞争以缩小政府规模和提高公共服务供给效率。另一方面，新公共管理信奉管理主义哲学，主张管理就是管理，它认为管理主义既适用于私营部门，同样也能够在公共部门发挥功效。波利特认为，新公共管理实际上是把古典泰勒主义所强调的管理原则运用到公共行政领域，即把商业部门的管理理念、方法和技术移植和应用到公共部门之中，以实现公共部门的再造[11]（P57）。在奥斯本看来，治理就是使政府变得更加有效而对政府的重塑过程，是用企业家精神来改革或重新塑造政府，即把企业管理的精髓应用到公共部门，通过改变政府部门的管理模式和机制，实现提高政府效能的目的[12]（P36）。
显然，在新公共管理视野下，治理的内涵迥异于政治学视角的解读。其一，新公共管理视野下的治理具有鲜明的效率至上价值取向。这种效率取向体现在行政改革以经济、效率和效益为追求目标。无论是在公共服务上引入多元竞争主体，还是在管理手段上引入绩效评估，新公共管理的主要目标是提高政府效率和公共服务的质量。其二，治理意味着打破公共官僚制对公共事务的垄断。新公共管理主张在公私部门之间展开竞争，以提高公共服务的效率和缩小政府的规模[13]。因而，非政府组织和私营部门等非公共官僚制机构也成为公共服务的提供主体之一，同时，改革中产生的执行机构和半自治机构也突破了传统官僚制的形态。概言之，治理包含着打破公共官僚体制，从而形成公共管理主体多元化格局的内涵。其三，以“任务驱动”的政府代替“规章驱动”的政府。奥斯本认为政府部门往往被大量的规章制度和预算程序所束缚，企业家政府是有使命感的政府，应该摆脱各种繁文缛节的束缚，授予管理者自主管理的权力，建立一种任务导向的政府[12]（P9099）。与政治学视角下强调制度的合法性不同，新公共管理更加强调去规则化取向。其四，注重管理手段的多样化。与传统官僚制使用行政手段和公权力提供公共服务不同，新公共管理更注重多种管理手段的运用。在公共服务提供方面，用合同竞争外包取代政府内部垄断供给行为；通过绩效评估等管理手段实现对公共管理的结果管理，纠正传统官僚制重投入而效率低下的弊端；在提供公共服务中引入“公民”，注重消费者导向，给公民选择公共服务提供者的权力，增加政府对公民的回应性。
（三）经济学视角下的治理：来自新政治经济学的分析
经济学视角下，治理意味着打破政府在公共物品供给中的垄断，在制度安排上引入自主治理和多中心治理体制，实现公共决策的民主化和公共服务供给的多元化。在罗茨看来，新政治经济学的治理是不同经济行为主体之间相互协同与连续互动的政治经济过程，它以批判的视角和工具论的方法来分析解决治理中的协调问题，检验与分析了政府经济管理中市民社会、政府、市场之间日益模糊的界限与关系[14]（P5490）。具体而言，治理主张在政府决策、公共服务和公共物品供给中引入竞争机制、自主治理和多中心治理体制。公共选择理论学者认为，由于政府官僚制的垄断地位、激励机制的缺位、政府的自利倾向和监督信息的不对称等，往往存在政府失灵现象。而治理政府失灵的根本措施是打破公共部门的垄断，以市场机制对政府进行改造，在政府中引入竞争机制进行公共服务的市场化改革等。同样，有学者主张治理表示在公共物品供给与管理中采用自主治理和多中心治理等新的制度安排。奥斯特罗姆认为，对于公共池塘等公共物品，由于存在集体行动的困境、公地悲剧和囚徒困境等问题，所以，无论是私有化或国有化措施都不是理想的解决方案，在政府和市场之外实际上还存在着新的治理模式，即公共池塘资源的拥有者们能够以一种自组织的形式进行自主治理。大量案例表明，在遵从清晰界定边界、建立明确权利义务的规则、构建科学的冲突解决机制、实行分级制裁、设立积极监督制度等原则进行自主治理的情况下，公共池塘资源制度设计较为有效[15]（P108）。虽然这些原则并不能必然导致更加复杂问题的有效解决，但的确能使集体行动和监督问题将更加容易和有效[16]（P267）。对于基础设施等公共物品，奥斯特罗姆认为，集权体制和分权体制这两种单中心制度安排都有其无法克服的弊端，因而应该采用一种多中心的制度安排。多中心治理主张在公共管理中使用分层次、分级别、多步骤的多元制度安排，倡导国家、市场和非政府组织等社会组织在公共事务的管理上实现沟通与合作。多中心治理以社群组织自发秩序形成的自主治理结构为基础，形成多中心的、多层级政府的权力安排制度体系，从而最大限度地克服集体行动的机会主义行为，实现公共事务的可持续发展和公共利益的实现[17]。从以上分析可以看出，自主治理的社群组织、多中心的治理主体、竞争机制的引入等是新政治经济学视野下治理的主要构成元素。概言之，新政治经济学通过引入多中心的制度安排和竞争机制，实现公共事务治理的制度优化。
（四）其他视角下的治理分析
除上述视角之外，也有学者从社会资本和公司治理的视角来审视治理。从社会资本的视角看，社会资本的积累与再生产是治理的重要前提，良好的治理必须以社会信任、社会网络和社会规范的重建为基础。在社会资本理论的代表人物科尔曼等人看来，社会资本具有公共物品的性质，在一定意义上，社会资本不仅对社会个体有利，而且有利于摆脱集体行动的困境。社会资本是个体或群体共有的一种社会结构性资源，它主要蕴涵于人际关系和社会结构之中。“与社会结构的特征一样，社会资本对其受益者而言，不是一种私有财产”，社会资本“这种社会结构不仅使积极参与建立规范的受益，而且使处于相应结构中的所有人受益”[18]（P369）。帕特南也认为，社会资本是一种公共物品，它来源于社会团体在本质上是国家的财产。社会资本不仅能够促进公共利益的实现，而且能够有效预防社会成员自利和欺诈等机会主义行为，高社会资本累积能够对经济发展和政府效能有积极的促进作用[19]（P133134）。因此，社会资本理论下的治理意味着鼓励人民参与各种公民社团组织，在此基础上建立良好社会信任关系、规范体系和公民参与网络，从而最大限度地促进政治经济的和谐发展。
此外，也有学者从公司治理的角度理解治理。公司治理主要是指管理、控制和监督企业运行的一种管理制度，它从微观和个体视角对私营部门的组织管理进行分析。
三、治理概念再解读：基于服务行政的视角以上不同学者关于治理的定义有两个基本特点：一是基于西方国家的政治经济背景下对治理进行概念分析；二是从各自的学科视角对治理进行理论阐释。但西方国家在治理理论上的话语霸权和全球治理强势推行，“其危险在于，削弱国家和政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持”[2]。因此，对于治理概念，有必要对其进行批判分析，基于我国的国情，用本土理论对其分析解读。由于服务型政府理论是我国学者基于我国改革实践和风险社会的时代而进行的理论创新，而且党的十报告明确指出，我国行政体制改革的方向是要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，所以有必要用服务型政府理论对治理进行阐释和分析。
张康之认为，根据人类社会的历史发展进程，社会治理模式分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政。统治行政是以权治为主要特征的治理模式，管理行政是以法治为主要特征的治理模式。在工业社会低度不确定性和低度复杂性的社会现实面前，管理行政能够发挥有效的社会治理作用；但是，当高度不确定性和高度复杂性的后工业社会来临之际，管理行政面临着失效的风险，取而代之的是服务行政。因此，基于服务型政府理论，笔者对治理做出以下解读与诠释：治理在本质上是属于合作治理，它是指在后工业社会的背景下，多元治理主体在服务价值指引下，通过制度创新和组织创新而产生的一种合作行为。具体而言，服务型政府视角下的治理具有五点内涵。
第一，后工业社会是合作治理产生的时代背景。自20世纪后半叶以来，人类开始步入后工业社会。后工业社会的概念是美国学者丹尼尔・贝尔在《“后工业社会”的来临》中提出的。贝尔认为，后工业社会的中轴是知识，一切都是依据知识建构起来，其主要目标是指导和管理创新和改革，这些同时却又创造新的结构和社会关系。诚然，贝尔对后工业社会的预测是对的，不过，后工业社会所表现出来的特征已经超过了贝尔的预测。后工业社会不但在经济结构上表现为服务型经济，理论知识成为创新的源头和决策的依据，而且由于社会的快速发展，后工业社会表现出不同于工业社会的特点，即社会变得高度复杂和高度不确定了。在后工业社会，一方面人们的社会需求在数量上和质量上都极大地增长了；另一方面，由于社会的快速发展，社会的高度复杂性同时表现为危机事件的频发、各种突发事件层出不穷，这两方面都导致以控制为导向和注重以单一主体即政府为管理中心的管理型社会治理的失效。因此，社会治理迫切需要引入新的治理模式，这种治理模式必须与后工业社会高度复杂性的特点相适应，这种社会治理模式便是服务型社会治理模式，即它本质上是多元主体的合作治理。
