关键词：公共景区 制度安排 供求失衡
一、研究缘起
公共资源类景区简称公共景区，指的是以自然景观和文物景观等公共旅游资源为依托的自然景观类旅游景区和文物景观类旅游景区（彭德成，2003）。
现阶段，我国公共景区管理制度的供求矛盾不断激化，严重制约了我国公共景区事业的健康发展。针对此问题，理论界改革的呼声不断，产业界也在不停的摸索实践。可以说，在公共景区管理制度创新中，地方政府和相关企业走在了前列，充当了公共景区制度变迁的主体，但这是一种自发性的诱致性变迁，在制度供给面前不能“名正言顺”。本文从制度演进的视角来探索公共景区现有制度改进的动因，提出了我国公共景区管理制度创新的路径选择。
二、需求诱致下的景区管理制度变迁
（一）制度变迁理论
制度变迁是对制度不均衡的反应。林毅夫借鉴了西方经济学有关制度变迁的理论，在此基础上发展了拉坦的诱致性制度变迁理论。他认为，诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。制度变迁是一种公共物品，搭便车的问题是在所难免的，如果新制度安排仅仅靠诱致性创新的话，一个社会中的制度安排就会满足不了需求，因此需要国家干预以补救制度安排供给的不足，这就是所谓的强制性制度变迁。只有供给和需求主体的利益诉求都能在制度安排中得到相应的体现，制度变迁才能显示出良好的制度绩效。
（二）公共景区的管理制度演进
中国公共景区的制度演进没有正式的制度安排，而是一种自发的诱致性的制度变迁过程，它经历了从纯粹公益性的管理制度到经营性管理制度的演进。
中国公共景区的管理体制，建国至改革开放以前基本上沿用的是前苏联的管理模式，采用纯公益性的管理制度。随着改革开放的深入，旅游市场的规模不断扩大，对许多景区构成了保护压力，纯粹公益性的管理制度已不能保证景区资源的保护和景区的健康发展。于是，实行经营性管理制度成为一些地方积极尝试的一种制度创新模式。这种模式的主要特点是事业性单位企业化经营。到了20世纪90年代中后期，各地纷纷进行景区经营权转让，许多景区循着自发的制度创新得到了很大的发展。
（三）景区经营权转让的制度需求动力分析
据估计，目前，全国已有超过300家旅游景区在实施着“两权分离”，涉及20多个省、市和地区，而这一趋势还在愈演愈烈。这说明景区经营权转让的制度需求具有很大的动力。在当前国家投入严重不足的前提下，许多景区要生存，走出了这无奈的一步。但从目前的实践看，在公共景区管理制度创新中地方政府和相关企业走在了前列。
1.地方政府是景区经营权转让需求的主导。随着我国经济的转轨，中央给予地方政府更多的经济权限，地方政府也更多地承担了地方经济增长的重任。角色的转变极大地推动了地区之间的竞争，许多地方都把具有很强关联带动作用的旅游业作为地方经济新的增长点，非常重视旅游产业的发展。
在这种背景下，由于实行属地管理制而对景区拥有较大权利的地方政府成为景区管理制度改革的主动力。他们处于景区管理链条的基层，最能了解景区现状及其发展的迫切需要，在国家投入特别有限的情况下，开始尝试经营创收。地方政府通过有偿的方式转让景区经营权，可以吸引资金，盘活景区资源，同时促进资源保护、生态环境的改善。另外还可以增加地方财政收入，实现百姓脱贫致富，满足地方政府求政绩、树形象的需求。诸多利益使地方政府热衷于出让景区经营权。
在景区经营权转让中，政府的支持是促成协议达成并顺利实施的根本保障，而这一支持的动力来源于地方发展经济的迫切要求。
2.企业的热情参与使景区经营权转让的需求成为现实。在景区经营权转让的过程中，除了地方政府官员敢于突破条条框框的魄力，同样重要的就是企业的热情参与。随着我国旅游业的持续发展，作为旅游产业链条中收益率最高的旅游景区对私人企业产生了巨大吸引力。风景名胜区门票可观、收益稳定，成为当前部分企业看好并牟取的目标。民营资本通过买断经营权、租赁经营、合作开发等方式介入自然景区开发的大戏已经上演得如火如荼，尽管建设部对风景名胜区的经营权转让一直持谨慎态度，但景区经营权转让风潮一波未平一波又起。
公共景区的开发需要民营企业的参与基于以下两点原因：第一，我国自然景区的面积很大，国家对其开发和维护的能力有限；第二，在大景区周围需要很多辅助设施，民营资本来对这些辅助设施进行投资和经营，比较符合市场规律。
（四）景区经营权转让的制度需求的特点
地方政府发展地方经济的愿望和民营资本的逐利性，共同构成了公共景区经营权转让的制度需求动力。这种需求是一种诱致性的需求，它体现出了盈利性、自发性、渐进性等特点。这种制度变迁是一种自下而上的局部性的变迁。
三、景区管理制度供给自身存在的缺陷
我国现行景区经营管理体制存在诸多缺陷，张昕竹（2000）将其特征归结为：一是管理的多重目标性；二是企业化经营；三是不同程度的多重管理，并且从激励的角度分析了在现行管理体制下，景区资源的保护目标难以实现。笔者认为现行公共景区管理体制的最大矛盾是：国务院主管部门把景区作为社会公益事业进行行政管理，而地方政府及景区管理局则把景区视为企业进行经营。现行景区管理制度的主要缺陷有：
(一)现有景区体制安排下的多头管理
根据我国法律规定，公共旅游资源归国家所有。但是在实际运营中，由于管理条块分割和权力分解，导致国家所有权的具体实现形式模糊。目前许多风景区尚未建立专门管理机构，缺乏统一有效管理，各政府部门对景区实行条块管理，导致政出多门多头管理的弊病。由于管理条块分割和权力分解，造成实际上各级地方政府、有关管理部门同时在行使国家所有权和管理权，以致出现国家唯一的所有权被部门分解，却没有一个唯一的权威部门代表国家行使所有权的局面，由此出现九龙治水水更大的局面。
(二)现有景区产权制度安排下的路径
我国旅游景区所有权委托的环节多、路径长，管理效率低下。这不仅加大了监督难度，还造成了国有产权的虚置和弱化。一方面，由于旅游景区产权委托层次多、链条长，降低了所有者(委托人)的信息处理能力，加大了监督成本，加剧了信息不对称现象，增大了人机会主义行为的可能性，使委托人的约束控制能力趋于弱化。另一方面，由于条块分割，致使景区风景资源所有者代表多元化，使得国家作为国有风景资源所有者代表的地位模糊，产权虚置或弱化，甚至被地方利益和部门利益所侵害，国有风景资源的价值补偿和价值实现困难。
(三)以资源的行政管理代替产权管理所带来的问题
一方面，由于政企高度统一，当地政府、景区管理局兼管理者、资源所有者、经营者及监督者等多重身份，垄断经营所有业务，排斥竞争，使得资源得不到合理的保护和利用、景区经营效益普遍低下，建设和管理落后。另一方面，在景区开发建设中，有关部门和一些地方政府的职责发生了实质性的转变，他们已经从公共资产的代表者、管理者、监督者，变成了投资者。这种“政企不分”、“事企不分”使国家对公共旅游资源的所有权在经济上得不到体现，其收益转化为一些地方、部门、集体或个人的利益，造成了国有资产的大量流失。
四、我国公共景区经营管理制度创新的路径选择
通过分析可以发现，在现有的景区管理制度框架内，制度需求与制度供给局部上出现了不均衡。这些因素加速了需求诱致下的景区经营管理制度变迁的步伐，凸显了景区经营权转让中的矛盾和问题。当务之急就是要为过渡时期公共景区的市场化运作确立一个科学合理的制度安排。为了让市场和政府更好地各司其职――政府负旅游资源保护和监管之责，而市场发挥资源配置之功能。笔者认为：在对公共景区进行分类管理的基础上，有选择地将公共景区的经营权纳入政府特许经营范围，推行特许经营管理制度，是当前制度环境下公共景区管理运营的现实选择。黄进（2009）提出，风景名胜区特许经营制度包括立法制度、特许程序制度、特许经营合同制度、救济制度和相关的配套制度。笔者认为，公共景区特许经营制度除了包括以上制度外，还要健全组织制度、特许边界限制制度、特许费用制度等。
本文借用国家建设部令《市政公用事业特许经营管理办法》中市政公用事业特许经营的定义，将公共景区特许经营定义为：公共景区特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择公共景区投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营公共景区内某个项目或者整个景区的制度。它是一项能有效平衡公共景区开发和保护的制度安排，是支配公共景区相关利益主体之间相互制衡的制度安排，具有如下特征：
1.公共景区特许经营是政府特许经营的一种形式，属于政府的行政许可行为,其核心是政府将公共景区的部分或全部经营权授予非国有企业，政府要以合同方式对被许可企业进行管制；
2.公共景区特许经营双方要签订特许经营合同，合同标的是景区一定期限的经营权；
3.公共景区特许经营制度要通过市场竞争机制来选择景区投资者，其许可方是政府，至于是哪级政府则由公共景区的级别决定，被许可方则是具有一定资质的企业；
4.公共景区特许经营是有一定区域、范围、期限和限制的；
5.特许企业作为被许可方要交给许可方（政府）一定的费用；
6.公共景区特许经营要遵从公共利益。
参考文献：
[1]彭德成.中国旅游景区治理模式[M].北京：中国旅游出版社.
