我国从1979年开始建立风景名胜区管理体系，自1982年我国正式建立风景名胜区制度以来，截止2012年底国务院共批准设立部级风景名胜区225处，面积约10.36万平方公里。国家重要风景名胜资源没有统一的具有排他性管理权的管理机构，部级风景名胜区由建设部城建司下属风景名胜区管理办公室管理，且只是“业务指导”没有响应的管理职责。根据1985年国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》和2006年颁布实施了《风景名胜区条例》相关规定，各地方相继制定了一些地方性法规，并根据具体情况设立了景区管理机构。目前我国景区管理体制主要有以下两种：设立风景区人民政府，如张家界的武陵源区人民政府；设立风景区管理委员会（或管理局）。
然而，由于各地区经济社会发展不平衡，现实情况与当年制定国家和地方法规的经济体制背景发生了根本性变化，从而导致景区开发、建设和管理的利益驱动机制完全变化。尽管《风景名胜区管理暂行条例》和《风景名胜区条例》都对地方政府管理作出授权，但是授权模糊，地方对风景名胜资源的管理没有明确的使命，没有直接负责人，地方政府对具体风景名胜资源的管理没有完善的立法依据。风景名胜资源的开发主要靠行政命令，往往存在“政绩工程”的影子。风景名胜区主要由地方政府管理和经营，由于管理者的任期和政绩受地方政府政策目标的影响，缺乏长期保护资源和合理利用资源的机制。
同时，国家对风景名胜资源合理利用的监督手段和方法还不能完全到位，管理信息不对称也较为严重，用于风景名胜资源保护的资金没有长期性和系统性的有效保障，地方政府对风景名胜资源保护投入没有明确具体的责任。地方管理者可以测量的经济产出和旅游收入是政绩，不可测量的风景名胜资源保护成绩缺乏有形展示，不到一定程度，不会对管理者有负面影响。在有些管理者看来，风景名胜资源保护不好的主要原因是国家资金投入不够。体制问题加大了管理者机会主义行为发生的可能，即使国家投入再多的保护资金也很可能起不到保护资源的作用，甚至有限的国家资源保护投入也未必用于风景名胜资源的保护，更多的可能是用于商业性开发。到目前为止，在政府经营的景区，保护资金由谁来投入，还是一个“真空”问题。国家财政拨款对于众多风景名胜资源保护来说，简直是杯水车薪。
再加上国家和地方所制定的法规的不完备、不配套，在目前市场经济体制逐步完善的情况下，各地景区管理都不同程度的出现了体制不顺、不适应旅游业发展的问题，给景区的保护、开发和建设带来了困难，并使新景区的开发建设难以按市场经济运作。面对迅速增长的旅游需求，在风景名胜资源管理体制尚不完善的情况下，包括黄山、桂林山水等10余处著名风景名胜区部分景点的30%或50%经营权已经由当地政府转移给企业。其出发点很可能是寄希望于风景名胜资源的开发带动地方经济发展。目前对于这种做法存在相当大的争论。支持景区经营权转移给企业的一方认为这样可以解决风景名胜资源保护资金政府投入不足的问题，加快旅游资源向旅游产品的转化过程，促进当地就业和经济发展。反对者认为，风景名胜资源不具有再生性，一旦破坏，无法挽回。如果把风景名胜资源，尤其是国家重点风景名胜资源的经营权交给企业，旅游资源成为“公用地”，企业在利润最大化动机的驱动下，进行过度开发和利用，会加快风景名胜资源的“折旧”速度，从而使风景名胜资源成为少数人发家致富的工具。要使国家风景名胜区更加深入、持续、稳定和健康的发展，国家和地方的景区管理法规都应适应保护和发展的需要有一个改变。
近年来，随着旅游事业的兴起，风景名胜资源成为拉动地方经济发展的重要力量，其管理陷入了严重的混乱状态。对旅游业来说，客源市场的重要性是不言而喻的，游客就是景区的上帝。由于景区管理体制不顺导致景区建设和管理跟不上旅游的发展的趋向越来越严重。在旅游旺季，尤其是五·一、国庆等公休大假，全国各地景区都发生过游人拥挤、交通堵塞、进不去出不来的恶性事件，造成游客之间、旅行社之间相互抢房抢餐，宾馆、餐饮提价“宰客”，景区环境、治安、管理和游览活动陷入混乱被动的局面，损害了旅游消费者的利益，导致旅游投诉大幅上升，给旅游经营者和景区带来了不可估量的、难以弥补的损失。
因此要实现风景名胜旅游资源的永续利用，改革现行景区管理体制势在必行，必须建立一套合理的风景名胜资源保护与利用机制，包括立法、资金来源保证和组织机构的建立。
景区管理体制改革面临的主要问题
景区旅游方面的问题
景区管理的综合性及社会联系的广泛性特征决定了景区发展对旅游业和国民经济其它部门既有广泛的带动功能，又有很强的依赖性。因此，景区管理体制改革涉及面广，牵涉的利益主体多，必须要有全面的考虑。旅游商品如索道座位、宾馆床位、汽车运输、餐饮等均是非库存商品，具有不可转移性、不可贮存性、生产与消费同步性、质量评定滞后性等特点。而旅游的淡旺季之分又使得这些特点更加突出，淡季时这些非库存商品因无人购买而白白浪费，还得照样花费人力财力来进行营运和维护；旺季时供不应求，需求量再大也不可能无限制地提高商品供应量。因此，建立一个能适应竞争、调节市场供求关系、监督服务质量的科学的经营管理体制十分必要。应该看到，旅游休闲已经逐渐成为我国大多数居民的普遍消费行为，这为国内旅游业的发展奠定了庞大的市场基础。
景区管理方面的问题
《风景名胜条例》需要完善的问题。现在，全国部级风景名胜区已经达到225个，其中列合国世界自然、文化遗产地的已达40多处。这些景区在国家旅游发展中的地位和作用越来越大，为国家带来了巨大的经济和社会效益，已经成为改革开放以来的一个重要的经济、社会现象。对这样一个现象，没有国家立法的肯定、说明和规范，显然是不协调的，并已经由于立法滞后，影响了其发展。随着我国加入WTO，国际化是旅游发展的一个大方向，景区开发建设和旅游业发展必须面临与国际接轨的问题，国际化的一个重要特征就是规范化、法制化、没有国家立法，就无法国际化。
我国风景名胜区运行30年的情况表明，景区管理面临的许多问题和矛盾没有国家立法是解决不了的。景区的发展带来了一些全新的社会关系和利益，需要法律来界定、说明和规范；景区要求具有相对独立的职能和统一的组织管理权限，与原有的管理体制之间存在矛盾；管委会的法律地位和执法主体资格未得到确立，综合执法权力有限等等，这些问题的解决都有赖于国家立法。
综合执法权问题。景区管理经验表明，强化跨部门、跨行业、跨地区协调管理力度，是实现景区管理健康发展的基本保证。景区宏观管理和跨部门综合协调的法律依据与政治经济体制改革和经济发展现状不相适应的问题比较突出，政出多门，互不衔接，导致执法混乱、随意、甚至冲突，是目前大多数景区管理面临的问题。
景区开发建设投资多元化问题。过去30多年，各景区基本上都是依靠国家投资和自身积累来进行景区的开发、建设。现在，国家投资基本上没有了，靠自身积累来进行景区的开发与建设速度很慢，不能适应旅游的发展，投资多元化已势在必行，符合市场经济规律，也是我国景区发展的必由之路。从目前的情况看，由于景区法制环境不健全，一方面外资、民营资本等投资主体的投资利益得不到有效保障，投资环境差；另一方面景区管理者不恰当引资，造成国家资源利益流失，这些问题都需要用法律来加以规范。
景区开发建设与景区保护问题。景区的开发建设与景区旅游资源的保护是矛盾的统一。景区的开发建设如未能考虑到景区旅游资源的保护，甚至破坏了旅游资源，那么这样的开发建设对发展旅游来说就走进了死胡同。因此，景区的开发建设应服从于景区旅游资源保护的要求，服从于景区旅游规划，从而使景区旅游可持续发展。
景区原住民发展问题。景区保护另一个重要的问题就是景区内的世居居民（主要是农民）。建立景区之初，因制度不健全、认识不够、财力有限等原因，没有让这些世居居民迁出景区，而是让他们继续居住在景区内，并从事旅游服务性工作。随着景区旅游的发展，这些居民大部分都因旅游而脱贫致富，并有了一定的原始积累。虽然大多数景区很早就开始限制景区人口增长，采取只准出不准进等户藉管理制度，但是，因世居居民原有住房不适应居住要改造、子女长大成人要分户以及扩大经营等种种原因，造成景区内不按规划滥搭乱建房现象越来越严重，有的景区到了失控的地步，这些都给景区旅游资源的保护带来了困难。将景区内居民搬迁到景区外，是各景区管理者所希望的，但是搬迁费用太高，政策难度大，牵涉面太广，使得各景区管理者都不能轻易言搬。然而，如果景区内居民不搬迁，景区旅游资源的开发利用与保护的矛盾又难以协调。
对策及建议
尽早颁布《风景名胜区法》。我国风景名胜区按照国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，经过30多年的发展，已经对其中的许多理论和实践问题有了基本的认识，积累了经验，形成了共识，并且于2006年颁布实施了《风景名胜区条例》。应在认真贯彻执行《风景名胜区条例》的基础上，尽早颁布《风景名胜区法》。
实施综合执法。依据有关法律法规，应赋予景区管委会县级人民政府职权，成立景区综合执法局，将公安、工商、物价、税务、城建、交通、路政、林业、环保、质检等职能由综合执法部门统一行使，实施综合执法，既可以精简机构，又符合景区管理的特点，与发达国家的国际通行做法相一致，是与国际接轨的做法。