第二，非政府组织等多元主体成为合作治理的主体。后工业社会的来临导致单一主体治理的失效，因此需要引入新的社会治理主体。俞可平注意到，治理实践及治理理论的兴起，其现实背景之一是公民社会的兴起，正是由于非政府组织等公民社会的兴起，才导致政府统治的消解和善治的产生[2]。实际上，“在某种意义上，非政府组织的出现催生了新型的社会治理模式，即催生了一种不同于工业社会治理模式的后工业社会治理模式”[20]（P59）。非政府组织的出现打破了政府作为单一治理主体的垄断地位，非政府组织在多个领域表现出了治理的功能。非政府组织的治理功能体现在它能够提供丰富多样、具有个性化的公共物品或公共服务。非政府组织是一种社会的自治力量，来自于基层，一方面，它能够敏锐地感受到公民的各种需求，另一方面，它能够提供更加多样化的服务。因此，非政府组织能在社会治理领域与政府一道成为社会治理的主体。而且，非政府组织与政府在社会治理中属于一种平等的合作关系，而非一种层级节制或辅助协作关系。在这种合作关系中，政府与非政府组织之间的分工体现在非政府组织主要提供那些与居民密切相关的公共物品，而政府的主要职能则是服务，更确切地说，政府主要负责那些公共政策输出的功能。必须指出的是，这种合作关系的真正建立是有条件的，它不能建立在权力意志或法的精神之上，非政府组织与政府的合作只有建立在服务价值和伦理精神之上，才能够得到真正的实现。
第三，合作治理要以服务价值为基础和突出道德取向。管理型政府的行政运行体制主要来源于马克斯・韦伯的“官僚制”组织[21]。管理行政在组织设计上采取韦伯的科层官僚制，所以管理型政府是以效率价值为导向的社会治理模式，而且管理行政只有把效率价值作为主要价值它才能拥有存在的合理性；但在另一方面，现代民主政治制度的设计使得公平和公正价值也成为管理行政追求的重要价值，管理行政只有把公平价值作为其追求的重要价值，才能获得政治合法性。在管理行政的价值体系中，“公平是管理型社会治理模式的实体性价值，而效率则是作为目标追求而存在的，是过程性价值。”[22]因此，在管理型社会治理模式中是存在价值冲突的，公平价值与效率价值的冲突始终是管理行政无法解决的矛盾。在一定意义上，西方国家行政改革和治理的兴起就是为了解决公平价值与效率价值的冲突问题。实际上，管理行政价值上的冲突只有在新的社会治理模式构建中才能取得，即只有建构起服务行政的社会治理模式，把服务价值作为治理的中心价值，公平与效率二者的矛盾才能解决。所以，治理需要以服务价值作为中心价值，而公平和效率价值则作为次生性的价值，这样才能实现治理模式的彻底变革。在服务行政中，服务价值的实现主要通过公共管理者，即把公共管理者作为服务价值的实现主体。作为服务价值的承载者，公共管理者在其公共管理活动中系统地将服务价值加以实现。但另一方面，服务价值也必须体现在制度设计中，即在治理中实行一种不同于法治的德治。
第四，治理在制度设计上要突出德治。管理型政府在制度设计上表现为重视法治，这与它在组织上以官僚制为主要组织形式有关。韦伯认为，从技术观点来分析，这种注重规则和控制导向的官僚制组织能够最大程度地实现组织的效率，所以官僚制组织能够实现对人的控制，它是实现对人的控制的必要手段，而且在稳定性、准确性等方面，官僚制组织比其他组织都要优越[23]（P38）。的确，官僚制由于其稳定和高效率的特点确实在工业社会取得了巨大的成绩，但是，当高度复杂的后工业社会来临时，官僚制的稳定性和规则导向不但不能适应风险社会现实的需要，反而因其反应迟缓、规模巨大，已经成为有效治理的阻碍因素。正因如此，在奥斯本看来，“20世纪30和40年代设计出的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转”[11]（P13）。因此，新公共管理运动将放松规制作为改革管理行政的主要措施。但实际上，仅把放松规制作为改革官僚制的措施是不够的，因为，如果没有摆脱管理行政的思维，过度规制化的取向仍然会出现。解决这种困境的主要出路在于建立一种德制的制度安排，即把法治和德治结合起来，使公共行政的制度道德化。“公共行政制度道德化和程序道德化的基本内涵在于，通过制度和程序的途径把组织成员塑造成自主的个体，赋予他既对组织负责又同时对公众负责的能力和地位。”[24]也就是说，通过一种道德化的制度设计，使公共管理者具有道德自主性，在此基础上通过公共管理活动去实现服务价值。
第五，治理本质上是一种合作治理。合作治理不同于参与治理。参与治理是在民主行政的理念下，以公民参与的形式去改造传统的公共行政。参与治理实际上是试图通过打破传统的政治与行政二分法，在传统的政治对行政领域的控制之外，用引入公民和社会团体参与的方式，来改善官僚制的封闭的行政过程。但参与治理的最大问题在于，虽然它在传统治理体系中引入了公民的参与，却没有改变社会治理的权力结构，即社会治理仍然是政府中心主义的，公民仍然处于社会治理体系的边缘。而在服务行政中，治理则打破了管理行政的中心边缘结构，治理主体是建立在自愿基础上的一种平等合作关系。在合作治理中，政府与非政府组织等自治主体是平等的，政府不再是控制导向，而是表现出一种服务导向。当然，在我国由于非政府组织的发育不充分，政府在一定时期要承担起引导非政府组织的功能。在合作治理中，政府与非政府组织的合作不但体现在公共服务供给的分工与合作上，而且，在公共政策的制度上，政府与非政府组织也同样进行合作。概言之，政府与非政府组织的合作是全方位的，是打破领域分界的合作。
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关键词：民间社团；公益精神；理论
1 民间社团公益精神培育的概念诠释
1.1 民间社团
对于社会团体（也称社团），我国官方在《社会团体登记管理条例》中定义其为：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。在国际上，与社团组织类似的代名词有非政府组织、志愿组织、非营利组织等，它们虽然称谓不同，但在本质上都是指向政府组织和市场组织之外的那部分公共领域。关于“民间”一词，在我国的文法用语中习惯将其与“官方”做明显的区别，本文中民间社团的概念并不是独立于社团概念之外，它与社团的概念仍然是互通的，强调民间是考虑到我国不少社团是在计划经济体制下成立和发展起来的，如共青团中央、妇联等组织虽具有社团的性质但由于其特殊的政治、法律地位通常被划归于人民团体而不属于民间社团的范畴。
1.2 公益精神
公益的概念从不同的学科角度解释可以得到不一样的内涵。从社会学的角度看有广义和狭义的两种理解。考虑到本文的研究对象，以下是从狭义的角度来使用公益这一概念，即“公益”主要是公益主体以非政府的形式进行的、具有非营利性、非强制性、救助性和社会性的一切公益活动的总和。公益的基本特征得以显现：①非政府性，它的行为主体不是来自于政府，而是来自于社会公民的自发组织。②非营利性，它是以满足社会公众需求，推动社会发展为目的的，而非营利。③非强制性，即实践公益的主体是通过自愿的行为来进行参与的。④救助性，即帮助或者扶住弱势群体是公益产生的最主要的出发点，这些弱势群体不仅是社会公益事业服务的对象也公益事业存在和发展的社会条件。⑤社会性，这代表着公益实践是一项社会性的活动。
公益精神中的“精神”是比较抽象的概念，它在哲学上是指人们在改造世界的社会实践活动中产生的的观念、思想上的成果，它不仅是对社会存在的反映而且具有对客观现实的能动作用。结合起公益的特性我们在此可以将公益精神的内容定义为：公益主体在一定的社会环境中，出于关怀意识、公共意识、利他意识，为促进社会群体和人类共同发展，而有所施为的一种高尚的人格品质和价值观念。
1.3 民间社团公益精神培育
公益精神属于社团的文化层面。它是在社团这个特定群体中所体现出来的，对与公益精神的价值判断，并由此在各项实践活动中所作出的行为选择。具体是指社团成员具备的以高度的责任感，出于崇尚的人文关怀和利他意识，自愿的参与促进社会公共利益和各项事业发展的精神，公益活动是其参与表达的一种方式。而社团公益精神培育正是打造社团精神文化，推动社团公益行动的重要桥梁。
2 民间社团公益精神培育的理论基础
2.1 新公共服务理论为民间社团公益精神的培育提供了内在逻辑