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[3]张昕竹.自然文化遗产资源的管理体制与改革[J].数量经济
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[4]谢茹.关于风景名胜资源产权制度的思考[J].当代财经，
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关键词：景山公园；管理模式；民营化实践
中图分类号：R197.3 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）17－0032－02
我国公园的传统管理模式是在计划经济体制下的事业单位形式。由于体制的局限，我国事业单位大多是由国家机关举办的。现行事业单位“条块结合”的管理模式难以改变，绝大多数的事业单位与主管部门存在很强的双向依附关系，事业单位在财务管理、人事管理、收入分配等方面的运行自难以全面落实[1]，使得公园的发展陷入了举步维艰的境地。
一、 我国公园管理模式的发展趋势
目前，国内大多数的公园逐步实行市场化运作，实行管养分开。学者们对公园民营化的改革达成了基本的共识：“利用现有的公园资源，用最少的投资获取最大的效益。”[1]早在1997年，深圳就将城市绿化管理处的管养任务和公园的清洁卫生、保安服务等推向社会，由在深圳市注册的园林绿化服务企业或其他专业企业参与承包管理。这种形式引入了企业竞争，但与完全的市场化运作还有一段距离[2]。2004年7月21日，上海市绿化局下属的上海植物园、上海动物园、上海共青森林公园和上海古漪园作业层企业全部转为民营，原隶属四大公园的21个国有小企业的700多名职工劳动身份全部转换成固定期限的合同工。政府采取市场招标方式，将公园养护等作业以项目形式公开向社会招标，这标志着上海园林事业体制改革彻底地实现管养分开。近几年来，成都市园林局对公园的建设管理也进行了大刀阔斧地民营化改革，首先在浣花溪公园等城市公园里引进了专业公园管理公司进行专业化管理，其次在以三圣花乡为代表的郊野公园里全新引进了将公园建设与新农村建设、促农民创业增收为一体的公园建设体制，极大地调动了农民创业积极性。公园实施民营化以后，不但姓“公”的性质没有改变，由于公用事业的竞争性加强，广大人民群众反而享受到更优质的公共服务，整个社会的福利水平得以增加。
二、 公园民营化管理模式的选择
在当前公园民营化改革浪潮中，我们可以根据实际情况，采取灵活多样的民营化改革方式，鼓励多种模式推进公园民营化的进程。合同承包、特许经营这两种形式在公园经营管理中运用得较为广泛，也收到了较好的效益。
（一）合同承包
合同承包既是一项政府行政行为、也是一项法律的调控，对政府和民营部门两方都具有强制约束力。通过公开的招投标，中标的民营部门与政府签订承包合同，确定某种公共产品的数量及质量标准，然后通过降低生产成本把价廉物美的公共产品和服务出售给政府，而市场可以检验是由政府自己生产还是向别人购买的抉择。
（二）特许经营
特许经营是民营部门接受政府授予的特许权并向政府付费，直接向消费者出售其产品或服务。像合同承包一样，在特许经营方式下，政府成为安排者，民营部门成为生产者。两者区别在于支付的方式不同，合同承包是安排者向生产者支付费用，而特许经营则是接受特许权的生产者向安排者支付费用。特许经营在公园经营管理中可借鉴的模式主要有 LBO（租赁-建设-经营）模式、BTO（建设-转让-经营）模式、 BOT（建设-经营-转让）模式、BBO（购买-建设-经营）模式、BOO（建设-拥有-经营）模式、 建设模式等。
三、温州景山公园民营化模式的实践
温州景山公园是温州十大公园之一，位于城市西郊，瓯江之南，占地9.37平方公里。景山公园管理处自2001年成立至今进行了多形式的民营化实践，取得了较好的环境效益、社会效益和经济效益，现被授予温州市一级四星公园。
（一）经营点的租赁
经营点是公园商业服务的必需配套设施，至1999年底，景山公园的经营点不过3家，年租金收入还不到10万元人民币。为了满足广大人民群众对物质文化的需要，景山公园管理处不断挖掘潜力，开发建设各类经营点，并采取LBO模式面向社会公开招标。至2010年景山公园共有各类经营户31家，年租金收益达到331.577万元人民币。
景山公园经营开发最为典型的案例是休闲园的招投标。休闲园是位于景山公园的园中园，占地近40亩，园区内已建成羽毛球馆、游泳池等基础设施建筑。由于诸多原因，该项目尚有140万元建设资金末到位，部分配套设施如亭廊、游步道等无法如期建成，成了半吊子工程。为了尽快将该工程完工并投入使用，景山公园采取了建设模式，通过招标选定经营承包人，明确中标人必须垫资投入140万元建设资金，经营期限为十年，并以每年10%返还于中标人，不计利息。该方案充分发挥市场机制，突破经济制约，解决了公园建设资金不足的弊病，现如今的休闲园已成为一座鸟语花香，人声鼎沸的休闲精品园。
（二）园容卫生清扫的承包
园容环境卫生清洁是一座公园的最基本要求，传统公园一般都是聘请临时工担任清扫工，流动性很大。2003年9月，景山公园把园容卫生清扫项目推向了社会，通过竞标最后由温州市某环卫公司中标并签订了承包合同。景山公园根据考核标准对承包方进行监督检查，承包方为了追求利润的最大化，不断强化管理，以达到公园的卫生管理目标。这是温州市最早对园容卫生清扫实行公开招标，通过这几年的运作，已经形成了一套长效可行的机制，有效地保证了景山公园良好的环境卫生。
（三）公厕保洁的承包
随着物质生活水平和精神文明水平不断地提高，公众对公厕的要求也越来越高，景山公园管理处于2008年开始对公厕进行了专项整顿。首先，景山公园对现有的22座公厕进行编号、建档，对破旧的公厕进行改造装修，并设置了人性化设施，如免费手纸、烘手机、洗手液等等，使广大游客在整洁干净的环境中如厕。其次，抓好软件管理。景山公园出台了“免费公厕服务公约”，公厕实行一人一厕制，做到全天候保洁。景山公园解除了与公厕保洁员的劳动聘用合用，通过市场调查确定了年保洁承包费，与保洁员每年签订公厕保洁承包合同，细化考核标准，建立奖惩机制，对卫生保洁、设施维护不达标的保洁员予以扣除承包费，对于消费者投诉服务不到位的一经查实立即予以解除承包合同。
（四）工程建设的招投标
工程建设是景山公园财政支出最大的一项内容，公园在年底拟定建设项目及预算经费向财政部门报批，第二年再根据资金落实情况再组织施工。景山公园管理处自成立以来工程建设单项合同造价超过50万元人民币的项目不下数十个，自始至终所有的工程建设项目都进行了公开招投标，将市场竞争机制真正引入公园设施建设中，确保了工程建设的透明度，杜绝了人为的暗箱操作，避免了不正当交易和腐败现象的发生。同时，实力强、信誉高的中标人也确保了公园设施的工程质量，降低了公园的管理成本，提高了经济效益。
（五） 游乐场的特许经营
在特许经营项目中引进民营经济投资的模式很多，较常见的是BOT模式，即建设-经营-转让，这既是一种融资方式，也是一种投资方式。景山公园游乐场的特许经营走的也是这一模式。由于基础设施开发建设资金不足，景山公园通过特许权协议，授予经营者承担公园游乐场建设项目的投资、建造、经营和维护；在特许协议规定的经营期内，经营者拥有投资建造设施的所有权（这个所有权不是完整意义上的所有权），允许向消费者收取适当费用，由此收回建设项目投资以及经营和维护成本并获得合理的回报；经营期满后，经营者将游乐设施无偿地移交给景山公园。由于景山公园游客接待量逐年上升及经营者科学的运营操作给该项目带来了丰厚的回报，而公众也得到了更丰富的公共服务内容。