浙江省江郎山风景名胜区保护管理办法全文第一章 总则
第一条 为了加强对江郎山风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，根据《风景名胜区条例》、《浙江省风景名胜区管理条例》等有关法律、法规的规定，结合风景名胜区实际，制定本办法。
第二条 江郎山风景名胜区(以下简称风景区)是以丹霞地貌等自然风光为主要特色的部级风景名胜区,包括江郎山、峡里湖、仙霞岭、廿八都和浮盖山五个景区。风景区的具体范围按照国务院批准的《江郎山风景名胜区总体规划》执行。
第三条 风景区的规划、保护、利用和管理，适用本办法。
第四条风景区的规划、保护、利用和管理，应当遵循科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
第五条 江山市人民政府应当加强对风景区保护和管理工作的领导，完善基础设施建设，建立和完善相关制度，督促江郎山风景名胜区管理局依法履行管理职责,协调有关行政机关共同做好风景区保护和管理的相关工作。
江郎山风景名胜区管理局(以下简称风景区管理局)在江山市人民政府领导下，负责风景区的保护、利用和统一管理，依法行使下列职权：
(一)宣传和贯彻有关法律、法规、规章;
(二)负责风景名胜资源、文化遗产、自然生态环境的保护与管理，合理利用风景名胜资源;
(三)负责风景区的规划建设、旅游、安全生产、环境卫生、文化市场等管理工作;
(四)组织交通、电力和接待服务等设施建设;
(五)行使江山市人民政府依法授予和有关行政管理部门依法委托的其他管理职权。
风景区管理局的有关行政管理活动应当接受江山市人民政府相应行政管理部门的业务指导和监督。
第六条 任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。
第二章 规划
第七条 风景区规划是风景区保护、建设、管理和利用的依据。风景区规划分为总体规划和详细规划,由省建设行政主管部门组织编制。
总体规划经省人民政府审查后，报国务院审批。
详细规划由省建设行政主管部门报国务院建设行政主管部门审批。
第八条 编制风景区规划应当遵循以下原则：
(一)符合《风景名胜区条例》等法律、法规规定;
(二)与江山市国民经济和社会发展规划相衔接，与江山市市域总体规划和土地利用总体规划相协调;
(三)保护自然生态环境，改善环境质量;
(四)保护丹霞地貌等自然景观，以及与自然景观相融合的历史人文景观;
(五)坚持严格保护、永续利用，防止风景区建设出现城市化倾向，避免对风景区进行过度商业化利用和对景点进行人工化改造。
第九条 总体规划应当突出丹霞地貌的自然景观和仙霞古道、廿八都古镇的历史人文景观，将风景区自然、人文景观最集中、最具观赏价值的区域，划定为核心景区。
详细规划应当根据总体规划编制,按照核心景区和其他景区的不同性质、特点、范围，确定景点保护方案和基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件等。
第十条 编制风景区规划，应当广泛征求政府有关部门、社会公众和专家的意见，必要时应当进行听证。
第十一条 风景区规划经批准后，应当向社会公布，任何单位和个人都有权查阅。
风景区内的单位和个人应当遵守经批准的风景区规划，服从规划管理。
第十二条 风景区规划必须严格执行，任何单位和个人不得擅自修改;确需对风景区规划内容进行修改的，应当按照国家规定的权限和程序报经批准或者备案。
因修改和实施风景区规划对公民、法人或者其他组织的财产造成损失的，应当依法给予补偿。
第三章 保护
第十三条 风景区管理局应当加强对风景区内地形地貌、古建筑、古园林、古石刻、历史遗址、古树名木等风景名胜资源的调查，登记建档，并制定相应的保护和管理措施。
风景区管理局应当会同有关部门加强绿化造林、森林消防、病虫害防治、水体保护、地质灾害防治和环境污染防治等工作，保护自然环境。
风景区内的居民和游览者应当保护风景区的景物、文物古迹、水体、林草植被、野生动物等风景名胜资源和各项设施。
第十四条 江山市人民政府应当划定丹霞地貌保护范围，设立界址、标牌，并向社会公布,任何单位和个人不得毁坏或者擅自改变。
江山市人民政府应当制定和落实相应的措施，严格保护风景区内的地形地貌，保持丹霞地貌的独特性和完整性。
第十五条 廿八都古镇应当保持原貌。风景区管理局应当会同文化等有关部门，按照《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定，制定和完善保护制度，落实相应的保护措施，保持古镇原有格局与风貌。
风景区管理局应当会同公安等有关部门加强廿八都古镇的消防工作，设置和完善消防设施、器材和消防通道，加强社会消防队伍建设，落实消防安全责任和防范措施，并定期组织演练。
廿八都镇人民政府应当配合风景区管理局等有关部门做好消防、白蚁防治等知识的宣传、教育和有关管理工作。
第十六条 风景区内禁止违反规划设立各类开发区。
风景区内的建设应当严格遵守风景区规划。对违反风景区规划建造的建(构)筑物、设施，应当依法限期整改或者拆除。
风景区的核心景区内禁止违反规划建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建(构)筑物、设施;已经建设的，应当按照风景区规划逐步迁出。
第十七条 严格控制风景区内居民住宅建设。确需新建居民住宅的，应当在风景区规划确定的住宅用地范围内，按照统一规划建造。规划住宅用地外的现有住宅不得翻建、改建、扩建，但确因危房维护、消防安全等需要翻建、改建的除外。
江山市人民政府应当按照风景区规划、廿八都历史文化保护区规划和丹霞地貌保护要求，做好风景区内现有村庄的整治。
第十八条 风景区内建设项目的选址、布局应当符合风景区规划;建(构)筑物、设施的高度、体量、造型、色调等，应当保持风景区特色，与周围景观和环境相协调。
在风景区内进行建设活动的，建设、施工单位应当制订污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌;建设工程结束后，应当及时清理现场，恢复环境原貌。
第十九条 风景区内禁止从事下列活动：
(一)开山、采石、开矿、开荒、新建坟墓;
(二)修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施;
(三)烧荒或者在禁火区内吸烟、生火、燃放烟花爆竹;
(四)炸鱼、毒鱼、电鱼，以及从事水上餐饮经营活动;
(五)在景物或者设施上刻划、涂污以及损坏景物或者设施;
(六)砍伐林木，猎捕野生动物;
(七)从事造纸、制革、化工、冶炼、印染等污染环境的生产活动;
(八)其他破坏景观、植被和地形地貌的活动。
第四章 管理和利用
第二十条 风景区管理局应当加强安全管理，落实安全责任制，制定和完善安全事故应急预案，预防和控制各类安全事故的发生。
风景区发生安全事故时，风景区管理局应当根据情况，立即启动相应事故应急预案，采取有效措施，组织疏导、抢救，防止事故扩大，并按照有关规定及时上报。
第二十一条 在风景区从事《风景名胜区条例》和本办法禁止以外的建设活动的，应当依照《风景名胜区条例》第二十八条的规定，经风景区管理局审核后，依法办理审批手续。
第二十二条 风景区管理局应当根据总体规划确定各景区的游客容量，控制江郎山景区与浮盖山景区的机动车数量。禁止超容量接待游客。
风景区管理局应当加强游客登山安全的管理，严格控制郎峰天游的游客数量，并制定游客疏导方案。
在重要节假日、节庆等活动期间需要控制游客数量的，风景区管理局应当提前一周在相关媒体上公告，并采取措施，保障景区安全。
第二十三条 风景区管理局应当完善景区内的服务设施和安全设施，设置规范的标志和路标，在险要部位设置安全设施和安全警示牌，并做好设施、标志的日常检查和维护工作。
第二十四条 风景区管理局应当会同有关部门加强风景区交通、通讯、水电、消防、卫生等设施的建设，建立健全各项管理制度，加强交通、消防、环境卫生、经营秩序等方面的管理。
第二十五条 风景区禁止从事下列违反管理秩序的活动：
(一)随意丢弃塑料袋、易拉罐、餐盒等垃圾;
(二)强行或者以诱骗方式向游客兜售商品、提供服务;
(三)在明令禁止的区域攀岩、游泳;
(四)经营性饲养或者放养家畜家禽;
(五)其他违反风景区管理秩序的活动。
第二十六条 进入风景区的车辆、船舶应当按照规定的路线行驶，在规定的地点停放、停泊。
第二十七条 风景区内交通、服务等项目，由风景区管理局根据公开、公平、公正原则，采用招标、挂牌或者随机确定等公平竞争方式确定经营者，并与经营者签定合同，依法确定各自的权利义务。
经营者应当按照规定缴纳风景名胜资源有偿使用费。
第二十八条 风景区门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理，专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景区内财产所有权人、使用权人损失的补偿。