在过去的三十多年中，我们对隐喻的认识已经发生了根本性的变化。“隐喻”不再被仅仅看作是一种语言或修辞现象，而且是一种基本的认知机制。因此，隐喻研究的焦点不再停留在语言层面，而转向了认知，关注人们“用一个认知域(mentaldomain)对另一个认知域进行概念化”的过程［3］。“隐喻”一词的意义也由此发生了很大的变化，它意味着“概念系统中的跨域映射”这种映射关系常常会成第11期黄华新邱辉:知识管理与隐喻认知为我们思维和行为的基本假设，对我们产生深刻的影响。野中郁次郎和竹内弘高指出:“西方哲学关于知识的独特方法，对组织理论学者的知识观产生了深远的影响。笛卡尔学派将主观与客观、认知者与被知物截然分离，由此形成了一种组织即‘信息处理’机制的观念。按照这一观念，组织只是对来自外部环境的信息进行处理，以便适应新的环境”［4］。这意味着野中郁次郎和竹内弘高已经清晰地认识到，西方知识管理的理论和实践源于西方哲学中的知识观，主客体分离的笛卡尔传统形成了一个基本的知识管理理论假设:组织是信息处理的机器。与西方哲学的传统不同，野中郁次郎和竹内弘高认为，“在日本人的思维中，人们几乎看不到笛卡尔式唯理主义的东西。可是，在那里确实存在结合了佛教、儒学和西方主流哲学思想的‘日本’式认知方式。这是一种具有‘主客一体、身心如一及自他统一’等特征的知识传统”［4］。基于这种传统，“组织”被看作是一个“有机生命体”，“它由内而外地创造新的知识和信息，以便重新明确问题，并提出解决方案。在这个过程中，组织对所处的环境进行了重新塑造”［4］。我们可以看到，不同的知识传统形成了不同的组织隐喻。而组织隐喻上的这种差异，往往会使我们过多地关注各种知识管理理论体系的不同侧重点。野中郁次郎和竹内弘高意识到，“我们的理论是建立在两种观念相互补充的思想基础之上。我们主张，任何适当的知识创造理论都必须包含两种观念中的各种要素”［4］。这暗示着西方的知识管理理论和日本学者提出的东方知识管理理论是有共通和互补之处的。知识管理的理论建构始于对“知识”的概念化。正如安德森(所说，对于知识管理来说，我们如何给“知识”下一个定义并不重要，重要的是我们是如何对“知识”进行概念化的［5］。因此，我们必须重新回到不同知识管理理论的基本假设的源头，重新考察不同的知识管理理论是如何思考和探讨“知识是什么”这一基本问题的，进而深入理解不同理论的共性和互补性。
1．1知识的概念隐喻分析
认知语言学家莱考夫和约翰逊在他们1980年合著的《我们赖以生存的隐喻》(MetaphorsWeLiveby)一书中基于大量的案例研究提出了全新的看法:我们的概念系统大多是以隐喻的方式建构的［6］。但是，概念系统看不见、摸不着，如何进行分析呢?认知语言学家于是就提出了一种可能的路径，即通过对语言表达的全面观察来窥探概念系统的秘密。因为人类交际活动所依赖的概念系统，与影响思考和行动的概念系统是相同的，所以语言就可以成为研究概念系统的重要依据［6］。正是沿着这样一条思路，隐喻的认知研究首先从文本分析入手。例如，关于“时间”，我们在日常生活中会有这样一些表达:“你在浪费我时间、“我在她身上投入了很多时间、“你需要安排好你的时间、“生病耗费了我大把的时间等等［6］。在这些表达的背后，我们可以找到一个概念隐喻:“时间是金钱6］。这意味着，在这些例子中我们将“时间”概念化为“金钱”，并在两者之间建立认知上的映射关系。正是由于这个概念隐喻的存在，我们的日常语言中才会出现上述一系列的隐喻表达。在知识管理的理论文献中，隐喻性的表达随处可见，如“知识库存”、“获取知识”、“保存知识”、“分配知识”、“传递知识”、“知识演变”、“知识流动”等等。这些与“知识”搭配的词，在某种程度上恰恰反映了不同的知识管理理论是如何对“知识”进行概念化的。
1．2同中有异的东西方知识管理理论
在知识管理领域，较早对“知识”进行概念隐喻分析的是乔纳森•赫伊(JonathanHey)。他在研究中发现，“知识”常被隐喻性地概念化为“固体”和“液体”［7］。但真正从隐喻认知角度对知识管理的经典理论文献展开系统研究的是安德森［5］［8－10］。安德森［8］运用概念隐喻的分析方法深入比较了达文波特和普鲁萨克(美国知识管理专家)的《工作中的知识》(2000年，第1章)与野中郁次郎和竹内弘高(日本知识管理专家)的《创造知识的企业》(1995年，第3章)中涉及的概念隐喻。在有关“知识”的定义性表述中，95%以上是隐喻性的，而且涉及到22种不同的隐喻，例如，"Knowledgeaswater"(知识如同水)，"Knowledgeasseed"(知识如同种子)，"Knowledgeassoil"(知识如同土壤)，"Knowledgeasaship"(知识如同船)，"Knowledgeasaperson"(知识如同人)，"Knowledgeasacontainer"(知识如同容器)等等。•1699•科学学研究第32卷这22种隐喻又可以进一步划分为六大类，分别为“Knowledgeassomethingphysical(知识如同客观事物)”、“Knowledgeasawave(知识如同一种波)”、“Knowledgeasalivingorganism(知识如同有机体)”、“Knowledgeasthoughtsandfeelings(知识如同思维与感受)”、“Knowledgeasaprocess(知识如同过程)”以及“Knowledgeasastructure(知识如同结构)”［8］(见图1)。图1美日知识管理理论文献中知识概念隐喻的分布对比①①该图根据安德森(2006)中的数据重新制作。从上图中，我们可以看到两者之间既存在相同之处，也存在比较大的差异。达文波特和普鲁萨克使用最多的概念隐喻，排在前三位的分别是:“知识如同客观事物”(59%)、“知识如同有机体”(25%)及“知识如同结构”(6%);而野中郁次郎和竹内弘高使用频率最高的概念隐喻有:“知识如同思维与感受”(31%)、“知识如同客观事物”(29%)及“知识如同过程”(23%)。两者都高度认同“知识如同客观事物”这一概念隐喻。在西方知识管理文献中，“知识如同客观事物”实际上包括了三个重要的子概念隐喻，分别是:"Knowledgeasaresource"(知识如同资源)，"Knowledgeasassets"(知识如同资产)，"Knowledgeasproperty"(知识如同财产)［5］。第一个概念隐喻把“知识”纳入到“物流话语”中，让人们更关注信息交流技术、流程优化和质量管理，因此知识的储存、分享和分布也就成了知识管理的重点。第二个概念隐喻把“知识”纳入到“会计话语”中，认为知识是可以控制的，知识是可以带来收益的，生产知识的成本是可以测量的等属性均被凸显了出来。第三个概念隐喻把“知识”纳入到“法律话语”中，强调了知识的所有权、知识的价值及知识的排他性等特征。这三个概念隐喻的共同之处，都是将知识看作一种东西或物质，即物质化的过程(thingification)。通过这种物质化的过程，“知识”就成了一种外在于人的、可以进行操控的对象［9］。
这种物质化的过程实际上与英美分析哲学以及西方管理文化中的科学传统是密不可分的。当然，西方的哲学和管理传统也会对东方的管理文化产生重要的影响。数据所反映的相同概念隐喻“知识如同客观事物”，也很自然地显示出了东西文化交流在某些方面所形成的一致性。这种一致性一方面可以反映出两种基于不同认识论传统的知识管理理论对于知识的理解仍有共识，另一方面也将为不同知识管理理论在未来发展中的互补与整合提供了基础。同样，我们也可以在上图中看出东西方管理理论在知识概念隐喻上所表现出来的差异。这种差异也进一步验证了野中郁次郎与竹内弘高对东西方知识管理理论不同之处的判断。从泰勒到西蒙，在西方的管理传统里存在着这样一种根深蒂固的理念，那就是组织是“信息处理”的机器，换言之，知识在他们眼里就是形式的、正式的和成体系的东西［4］。因此，欧美的知识管理理论更多的是关注显性知识的研究。相反，在日本的知识管理理论文献中，“知识如同思维与感受”和“知识如同客观事物”两个概念隐喻所占的比例最高，而且两者不相上下。这就是说，在日本知识管理专家那里，知识不仅被隐喻化为客观事物，而且更为重要的是，它还被隐喻化为主观性的思想和情感。所以，日本的知识管理理论不仅注重对显性知识的考察，而且更加注重对隐性知识的研究。莱考夫和约翰逊曾指出，隐喻的系统性使我们能够用一个概念来理解另一个概念的某些方面，同时它也必然隐藏了那个概念的其他方面;它允许我们聚焦于某个概念的某一个部分内容，同时也会使我们忽略这个概念中与该隐喻不一致的内容［6］。这就是说，当我们使用不同的隐喻来理解“知识”时，我们所关注的东西是不一样的，从而导致我们可能采取的行动也是有区别的。再加上，很多时候我们是在无意识的状态下使用这些隐喻。因此，知识管理的理论家和实践者需要知道那些潜藏在各种知识管理文本背后的概念隐喻，进而比较不同的概念隐喻到底凸显了什么，又隐藏了什么。以概念隐喻"KNOWLEDGEASARESOURCE"(知识如同资源)为例，“资源”所具有的很多属性可以被用来更好地理解“知识”。然而，这个概念隐喻却无法涵盖知识所具有的非竞争性、非叠加性、默会性等属性;如果我们要凸显知识的这些特征，我们就需要使用其他的概念隐喻［5］。从另一方面看，如果我们要形成对“知识”这样一个复杂对象的全面认识，我们需要借助的就不仅仅只是某个单独的知识概念隐喻，而是一个概念隐喻簇。在这个概念隐喻簇中，某些概念隐喻属于支配地位，而另外一些则属于辅助地位。他们共同发挥作用，可以帮助我们形成更为全面的认知。
2、隐喻认知:从暗默知识到形式知识的转换