四、温州景山公园民营化后的效果
温州景山公园在民营化模式中不断探索，丰富了公共产品内容，提高了公共服务水平，取得了环境效益、社会效益和经济效益的“三丰收”。
首先，景山公园突破了事业单位体制的制约瓶颈。事业单位由于有着政府的财政拨款作为后盾，单位领导层把太多的精力放在了政府财政预算的拨款上。景山公园不等不靠，主动出击，积极引资建设公共基础设施，弥补了当前公用事业单位中普遍存在的经费不足的缺陷，每年的预算外资金都有上百万元的结余，从而打破传统经费来源单一的局面。而且，景山公园完善了经营点和游乐场的经营服务，为公众提供了更丰富的服务内容，降低了公用事业运作的成本。
其次，景山公园成为温州广大人民群众游憩、健身的首选之地。通过园容卫生清扫、公厕保洁的承包等一系列民营化运作，景山公园的园容园貌得到了质的改观，达到了温州星级公园的卫生标准。景山公园的公共服务质量得到了进一步提高，在社会公众中享有较好的口碑，也大大加强了公园的吸引力，据不完全统计，2010年景山公园游客接待量近400万人次，成为温州众多公园的排头兵。
最后，景山公园民营化模式为国家、为社会创造了财富。在为广大人民群众提供优质的服务同时，景山公园经营点的年租金收入达到300多万元，为国家创造了可观的经济效益。同时，景山公园民营化的探索也激活了民营资本的参与，形成了多元化的投资主体，为公园加大民营化模式在公共服务领域的介入提供了借鉴，从而推动公园事业改革的不断深入与发展。
结语
通过景山公园民营化的实践结果来看，景山公园不但丰富了公共服务的内容，而且在质量上也取得了长足的进步，有效解决了经费不足、发展滞后的一系列问题。 “竞争促使人们把事情做到极致，讲究效益。实践证明，竞争是效益制度，哪里没有竞争，哪里就没有效益。”①公园民营化要求在公共服务的供给过程中引入竞争机制，打破原有的政府垄断，只有有效的竞争才能真正收到效益。公园民营化的模式多种多样，关键是要根据实际情况，引入有效竞争，权衡利弊作出相应的选择，必要时需将各种方式加以综合的运用才能有效地推动公园民营化的进程。相信在不久的将来，一条具有中国特色的公园民营化的改革之路必将展现在我们面前！
参考文献：
[1] 金俊杰.事业单位管理与改革的现状和对策[J].浙江人力资源社会保障，2010，（4）：34.
[2] 田代，顺孝.美国公园管理的最新发展趋势（马骏）[J].中国园林，2005，（12）：26.
“公共政策学”是政治学、行政管理、公共事业管理等专业本科生的专业主干课程。自20世纪80年代恢复公共政策的研究和教学以来，“公共政策学”的教http://学体系逐步规范化、科学化，但体现不同专业的特色教学却比较缺乏。由于学科性质和培养目标不同，“公共政策学”课程的教学在教学内容、教学方式等方面应做出适当的调整和合理的设计，以促进专业培养目标的实现。公共事业管理专业“公共政策学”课程的教学，应凸显专业特色，充分体现公共事业管理专业培养目标和要求。
一、根据专业要求确立教学目标
公共事业管理于1998年被教育部正式列入本科专业目录，主要培养面向21世纪的适应我国社会主义现代化建设需要的德、智、体全面发展的具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识及应用这些知识的能力，能在文教、卫生、体育、环保、社会保险等公共事业单位、行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。①公共事业管理指公共组织为了实现公共利益对社会公共事务所进行的计划、组织、协调、控制以及公共服务的提供等活动。公共事业管理任务的实现离不开对公共政策这一手段的运用。公共政策既是公共事业管理活动的基本依据，又是公共事业管理活动的基本手段、杠杆和工具。“公共政策学”课程的教学在培养公共事业管理人才中起着重要的基础作用。WWW.133229.cOm
一般而言，“公共政策学”的教学目标，是让学生们能够比较系统地掌握现代政策科学的基本理论，了解政策系统和政策运行过程，学会政策分析的初步方法。具体到公共事业管理专业，“公共政策学”的教学目标应定位为“四个一”，即培养一种习惯、理解一套理论、掌握一套方法、具备一系列的能力，从而达到改进政策系统，提升公共事业政策的质量和效力，提高公共事业管理水平，增进公共利益的目的。培养一种习惯，即培养学生关注现实政策运行的习惯，要经常关注国家出台和调整了哪些关于公共事业方面的政策，这些政策的运行情况和执行效力如何等，以提高学生的政策敏锐性和洞察力，为运用相关理论分析政策问题奠定良好的基础。理解一套理论，即理解公共政策的基本概念和理论，掌握公共政策的内涵、特征、本质、功能等理论，了解古今中外的政策思想和政策运行过程。掌握一种方法，即政策分析的方法，具体包括政策问题界定的方法、目标确立的方法、方案搜寻的方法、结果预测的方法、方案比较的方法、效果评估的方法。②具备一系列的能力，即培养同学们公共政策的制定、执行和评估的能力，特别是公共政策的执行力。
二、根据专业要求安排教学内容
教学内容的设计是教学的一项基础性和关键性的工作，内容安排是否得当，直接关系到教学的效果和人才培养目标的实现。“公共政策学”是一门综合性、跨学科的课程，教学内容丰富，信息量大，但实际教学中，限于教学时间难以面面俱到，这就要求任课老师根据专业要求精心设计、合理安排教学内容。
“公共政策学”的教材比较多，代表性的教材有宁骚的《公共政策学》、陈庆云的《公共政策分析》、陈振明的《政策科学——公共政策分析导论》、严强的《公共政策学》等。从教材内容看，有的侧重于公共政策系统和过程的阐述，有的侧重于公共政策的分析，有的两者兼顾。比如，宁骚的《公共政策学》侧重于政策本质、政策系统和政策过程的讲述。陈庆云的《公共政策分析》主要侧重于政策问题、议程、方案、效果等的分析。陈振明的《政策科学——公共政策分析导论》和严强的《公共政策学》基本实现了理论与分析技术、方法的兼顾。过去，“公共政策学”的教学一直注重于政策系统和政策过程的讲授，关于政策分析的方法和技术由于教材偏好、任课老师知识背景、涉及知识面宽、教学难度大等原因涉及较少。进入21世纪，公共事务日趋繁杂，对公共政策的制定和执行也提出了更高的要求，政策分析的功能日益凸显，它可以“应用人类社会一切可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断、创造力等能力及潜能，帮助正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”③。因此，公共事业管理专业“公共政策学”的教学内容应当在讲授政策系统、政策过程等知识的基础上，增加政策分析的内容，让学生掌握政策分析的方法和技术，建构政策问题、确立政策目标、分析政策方案、预测政策实施结果、提出政策建议、监控政策执行过程、评价政策效果，以减少以后工作中政策制定的失误，提高政策实施的效能，提升公共事业管理水平。
三、根据专业要求改革教学方式
公共事业管理是一个实践性、针对性很强的专业，因此公共事业管理专业“公共政策”的教学培养学生对现实的关怀意识和分析政策问题、解决政策问题的能力至关重要。要实现这一目标，必须改革过去“重知识、轻能力”的灌输式教学模式，在课堂讲授的基础上，注重案例教学、情景模拟教学、研讨式教