风景区门票收入和风景名胜资源有偿使用费的管理、使用，按照国家和省有关规定执行。
审计机关应当加强对门票收入和风景名胜资源有偿使用费管理、使用的审计监督。
第二十九条 风景区管理局不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。
风景区管理局的工作人员不得在风景区内的企业兼职。
第五章 法律责任
第三十条 违反本办法规定的行为，《风景名胜区条例》等法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第三十一条 江山市人民政府、风景区管理局以及其他行政机关有下列行为之一的，由有权机关按照管理权限责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
(一)违反风景区规划在风景区内设立各类开发区的;
(二)超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的;
(三)未在风景区内设置规范的标志和路标，或者未在险要部位设置安全设施和安全警示牌的;
(四)从事以营利为目的的经营活动的;
(五)允许风景区管理局的工作人员在风景区内企业兼职的;
(六)审核同意在风景区内进行不符合风景区规划的建设活动的;
(七)发现违法行为不予查处，或者不依法履行监督管理职责的;
(八)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
第三十二条 违反本办法第十四条第一款规定，毁坏或者擅自改变界址、标牌的，由风景区管理局责令恢复原状，可以处200元以上20xx元以下的罚款。
第三十三条 违反本办法第十九条规定的，由风景区管理局按照下列规定处理：
(一)违反第(三)项规定的，责令改正，对烧荒或者在禁火区内吸烟、生火的，处50元以上300元以下的罚款;对在禁火区内燃放烟花爆竹的，处100元以上300元以下的罚款。
(二)违反第(四)项规定的，责令改正，对炸鱼、毒鱼、电鱼的，处50元以上500元以下的罚款;对从事水上餐饮经营活动的，处500元以上5000元以下的罚款。
第三十四条 违反本办法第二十五条规定的，由风景区管理局按照下列规定处理：
(一)违反第(一)项规定，随意丢弃塑料袋、易拉罐、餐盒等垃圾的，责令改正，可以处50元的罚款。
(二)违反第(二)项规定的，责令改正，对强行向游客兜售商品、提供服务的，可以处500元以下的罚款;对以诱骗的方式向游客兜售商品、提供服务的，可以处200元以上20xx元以下的罚款。
(三)违反第(三)项规定，在明令禁止的区域攀岩、游泳的，责令改正，可以处50元以上500元以下的罚款。
(四)违反第(四)项规定，经营性饲养或者放养家畜家禽的，责令限期改正;逾期不改正的，可以处300元以下的罚款。
第三十五条 进入风景区的车辆、船舶，未按照规定的路线行驶，或者未在规定的地点停放、停泊的，由风景区管理局责令改正，可以处50元以上200元以下的罚款。
第三十六条 在风景区内有违反森林保护、野生动植物保护、文物保护和土地管理、环境保护、消防、工商、物价等法律、法规、规章规定的，由有关行政管理部门依法处理，或者由有关行政管理部门委托风景区管理局依法处理。
违反本办法规定,造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十七条 本办法自20xx年12月1日起施行。
风景名胜区保护相关规定20xx年9月国务院公布的《风景名胜区条例》规定：
国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。
国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。
省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。
关键词：景区；游客；体验管理；运行机制
一、问题的提出
旅游体验管理是旅游企业全体人员及各个部门有效利用人力、物力、财力、信息等资源，建立符合游客期望体验的研究设计、生产、销售等全过程的管理活动。国外关于游客体验管理研究主要集中在游客体验的归因、游憩体验质量与评价和游客满意度三个方面，案例主要集中在自然类景区和城市旅游活动。国内关于游客体验管理的研究主要集中在游客体验管理的途径和手段方法、游客满意度、体验管理模式和体验经济下旅游企业战略管理方面。纵观国内外关于游客体验管理的研究成果更多地是集中在游客体验管理的方法和工具上，研究重点体现在微观层次上，而对于游客体验管理的运行机制缺乏系统研究。
在实际的经营管理中，景区相比游客体验管理更加重视游客行为的管理。诚然，游客的行为与游客的个人素质有着一定的联系，但是，游客的行为与游客的体验有着更直接的联系。游客的低体验感会直接导致游客行为失范。景区作为体验型景区。忽视游客体验管理就势必导致对游客行为管理的失效。因此，探讨景区游客体验管理的运行机制具有其理论和实践意义。
二、影响景区游客体验管理质量的因素
(一)景区游客与景区的互动缺失
游客体验获得是一个过程消费前、消费中、消费后都应引起企业高度关注的。作为景区，游客的体验更是决定景区经营成败的关键。目前。很多景区重视旅游体验过程的消费前和消费中这两个阶段，包括很多游客体验产品和项目的设计、策划展示旅游体验产品等，并在营销时突出这些体验的内容，但却忽视了旅游体验过程消费后这个阶段，使得景区与游客之间没有建立一种有效地反馈机制，这在很大程度上导致景区提供的产品和服务体验与游客期望之间存在差异，不利于景区体验品牌的建设。
(二)景区员工和游客的互动缺失
景区和其他类型的景区一样，其旅游产品的生产、服务过程是由员工来完成的，特别是景区由于其产品的特殊性，更突出员工与游客互动的重要性。虽然越来越多的景区开始重视游客体验管理；但景区员工普遍没有以体验管理的要求提供服务，这就容易造成景区的体验产品不能给游客带来产品应有的体验效果，不利于游客形成良好的旅游体验，从而提高游客对景区的信任度和忠诚度。
(三)景区员工与景区的互动缺失
景区员工与景区互动的缺失体现在两个方面：一是员工与景区决策互动缺失。景区体验产品和服务的设计不仅缺少与顾客的互动，而且缺少与基层员工的决策互动，而基层员工作为游客体验服务的最直接提供者，比决策层更能了解游客的体验需求，这种决策互动的缺失势必导致决策层体验产品和服务设计的模式化。二是员工自我体验缺失。景区在体验管理时由于缺少与员工的互动往往无法准确地向员工传递体验管理的相关理念，这也导致了员工对景区的自我体验缺失，很大程度上导致了员工无法领会体验管理的真正内涵。
三、景区游客体验管理运行机制构建
按照系统论的观点，机制是指一个系统运行各组成要素之间相互作用、合理制约，使系统整体良性循环健康发展的规则、程序的总和。而运行机制则是人们想方设法建立的以达到某种目标、实现某种愿望和需求为出发点和终点的机制。景区游客体验管理运行机制构建作为一个系统的过程包括三个方面的内容：一是景区游客体验管理运行机制的系统要素，这是管理运行机制的基础；二是景区游客体验管理运行机制设计，包括激励机制、约束机制、反馈机制和决策机制，这是管理运行机制构建的核心；三是管理制度，这是管理运行机制的保障。
(一)系统状态特征
景区游客体验管理运行机制作为一个有序的褴体，由管理的主体、对象、管理方法和管理控制四个要素组成。由于文化遗产旅游的资源特点决定了管理主体由景区、景区员工和游客三部分组成，这三者之间存在着彼此的互动(α1)；管理对象由游客和员丁：组成，这两者之间也存在着彼此的互动(α2)。管理方法主要是在完善现有的游客管理的方法的基础上设计针对员工体验、景区营销系统和服务系统的管理方法(α3)；由此得到一个修正的表示系统状态特征的函数R＝f，(α1，α2，α3)。景区游客体验管理系统的整体性的发挥取决于α1、α2、α3三个要素的功能和彼此之间的联系。
(二)景区游客体验管理运行机制设计及制度安排
景区游客体验管理运行机制的主体和客体之间组成的系统容易受到外部环境的干扰，主体和客体之间也不存在自动协调：同时，管理方法和管理控制也不会自动作用于主客体。这一系列的问题都需要通过构建管理运行机制及相应的制度安排来解决。
1、激励与约束监督机制
激励机制是指组织系统中，激励主体通过激励因素或者手段与激励客体之间相互作用关系的总和，包括激励主体、激励客体、激励目标、激励手段方法。景区游客体验管理激励机制的激励主体主要是景区的经营者，但政府也可以成为激励的主体，从而促使景区实行游客体验管理，激励客体主要是景区员工、游客，景区经营企业也可以成为激励客体，从而形成政府对景区经营者、景区经营者对员工、景区经营者对游客的多方激励。激励目标主要是内化游客的行为外部性、提高游客的体验质量及游客与员工参与景区管理的积极性。激励方法主要是采取物质激励与精神激励相结合。