野中郁次郎和竹内弘高认为，将暗默知识表述为形式概念的表出化过程是知识创造的精髓［4］。表出化往往是由比喻和类比所驱动的，利用充满魅力的比喻和类比，对培育创造性过程的直接投入非常有效［4］。这就是说隐喻认知在整个知识创造的过程中具有举足轻重的地位。虽然野中郁次郎和竹内弘高在《创造知识的企业》一书中，用了很大的笔墨描述隐喻，但仍然有两个重要的问题没有得到清晰的说明，即“为什么隐喻可以实现概念的创新”以及“为什么隐喻可以实现暗默知识到形式知识的转换”。下文将结合隐喻认知的最新理论围绕这两个问题进行探讨。
2．1隐喻认知与知识创造隐喻的本质
是通过一个事物来理解和体验另外一个事物［6］。从认知角度上看，隐喻认知就是在两个概念域之间建立映射关系。基于这一理解，我们原来有关类比、模型、比喻等方面的研究都可以纳入到这个统一的框架之中。不少科学家已经达成共识，认为隐喻是创造性思维的工具，它不仅是科学活动的产物，而且有助于新的科学理论的创生［11］。野中郁次郎在《组织知识创造的动态理论》一文中，直接引入了莱考夫和约翰逊有关概念隐喻的观点，用了很大的篇幅来阐述隐喻认知与知识创造之间的关系。他认为，隐喻是一种非常重要的创造概念网络的方法，它有助于我们运用已经存在的知识创造出面向未来的知识［12］。在日本企业的知识管理中，借助隐喻认知进行知识创新的案例比比皆是。野中郁次郎和竹内弘高通过具体的案例分析了本田、佳能、松下等公司是如何借助比喻和类比进行产品研发的［4］(见表1)。正如野中郁次郎和竹内弘高所感叹的那样，“对西方管理者来说，我们所使用的事例和比喻语言或许有些奇怪，甚至有点匪夷所思。例如我们已经看到的例子:‘汽车进化论’这个口号怎么会是一个新款轿车有针对性的设计概念呢?或者‘人最大化，机器最小化’怎么能够成为有意义的理想呢?虽然在西方管理者看来，这些含义晦涩的口号听起来愚蠢至极，但实际上对于日本企业创造新知识却是十分有效的”［4］。隐喻认知不仅可以被用来解决产品创新中遇到的问题，同样可以解决组织管理创新中遇到的问题。例如，中国的盛大网络游戏公司从网络游戏玩家的激励模式中得到灵感，将其用在改造公司内部人力资源的管理模式中，以解决公司员工缺乏主动性和积极性的问题。他们构建了一套类似于游戏积分管理的经验值管理系统，采用实时记录的方式，让所有员工犹如游戏中的打怪、做副本一样，完成自己的工作②。在游戏中，玩家靠经验值决定自己的游戏角色是否可以升级，在盛大的游戏式管理系统中，系统记录下来的经验值决定了员工能否加薪、升职。从隐喻认知的角度看，盛大集团整个人力资源制度创新的背后就由一个强有力的概念隐喻“工作就是游戏”所启动和支撑。
表1产品研发中用于概念创造的比喻和类比产品(公司)比喻/类比对概念创造的影响“本田城市”(本田)“汽车进化论”(比喻)暗示乘客空间最大化乃是汽车终极发展的方向，创造了“人最大化，机器最小化”的概念球形(类比)暗示在最低表面积下达到最大乘客空间，创造出“高而短型轿车(高个小子)”概念微型复印机(佳能)铝制啤酒罐(类比)暗示制造便宜铝制啤酒罐与感光滚筒之间的类似性，创造了“低成本制造过程”的概念家用烤面包机(松下)饭店面包(比喻)大阪国际饭店面包师(类比)暗示比较可口的面包，创造出“麻花面团”的概念隐喻认知是一个创造性的过程，它通过将两个在语义上相距很远的概念放在一起而形成一种对事物和问题的新的洞见。我们需要进一步思考的一个问题是:隐喻认知为什么能够帮助我们形成新的概念。其主要的原因是一个有价值的隐喻性表达，经过深思熟虑后，常常会建构起一个如莱考夫所说的概念映射结构。这个映射结构包含两个不同的概念域，即始源域S和目标域T。该映射结构是类比推理的基础，其过程可用如下公式表示［13］．”分别代表的是始源域集合S和目标域集合T上的任意论元列表;R表示n元属性，它可以表示一种属性，也可以表示一种关系;a是迁移算子，用于产生新的结论。整个公式的意思是说，认知主体基于两个概念域在，Rk－1等属性上的相似性，可以推导出目标域也具有始源域所具有的一些属性。也就是说，目标域T在推理之前是不具有属性Rk，…，Rn的，但通过基于结构映射的类比迁移，获得了这些新的属性。概念的创新正是通过这个过程完成的。由于长期受到逻辑实证主义的影响，科学语言严格局限于字面意义和逻辑的、精确的以及可以证实的特征层面，传统上认为科学话语必须是一种完全透明的零度修辞的话语，并期望将科学理性重新建立在不可置疑的感觉材料的基础上［11］。因此，隐喻被严格地排除在了科学之外。受到这种科学传统的影响，隐喻认知的价值在传统管理学中的地位自然可想而知。但是，随着以人本主义为核心的知识管理的兴起，我们相信，隐喻认知在知识创新中的重要价值将被重新发掘。
2．2隐喻认知与知识传播
作为知识管理的重要推动者之一，安达信公司曾经提出一个导入知识管理实际执行的公式:KM=(P+K)s［14］。其中，KM指知识管理(KnowledgeManagement)，P指人员(Peo-ple)，K指知识(Knowledge)，“+”指IT科技，S指分享(Share)。梁林海和孙俊华［15］对该公式做了进一步解释，认为P包括了扮演着知识的生产者、共享者、传播者等不同角色的人员;K是知识管理的对象，在组织的发展与创新中发挥着重要作用，组织必须注重对知识的积累、共享和创新;“+”主要指知识管理中所应用的各类信息技术，它们是知识管理的工具和催化剂，通过对技术的合理应用以及技术与人的有效结合，促进组织中知识的传播、共享与创新，从而提高组织的绩效;至于S，他们认为共享的组织文化是有效知识管理的前提与保证。安达信的这个公式实际上是一个知识传播的系统模型，反映出了知识传播所涉及的基本要素，即主体、内容、渠道和语境。英国哲学家迈克尔•波兰尼(MichaelPolanyi)将知识分为暗默知识与形式知识［16］，这是目前比较流行的、且被知识管理理论与研究领域所广泛接受的分类方法。暗默知识是指与特定情境相关的个人知识，它难以进行形式化，也难以进行交流;相反，形式知识，就是那些可以用形式化或系统性的符号做出表征的且能进行传递的知识［4］。对于一个传播系统而言，如果知识是形式化的(explicit)，那么最重要的工作就是加强传播渠道的建设。然而，如果知识是暗默性的(tacit)，那么我们首先需要解决的一个前提条件是:要让难以表达的暗默知识转变为可以表达的形式知识。野中郁次郎指出，将暗默知识转变为形式知识的一种有效的方法就是使用隐喻［12］。但是，他并没有解释，隐喻是如何使暗默知识到形式知识的转换成为可能的。借助符号学的分析范式，我们可以对这一问题做进一步的解释和说明(见图2)。17］一个符号由符形、对象和概念域(符释)三个部分构成。符形是某种对某人来说在某一方面或以某种能力代表另一事物的东西;符释是符号形体在接受者的头脑中所形成的东西;对象就是符形所代表的那个事物。当某一认知主体在与对象1的互动中，获得了暗默知识，但没有现成的符形与之对应。这就意味着在某种程度上是不可以直接表达的。但是，我们可以在相似性的基础上找到一个同样具有属性的概念域(即概念域2)，然后确定与概念域2相对应的符形2，最后就可以生成隐喻性的表达“符形1是符形2”。这个相似联想的过程可能会激活多个具有某一特定属性的概念域。这时就需要考虑语用交际中的最佳个体关联原则和信息的协调性原则，以提高隐喻的可接受性［19］。
隐喻认知在科学传播中扮演着非常重要的角色。不管是在科学共同体内部的传播中，还是在科学共同体面向社会公众的传播中，隐喻认知都是普遍存在的，它通常以形式多变的隐喻性语言表现出来。隐喻认知的重要价值在于以一种兼具经济性和启发性的方式改变了科学传播受众的认知结构，从而在一定程度上消解了不同社会群体之间的“知识张力”和“知识鸿沟”［20］。显然，这些发现也同样适用于企业组织中的知识管理。暗默知识包含技术与认知两个层面。前者主要涉及秘诀、手艺以及技能等内容;后者集中关注“心智模式”，指的是人类在内心通过构造和运用类比来创造世界的运作模式［4］。心智模式是指个体认知系统所建构的用来解释外部世界的内在表征［21］。这种内在表征，如认知图式、范式、视角、信念和观点，是个体过去所体验的现实世界在自己头脑中沉淀下来的假设与印象，它对个体如何认识世界以及如何界定世界具有重要的作用。因此，认知层面的暗默知识传播就会涉及到组织的文化传播。我们发现，很多组织的文化理念通常会直接以隐喻的表达方式呈现出来。例如:“资本是船，品牌是帆，企业是人，文化是魂”(海尔集团);“山高人为峰”(红塔集团);“在绝望中寻找希望”(新东方);“我们的血管里流的不是血，而是可口可乐”(可口可乐公司);“管理是树，品牌是挂在树上的果子，细节是大树的枝叶，放弃细节就等于打完大树的枝叶，大树再也结不出美丽的果实品牌”(JVC)，等等。隐喻性的组织文化理念的表达不仅有意识地体现在高度凝练的企业宣传语中，而且还不时地体现在企业家的日常话语中。例如，“我们的B2C、C2C的市场很大，要抢占制高点”;“我认为互联网是跟美国同一起跑线的，相差就是两三年的时间”;“我们有很多的错误，我们走了很多弯路”;“阿里巴巴是一个大家庭，我们希望在工作中，在平时我们是朋友”;“我们要坚持走下去，如果有一天我们成功了，我们的这套东西，就会被很多企业学习，这个DNA传到别的机体里面，我们的灵魂才能延续下去，这可能要我们看得更遥远一点”。这些隐喻性的话语来源于阿里巴巴创始人马云的内部演讲，涉及“做企业如同打仗”、“做企业如同体育比赛”、“做企业如同旅行”、“企业是家庭”、“企业是有机体”等概念隐喻。通过使用这些隐喻性的话语，企业家可以把自己心智模式中一些很重要的东西有效地传递给自己的员工。