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学、实践教学等各种教学方法的综合运用。
1.优化案例教学。公共政策学是一门应用性很强的学科，公共政策学之父拉斯韦尔将它界定为“解决社会问题，特别是那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”④。公共政策因公共问题的存在而生，其立足于社会公众实际生活，以解决社会公共实际问题、满足人们的各种需要、保证社会的和谐稳定发展为目的。小劳伦斯指出，在政策分析中运用案例教学可以“帮助学生养成在政治和官僚制生活领域中的分析习惯；增长学生们运用有助于分析政策问题的、特定的分析概念和技巧的能力；让学生们熟悉公共政策形成的知识和背景知识”⑤。为提高案例教学的效果，一方面要选择合适的案例，在公共事业管理专业“公共政策”的教学中，尽量选取真实的、学生关注的、与群众利益密切相关的教育、养老、环境保护等涉及公共事业管理的案例，以激发同学们探讨的热情。另一方面，任课教师应熟练运用案例教学的方法，实现案例和理论的融通，真正起到以案例消化理论、通过案例锻炼能力的目的。
2.注重情景模拟教学。情景模拟教学法是教师根据教学内容和教学目标，有针对性地设计情景，并让学生扮演情景角色，模拟情景过程，让学生在高度仿真的情景中获取知识和提高能力的教学方法。⑥情景模拟教学有较强的趣味性、操作性和实效性，容易引起学生的兴趣，激发学生的研究欲望，促使学生积极主动地提出要解决的问题和设想，发展学生的创造和思维能力，达到教育与现实需要的接轨。在公共事业管理专业的“公共政策学”教学中，可以选择合适的主题，通过公共政策方案论证会、公共政策方案听证会、政策新闻会等形式，让学生进行实战模拟。通过角色扮演，一方面，巩固学生所学的知识，提高他们分析和解决政策问题的能力；另一方面，让学生体会政策出台的不易以及作为政策制定者应承担的责任，增强他们的社会责任感和现实关怀意识。
3.充分利用社会资源加强实践教学。公共政策是一门与实践密切联系的学科。现实公共政策的实践，可以为公共政策教学提供丰富的资料。教学中，要充分利用各种政策资源，增强同学们的感性认识，了解我国政策运行的实际，提高认识、分析、解决政策问题的能力。如组织同学们参与政策听证会，感受和了解政策听证的过程；让同学们利用假期参与政策宣传、政策执行活动。通过参与，让同学们充分了解政策运作细节，了解我国转型期公共政策的特点，以更全面、更客观、更理性地认识和解决政策问题。此外，学校可以选择一些事业单位、优秀的非营利组织或社区作为教学实践基地，有针对性地安排学生进入社会实践基地，体验真实的公共事业管理和政策运行过程，将所学知识和技能应用于实践，并在实践中巩固、发展和修正理论，提高技能，为日后进入工作岗位打下坚实的基础。
四、根据专业要求改革教学考核评价体系
关键词：度假旅游；开发；模式
我国度假旅游的开发模式
()整体租赁经营模式。是指在一个旅游度假景区内，将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该旅游度假区，并按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。这是一种由政府出资源，企业出资金，政企共同受益的旅游度假区治理模式，是一种市场化经营公共度假旅游资源的模式，体现公共性资源、企业化经营、专业化管理、市场化发展的特点。
()股份制企业经营模式。是指旅游度假景区为了筹集开发建设资金，对景区经营企业实行股份制改造，并由政府委托股份制企业独家经营旅游度假区，或者在景区经营企业的基础上新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营景区资格的方式。这种模式构造了景区经营强大的市场融资能力，广泛吸纳了社会资本的注入，同时借助股份制企业的先进机制，依靠对旅游度假区的垄断经营，以投入高额资本、创造优质旅游产品、追求高额投资回报为目标。
()上市公司经营模式。是指旅游度假景区经营企业经过股份制上市以后，受景区管理机构的委托，经营包括景区门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对旅游度假区实行垄断性经营的方式。采用这种模式进行经营的旅游度假区，其所有权归属于景区管理机构，其经营权由景区管理机构委托给了上市公司；景区上市公司统一负责景区旅游资源的开发利用，而资源的保护工作由景区管理机构承担。这一模式是典型的景区管理权与经营权、开发权与保护权“四权”完全分离的度假旅游景区经营模式。
()整合开发经营模式。是指对于依托公共文物资源的旅游度假区，在保证国家完全拥有文物资源所有权和有效保护的前提下，由政府统一安排，对文物旅游度假区的文物类公共性资产和非文物类经营性资产进行统一整合，按照政企分开、事企分开、所有权主体与经营权主体分离的原则，将文物景区的文物事业发展职能和旅游市场经营职能分开，事业部分统一归文物部门，按照事业规律管理，企业部分组建经营开发实体，统一划归政府直属国有独资的旅游集团企业统一管理，科学开发，市场化经营。
()网络复合治理模式。是指一个度假旅游景区设立拥有政府管理权限的景区管理机构，同时行使同级旅游行政管理部门的职权，对旅游度假区实施一体化(只有一个管理主体)、封闭式、全方位管理的方式。景区的所有权与经营权都属于作为政府的景区管理机构，但景区经营由景区管理机构的独资企业采取部分直接经营，部分由与社会资本共同组建规范的股份公司经营的方式进行，景区的旅游业务开拓紧密依托旅游部门的市场网络开展，在这个模式中，旅游度假区的经营权绝大部分控制在景区所有者——景区管理机构手中，少部分控制在合资公司中；景区旅游资源的保护权主要在景区管理机构手中，景区经营企业主要负责旅游资源开发，但同时在开发过程中有保护资源的绝对责任，是一个所有权与经营权、开发权与保护权部分分离的度假旅游景区治理模式。
我国度假旅游开发存在的问题
长期以来，由于旅游景区体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏，使得国内度假旅游景区在经营发展中存在很多问题，主要表现在以下六个方面：
()多头管理，多重目标。目前，我国度假旅游景区的宏观管理格局是政出多门，体制混乱。现行的管理体制的主要问题是多重目标与企业经营之间的矛盾，而随处可见的多重管理加剧了这种矛盾。
()秩序混乱，服务较差。度假旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到切实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一部分就是因此引起的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。
()资源破坏，环境污染。我国度假旅游景区资源与环境保护的问题，表现在景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。有些素质不高的企业胡乱开发度假旅游资源，如酒店、别墅、停车场等，使景区建设庸俗化，对自然资源的破坏很大。许多度假旅游景区出现资源退化，不仅有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。