但激励机制也不是孤立的，它需要与相关的约束监督机制的配合才能发挥作用。景区游客体验管理的约束监督机制主要通过景区游客体验管理效果评估体系来运行，景区游客体验管理效果评估体系由评估指标体系、评估组织体系、评估制度体系组成。通过景区游客体验管理效果评估体系，可以有效地评估游客体验管理的质量，保障激励与约束监督机制的有效性。而与之相配套的监督机制和景区游客体验管理效果评估制度、员工绩效考核制度和激励手段有效性评估制度则是激励与约束监督机制顺利运行的保障。
2、反馈机制
反馈机制是指以系统活动的结果来调整系统活动的作用方式。由于环境变化，总会使受控系统的输出状态偏离预定状态。只有借助于反馈控制，才能调整系统运行过程中所出现的偏差，保证系统运行的稳定性，从而顺利地达到系统所预定的目标。
景区游客体验管理反馈机制主要是通过特定的媒介在景区和员工、员工和游客、景区和游客之间建立以景区为核心的信息交流的平台，通过这个平台使得信息在三方之间流通，并最终反馈给景区。景区游客体验管理反馈机制分为前置反馈、中程反馈、后继反馈。前置反馈即景区在员工与游客接触之前就对员工发出控制信息，对员工进行游客体验管理的教育，使得景区员工在与游客接触前就树立体验管理的理念。中程反馈即员工将游客体验管理中遇到的问题及时反馈给景区管理层，从而使景区管理层及时了解游客体验管理的相关实施情况，使得景区能根据外部环境和游客需求的变化适时调整管理策略，同时把修正的管理策略重新输出。后继反馈即景区通过对游客满意度的调查。及时了解游客的体验感受和影响游客体验感受的相关因素，同时，通过综合员丁游客体验管理相关意见，反馈给景区管理层。
3、决策机制
决策贯穿于景区游客体验管理活动的全过程，决策的正确与否直接影响到景区游客体验管理的成功与否，并进而影响到企业的生存与发展。景区游客体验管理决策机制是一个多方参与，激励和约束监督机制、反馈机制相配合的综合机制。它强调景区、景区员工和游客三方在激励与约束监督机制下参与决策，并通过科学的决策方法设计景区体验产品和服务，然后在决策评价机制下对决策效果进行评价，通过反馈机制把信息反馈给决策者，进而调整决策过程，再把调整的信息输出，由此开始新的循环。与之相配套的制度安排包括景区管理者问责制度、决策评价制度以及激励与约束监督机制和反馈机制相配套的制度安排。
(三)景区游客体验管理制度创新
景区游客体验管理运行机制的制度安排不仅是为了支持相关机制的运行，我们也应该看到景区旅游消费存在明显的外部不经济性。旅游消费的外部不经济性不仅会对游客的体验质量，而且也会对游客体验管理系统产生负面的影响。主要表现在两个方面：一是游客数量超过旅游的环境容量而带来的对景区环境的污染及对旅游地当地居民生活环境的影响；二是游客行为带来的对文化遗产的破坏及对旅游的非物质形态方面的影响。景区旅游消费的外部不经济性两个方面的内容是有着很强的关联度的，而联系他们的纽带正是游客体验。旅游对景区环境和当地居民的影响结果往往由旅游者来承担，这很大程度上降低了游客体验质量，而游客体验质量降低往往通过他们的行为表现出来，这种行为反过来又给旅游地带来负面影响。制度创新是负外部性内化的主要手段，因此，就需要针对外部不经济性进行一系列管理制度创新(γ1，γ2，γ3，……)，从而使旅游消费的外部不经济性得以内化，使得游客管理系统“重组”，进而实现系统新的稳定。
(四)景区游客体验管理运行机制流程
景区游客体验管理系统是一个包括景区游客与景区系统(δ1)、景区员工和游客系统(δ2)、景区员工与景区系统(δ3)、景区营销系统(δ4)、服务系统(δ5)等多个子系统的复杂系统。其中，δ1、δ2、δ3、δ4构成系统的内核，通过系统内核可以构建一个景区、员工和游客三方互动的平台，一方面使得体验产品和项目满足体验经济背景下游客多方面的需求，减小游客的期望和体验感受之间的差异感，形成游客的忠减循环：另一方面，实现员工的自我体验和满意度，从而提高员工的忠诚度，并对游客体验质量的提升产生正支持。δ4和δ5构成系统的外核，并对系统的内核形成支持。景区游客体验管理系统各子系统之间通过各种管理方法、工具、管理制度、评估和反馈机制协同活动，从而形成完善的景区游客体验管理运行机制。
【关键词】体验经济；旅游景区管理；创新
体验经济不是一个概念式的经济消费模式，而是一种刺激旅游消费的手段。体验经济在旅游景区管理中的应用将会激活旅游消费市场，给旅游景区带来可观的建设费用。而不断创新的社会市场，要求我们在旅游景区的管理中不断创新发展模式和经济体验方式。此文就是在社会主义、体验经济的背景下，浅论体验经济与旅游景区管理的创新。
一、何为体验经济
体验经济就是一种以商品为载体，运用先进舒适的服务手段把消费者融入到经济活动中来的经济消费方式。体验经济，企业所要提供的不仅仅是商品本身或者附加一些呆板的服务，而且最终提供的是一种情感上的精神消费，给消费者带来难以忘怀的精神愉悦记忆，是一种精神和智力的体验。体验经济的周期短但是效益快，例如美国的拉斯维加斯，所到之处都能看到主题式的体验经济项目，在一个特定的节日里会制定最切合的主体经济消费活动，来吸引消费者进行体验，也就是亲自试一试、玩一玩，从而带来经济消费流动，刺激消费。体验经济在很多发达国家有很好的表现，我们应该汲取体验经济的优势来大力发展我们的旅游景区管理经济事业，为我国其他行业提供借鉴范本。
二、旅游景区的管理现状及可创新的地方
1.旅游景区的管理现状
（1）多个国家部门进行管理，管理局面复杂混乱。在许多景区，也就一个景区品牌，却经常会看到这个品牌的多重身份，如即是部级名胜风景区又是世界地质公园甚至还是世界级文化遗产胜地，这么多交叉复杂的头衔，必然引起多个部门的混乱参与和管理，在相关法律法规不健全的情况下，必然使得旅游景区的管理出现多管不利的局面。
（2）实际情况下，大多数旅游景区的管理名不副实。虽然名义上，我国的旅游景区归国家所有，但是，实际情况是中央、省、市等多个政府部门干涉甚至非法参与。在旅游景区的实践管理中，管理机制不明确。
（3）相关法律法规不健全，存在严重的法律漏洞，使得景区的保护力度不够，很难对旅游景区进行合理有效的保护。
（4）我国在旅游景区的保护投资上，资金严重不足，使得旅游景区的长远发展受到经济阻碍。而解决旅游景区的经济发展问题的关键在于发现改善资金投入的渠道和旅游景区的管理机制的完善和创新。
2.旅游景区管理可创新的地方
（1）解决景区经营单位或个人的经营效率问题。可加大对景区环境的完善力度，把经营的所有权和管理权有效的进行分离，让其随着市场化而更新发展。
（2）管理要由国家统一管理，取缔多个部门干涉的混乱管理方式，使得旅游景区的管理明朗化。
（3）提高旅游景区的资源利用率，在旅游资源方面实行规范的法律及法规，节约了资源，也就提升了旅游景区的发展空间。
（4）对于旅游景区的资金投入，可以改变单一的国家扶持方式，可以征集社会爱心旅游成功人士的助力资金，为国家的资金投入减轻负担。
（5）在旅游景区的管理人员上，可以发展一些相关爱好者、志愿者，为国家的人力投入出分力。
三、体验经济与旅游景区管理的结合与创新
1.体验经济与旅游景区管理的结合
（1）旅游景区在特定的旅游高峰期可以设立主题旅游狂欢日。如五一旅游高峰，旅游景区设立“登高望远、攀登未来高峰”的主题假期，因为五一正值春暖花开的季节，也是一年之计在于春的大好寓意，登高望远，符合人们勇往直前、敢攀高峰的心理诉求，人们通过爬山、蹦极等主题活动，更能满足自身的精神需求，也为旅游景区带来了相对固定的、较为满意的游客数量。
（2）体验经济运用到旅游景区的户外与室内相结合项目中，也是很不错的方法。在一些旅游景区，我们经常会发现除了广阔的自然风光，还有一些像海底世界、鬼屋等的室内风光，旅游景区的工作人员会让你先试看一小段时间，在你短暂的体验之后，刺激你的消费欲望，从而达到体验经济与旅游景区管理相结合的目的。
2.体验经济在旅游景区的管理上的创新
（1）旅游景区的管理制度改变了体验经济的直接感受方式，在景区，人们常常会有上当受骗的感觉，其实只是它改变了你的消费程度的必要性。
（2）体验经济改变了传统的旅游景区管理方式，刺激了旅游消费，为景区带来了经济效益。体验经济在旅游景区管理上的创新正体现在它给景区带来了各种各样的经济消费需求和市场。
（3）体验经济在旅游景区管理创新方面还体现在门票的售卖方式上。现在的旅游风景名胜区，往往在门票上下足了功夫，在门票上有栩栩如生的画面背景，还有一些具有立体的3D投影效果，让游客感觉仿佛置身其中，立马会有购买门票的冲动和欲望，当门票成功的勾起你的视觉体验，那么你就会做出体验式的经济消费行动。这就是旅游景区管理对体验经济在门票上的创新。
四、结语
创新是任何事业发展的动力。我国的旅游景区管理事业发展也急需创新，而体验经济是一种很好的带动经济发展的重要手段，我国现在的旅游景区管理市场日趋规范化、科学化，是其创新血液的伟大延伸，也是体验经济在旅游景区管理创新上的伟大创造。创新是生命的延续，本文就上面几个观点来浅论体验经济在旅游景区管理方面的创新，也是本文想要表达的思想。
参考文献：
[1]谢茹.国家风景名胜区经营权研究[M].2006：136-138.