3、结语
【关键词】 政府管理会计； 概念框架体系； 业务与技术体系； 应用指引体系
【中图分类号】 F235.99 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）02-0020-05
一、引言
建立高效廉洁政府是我党执政的核心理念与重大改革部署。党的十突出强调从严治党，不断提升党员干部拒腐防变的能力和我党抵御风险的能力，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。党的十八届三中全会明确提出，加快转变政府职能，全面正确履行政府职能，简政放权，提高效率，优化政府组织结构，绩效管理，落实责任。政府管理会计作为提升国家治理体系和治理能力的重要工具，内嵌于政府活动之中，对于推进建立高效廉洁政府发挥着独特的功能与作用。为此，财政部于2014年颁布了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》（下文简称《指导意见》），该文明确指出“管理会计服务于行政事业单位内部管理需要”。全面推进政府管理会计体系建设有其现实的重要性和紧迫性，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是提升政府部门效率效能、预防腐败的重要手段，是建立健全财政制度、推动行政事业单位加强治理的重要保障。
此外，党的十八届三中全会提出了要建立“政府财务会计”体系，即“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”；而目前我国实行的主要是以收付实现制为基础的“政府预算会计”体系，这将导致我国出现政府管理会计、政府财务会计和政府预算会计体系“三足鼎立”的状况。这样的局面让我们不禁要思索以下重大基础性问题：在高效廉洁新常态下如何构建政府管理会计；如何运用政府管理会计；政府管理会计特色在哪里；三大政府会计体系如何整合等。毋庸置疑，从当前及未来发展趋势看，管理会计与财务会计已相对成熟，是现代会计并驾齐驱的中流砥柱。构建政府管理会计，发挥其价值创造与决策支持功能，必须植根于中国特色的政治、经济大环境提供的土壤与条件，并紧扣建立高效廉洁新型政府需求。
二、国内外研究现状与评析
（一）国内外研究现状
1.关于政府管理会计的内涵
“政府管理会计”表述出现在1954年Lawrence W.Robson的“Management Accounting for Public Administration”一文[ 1 ]，可将管理会计运用到公共领域进行成本控制，加强预算管理。财政部出台的《指导意见》提法是“管理会计服务于行政事业单位内部管理需要”。罗辉提出“公共部门管理会计”的概念，将其定义为公共部门会计信息系统的重要组成部分，认为其主要目标是提高公共管理效率、效益与效果，并为公共部门经济与管理活动全过程的预测、决策、规划、控制、责任考核评价等提供会计信息服务。
2.关于政府管理会计的理论动因
（1）权变理论。“不同类型组织需要应对不同环境条件”，权变理论（Contingency Theory）使得人们对“内部组织状态和过程与外部环境需求之间一套复杂的相互关系”有了更好的理解（Lawrence and Lorsch，1967）。在政府管理会计的研究方面主要体现在单环境因素政治竞争强度（Ingram，1984；Evans and Patton，1987）、会计官员选拔制度（Ingram，1984）、政府机构臃肿程度（Baber，1983；Evans and Patton，1987）、环境稳定性（Green wood et al，1980）、组织要素、管理理念和政府会计人员职业化水平（Evans and Patton，1984；In-gram，1984）等与政府管理会计变革相关的研究。“国家会计生态”模型（Gernon and Wallace，1995）是一个初步的综合影响因素模型，“修正的国家会计生态”模型（PG.Gerhardy，2002）表明社会环境、专业环境、组织环境、主体环境、会计环境五大方面影响国家会计系统变革，而“国家会计发展的扩展权变模型”（PG.Gerhardy，2002）则是综合因素影响模型的集大成。
（2）新公共管理理论。20世纪80年代，发达国家推动行政改革的主体思想是发端于英、美的新公共管理（New Public Management，NPM），且这种新模式日趋被世界上越来越多的拥有不同传统和经济发展水平的国家所接受[ 2 ]。NPM理念包括权力下放、职业化、目标管理、绩效测量、产出控制、部门分化、积极竞争、合同外包、消费者导向等内涵与特征[ 3-4 ]。调查表明，欧盟成员国已经使用了各种先进的公共管理工具[ 5 ]，欧盟希望能借此改革治理、改善公共管理，建立国家和公民之间的一种新型关系，以及实现更加“灵活”的决策目标（European Commission，2007）。
（3）公共受托责任理论。受托责任的存在是人们之所以要会计的根本原因（杨时展，1995），而政府会计在全球的发展是由于民主社会和市场经济的发展和完善对受托责任的巨大需求（陈立齐和李建发，2003）。公共受托责任理念的日趋受重视和革新，进而又推动了全世界范围的政府会计变革，二者的协同性表现在：效果上的绩效性受托责任；报告及报告对象的受托责任；长期持续的受托责任与全面的公共资源受托责任（路军伟和李建发，2006）。
3.P于政府管理会计的概念框架
政府管理会计概念框架（Conceptual Framework，CF）包括主体、目标、假设、对象、要素、职能、原则、确认、计量等基本概念。政府管理会计主体包括政府部门和公立非营利组织，可以划分为各级政府主体、各级政府部门主体以及独立核算的预算单位和政府基金单位主体等层面[ 6-7 ]。政府会计目标分为基本目标、中级目标和最高层次目标（陈立齐和李建发，2003），政府管理会计的主要目标是实现以绩效为导向的受托责任，为中级和高级两个层面提供信息支持（路军伟，2007）。政府管理会计假设含七方面：一是空间范围假设，二是可持续发展假设，三是时间范围假设，四是货币与非货币计量的混合计量假设，五是成本性态可分假设，六是预算控制假设，七是风险价值可计量假设（张曾莲，2009）。政府管理会计以资金运动或价值运动为研究对象（牛彦秀，2002），指向政府部门与人员的活动（公共服务与管理），以及管理的公共资源（自然资源、公共品）（田冠军，2012）。政府管理会计要素含资产与负债要素、预算要素、成本与作业要素、收入与支出要素、项目管理与责任会计要素、人力资源要素和绩效要素（张曾莲，2009）。政府管理会计职能包括预测宏观经济前景、参与微观经济决策、控制经济发展过程、规划经济发展目标、考核评价经济绩效、分析经济效益、考核经济责任、反馈经济信息和参与组织协调等（蒋占华，2014；张曾莲，2009）。关于政府管理会计原则，AICPA和CIMA（2014）联合提出通过沟通提供对政府决策有影响力的建议（影响力）、提供与政府管理相关性的信息（相关性）、分析对价值的影响（价值量）、履行受托责任与建立相互信任（信任度）四项原则。
4.关于政府管理会计的专门应用
行政事业单位管理会计基本内容包括预测系统、管理决策系统、全面预算系统、预算管控系统、项目管理与责任会计、业绩评价系统和内部报告系统[ 8 ]。罗辉（2006）提出公共部门管理会计框架包括：公共部门管理决策分析，公共部门预算与会计基础，公共部门收入与支出分析，公共部门成本分析与成本控制，公共部门项目管理与责任会计，公共部门人力资源、信息资源及Y产与负债会计，公共部门绩效与评价。
管理会计技术与方法始终保持“灵活和创造性”，不同的情境不能采用“一成不变”的方法（National Audit Office of UK，2003）。在西方公共管理改革实践中，企业管理会计方法亦被广泛应用[ 9 ]。行政事业单位管理会计实务“首要目标是缩小预决算差异”（邹平，2015）。铁道部从1989年开始采取的一系列举措，如本量利分析、清算办法改革、运用作业成本法和标准成本法进行测算、开展全面预算管理、实行资产经营责任制考核等（楼继伟，2014），是政府管理会计运用成功的典范。