()条块分割，名实不符。在我国的度假旅游景区内，往往出现建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、 单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。
()财政困难，举步艰难。国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自支，有的完全实行自筹自支。在此情况下，大多数地方只能勉强维持现状和职工生计，谈不上有效保护和积极建设。景区内居民和职工迫于生计，开山取石、毁林伐木、捕猎动物，破坏资源和环境的现象屡禁不止，这就等于是捧着金碗要饭吃，宝贵的资源成为财政的负担。
（池州学院体育系，安徽 池州 247000）
【摘 要】随着旅游散客化时代的到来，旅游目的地的公共服务体系建设日益受到重视。文章通过文献资料法、实地考察法、网络搜索法等对当前池州市旅游公共信息服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系、旅游行政服务体系等建设现状进行梳理，明确存在的问题，并在此基础上提出完善池州市旅游公共服务体系的建议。
关键词 旅游公共服务；保障供给；池州市
基金项目：池州学院研究中心人文社会科研项目（XKY201412）。
作者简介：陈宝胜（1984—），男，安徽池州人，硕士，池州学院体育系教师，研究方向为体育旅游。
旅游公共服务是指在旅游目的地范围内及周边区域，由政府或其他组织（企业、非营利组织等）等服务主体为旅行前、旅行中和旅行后的旅游者（现实的和潜在的）提供的，具有明显公共性的、满足旅游者共同需要的公共商品和服务的总称[1]。简言之，旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，以旅游者为服务对象的，具有公共性的一系列产品和服务的总称[2]。
池州市是全国优秀旅游城市和安徽省历史文化名城，境内山清水秀，旅游资源丰富，近年来在旅游公共服务体系建设方面做了一些尝试，但总体水平较为落后。现代旅游大众化、个性化和自助化的发展趋势越来越明显，游客对旅游目的地的公共服务提出了更高的要求，未来一段时间将是池州市旅游公共服务需求急剧增长的时期。因此，在认清池州市旅游公共服务体系建设现状及存在问题的基础上，如何借鉴旅游发达国家和国内其他省市先进经验，充分利用现代科学技术，丰富旅游公共服务内容，提高旅游公共服务的水平和质量，使池州旅游更加安全、便利、惠民，成为当前一项重要而又亟待解决的课题。
1 池州市旅游公共服务体系建设现状
根据《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》确定的五大子系统，将池州市旅游公共服务体系分为旅游公共信息服务体系、旅游安全保障体系、旅游交通便捷服务体系、旅游惠民便民服务体系和旅游行政服务体系等五项内容。结合池州市旅游公共服务建设实际情况，对其体系构成进行细分如下（如表1所示）。
1.1 池州市旅游公共信息服务体系初步建立
目前池州市已经建立了全市旅游门户集群网站，包括池州旅游政务网、池州旅游资讯网、池州旅游体验网，并同时应用中、英、韩、日四种语言。网站集电子政务、旅游资讯、宣传促销等功能于一体，公众服务功能不断完善，影响力也不断提升。截至2015年4月底，总访问量达540113次，网站旅游新闻252条，提供全市79家旅行社、52家酒店、16家4A级以上旅游景区、31条精选旅游线路的相关信息。同时，池州旅游还开通了腾讯官方微博、新浪官方微博和官方微信平台。2015年，集旅游资源展示、地图导航、游客互动等多种功能于一体的“石台旅游通”智慧旅游APP正式上线，随着全市旅游信息化建设工作的推进，池州游客将会体验到更加便捷的旅游信息服务。
1.2 池州市旅游安全保障服务体系逐步形成
2014年1月，《安徽省旅游安全突发公共事件应急预案》正式，池州市也相应制定了《池州市突发事件总体应急预案》和《池州市旅游安全目标管理责任制年度考核办法及评分标准（试行）》，旅游安全保障的体制机制逐步健全。在安全风险防范方面，池州市认真开展了节假日的节前准备、节后总结活动，对旅游危机事件进行有效预防和处理，提前部署节假日和重大旅游活动的安全细节。同时，重视旅游安全培训和旅游安全宣传工作。2013年石台县以创建食品药品安全示范县为契机，把农家乐全面纳入食品安全监管，保障“中国原生态最美山乡”的顺利建设。2015年九华山以《人感染H7N9禽流感诊疗方案》为培训内容，积极开展防控工作。
1.3 池州市旅游交通便捷服务体系逐渐加强
2013年，池州市全年接待旅客运输量7503万人，比上年增长12.2%；旅客运输周转量（不包括铁路、民航）421746万人/公里，增长15%。九华山机场自2013年7月29日通航以来，已开通至北京、上海、成都、广州、厦门、泉州的航线，机场运送旅客221876人次，安全保障飞行2792架次，进港平均客座率达66.01%，出港平均客座率达63.04%。随着沪渝、京台、济广高速公路等相继建成，市域初步形成“一纵两横”的高速公路网络，实现与长三角中心城市“五小时交通圈”目标。G318、S219的建成实现了池州至青阳、九华山的双向六车道的快速通道，增强中心城区的旅游集聚辐射能力，池州——九华山区间日发送8趟旅游直通车的运行，方便了游客进出九华山风景区。宁安城际铁路将于2015年10月正式开通，届时，南京到池州将首开动车。
1.4 池州市旅游惠民便民服务体系日趋完善
池州市景区实行特殊人群和特别节假日门票优惠政策。例如，2015年 “三八”国际劳动妇女节当日，牯牛降景区对女性游客实行半票优惠政策，九华天池则实行女性游客免票政策。池州市旅委还在微博上展开“微营销”活动，为广大粉丝带来了福利，取得了良好的成效。目前齐山——平天湖（AAAA）、大历山（AAA）等A级景区以及市区的烟柳园、清溪河公园、百荷公园——百牙塔实行免费开放政策，池州市的图书馆、文化馆、博物馆、体育馆、科技馆，也免费向大众开放。这些惠民政策既为本地居民和游客提供了实实在在的优惠，也发挥了旅游在提升生活品质、提高居民素质、促进社会和谐等方面的功能。
1.5 池州市旅游行政服务体系得到重视
在旅游从业者教育培训方面，池州市开展了旅游景区创建标准宣贯、旅游项目申报、旅游市场监管和旅游安全等专业培训，各县区也纷纷开展乡村旅游、红色旅游、景区管理与营销等相关培训活动，采用理论授课、经验交流、专题报告、实地走访等多种形式，提升了旅游从业人员的专业素养。在旅游质量监管方面，池州市对旅游企业和从业人员实行动态量化管理，每年年检对违规企业给予黄牌警告。对不合格的旅行社，严格按照规定取消经营资格；对软硬件水平严重下降的星级饭店在年度复核中实行限期整改，整改后仍达不到要求的，予以摘牌。
2 池州市旅游公共服务体系建设存在的问题与不足
随着旅游业的迅速发展，池州市旅游公共服务体系受到普遍重视和积极建设。但是由于还处在起步阶段，与国内外旅游业发达地区相比还有很大差距，与旅游者日益增长的旅游公共需求相比也非常滞后。
2.1 旅游公共服务体系供给有待加强
旅游公共信息服务体系渠道较窄、形式陈旧。池州市虽然有73家旅行社，但是专业的旅游咨询中心较少，导致游客对池州缺乏了解，形成“知九华而不知池州”的尴尬局面。市区免费开放的景区周边缺少旅游咨询点，导致本来很有价值的景点成为大家漠视的地方。池州市旅游官网缺少对旅游目的地的风险提示和服务质量披露，也未开通旅游热线，如果遇到旅游突发事故，往往不能第一时间得到池州市旅游相关部门的妥善处理，影响事件处理效度。局长信箱虽然开通，但是鲜有回复处理，问题处理滞后。