关键词:风景旅游区特殊性经营管理模式
在当前市场经济的背景下,我国的风景旅游区却仍然延续了计划经济的模式,大部分还属于事业性质,纯属社会公益事业,经费靠财政拨款。旅游区管理机构虽然既有保护的职能,又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职能,但因政企不分,事企不分而导致了诸多弊端,如资金短缺,经济效益低下,机构臃肿等问题。因此充分利用市场机制,分离所有权和经营权成为各大风景旅游区的改革方向,并且也已经取得了一定的成绩,但由于风景旅游区不同于一般的企业,有着自身的特殊性,我们在引进市场化机制的时候一定要慎重。
风景旅游区的特殊性
风景旅游区资源是拥挤俱乐部产品
经济学家詹姆斯·布堪南(JamesBuchannan)在1965年发表的《关于俱乐部的经济理论》一文中,提出了俱乐部产品。这种产品可以适应从纯公共产品到私人产品之间的连续体上的任意一点,它的核心概念就是拥挤。
风景旅游区资源就属于此种产品,旅游者只要买到了门票就可以拥有参观游览的权利,并且其行为在一定范围内不影响其他人参观游览,但如果旅游者人数超过了景区容量,就会出现拥挤,并影响其消费满足。
风景旅游区资源就是这样一种存在最佳规模的产品,其产品的实物规模和消费者的人数规模有一个最佳的搭配。这类产品实质上可以实现生产者排他的,但不容易实现消费者排他,而且生产者排他的成本比较低。这使得风景旅游区资源兼有纯公共产品和纯私人产品的性质,它们由许多人同时消费,并不断趋近于容量约束范围;超过该约束后,该产品的消费就变得拥挤了,但总存在一些排他技术使得向旅游者收费成为可能。
布堪南在其文中还提到,要有一个最佳的搭配,俱乐部成员必须可以自由流动,且俱乐部拥有自主决策权,这一理论突破了公共产品由政府供给的单一模式,为公私合作提供了理论依据。
风景旅游区资源的不可再生性
旅游资源,除人工可以栽培与繁殖的动植物外,可以说是一种不能再生的资源,一旦破坏将不复拥有。例如地面上的古建筑等,总是会一天比一天少下去.。有600多年历史的噶丹寺,是拉萨著名的三大寺之一,1969年被毁为平地。泉城济南,过去那种“家家泉水,户户垂柳”的美好景象,由于对水源地缺乏保护,已不复存在,至连著名的趵突泉、珍珠泉,也濒临断水的危险。
旅游资源的这种不可再生性决定了对其实施保护的重要性。巨大的需求对旅游产品的开发、销售,可能是一种难以抗拒的诱惑,但同时对旅游资源也可能是一股无法估量的潜在破坏力。
风景旅游区系统的复杂性
风景旅游区是介于风景名胜区和旅游区之间的一个约定俗成的概念。风景旅游区系统是围绕旅游主体(旅游者)而建立起来的产品系统及其支持系统。就其产品系统而言,包括资源吸引物,人造吸引物及旅游基础设施,其中资源吸引物是旅游产品的主要组成部分,由林木、动物、河流、文物古迹等构成,分别归建设、文物、林业、水利、环保等部门管理。并以此为基点,形成以吃、住、行、游、购、娱为基本环节的一条龙服务体系。
旅游产品的提供还要得到当地社区各个部门及政策法律环境的支持,只有政府运用行政手段、法律手段及社会手段,去引导、指导旅游企业健康正常的经营,才能真正实现景区的全面持续发展。
现有风景旅游区经营管理模式简述
国家直接经营管理模式
国家直接经营管理模式就是国家集风景旅游区的所有者和经营者于一身,景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担,景区的门票及其他旅游项目由国家定价(一般定价很低),收入上缴国家。这种模式在市场机制不完善的条件下发挥了积极作用,在保护遗产、体现社会公共利益、资源整合等方面表现的尤为突出。但从实践中看,这种经营管理模式存在着明显的缺陷。一方面,景区的经营者没有自主经营的权力,也不承担盈亏的后果,基本不按市场规律经营,效率低下,从而导致资源得不到有效配置,其经济价值得不到应有的体现。另一方面,部门利益、地区利益与国家利益难以协调,我国的土地及其分布其间的风景名胜、文物、森林资源名义上归国家所有,但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。在同一景区内,建设、文物、林业、水利等多个部门插手管理,严重阻碍了风景旅游区的健康发展。
市场化经营管理模式
市场化经营管理模式就是将所有权和经营权分离,真正把风景旅游区作为一项产业来对待,将其作为独立的主体推向市场。
目前存在的市场化方式主要有两种,一种是以项目的形式招商引资,由多个投资主体进入景区行使经营权;另一种方式是垄断经营权,以一家企业作为投资主体,进行垄断经营。由于政企职能分开,产权比较明晰,企业作为市场主体的积极性得到充分调动,经济效率得到了提高。但我们也要认识到,旅游业是以持续发展为目标,需要经营者将经济、社会和环境效益结合起来考虑,而企业经营者往往只注重经济效益,而忽视社会、环境效益。此外,景区资源的交易,除面临旅游价值核算的难题外,还面临着一些政策上的和限制。因此,鉴于风景旅游区资源的惟一性、脆弱性等特点,以及相关理论政策研究滞后等原因,对这种做法必须慎重。
我国风景旅游区经营管理模式的政策建议
改革管理体制
我国风景区旅游资源的所有权主体是国家,国务院代表国家行使风景旅游区资源所有权。为保证国家产权的统一和国有资产的收益,国务院可以指定一个权威机构行使风景旅游区资源产权,对产权进行统一管理;负责风景旅游区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,风景旅游区资源使用权转让、风景旅游区资源保护规划等。该权威机构可视需要,在各省或各片区设立派出机构,发展建立风景旅游区日常管理机构,并对其拥有领导权、监督管理权和对风景旅游区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。日常管理机构由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、开发经营单位代表等组成,具体负责风景旅游区开发建设的监督管理,监督国有资源的用途,保证国有资源保值增值,并进行风景旅游区日常的市场管理、资源管理、环境管理。整个管理系统的经费均由国务院按旅游税收的一定比例统一拨付,以防受地方政府部门和经营者的牵制。
这种产权管理机制,可以避免现有的条块分割,多头领导,明晰了风景旅游区资源的产权归属,且有效发挥了监督作用,可以防止风景旅游区资源的过度开发、风景旅游区环境破坏。
运用不同经营管理模式
近年来,有许多学者提出风景旅游区应实行所有权与经营权的分离,将其交由企业进行市场化运营,并通过对收益和成本的比较分析论证了这种模式的合理性。碧峰峡、桐庐、太湖源等一大批景区(景点)将经营权不断地拍卖出去,黄山、张家界等遗产类资源也引入市场机制,并先后挂牌上市,这种经营意识是对传统管理意识和管理体制的一大突破,这一点应该是肯定的。但目前完全按市场机制经营的方式遭到了质疑。如黄山风景旅游区,从保护遗产的角度出发,必须严格遵循“景区游,区外居”的旅游方式,而黄山股份公司为追求自身赢利,必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留在景区,由此必然造成遗产质量破坏,从而出现了在黄山发展旅游经济后“景区的环境卫生和安全质量提高,而遗产质量反而恶化”这一似乎怪异的现象。另外,这种纯商业化经营必然以其垄断性而伤害游客正当利益。拥挤俱乐部产品可以通过政府提供,也可以通过所有权与经营权的分离由私人提供。但经营权和所有权的分离是否适合所有的景区,也是一个值得思考的问题。
本人认为,凡是经营性景区(景点)均要实行所有权与经营权的分离,只是对一些专业性或公益性强的景区(景点),如国家森林公园、自然保护区的核心区、文物保护区、宗教朝拜地等实行国家经营管理,由国家委托专业人士经营。
加强对旅游资源的管理
风景旅游区不是单指景观资源,而是以景观资源为核心,由产品系统和支持系统组成的一个综合体。往往在我们脑海里有一个思维定势,即风景旅游区的收入来源就是门票收入,并以其为由来证明管理经费紧张,从而交由企业市场化运作或进一步提高门票价格。由于旅游产品是一种高弹性消费品,提高价格会导致游客数量大幅度减少,门票收入进一步降低,且波及到整个行业。我们应该改变观念,树立大旅游意识,正确把握旅游业的综合性、先导性、关联性规律特点。
在风景旅游区经营管理体制改革中,分清旅游景观资源和旅游经营资源。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、交通、餐饮、娱乐设施等),增强竞争活力,提高风景旅游区的收入。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径,而要以保护为重,国家应建立景区财政补贴制度,为景区维护经费来源提供保障。对那些交由企业运作的经营性景区,应制定门票价格管理制度。
建立规制风景旅游区开发和保护的法律体系
改革开放20多年来,我国旅游立法初步形成了旅游法律体系,但是在风景名胜区、森林公园、自然保护区等方面,目前还没有正式立法。
虽然有《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规,但是这些规定缺乏实施细则,对一些新做法缺乏裁决的依据,对实际执行中的一些破坏资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中,由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范,具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景旅游区产权,并使其规范化运作,就要建立健全相关法律体系,将景区开发行为予以规范,对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。按照我国现行法律体系和行政法渊源,风景旅游区立法体系可以按照宪法——法律——行政法规——部门规章、地方法规、地方规章——规范性文件这样一个层次来构建。
总之,风景旅游区不能等同于企业,由于它有着自身的特殊性,我们应从经济、社会和环境效益多个方面考虑经营管理体制的改革路径。在风景旅游区的开发保护中,要加强公私合作,合理利用政府和企业的优势。
参考文献:
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Abstract： Taking Hun River landscape area in Shenyang as the research object and based on field investigation of the landscaping and infrastructure construction management in the area， this article discusses the construction and management situation of Hun River landscape area and compares the construction and management of inland river at home and broad， to provide constructive suggestions for the construction and management of the Hun River landscape area.