平衡计分卡最初是以营利性企业为对象提出的，但其思想和方法也适用于非企业组织。彭韶兵（2015）考察了云南大理学院附属医院利用平衡计分卡提升组织绩效水平的情况。平衡计分卡技术亦是博士研究论题关注的焦点，可将其应用于地方政府（省、市、县）（韩学义，2010）、县级政府（周省时，2013）、政府部门（李伟成，2012）、政府管理领域（齐越，2008）的绩效评价问题。
5.关于政府管理会计的整合
整合政府管理会计、政府财务会计和政府预算会计的原则是“适度分离并相互衔接”（财政部，2015）。管理会计是传统财务会计与其他领域方法技术和发展的结合，政府管理会计是政府财务会计逻辑上的延伸（王光远，2004）。二者能有效地使用同一数据库；财务会计准则与管理会计概念需同时确定，尽量缩小差异；二者报告基础基本一致（张曾莲，2011）。政府管理会计与政府预算会计管理对象都是单位资金活动和经费收支情况，可以共用许多原始资料，都是为信息使用者提供信息且满足管理的需要（刘永泽，2014）。在政府公共受托责任的信息披露过程中，财务会计系统与预算会计系统能够互相补充，两者的信息披露方式与报告模式能够协调与整合，两类会计系统中收支类账户能够协调，电算化系统对两类会计系统能够整合支持[ 10 ]。
（二）对现有研究动态的评析
总结上述学术史，政府管理会计研究表现出三个明显特征：（1）相对于企业管理会计，政府管理会计研究关注度不够，投入力量不足；（2）政府管理会计理论根基不牢，系统性、一贯性、逻辑性薄弱；（3）政府管理会计“不知在做”，“实践处于自发无序状态”，政府管理会计基本理论与方法分散在行政事业单位实践中，欠缺归纳、提炼与升华。另外，从现实和理论两个层面来看，行政事业单位对政府管理会计具有强烈的需求，政府管理会计作为一种治理工具在公共部门领域具有广阔的应用空间，能够创造巨大的效益与价值。
同时，政府管理会计实践走在了政府管理会计理论前头，理论建设滞后于实践应用。我国政府管理会计研究还有大片“留白”，是一片广阔的“蓝海”，需要深入挖掘、探索。这正是本文努力之方向，尽全力达成的目标，即将政府管理会计理论化、体系化、逻辑化、科学化，将政府管理会计基本原理与方法应用到行政事业单位实践，提升治理水平，产生价值效益，提炼政府管理会计最佳实践。
三、中国政府管理会计体系的构建
（一）中国政府管理会计体系的研究内容
本文的研究对象是政府管理会计的构建、运用与整合。根据前文述评，本文认为中国政府管理会计体系研究的具体内容包括：（1）政府管理会计的概念框架体系构建（CF），包括环境、定义、目标、对象、要素、职能、原则、确认、计量、信息报告等重大基础性概念。（2）政府管理会计业务与技术体系构建。业务上，包括六个方面，分别是政府预算管理会计、成本管理会计、项目管理会计、资产管理会计、收支管理会计和廉政问责管理会计；方法上，综合交叉运用各种方法，既吸收现代企业管理会计的方法，又运用传统的政府管理会计方法。（3）政府管理会计应用体系的构建。运用于行政事业单位，指导实践，构建基本指引和应用指引，建设案例库。将政府管理会计基本原理与方法运用到行政事业单位，提升治理水平；提炼政府管理会计最佳实践，推广示范。（4）政府管理会计、政府财务会计、政府预算会计的整合，三者适度分离、有效衔接。
（二）中国政府管理会计体系的总体框架
从整体逻辑观察，本文将政府管理会计体系划分为政府管理会计概念框架体系、政府管理会计业务与技术体系、政府管理会计应用体系三大板块，并进一步延伸研究政府管理会计、政府财务会计和政府预算会计整合问题，合计四大子体系，整体框架如图1所示。
四、中国政府管理会计体系构建思路和方法
（一）基本思路
本文的研究围绕政府管理会计的“构建”、“运用”与“整合”展开，具有严谨的内生逻辑一致性，结构严密，前后一贯。力求回答四大基本问题：（1）政府管理会计概念框架是什么？（2）在包罗万象的政府行为和技术方法中，政府管理会计应关注并选取哪些业务？适用哪些技术方法？（3）运用上述政府管理会计原理与方法如何构建应用体系（基本指引、应用指引和案例库）来指导实践，创造价值，提高效益？（4）政府管理会计、政府财务会计、政府预算会计是什么关系？如何整合？经过长期的积累观察和团队的思想碰撞，课题组形成图2所示思路。
（二）政府管理会计概念框架体系构建
政府管理会计概念框架体系包含环境、定义、目标、对象、要素、职能、原则、确认、计量、信息报告等基本理论。概念框架应充分反映政府管理会计的四方面特征：（1）政府管理会计是一种服务职能，本身不是目的，即主要发挥其作为一个信息系统或者提供信息的工具的作用，为政府价值创造和公共决策提供支持。（2）政府管理会计决策过程最终是为了实现提高财政资金使用效率、降低行政运营成本、审查考核政府官员责任以及政府工程项目创造价值等政府目标，并防止以上目标在实施过程中的偏离。（3）政府管理会计要成为管理信息提供的手段，并能通过沟通提供有价值的建议，即它能够处理不同部门信息，消除组织障碍，像粘合剂把各个部门整合成为一个整体，通过一定的方式能够为管理者提供满足其属性的有影响力、相关性的建议和信息。（4）政府管理会计应该具有前瞻性，即它应当具备规划、预算、预测、考核、控制、风险防范等主要功能。政府管理会计概念框架体系如图3所示。
（三）政府管理会计业务与技术体系构建
政府管理会计业务与技术体系论述选取哪些业务，适用什么技术方法，一个核心思想是要坚持“灵活”和“创造性”。在业务和技术上重点考虑四个方面：第一，热点与重点业务，如创造巨大经济效益、社会效益、部门效益的业务；第二，重大举措和业务，如有关重大改革实施、政府政策落的业务等；第三，能提升政府服务能力的业务，如提升政府与部门治理水平、治理能力和治理效能的业务；第四，不应过分注重“神秘”的技术方法，避免使用复杂的系数、量化实证方法。
本文提出的政府管理会计核心业务包含政府预算管理会计、政府成本管理会计、政府项目管理会计、政府资产管理会计、政府收支管理会计、政府廉政问责管理会计六大方面，分部分、分模块加以阐述。具体方法组合交叉运用，一方面，吸收企业先进管理会计技术方法，包含作业基础预算、战略计分卡、价值链分析、平衡计分卡、作业成本法和风险管理等；另一方面，运用政府传统成熟的管理会计技术方法，包含预算配置―执行―决算分析评价技术，投入―产出―效益模型分析技术，公众满意度定性分析等。政府管理会计核心业务与技术体系如图4所示。
（四）政府管理会计应用体系的构建
政府管理会计应用体系是运用前两个专题的基本原理与基本方法指导最佳实践，创造应用价值，产生实践效益。包含两个方面：一是将政府管理会计基本原理与方法应用到行政事业单位实践，服务管理，将前两个专题的研究落到实处，构建基本指引和应用指引体系，创造价值，产生效益；二是梳理总结当前行政事业单位已经运用的政府管理会计，提炼优化，生成最佳实践示范，并进行推广，最终整合生成具有现实指导意义的案例库。政府管理会计案例库应满足三个要求：第一，能够实现最佳实践示范，并确实对实践具有普遍参考意义、垂范作用；第二，能够与前两部分的概念框架体系、业务技术体系实现诠释和契合，先后呼应、前后一贯；第三，具有时效性、代表性，丰富多样，并持续动态更新。政府管理会计应用体系如图5所示。
（五）政府管理会计、政府财务会计、政府预算会计的有机整合和适度分离
本文提出双整合模式――“理论层面整合+应用层面整合”，具体来说，在制度上分离、在报告上分离、在计量基础上分离，在账务处理系统上衔接、在会计科目上衔接、在信息化系统上衔接、在人才队伍上衔接。整合的根基在于充分利用大数据、云会计现代信息技术平台，引入整合信息化研究。整合思路如图6所示。
五、结束语
综上所述，全面推进政府管理会计体系建设有其现实的重要性和紧迫性，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是提升政府部门效率效能、预防腐败的重要手段，是建立健全财政制度、推动行政事业单位加强治理的重要保障。面对我国政府管理会计、政府财务会计和政府预算会计体系“三足鼎立”的局面，构建政府管理会计体系的关键是将政府管理会计、政府财务会计、政府预算会计进行有机整合和衔接，并做到适度分离。这也是改变以往政府管理会计学术研究体系匮乏，系统性、一贯性缺失，满足当前政府管理会计改革的理论与实践需求。
【主要参考文献】
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[8] 刘永泽，况玉书.论行政事业单位管理会计体系构建[J].会计与经济研究，2014（2）：28-34.
关键词 公共管理硕士 系统科学 复杂系统
中图分类号：G642 文献标识码：A