旅游安全保障服务体系规范较少、效度不高。池州市生态环境优良，峡谷众多、动植物繁茂，存在一些旅游安全隐患，如九华山的“灵猴”偶尔会攻击游人，誉为“蛇的王国”的牯牛降山上没有医疗点，一些漂流景区周边安全员较少，这些暂未引起足够的重视。池州市旅游主管部门和各景区管理部门均缺乏旅游救援专业设施和依托社会的旅游救援体系，也没有配备专业的旅游救援队伍。
旅游交通便捷服务体系功能不强、较为不便。池州市各区县景区小集中、大分散，整体路程远，从市区至东至或石台景区的车程均在两小时以上。县区旅游交通状况亦不容乐观，如“齐石公路”全天尘土飞扬，道路坑坑洼洼，缺少旅游专线。九华山机场航班线较少，西北、西南地区都暂未开通线路，旅游交通可进入性仍有待提高。
旅游惠民便民服务体系供应不足、建设不够。池州市目前只有一座开放的博物馆和科技馆，不能完全满足池州市居民和游客的文化需求。盲人道路和特殊人群旅游服务设施建设较为滞后，盲人道路形同虚设，盲人旅游标识牌暂无设置。众多景区内只有为数不多的旅游公厕，部分景区仅有一座公厕，无法满足旅游旺季时游客的需求，池州市尚未发售旅游年票、旅游月卡等优惠联票，众多A级景区门票偏高，易让居民和游客望而却步。
2.2 旅游公共服务体系运行保障机制较差
当前旅游公共服务的供给主要依靠政府，社会没有共同参与，市场化程度低，筹资和补偿机制的不完善已经成为池州市旅游公共服务发展的“瓶颈”。另一方面，由于现行管理体制原因，池州市旅游委员会、池州市旅游协会等这类旅游监管部门、协调机构权小责重，难以发挥最佳效力。在池州市旅游公共服务建设实践中，也没有建立完善的监管体系，政府提供的旅游公共服务得不到社会的监督和参与，致使某些旅游公共服务的供给处于形式主义的状态，如旅游公共服务设施的建设中存在质量不高、偷工减料的现象，一些旅游设施损害未能得到及时的修理，直接影响了旅游公共服务供给的水平。
3 池州市旅游公共服务体系建设思路
3.1 完善旅游公共服务体系内部各要素
3.1.1 完善旅游信息咨询服务体系
旅游目的地的旅游公共信息建设主要包括咨询中心的建立及功能的扩充，旅游网络信息建设和内容的丰富，旅游宣传材料的整理和途径选择，也包括在信息技术支撑下的各种旅游公共信息平台的建设[3]。池州市目前需要加强的重点是：①建立信息全、功能强的旅游网站，及时旅游预警、诚信旅游、旅游安全等行业信息和新鲜的旅游资讯。②规范旅游标识标牌，各类导览牌、指示牌须符合行业标准，合理摆放，为游客尤其是自驾游游客提供清晰明确的指引。③在机场、火车站、汽车站、码头、高速公路服务区、商业集中区等游客聚集区域建设旅游咨询中心，形成由主中心、分中心、信息亭、触摸屏等组成的旅游咨询中心网络。④开通免费旅游服务热线，24小时为游客提供旅游咨询、投诉受理、旅游救助等服务。
3.1.2 完善旅游安全保障服务体系
旅游安全保障体系建设首先要健全安全保障的体制、机制，在人员、资金、设施设备方面予以保障，还要建立必要的应急救援机制，当安全事故发生时，有一套反应及时、处理科学的救援程序，将损失降到最低。同时，要加强日常的旅游安全宣传和培训，强化旅游企业和从业人员的风险防范意识，并对旅游活动的各个环节可能存在的安全隐患进行全面的检查和及时的预警。池州市目前需要加强的重点是：①根据行业发展的现状和特点，有针对性地制定、改进和完备相应的政策、法规，建立健全池州市旅游业安全管理标准体系。②强化专门的旅游安全管理部门——旅游突发事件应急协调小组的作用，注重事前的预防，建立一套适应旅游安全特点的管理体系。③在市假日办、市旅游质监所等基础上，联合公安、消防、医疗、救援、军队、武警等公益性社会救援力量和专业紧急救援机构，建立池州市旅游救援指挥中心，并设立简单易记的服务热线，形成覆盖旅游活动全过程的，旅游专业化和社会化相结合、政府救助与商业救援相结合的旅游紧急救援体系。
3.1.3 完善旅游交通便捷服务体系
旅游交通服务体系的建设包括以下几方面：加强旅游交通设施的建设，使旅游目的地的交通体系与全国大交通实现无缝连接，提高旅游目的地的可进入性；完善和建立旅游目的地旅游公共交通体系，调整各种交通方式布局，合理设计和优化公车线路，实现旅游景区之间的畅通；规范旅游交通提供主体的行为，提供足够信息的交通标识，完善自驾车服务体系等[4]。池州市目前需要加强的重点是：①增加航班线路，提升旅游服务，目前九华山机场的航线少，班次不多，不能满足未来日益增长的游客需求。②改善城区、县域旅游交通道路，提升城乡道路等级，开辟旅游专用通道。③开通池州观光巴士，将市区美景串联起来，配备专业讲解人员，展示“一城山水满城诗”的池州形象。④推进池州市旅游集散中心、旅游集散分中心、旅游集散点的建设，形成点线面全方位、多功能、覆盖广、一站式的集散中心体系，实现为游客提供方便快捷的交通服务、信息服务、换乘服务。
3.1.4 完善旅游惠民便民服务体系
旅游惠民便民服务体系建设包括积极推进更多的城市公园、博物馆、纪念馆、公共体育运动场免费开放，或设立免费开放日；鼓励发放旅游优惠券或免费旅游门票；延长博物馆、金融服务网点、邮政服务网点在旅游旺季的服务时间；落实旅游景区对老年人、学生等特殊人群的门票优惠政策等。池州市目前需要加强的重点是：①发售池州旅游年卡、月卡，全面落实对老年人、残障人士、学生等特殊人群的免费与优惠措施。②增建旅游便民服务设施，建设具有地域建筑特色、反映地域文化内涵、体现本市历史迁移的博物馆、纪念馆和反映城市风貌的展览馆，开放设备齐全的体育馆，从多方面满足城市居民以及来访游客的旅游需求。
3.1.5 完善旅游行政服务体系
旅游行政服务体系建设包括旅游标准化建设、从业人员的培训与教育、旅游投诉受理、旅游市场监管等方面内容。池州市目前需要加强的重点是：①健全区域合作机制，加快融入皖南国际文化旅游示范区建设中。②完善旅游服务质量监管和投诉处理机制，建立专业的旅游公共服务质量监管部门，进行定期不定期的检查旅游企业服务质量、接待水准，同时加强旅游投诉体系建设，不断提高投诉受理率、办结率和满意率。
3.2 完善旅游公共服务体系配套措施
首先，加强组织领导，进一步发挥池州市旅游工作指导委员会的职能，让这一机构运转常态化，强化旅游管理部门与外事、公安、国土、建设、交通、铁路、文化、卫生、质检、安监、民航、气象等部门在提供旅游公共服务方面的协作。其次，建立多元化的旅游公共服务供给模式，构建政府主导、各种社会主体共同参与的供给格局。公益性项目如旅游基础设施建设、景区周边环境整治和旅游环境保护等公共项目主要依靠政府投资，以经营性为主的项目如城市公共基础设施中的城市绿地、多媒体旅游触摸屏信息服务、旅游集散中心、旅游交通服务等，可以通过市场配置与财政补贴的方式来提供。最后，加强旅游公共服务质量监管，从制度上明确旅游公共服务体系的内容及各部门的职能，对旅游公共服务体系的供给和运营过程及结果进行有效的监督和管制，尤其要重视建立游客评价和反馈机制，促进旅游公共服务体系建设与游客需求优先对接。
参考文献
［1］李爽,黄福才.城市旅游公共服务体系建设之系统思考[J].旅游学刊,2012,27(1):7-9.
［2］河池康.旅游公共服务体系建设研究[D].北京:中央民族大学,2011.
［3］喻江平.旅游目的地旅游公共服务体系建设研究[D].秦皇岛:燕山大学,2012.