关键词： 沈阳；浑河景观；建设与管理
Key words： Shenyang；Hun River landscape；construction and management
中图分类号：TU984.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）15-0086-02
1 浑河的历史发展与景观区域
1.1 浑河的由来及历史 浑河发源于长白山支脉――辽宁抚顺清原县的滚马岭，流经抚顺、沈阳、辽阳等11个县、市，全长415公里。其中流经沈阳市域段172.6公里，流经沈阳市区段57公里，流经沈阳城市段32公里。浑河主要河道平均宽度400米。
1.2 浑河景观区域概况及管理范围 浑河两岸景观区管理范围是：东起东三环，西至西三环，全长32.2公里，滩地总面积22.92平方公里，绿化面积19.05平方公里。按照岸线划分，浑河北岸滩地全长32.2公里，面积约15.6平方公里；南岸滩地全长32.2公里，面积约7.32平方公里。自2010年起，根据沈抚同城要求，浑河管理长度向东延伸6.2公里，达到全长38.4公里。
流经沈阳市区内的浑河景观区域沿线包含沈水湾、五里河公园等几个景区。按照属地管理原则，由浑河沿线和平、沈河等6个区对浑河进行日常维护管理，由沈阳市浑河景观管理中心负责对滩地内园林绿化、环境卫生和基础设施日常养护管理的协调、监督、检查等。
2 浑河景观区域现状及问题
2.1 浑河两岸景观区域设施情况
2.1.1 浑河景观区基础情况 浑河两岸区域面积1999.72万m2，绿地面积1882.19万m2，树木约603.68万株，主要道路长度69.36km、面积471.65万m2，广场34个、面积13.03万m2，停车场13个、面积1.04万m2，健身球场73个、面积5.67万m2。
2.1.2 浑河景观区绿地情况 浑河景观区现有绿地面积1882.19万m2，草坪面积276.44万m2，树木603.68万株，其中针叶11.79万株、阔乔287.11万株、灌木305.20万株，主要树种有杨、柳、榆、槐、油松、刺槐、火炬、京桃、云杉等。
2.1.3 浑河景观区市政设施情况 浑河景观区主要道路长度69.36公里，管理房39个、面积6165m2，广场34个、面积13万m2，停车场13个、面积1万平方米，健身场地9块、健身器械299个，足球、网球、篮球等场地73块、面积56700m2。
2.2 浑河景观区域发展中凸显的问题
2.2.1 村屯地区管理情况复杂 浑河北岸有上沙、谟家、公相、榆树屯村和农大实验场，东塔大队有部分集体土地及看护房。浑河南岸长大铁路桥以西村屯与滩地毗邻，滩地内时有种植、放牧等现象，长大铁路桥至谟家堡大闸，虽有规划，但未建防洪堤坝。
2.2.2 建管脱节，给后续管理留下弊端 目前实际上浑河景观区规划建设由建委、规划等部门牵头，各相关区实施，而具体负责环境管理的浑河景观管理中心在浑河景观区规划的制定、项目的实施等方面很难实质性的介入和参与。
2.2.3 基础状况不一，发展水平不均衡 从目前浑河两岸的建设和管理状况看来，北岸基础设施相对比较完善，南岸一些地段基础设施不完善，总体看来各地段间养护管理水平不一致，有待提升。
2.2.4 体制上多头管理，法制建设不完善 浑河景观管理目前属分散管理，例如两岸园林绿化、环境卫生、道路等由城建部门管理，防洪坡及水面由水利部门管理，两岸路灯分别由城管部、市路灯局管理。各部门按照各系统的法律法规进行管理，没有统一的、专门的法律法规，且城建部门无处罚权，对损毁树木草坪和车辆乱停乱放等现象缺乏管理力度，导致浑河景观环境提升受限。
3 国内外城市内陆河建设与管理状况及异同
3.1 南京市秦淮河 秦淮河是南京第一大河，分内河和外河，内河在南京城中，是十里秦淮最繁华之地。秦淮河环境综合治理工程项目于2002年启动，2005年主城段完成，形成三叉河滨江、石头城历史、西水关滨水、中华门城堡、运粮河生态5个特色风貌区。秦淮河的河道整治、维修、管理由河道主管部门负责。
3.2 天津市海河 海河是中国华北地区主要大河之一。有北运河、永定河、大清河、子牙河、南运河5条支流，自北、西、南三面汇流至天津后，东流到大沽口入渤海。天津市成立了海河改造提升指挥部负责海河的开发建设。海河外滩公园是天津海河开发中最早开发、最早竣工的项目，东起塘沽新华路立交桥，西至悦海园高层住宅小区，北至上海道解放路商业步行街，南临海河，平面呈不规则带状梯形。
3.3 巴黎塞纳河 塞纳河发源于法国东部的朗格勒高原，全长776公里，流域面积7.86万平方公里，水量丰富，通航里程560公里。塞纳河早在1830年就开始整治，1830年至1870年，法国历届政府从未间断的按照规划进行整治。1989年，巴黎市政府根据城市规划，对巴黎城区12公里河段分为旅游区、旅游商业区、工业区三段实施治理，每段管理都有相应的行政法规，严格依法管理。
3.4 国内外内陆河建设与管理的异同 国内外城市的内陆河在城市发展中均处于相对重要的地位，受到当地政府高度重视。但各城市的内陆河流在不同程度和方面均存在不同建设与管理方面的问题，而各城市也在积极改善内陆河建设与管理水平，力争将内陆河流打造为一个城市的市标性景观。
4 完善浑河景观区域建设与管理建议
4.1 强化以促进城市发展为龙头的系统化管理 浑河景观区域的管理不仅要包含园林、环卫、市政等日常性管理工作，还应综合考虑城市经济、环境、社会等多方面内容，要作为城市的经济增长点并促进城市更新、可持续发展。在组织项目规划时，建议由政府成立专门机构，邀请经济学家、社会学家、规划师、建筑师等多方面专家参加，浑河景观区域的协调管理部门也应积极参与其中，以便强化日常的系统化管理。
4.2 开拓以市场为导向的综合性管理 浑河景观区域管理目前主要以政府出资维护为主，因资金投入有限，许多地段基础设施建设不完善。应适当引进外部资金，建管并重，建立以市场为导向，从政策（政府）、社会（市民）和市场（投资机构）三者角度出发，综合运用社会学、经济学、生态学原理，注重利益平衡，形成一个多层次的立体构架，才能保证浑河景观区的良性发展。
4.3 体现以市民公共活动为中心的共享性管理 浑河景观区空间有限且珍贵，应充满活力富有“人气”，并带来社会和经济效益。合理利用土地资源，避免只顾及短期和局部利益，要以整体、长期、稳定的综合利益为目标，充分体现以市民活动为中心的共享性，使浑河景观区步入健康发展轨道。
4.4 理顺管理体制，制定专门统一的法律法规 建议行政执法部门设立专门的行政执法分队，同时建议政府制定并出台沈阳市浑河景观区管理办法，将浑河水利工程建设，两岸园林绿化、道桥建设及日常管理中的问题做出具体明确的规定，通过完善法制建设来强化浑河景观区的建设和管理。
参考文献：
[1]赵明.北方地区城市滨水区的规划与开发策略研究[D].同济大学，2007.
[2]高增林，王军，张凯.沈阳浑河历史景观初探[J].四川建筑，2008（z1）：19-20.
关键词：公共营造物；公共利益；公物；营造物管理
中图分类号:F5903 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2012)05-0114-03
一、景区管理机关设置现状与
规制目标不匹配 （一）公共营造物行政法基本原理剖析
公共营造物作为行政组织中的一类，囊括行政主体、公共物和公共服务三个要素。此法律概念为德国行政法学家Otto Mayer所首创，有台湾学者在著作中言“公共营造物系掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地对公共目的而服务”。［1］(P120)另有学者认为“营造物乃指行政主体为达一定之行政目的，所设置之继续供利用人与物的结合体”。［2］(P458)也有学者提出“行政主体为持续达成特定之公目的，集合人及物的手段，在公法上所设立的行政机构”。［3］营造物的法律概念在日本和韩国的行政赔偿中也有所涉及。我国大陆行政法中没有字面上使用“公共营造物”一词，只是在台湾地区广泛运用，但我国在实质意义上是存在营造物的法律事实。
公共营造物被看做行政组织的一种，其利用规则必须符合其设立之目的，在法律或法规所允许的范围内规定其对外营运的细节，以及与利用者之间的权利义务关系。台湾地区一般将营造物分为服务性营造物、文教性营造物、保育性营造物、民俗性营造物、营业性营造物等五类。［4］营造物不同于公物，公共物强调公共服务性、公共利益，公物在法律层面落脚到物权范畴，我国公物主要涉及国家财产和集体财产。①在行政法领域是行政机关为行行政任务所提供的公物，相比较而言公物是相对于私人物品区分而诞生的法律概念，而营造物的侧重点则不同，超越了公共物的含义，是人与物作功能上的结合。
（二）营造物视野下的旅游景区行政组织管理机构
旅游景区属于公共营造物范畴。首先，我国旅游景区的空间维度之一景点属公共物范围无疑，游客是旅游景区存在的目的，景区就成为了人与物的结合。其次，行政主体合法性方面，旅游景点依照法律设立，为行政主体所设置。《风景名胜区管理条例》规定：由城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区的工作，地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区风景名胜区工作。大型风景名胜区应当依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。未设立人民政府的风景名胜区，应当设立专门的管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。另外，旅游景点针对公共对象，具有开放性，提供的是一种持续性公共。综上分析，旅游景区属于公共营造物的范畴。
二、景区营造物设立目标
（一）景区公共营造物设立的公益性
公共营造物为人与物的结合，对其管理是动态意义上的，公共营造物更强调的是对“物的管理”及事务的管理，具体一点就是涉及人与物两个方面的物及事务的管理，物与人的结合点是公共利益。“公共服务能由民间提供的，政府既不要插手，更不能垄断。当然，对民间从事的公共服务，政府应加以指导、规制、监管；对于某些公益事业，政府还应予以财政资助，以防止公益事业举办者向相对人收费过高。”［5］