公共管理硕士（Master of Public Administration，缩写为MPA）是为适应社会公共管理现代化、科学化和专业化的要求而设立的，其培养目标是为政府部门及公共机构培养德才兼备、适应社会主义现代化建设需要的高层次、应用型、复合型的管理人才。课程设置在MPA教育中起着十分关键的作用，合理的课程设置有利于学员知识结构的构建以及指导学员的工作实践。我国MPA课程设置尚处于初步完善阶段，课程结构一般分为核心课、选修课、社会实践与研讨。本文讨论了面向MPA开设系统科学选修课程的必要性及意义，并介绍了国防科技大学在开设相关课程方面的探索与实践。
1 面向MPA学员开设系统科学课程的必要性与意义
MPA专业学位教育的学科基础是作为公共部门管理及政府管理研究领域的公共管理学。公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，是研究公共管理机构的组织机构设置、管理过程、管理手段、管理效能及其规律性的科学。随着信息化、全球化和科学技术发展，公共管理问题日益复杂，其理论和实践都已经发生了深刻的变化。①
公共管理研究对象复杂是公认的，而且其研究重点、范围还在不断发展变化，有学者形象地将其比喻为“变形虫”。②单一学科、简单还原论的方法是难以满足公共管理科学这种“变形虫”式发展的需要。事实上，围绕社会公共事务的解决，研究者已经自觉或不自觉地整合来自各学科的知识和方法，包括政治学、经济学、社会学、管理学、数学、统计学、运筹学、未来学和系统分析等。多学科交叉与方法融合始终伴随着公共管理的发展，非还原论研究策略也为公共管理研究提供了新的思路。但是，由于公共管理研究是以问题为导向的，目前对方法的关注主要来自统计学、数学、管理学等其他领域的研究者。当以复杂系统为研究对象、方法论研究为特点的系统科学发展并日益受到其它研究领域关注的时候，公共管理学相关的研究还不多见，也不十分系统，这样的情况在国内尤为突出。③④
系统科学是一门研究事物整体的学科，是一门从事物整体性的角度观察世界、研究事物、认识问题的学问，是人类对于系统规律认识的总结。⑤系统科学作为横断学科，比一般的交叉学科如生物物理等涵盖的范围更宽。系统科学把事物看做系统（物理系统、化学系统、生物系统、经济系统、社会系统），在自然科学与社会科学各领域的大量实际经验的基础之上，总结出人类认识、描述、设计、管理、控制系统的一般性的理念、方法与具体步骤，是各门学科的方法论和基础。系统科学以系统论为哲学基础，一般系统学作为基础理论，运筹学、控制学、信息学等为基本方法，以系统工程为工程技术，为人类从整体的观点认识世界和改造世界提供了一整套的思想理论和技术方法。
面对当今世界，科学技术迅猛发展，经济全球化，各国的高等学校都在进行教育改革，探索如何培养适应时代要求的人才。加强通才教育，提高学生的思维素养，重视文理相通，扩展学生的视野，已成为高等教育界的共识。MPA学员作为政府部门以及非政府公共机构的高级管理人才，除了学习公共政策分析、公共管理学等专业选修课程，还非常有必要学习系统科学这类通识性选修课程，其意义主要表现在以下三个层面：（1）系统科学的思维。通过系统科学课程的学习可以培养MPA学员从整体出发、从全局出发考虑问题的系统思维以及解决复杂问题的能力。（2）系统科学的方法。通过系统科学课程的学习使得MPA学员掌握构建、管理、运行公共组织以及合理高效处理公共事物的方法。（3）系统科学的工具。通过系统科学课程的学习使得MPA学员掌握相关系统建模、分析、仿真的工具。
2 面向MPA学员开设系统科学课程的教学实践
国防科技大学是在钱学森倡导下在国内最早开设系统工程专业的高校之一，遵照钱老的专业建设思想和规划，经过20多年建设和发展，取得了丰硕的教学科研成果。⑥依托相关学科优势，作为全国首批试办MPA的院校之一，国防科技大学自2001年招生以来，开始面向MPA学员开设系统科学课程，不断探索、积极改革，取得了良好的教学效果。
2.1 教学目标
通过本课程的学习，使学员熟悉系统科学的基本概念和发展历程，重点掌握动态系统理论、自组织理论、复杂适应系统理论、复杂网络理论以及系统工程方法论，使学员具备初步运用系统思想、理论、方法分析和解决公共管理中的复杂系统问题的能力。
2.2 教学内容
按照钱学森提出的系统科学体系结构，系统科学可分为“三个层次一座桥梁”，其中系统学为基础科学层次，信息学、运筹学、控制学等为技术科学层次，系统工程为工程技术层次，系统科学哲学为连接系统科学与哲学的桥梁。具体教学内容包括如下。
第一讲：系统科学的基本概念。
重点介绍系统的定义及其相关概念，包括系统的分类、结构、行为、功能、状态、演化；系统科学的概念及内涵；系统科学的体系结构。
第二讲：系统科学的发展历程。
主要介绍古代系统思想的萌芽；近代科学中的系统思想；现代系统科学的兴起与发展；系统科学在中国的发展。
第三讲：系统学基础理论。
主要包括确定动态系统理论，包括轨道、暂态和定态解、轨道稳定性与结构稳定性；随机动态系统理论，包括随机过程与随机涨落、主方程与福克普朗克方程；自组织与他组织、序的概念与内涵；静态有序、动态有序；耗散结构与协同学；自组织理论的应用等。
第四讲：复杂适应系统理论。
主要介绍复杂适应系统理论的基本概念，包括Agent及其相关概念，包括聚集、非线性、流、多样性、标识、内部模型、构筑快；复杂适应系统的基本观点，即适应性造就复杂性；复杂适应系统的主要特点。复杂适应系统整体建模方法，包括刺激响应模型，包括规则的表示、适应度的修改与确认、新规则的产生；回声模型，包括资源、位置；复杂适应系统软件平台等。复杂适应系统理论在经济领域的应用；复杂适应系统理论在军事领域的应用；人工生命等。
第五讲：复杂网络理论。
该部分内容主要有复杂网络的结构属性，包括度分布、小世界性、积聚性、度关联性；复杂网络的结构模型，包括规则网络模型、随机网络模型、小世界网络模型、无标度网络模型。复杂网络同步动力学、复杂网络传播动力学、复杂网络交通动力学、复杂网络抗毁性等。
第六讲：控制论、信息论、运筹学。
控制、控制论、控制系统；控制的任务，包括定值控制、程序控制、随动控制、最优控制；控制的方式，包括简单控制、补偿控制、反馈控制。信息的概念、信息的度量、信息的传递；信息论的概念、信息论的历史、信息论与其他学科的关系。运筹学的概念、运筹学的发展、运筹学的分支。
第七讲：系统工程概述。
系统工程的基本概念及发展历史，系统工程的基本方法等。
第八讲：系统工程案例。
系统工程发展史上的典型案例，以及当前国内外的热点大工程项目等。
2.3 教学方法
理论、技术、方法与实践的有机结合，是MPA教育质量与效果的重要保证，其中理论、技术与方法是核心，实践是理解消化理论、技术、方法的重要途径。系统科学是一门理论性、技术性都很强的课程，甚至被学员戏称为“MPA的哲学课”和“MPA的数学课”，很容易陷入“听不懂、没有用”的尴尬境地。
考虑到MPA学员哲学、数学基础普遍较差的实际情况，我们在教学过程中采取了案例驱动的教学方式，除了第一讲、第二讲以理论讲述为主外，本课程教学内容均以实际案例作为入手点，通过案例引出理论、技术、方法，通过理论、技术、方法归纳总结实际问题，引导学生举一反三。例如，第三讲动态系统理论我们从计划生育政策讲起，第三讲自组织理论我们从市场经济和计划经济的区别讲起，第四讲复杂适应系统理论我们就从股市震荡、大规模讲起，第七讲系统工程我们就从三峡工程讲起。
此外，我们还引导学员结合现实世界中的热点问题利用系统科学的相关知识进行思考和讨论。例如，我们在课程中讨论了“从系统科学角度看中医”、“从系统科学角度看风水”、“从系统科学角度看科学发展观”、“从系统科学角度看全球金融危机”等等。同时，我们还鼓励学员结合自己工作中的实际问题去理解和认识系统科学，并把它作为开卷考试的论述题。
3 结束语
MPA教育作为一种全新的学位教育，为培养我国公共管理领域的高层次、复合型人才开辟了一条新路。但同时也应看到，MPA教育在我国尚处于方兴未艾的发展时期，特别是课程体系建设方面尤其薄弱。为此，必须不断进行教育创新，以促进MPA教育的持续健康发展。本文探讨了面向MPA学员开设系统科学课程的必要性及意义，从教学目标、教学内容、教学方法等方面介绍了国防科技大学开设相关课程的教学实践。希望与广大从事MPA教育的工作者们一同探讨。
注释
① 查尔斯・蓝伯.公共政策研究的新进展[J].公共管理学报，2006（2）：60-69.
② 刘霞.公共管理学科前沿与发展趋势[J].公共管理学报，2004（2）：38-43.
③ 杜海峰，李树茁，朱正威，白萌.公共管理与复杂性科学[J].浙江社会科学，2009（3）：13-20.
④ 朱正威，杜海峰，李树茁，白萌.公共管理中复杂性科学研究的进展与展望――以农民工流动研究为例[J].中国行政管理，2009（4）：114-119.