公共财政支出中用于发展旅游业方面的开支,不应完全以是否具有竞争性作为标准,而应以其是否为社会公共需要及其他经济主体是否愿意投资为标准。有些旅游项目(如主题公园等)尽管是公共需要,但如果其他经济主体愿意投资,则它不属于公共财政支出的范围。如果是公共需要,而其他经济主体不愿或没能力投资的项目(如旅游发展规划、旅游景点配套公共服务设施建设等),则属于公共财政支出的范围。根据政府提供“公共产品与服务”的职能定位和追求“可持续发展”的目标,公共财政支持旅游业发展的支出政策应主要考虑:
——旅游发展规划
目前制约旅游业进一步发展的问题和困难还不少,其中突出的一点是缺乏旅游发展规划。近几年,我国旅游资源盲目开发和酒店重复建设的现象比较严重,由于盲目铺摊子、管理不善而造成巨额亏损的旅游项目时有发生,不但给旅游业造成重大损失,也拖垮了一些企业。事实证明,只有政府所制定并执行的具有宏观意识、科学精神与发展步骤的旅游发展规划,才能保障本地区旅游业健康有序地发展,有效地防止旅游开发中低档次重复建设的盲目行为、急功近利的短期行为、滥开乱挖的破坏行为。因此,对旅游业整体性和区域性,尤其是经济欠发达地区和旅游扶贫示范区的发展规划应该由政府统筹和组织实施,属于政府行为,公共财政支出应重点给予支持。
——旅游景点配套公共服务设施建设
公共财政支出对旅游景点配套公共服务设施建设投入的主要理由是:旅游景点建设涉及诸多配套公共服务设施建设,具有公共需要的性质;旅游景点投资联动效益大,但景点投资的直接效益容易“外溢”,其配套公共服务设施属于其他经济主体不愿投资而社会又需要的建设项目;对经济欠发达地区的旅游景点配套公共服务设施建设投入,有利于改善当地投资环境。公共财政对旅游景点配套公共服务设施建设的投入应遵循以下原则:旅游景点配套公共服务设施的投入应为导向性投入,目的是扶持重点,调动社会各方对旅游投入和引导外商投资旅游业的积极性;属于对旅游公共服务设施建设的投入,主要用于旅游交通连接线、旅游景点生态环境和人文景观保护以及旅游景点停车场、厕所等公用设施配套建设等;重点向经济欠发达地区倾斜。
——旅游宣传促销
发展旅游业虽然离不开得天独厚的自然景观,但重视宣传,搞好促销,才能提高本地的知名度,吸引更多的国内外游客。各个旅游热点的兴起,无不是从宣传开始的。而旅游市场的开拓、促销,并不是哪家旅游企业的事,也不是哪家旅游企业所能担当起来的。每年旅游业的宣传重点是什么?向外推出的新项目又是什么?这些整体宣传活动与旅游业发展规划一样只能由政府部门承担,属于政府行为。因此,旅游宣传促销并不是单纯的企业行为,其中有相当部分政府公共支出的内容。在旅游宣传促销方面应由公共财政支出,以保证旅游市场促销的顺利实施。
——旅游信息化及人才培训
旅游开发与建设的信息化及人才培训是公共需要,属于公共财政支出的范围。其中信息化建设是旅游业今后发展的重点之一,应大力推动旅游企业走上以互联网为代表的信息高速公路,建设涵盖省、市、县三级的旅游信息网,完善旅游信息咨询、管理信息和电子商务系统,在网上向国内外形象生动地宣传旅游总体形象和特色旅游,网上受理游客咨询和投诉,使更多的旅游企业实现网上宣传和网上交易。
此外,旅游管理部门和企业骨干人员的教育培训也应予以支持。现阶段主要应支持旅游教育师资的培养和提高、旅游从业人员的再教育以及中高层经营管理队伍的建设。逐步实现人才培训制度化、招聘管理规范化、使用激励科学化,使旅游业形成一个规范有序、充满活力、激励成才的人才培训和管理机制。
制定支持旅游业发展的公共财政政策
在市场经济条件下,公共财政的财源建设应逐步由资金投入转向政策引导,由扶持生产转向培育市场,由直接管理转向重在服务的间接管理,由培植主导财源转向加强基础财源,由置身前沿的主导地位转向拾遗补缺的补充作用。在向公共财政过渡阶段,实现财源建设的转变有一个渐进的进程,在这个过程中,应考虑制定相应的公共财政政策,支持旅游业发展:
——形成支持旅游业发展的财税政策导向
在市场经济条件下,只有以市场为基础,扩大市场主体——企业的行为,使企业成为旅游产品开发的主体,按市场经济规律办事,鼓励社会各界投资旅游业的开发建设,才能推动旅游业的进一步发展。为充分调动社会各方的力量,财政可制定一些优惠的政策,如推进旅游业税费改革,减轻旅游企业负担;对开发旅游荒芜地区的企业经营一定期限内利润免税;对兴建旅游设施所需进口物品实行优惠关税;为从事各种旅游业务的企业提供优惠贷款贴息等等。在此基础上,进一步形成公平、公开、公正、廉洁、高效的政府财政行为,塑造全社会共同发展和支持旅游业的良好环境。
——促进调整旅游产业结构
目前,我国旅游业正处于成长阶段,旅游产业结构存在不合理之处,有的行业如高档旅游饭店、旅行社发展过快;有的行业如旅游汽车更新换代困难;有的行业如旅游商品多年徘徊不前;有的行业如旅游娱乐则刚刚起步。随着我国市场经济的进一步发展,要求旅游业尽快实现产业结构的优化和现代化,每年三个7天长假期的推出,要求尽快增强旅游业的有效供给能力,改善旅游产业结构。随着我国加入WTO,激烈的国际竞争亦将迫使我们加快旅游产业结构的调整。财政应及时采取政策措施,促进调整旅游产业结构,实现我国旅游业的可持续发展。
——推动国有旅游企业改制
如今,中外合资、联合、联营、私营、股份制旅游企业在我国已相继诞生,打破了国有旅游企业独家经营的局面,但是力度还远远不够。就现有的国有旅游企业而言,应加快优化调整其组织结构和所有制结构,使旅游企业真正成为充满活力的法人实体和市场竞争主体。一方面应加快进行战略性改组,在
发展大而强的旅游企业集团上实现新突破;另一方面应加快实现投资主体多元化,在降低国有资本比重上实现新突破。在国有资本退出的同时,可采取吸收外资、规范上市、债转股、吸收社会法人股、内部职工股,以及旅游企业之间相互参股等方式,进行规范的多元投资主体的公司制改革。
关键词:旅游景区 行政管理 管理模式
旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容,它直接关系到旅游景区的可持续发展。根据公共行政管理和旅游行政管理的基本理论观点,旅游景区行政管理可以初步理解为:从中央到地方的各级人民政府,通过其授权的相关旅游职能机构,依据国家有关政策法规、方针、遵循旅游景区自身的发展规律和特点,对本国、本地区的旅游景区进行总体管理和综合调控的过程。简言之,就是旅游行政部门对旅游景区的总体管理。
张听竹对风景名胜区的政府规制研究中指出,应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理,使旅游景区变成一个小级别的行政单位,把资源保护的职能内生化,将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化,而刘秉升却认为旅游景区作为旅游经营单位,从事企业化经营,政府在这个过程中应加强管理的力度,尤其是法制管理、规划管理及技术管理。张凌云认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式,推行企业化管理。张吉林在研究我国西部旅游景区管理模式时认为采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现。
旅游景区资源特征分析
(一)景区资源垄断性特征
旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性,决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制,否则,景区经营者可能滥用其垄断地位,为获取垄断利润而制定较高价格,从而损害公众利益的实现。
(二)景区资源公共物品特征
经济学研究表明,公共物品在不具有排它性的同时,根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”,即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数,即拥挤点时,公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内,可以增加额外的消费而不会产生竞争,即每增加一个消费者的边际成本为零;当超过拥挤点之后,增加更多的消费者将减少所有消费者的效用,增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论,风景名胜资源无疑属于准公共物品。
(三)景区资源外部性特征
景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益,而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐,提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设,提高了当地的知名度,增加了就业机会与隐性收入,从而提高了当地的整体社会福利,旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展,会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。
(四)景区资源信息不对称性
信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时,旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象,旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势,旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱,甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。
基于委托理论的旅游景区行政管理模式
(一)委托理论概述
委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下,委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中, 但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。
委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化,权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了;另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人,他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数,委托人一方面对其人进行激励;另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。
(二)委托管理模式