（二）旅游景区“营造物管理机关职能”缺失体现
第一,从行政主体上看，营造物的管理权由营造物的设置机关行使，设置营造物的机关，也就是景区营造物管理机关没有履行自身职责，为旅游景点营造物管理权的行使留下空白点。依据《国务院关于机构设置的通知》，国家旅游局是国务院主管旅游业的直属机构。
旅游景区行政主体的管理权、营造物的管理权以及旅游景区的实际管理权是三个不同的概念。本文所要说明的并不是设置营造物的主体行政管理部门，而是“营造物的管理权”。（1）旅游景区行政主体的管理权是公法上的支配权，对营造物管理权力归属设置营造物的行政主体。（2）营造物管理权，乃专指“物的管理”及事务的管理，“营造物的管理权”是主要针对公共物事物的管理，本文所提到的门票混乱就是属于营造物管理的内容之一。（3）旅游景区的实际经营管理权会有两种情况：如果没有让公司企业进入，那么此时就是营造物管理，如（2）。但是如果让私人企业来经营景区，此时就是纯属私法范围，由私法进行调整。“景区管理机关没有履行自身职责，为旅游景点营造物管理权的行使留下空白点”指营造物的设置主体消极的不作为，而营造物的实际管理机关没有依照相关的法律法规来行事，由于行政权力实际享有者与实际的操作者不一致，营造物的实际管理机关有乱定价机会。［6］
第二,从行政行为方面看，旅游景点管理者无视公共营造物乃是为了公共利益而设立的目的，违反相关法律的规定。旅游景点作为一种公共性的不可再生资源，旅游景区的定价属于一种重要的带有公益的价格，依据相关的法律是由旅游局进行设置。政府指导价由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。如果要对价格进行调整，必须到有关部门进行申请，接受听证。
第三,从管理的对象来看，门票定价亦属于营造物管理的范围。营造物的管理涉及的是“物的管理”及事务的管理，门票作为游客有偿进入旅游景点的凭证，门票价格依照有关价格的法律、法规执行。门票的价格波动关系游客的切身利益和政府财政，门票的管理也就是景区管理的重要内容。景区乱收费的行为是营造物事务管理的混乱和缺失，在我国对景区的价格管理也是有相应的法律法规要求作为依据的。我国具体的法律可参见《风景名胜区管理条例》的第三十七条第一款“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构进行出售。门票的价格依照有关价格的法律、法规的规定执行”。
三、景区管理规制主体再造
但是，毋庸讳言，由于多方面的原因，在夫子庙景区繁荣和发展的同时，该地区的管理问题越来越突出地显现出来。主要表现在以下几个方面：
1、景区风格保护上缺少法定标准。近年来，核心景区内的部分商家调整经营结构或对外招商。有个别商家将原先的花格窗，换成了通透的玻璃幕墙，破坏了夫子庙的明清街市风格；有个别商家将原先的墙体打掉，破墙开店，改变了原先设计功能；还有个别商家设置的霓虹灯广告牌，有碍观瞻，与夫子庙夜市灯光格格不入等，都违背了地区的整体建筑风格，其主要原因是没有明确具体的衡量依据和标准。《南京市夫子庙地区管理规定》（以下简称《规定》）中也有相关规定条款，如严格保护地区的景观风格，不得随意变更建筑和设施的外型及使用功能；地区内各项建筑和设施，其布局、高度、体量、造型、色彩等都应当与周围景观和环境相协调等，但规定的具体标准不明确，操作性不强：一是受人为因素影响较大，非专业人员很难判断建设工程是否破坏了景区风格；二是规定不明确具体，无法让地区内的商家和个人自觉执行和维护；三是如果不进一步细化标准，损害景区风格的行为还会出现在其他商家和个人身上，不利于依法保护景区风格；四是没有强有力的保障制裁措施，夫子庙独特风格将得不到有力保护。
2、景区规划建设上缺少专业机构。早在夫子庙刚刚复建之时，市、区就相继成立了专门的规划办公室，具体负责地区的规划和建设工作。制定地区景点的规划方案，组织专家、学者和社会各界商讨设计方案，协调解决规划和建设中出现的各种矛盾和问题等，其共同编制的《南京夫子庙文化商业中心规划设计》，在当年全国优秀城市规划评选中获得了二等奖。1989年1月市城乡建设委员会撤销了《夫子庙地区建设工程临时设计室》，同年6月区规划办公室因职能调整划到了区建设局，不再单单负责夫子庙地区，而是整个秦淮区的规划工作，事实上夫子庙地区规划办公室的工作就此划上了句号。1990年9月区政府制定了《夫子庙地区管理暂行规定》，成立了由15个部门和单位为成员的地区管理委员会，主要任务是制定夫子庙地区和全区旅游事业发展规划，实施旅游行业管理，组织对外宣传和大型文化、商业、旅游活动等，地区常设机构的工作重点转移到了旅游和商贸活动之中。1993年10月市政府颁发了《规定》，明确由秦淮区政府负责地区的统一管理，区政府于同年11月成立了夫子庙地区管理委员会，具体负责地区内的景观保护、开发建设、商业经营、社会治安和游览活动的综合管理。地区管理机构成立后，工作侧重点仍然是旅游和商贸活动。1997年6月市政府第142号令重新修订了该《规定》，地区管理机构的主要职能是具体负责地区内的建设、保护和管理工作，实际工作重点则放在保护和管理上，对地区建设方面没有引起足够重视，新景点的开发建设逐年减少，吸引力呈下降趋势，夫子庙景区一度受到过冷落。从1984年以来，夫子庙地区恢复建设的历程证明，地区发展离不开一支相对稳定的规划建设专业队伍。
3、景区管理上存在职能交叉、多头管理的现象。目前，夫子庙地区有大大小小商家1000多个。从隶属关系看，有省属、市属、区属和私营个体，仅就区属而言，也分别隶属于地区管理机构、旅游、文化、商贸、夫子庙旅游实业发展股份公司等多个部门；从管理体制上看，夫子庙地区管理办公室是《规定》明确的地区管理机构；工商行政、物价、规划、土地、市政公用、文化、卫生、市容、环境、旅游、商贸、公安、交警等是行业管理部门；区旅游局、文化局、商贸局和旅游股份公司还分别管理几家企业，他们在各自的职责范围内都发挥了较好作用。正是由于隶属关系和体制上的复杂性，难于形成管理合力，部门之间职能交叉，关系不顺，必然导致“管理头绪多，管理空档多”的状况。《规定》第二十五条明确相关行政执法部门将地区内的行政处罚权委托给地区管理机构统一行使，由地区管理机构的执法队伍综合运用多种行政和法律手段开展执法活动，加大执法的覆盖面，克服专业执法队伍人员少、力量分散、管理难以到位的弊端。但实际情况是，部分执法主体并未将行政处罚权委托给地区管理机构统一行使，造成部分管理事项出现了“看到的管不着，能管的看不到”的现象，统一管理受到了人为“隔离”。
要解决“窗口”地区管理中存在的上述问题，我们建议应从以下几方面入手：
一、修订《南京夫子庙地区管理规定》，加快立法进程
《规定》赋予夫子庙地区管理机构较大的职权。比如夜市摊位证的发放；河道岸坡和道路挖掘占用的审批；广告、霓虹灯等各种市容标志设置的审批；举办大型文化、商业、旅游活动的审批等，为地区管理工作提供了切实可行的操作条款，提高了行政管理效率，简化了办事程序，方便了经营者。这些条款主要集中在旅游和商贸经营活动领域，为创造良好旅游环境，促进经济发展起到了积极作用，是日常管理工作的重要方面。随着时间的推移，地区内的部分建筑物到了维护期，部分店主通过拍卖、寻租等方式发生了变更，新的业主必将大规模地实施改扩建工程，如何保护景区原有风貌，是地区管理机构的又一管理重点。而《规定》是1993年10月颁发的，虽然经过了两次修改，依然无法适应新情况，应尽早进行修订，以满足管理工作的迫切需要，做到有法可依，最大限度地保护景区自然资源和景观风格。具体是：1、在风格保护上应细化依据和标准；2、在规划建设上应新增相应内容；3、在管理手段上应明确强制措施；4、合理划出景区规划控制区和景区保护区的范围，给夫子庙景区未来发展留下足够的地域空间。
经过多年的努力，夫子庙秦淮风光带已于今年1月初被省政府定为省级风景名胜区。根据《中国21世纪初可持续发展行动纲要》（国发[2003]3号）要求，风景名胜区规划中要划定核心保护区保护范围，制定专项保护规划，确定保护重点和保护措施。夫子庙景区是南京市最有地方特色的地区之一，加大法律保护的力度势在必行，建议市政府加快立法进程，将《规定》升格为地方性法规，以便更好地保护和利用地区资源，促进地区发展繁荣。
二、成立地区规划和发展研究机构
夫子子庙旅游主题很多，在不同的历史时期，留下了不同的文化遗产。有六朝的遗迹、有明清的繁华；有科举的遗存、有儒家的殿堂；有精美细致的饮食文化，也有江南街市风味浓郁的建筑文化，这些文化的积淀和历史的遗存构成了丰富多彩的旅游主题。目前，地区唯一突出的主题是“青砖小瓦马头墙，回廊挂落花格窗”的建筑文化，明清江南街市在这里得到集中体现，巴尔科夫人称赞这里是人间的天堂就是身处夫子庙广场所发出的感慨，很多旅行社把游客只带到夫子庙广场，任何景点都不进，游人也认为游过夫子庙了，原因也在此。因此，建议市、区政府在相关部门中，成立地区规划和发展研究机构。一是开展地区规划发展研究工作。充分挖掘历史文化资源，开发更多的旅游主题，如科举文化、六朝文化、明清秦淮文化等，为新增景区景点建设和改造工作打下坚实基础。同时，精选规划设计方案中的精品，加快建设步伐，不断推陈出新。二是开展地区经济发展研究工作。过去20年间，夫子庙投入了极大的人力、物力和财力，形成了一定的人流量，但因难以组织门票收入，总体经济效益不佳，限制了再投入的能力和热情，无法形成良性循环。如何尽快改变现状，增强自身“造血”功能。笔者认为，应同时重视夫子庙地区经济发展研究工作，找准定位，把握商机，与城内其他片区形成错位经营，以适应旅游和消费的需求。
三、以块为主，条块结合，形成管理合力