当前，中国公共管理本土化研究方面出现了三种倾向，即“启蒙发端型”、“概念界定型”和“实证先行型”。其中，启蒙发端型侧重于公共管理研究什么和不研究什么、狭义概念和广义概念的范围。概念界定型侧重于公共管理是什么和不是什么，内涵、外延和基本特征的分析，基本价值的考证和目标的确定。实证先行型并不主张在基本概念上争论，认为这是一种无味的学术游戏，强调侧重点应该突出公共管理案例的实证分析，譬如公共物品、公共服务、市场化等方面的问题，最终提出可供公共管理主体参考的方案。三种研究并没有核心层面的冲突，但由此展开的学术争论日益彰显，焦点集中在公共管理概念的界定与实证研究孰轻孰重，哪个先行的问题上。笔者认为，对普遍意义上的公共管理论理解不透彻、对公共管理解决公共问题的程度如何以及对中国公共管理事实认识不清是主要原因。
一、有限性与普遍意义上的公共管理理论
肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。
首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(PublicAdministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(OwenE.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。
其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。
可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。
第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。
最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。
二、本土化研究的基本逻辑
本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。
1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。
2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。
这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？
3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。
4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。
5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。
三、中国公共管理理论的基本关系
中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：
第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系
学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。
对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。
第二，模糊意义下的成本与效益关系
公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。
第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系
由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。
特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散状态下的公民与政府关系
政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。
【参考文献】
[1]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.
[2]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.
[3]（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.
[4]王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).
[5]任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).
一、有限性与普遍意义上的公共管理理论
肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。
首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(PublicAdministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(OwenE.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。
其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。
可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。
第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。
最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。
二、本土化研究的基本逻辑
本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。
1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。
2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。
这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？
3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。
4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。
5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。
三、中国公共管理理论的基本关系
中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：
第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系
学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。
对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。
第二，模糊意义下的成本与效益关系
公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。
第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系
由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。
特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散状态下的公民与政府关系
政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。
【参考文献】
[1]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.
[2]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.
[3]（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.
[4]王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).
[5]任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).
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