目前，地区管理机构是区政府的派出机构，行使的职权除《规定》授予的部分行政管理职权外，还包括保护区域内各类经济组织的合法权益，促进区域内的经济、环境和资源保护、社会治安、交通和安全等各项工作协调发展。其主要职责概括为：1、审批工作。完成《规定》赋予的多项审批职能；2、管理工作。负责地区内行政管理活动中的组织协调工作；3、服务工作。为各类经济主体提供方便快捷的服务，促进地区经济繁荣发展；4、接待工作。负责接待和人员车辆安全管理工作等。而地区内涉及到的行业管理部门有工商行政、物价、规划、土地、市政公用、文化、卫生、市容、旅游、商贸、环境、公安、交警等，《规定》第三条明确了由地区管理机构具体负责地区内的建设、保护和管理工作，其他行业主管部门应当在各自职责范围内协同地区管理机构做好地区的保护、建设和管理工作。长期以来，由于认识上的分歧，地区管理中经常出现“主次不分、条块不明、各自为阵”的多头管理局面，严重制约了地区管理水平和管理档次的提高。建议区政府成立地区管委会，成员由涉及到的部门一把手组成，研究协调解决夫子庙地区内的重大问题。在成员中要形成“以块为主、条块结合、共谋发展”的理念，进一步明确各自责任，减少内耗，形成管理合力。地区管理机构应积极发挥组织、协调、监督、管理的作用。下一步，如果《规定》能够上升为地方性法规，地区管理机构的地位将受法律保护。版权所有
四、以相对集中行政处罚为主，相关部门配合，实施综合执法
我国历史悠久，遗产丰富，已列入世界自然遗产、文化遗产及双遗产目录的风景名胜区已不下十处，这是中华民族的骄傲。保护好这笔全人类的遗产，是国民的光荣职责，政府的庄严承诺。我国1982年公布了第一批重点风景名胜区，已有近二十年的时间了，各风景名胜区都相继编制了规划，开发建设工作正在展开。就几年的实践来看，保护和开发利用问题上的相互关系等许多问题，仍然有待研究。中共中央办公厅，国务院办公厅1983年和1984年曾现两度发文批评过西湖风景名胜区、庐山风景名胜区的乱建。后来以批评了骊山风景区的乱建设，但这个错误倾向仍然没有得到彻底纠正。现在又出现了利用规划的合法手段，搞违犯风景名胜区管理条例的建设。产生上述问题的原因有二：一是法制不严，另一方面确有思想认识问题存在。所以如何处理好风景名胜区的保护与建设的相互关系是我们当前急需解决的问题。
风景名胜区资源保护所面临的新问题
我国休闲旅游消费的兴起，不但促进了旅游事业的发展，而且为风景区这一文化自然遗产的保护提供了稳定的财源、减轻了保护工作的财政压力。但是，另一方面，也使保护工作遇到了新的问题，带来了新的压力，若处理不当，会造成无法挽回的巨大损失。这些新矛盾主要有以下几个方面。
一）、保护与开发的矛盾:
保护强调尽最大的可能保留原有的遗产特征及其风貌，而当前的旅游强调开发更便利的交通、食宿及其他娱乐休闲设施。尽管我们可以举出大量两者共同发展的实例，如泰山风景区大面积的绿化、残址的修复、新登山盘道的开发等，但是两者本质上不具有天然的一致性，即使是偶尔一次处理不当，也会把遗产变成遗憾。
二)、风景区与地方的矛盾:
旅游的兴旺使风景名胜资源的经济利益显化，局部与整体，暂时与长远的利益冲突加剧。地方政府重视凭借旅游资源，以发展旅游业为突破口，振兴地方经济。这是应当支持的。但是，处理不当，则往往导致对旅游资源的过度开发与占用，现时与风景区的管理和保护产生矛盾，甚至在地域管辖权上发生冲突。
国务院风景名胜区管理条例规定，“风景名胜区管理机构对风景区全面负责管理”，“一切经营单位须接受统一管理。”但这一原则并没有形成相应的实施细则和相关措施，其他部门和地方法规仍有待协调之处。
许多风景名胜区管理权限多有交叉，执法主体不明确，政令较难统一。例如，风景区范围内的规划建设应由风景区管理机构负责，但相关文件又规定居民建房由市建设主管部门批准，二者相抵触，私搭乱建难制止。
三）、著名风景区的拥挤问题：
一个非常值得注意的问题，是在中国风景区游客拥挤的程度远远超过美国和欧洲。明显的原因是：（1）、众多的人口。（2）、相对方便的公共交通。（3）、人们收入水平与娱乐时间的迅速增加（虽然与西方相比还是很低的）。（4）对欣赏风景的渴望。
美国最受欢迎的佛罗里达的迪斯尼乐园，一年有近2000万游客，而比迪斯尼小得多的杭州西湖每年游客竟达3000万，是将以每年30%的速度增加，其它著名风景区例如黄山、桂林亦有类似情况，不远的将来，这种风景区旅游系统将由于质量下降而崩溃。
四）、标准问题：
随着中国旅游事业的发展，非常著名的风景区，如黄山、鼎湖山将不可避免地要求较高标准的服务设施。对于这些风景区是否可能为大量游客提供高标准的服务设施，我是不乐观的。即使是现在，在黄山风景区内建立和准备建设的旅馆已毁坏了风景区自然风光，抵达风景区的交通和服务设施的规划设计，只能通过风景区和当地的区域规划相结合才可能解决，但这种协作还没有在公园外部的区域规划上体现出来。
五）、风景区经营的经济问题：
当我了解到中国许多盈利风景区的经济管理系统后，我感到非常吃惊，在西方国家公园和风景区是国家所有，国家投资、国家管理，在风景区和公园中的商店、饭馆、小吃和旅游等服务设施一般是禁止的。建造其它一些服务设施也是非常谨慎的，有时提供了一些必要的服务设施，但已感到后悔。当我在中国旅行期间，我了解到一些与西方非常不同的经济管理方式和态度。在中国许多公园和风景区的收入来自公园内的小吃、餐馆、茶室等服务设施。这种生产方式，按西方的观点来说，是一种相互冲击的收益：一方面期望保护公园的资源，而另一方面，为了多收而增加发展公园各种资源的私有性（集体所有）。我对中国的一些风景区，在风景资源管理以及旅游管理感到特别的兴趣。 二、怎样处理保护和开发利用的关系
1985年国务院颁发的《风景名胜区管理暂行条例》第八条讲：“风景名胜区的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏或随意改变。”第十一条讲：“风景名胜区应当根据规划，积极开发风景名胜资源，改善交通，服务设施和游览条件”。即要严格保护，又要积极开发，在积极开发的口号下，许多景区忘记了严格保护，将宾馆饭店建到景点旁边，更有甚者建到景点之内，山峰之上，骊山风景名胜区的华清池景点内建设了宾馆，黄山顶峰玉屏楼建了旅馆，随着时间的推移，规划建设的内容不断增加，自然环境和原有景观的面貌怎能保护得住呢？关键是如何处理好保护和开发之间的关系，有人说保护是为了开发，我不完全同意这种看法，我认为保护与开发之间有三种关系。
一是保护为了长期保存，并不需要开发，例如黄山的猴子观海、飞来石等奇石类的景物，远而望之就可以了，不必近达：再如一个只供观赏不准攀登的山峰，像桂林漓江风景名胜区中许多山峰不应当让人攀登，我们观赏它要保持一定的距离，不需要在近旁作文章，否则其可贵的特征就会丧失。保护好长期的，完整的保存下来，就可了长久的供人们观赏。
二是保护为了部分开发，不是要把保护的内容全面开发出来，例如古遗址，古墓葬，不需要把它全挖掘出来，而是经过研究挖掘它的一部分供人们游览观赏，开展科学考察，文化交流等活动。对风景名胜资源同样应持这种态度，该开发一部分的就不能搞全面的开发。
三是保护就是为了开发，例如八达岭的长城，保护它的目的就是为了开发出来供人们浏览时能攀登上去，象长城这类人工用砖石建造的古代工程或者建筑都是需要登临观赏的。保护好，以提供游览。
因此，要对保护和开发利用之间的关系做具体的分析，根据景观的实际情况，科学的规划、慎重的开发，以便风景名胜区的珍贵景观永久的保护下去。我国的风景名胜区在世界范围内自成体系，它的特点比较明显，即有自然景观，又有人文景观，环境又很优美，具有观赏、文化和科学三方面的价值，处理好保护和开发利用之间的关系，就可使我国风景名胜区的特点得到保护和发扬，这是我们搞风景名胜区管理工作者的职责。
几点建议
一）、我国对自然与文化风景名胜区的属地化管理体制已不适应经济体制与政府机构改革的步伐。原有的风景名胜及文物古迹保护体制，在风景名胜资源经济利益显化，各种利益与矛盾交叉的新形势下，已越来越显得力不从心。建议采取分级管理的办法；即：市级自然与文化遗产由市政府管理，省级自然与文化遗产由省政府管理，属地政府协办。部级自然与文化遗产由中央政府负责管理，地方政府协办。当前，应首先抓好部级风景名胜区由中央政府直管的工作。积极研究与借鉴国外的国家公园体制，以发展我国自己的国家公园体制。应选择适宜的部级风景名胜区进行国家公园制的试点。与景点景区“上市”试点相比，这是更重要，更有意义的试点。
二）、当前要特别强调国家建设部及文物局对部级风景名胜区的管理职责和权威。凡涉及部级风景名胜区改革措施出台，例如股票上市，重大机构调整，建议报建设部、国家文物局会批准。部级风景区总体规划，详细规划以及执行中的重大调整，要求建设部组织专家审批，以保证规划的档次和水平。风景区重大项目的建设必须符合已批准的风景区规划要求，并上报建设部，对于违反规划的项目，建设部要有权制止。
三）、尽快修订和完善风景名胜区管理法规。改革开放以来，我国经济与社会发展的更高要求，应根据新时期的特点尽快对已有法规进行清理、修订、补充、完善。特别是加强违规处罚条例的制定，以保证法规的严肃性。这方面不公与客观需要相比，就是同文化保护法规相比，也差距甚远。
四）、对景点景区作价上市要慎之又慎，至少不可继续在部级风景名胜区扩大试点。因为，首先是理论和法规依据严重不足，我国也没有风景区自然及文化遗产估价办法。虽然国外对此类资产估价有所研究，也主要是作为分析评价保护性投资政策的参考，而不是为了上市交易。就是所谓“门票上市”或“门票专营权上市”等“变通方法”，也不符合我国风景区门票收入为行政事业性收费，主要用于管理保护的经费而不是创造利润的实际情况（这与世界公园，微缩景观等一类主题公园不同，那里的门票才是为了盈利，为了收回建园投资，是经营性活动。）其次，将上市的目的说成是“为了弥补保护资金的不足”，也难自圆其说。因此实际情况是，越是资金较充裕的国家著名风景名胜区，来自其他部门要求其上市的压力越大。此外，现有上市动作的风景名胜区的实际效果，利弊得失，倘需时日检验。在我国上市企业中，“一年盈，两年平，三年亏”，并非个别现象。我们虽然期望已经上市的风景区兴旺发达，有利于风景区的保护与充实利用。但我们不担心一旦上市风景区不景气可能给风景区带来的无可挽回的影响。正因为如此，我们才高度关注风景区上市的作法，坚决反对一窝风式的风景区上市潮。
参考文献
美国国家公园系统与中国风景名胜区比较研究《中国园林》1999，3p70
国外国家风景名胜区(国家公园)管理和经营评述《中国园林》 1993，5p56
泰山风景区管理善调查《中国园林》 1999，5 p53
中国景源的特征、保护与利用《中国园林》 1998，2p4
中国风景区规划设计面临的几个问题《中国园林》1988，2p50
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