如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性,那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论,旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系(如图1)。
旅游景区实施委托模式的建议
(一)完善相关法律法规
目前,国家所颁布的有关旅游区(点)经营管理上的主要法律文件有《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游景区(点)的质量等级规划与评定》等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区(点)的经营,促进了环境与资源的保护。但是,也应看到,随着旅游业的发展,旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语,其所面临的制约性因素也相继发生了变化,一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。
此外,有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性,使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此,旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上,对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要;同时,应加强旅游行政执法的力度,统一处理旅游违法行为;此外,还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验,促进旅游法制建设的现代化和国际化进程。
(二)合理规划旅游景区
目前,在旅游景区的经营过程中,由于旅游资源大多属于公共资源,大部分经营者、管理者都只追求其经济利益,规划缺乏长远性,过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略,转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此,国家相关旅
游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标,规划编制完成后力求认真实施,使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展,加强对景区资源的长远保护,将短期利益和长期利益结合起来,以实现旅游景区的可持续发展。此外,在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展,实现共赢局面。
(三)景区所有权与经营权相分离
景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾,而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此,政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革,不仅要实现政企分开,把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商,从宏观上给予企业一定的指导;而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状,基于委托理论,把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人,集中行使景区的行政管理权,原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来,旅游管理部门就有了明确的权限和职能,企业有了明确的责任,激发了企业的积极性和热情。
(四)改善景区投资环境以扩宽资金来源
虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展,相继投入了大量资金,但是单靠政府单方面的投入是远远不够的,致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此,积极营造良好的投资环境,吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先,要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主,因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时,不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外,在费改税之后,部分收费项目模糊,因企业而定,在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目,对景区内的企业乱摊派,这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止,提高企业投资的积极性,增加企业投资的信心。其次,增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析,做可行性研究和宣传,以赢得银行的信任和支持,努力增大银行的贷款规模;再次,采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金,由旅游管理部门负责基金的具体运作,景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。
(五)注重交叉地带景区的开发与管理
目前,处在交叉地带的许多景区景点,由于在行政划分上同时属于多个地区管理,导致出现了实际上的无人管理,或只从自己受益的角度规划与开发,注重局部利益,没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源,建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织,负责交叉地带旅游资源的规划与开发,地方不再对其进行直接管理,而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责,但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持,争取发挥特有资源的优势,实现帕累托最优的共赢局面。
(六)加强景区人力资源开发与管理
虽然目前旅游从业人员日渐增多,但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求,首先制订旅游人才建设整体规划。其次,从委托理论出发,对旅游从业人员进行指定地点的集中培训,提升区域整体服务质量。此外,加强对旅游教育的管理,包括控制和调整旅游教育整体结构;强化旅游人才素质教育;加强旅游学科和课程建设等。
参考文献:
1.高鸿业.西方经济学[M].中国人民大学出版社, 2000
关键词：社区主导型；乡村旅游发展；利益相关者；行动策略
利益相关者（Stakeholder）一词源于管理学概念，20世纪80年代旅游研究领域正式引入利益相关者这一概念，关于社区参与旅游方面，国内一些学者依据对社区概念的理解提出了不同的利益相关者群体，但大体上都会包括政府、社区居民、企业。本研究的社区参与旅游发展的类型为社区主导型参与类型，通过笔者长期在该社区的观察，发现社区参与旅游发展过程中的核心利益主体有三个：村民、村干部、村办旅游企业。在这三个利益相关者中，我们通过社区参与旅游过程中一个事件的描述，来分析三个利益相关者在参与旅游过程中所采取的行动策略。
一、社区参与旅游发展过程中村办景区企业利益纠纷事件
密云县石城镇桃源仙谷风景名胜区于1997年开发、1998年运营，现已成为部级AAAA级景区和北京市风景名胜区。1997年为了开发利用南石城村西的丰富的山林资源，变山林资源为旅游资产，解决开发资金严重困难问题，经村党支部、村委会和村民代表讨论决定，以农民股份合作制的形式开发山林资源，兴办旅游业，并通过以协议的形式确定村西的山场、林木、土地、山溪和水库由景区管理处独立使用。根据股份合作制的章程规定，规定1000元为1股，年终税后利润分红为自然股东占南石城村法人股东和自然人股东分红总额70%，南石城村法人股东占30%，明确了红利的分配原则。1997年6月份桃源仙谷旅游管理处正式成立，村民投入股金12.6万元，村西山林资源作价5.4万元，景区注册资金18万元。2000年，景区引进北京金凤凰公司投资入股资金30万元。根据景区发展情况，经双方商定，北京的入股资金按分红比例实行专项分红。从2003年开始股东分红以30%、60%、100%、110%、120%、130%的比例逐年递增。随着逐年分红比例的提高，利润的增大，普通村民、村干部、景区企业三者之间的利益矛盾问题出现了。在经营与管理景区的过程中，村生产队干部往往兼任景区管理处的职务，这种兼任导致了景区实际管理权仍然掌控在村生产队干部手中，这也为村干部谋取私利提供了方便之门，如私自入股，领取双份工资等，这也造成了后来是堵路事件中普通村民对村干部行为的严重不满，2009年五一之前，南石城村部分未入股的村民集体堵路，要求参与桃源仙谷景区的利益分配，经桃源仙谷景区管理处与村民协商，允许村民入股，但每股为8000元，村民觉得价格太高，不能接受，故此事作罢。2010年五一之前，村民发现了该村生产队长等几名干部既拿生产队工资，同时又拿景区工资，且村干部不经过董事会同意私自入股等行为，导致了收益分配在全村内部的不均衡，引起了村民的强烈不满，进而又爆发了规模更大的村民集体性堵路与上访事件，在这次事件中，村民的理由有三个：一是村内旅游企业入股时候没有严格遵守制定的规章制度，导致村民入股机会不均等，一些村干部竟然自己不遵守景区管理处制定的入股制度，私自入股，且领取景区与生产队双份工资，在村民中造成很坏的影响。二是入股比例的问题，村民认为既然是村集体企业，村集体就应该占多数股份，而不应该仅仅为30%。三是收益分配阶段，自然人股东按照税后70%领取红利，而村集体只能税前领取30%的红利，也就意味着实际上村集体的实际红利不到30%，最让村民不满的是，北京金凤凰公司和一些与村两委有关系的外地人后来也介入了进来，并参与了税后分红，这让开始没有入股的村民很是愤怒，觉得本村人没有机会入股，反而外来企业和人员有机会入股，这是对本村人不公平。而且均分的税前30%的那部分红利，多数村民都认为他们拿到的可能不是公司的30%股份，也许连10%都得不到，因为公司的财务多数村民谁也不清楚，从来没有公开过，到底是否分了30%股份谁也不清楚。上述几点原因导致了村民要求公开公司的账目，要求重新核算入股比例，村集体要占绝对股份，村民有权利二次入股、撤销村生产队和大队干部的双份工资等问题。在村民的强烈要求下，2010年换届选举后的新一届村领导集体开始重视景区的收益分配问题，对景区中存在管理与利益分配的问题进行纠正，并承诺解决村民提出的合理要求。
二、事件中利益相关者的行动策略
在上述村办景区企业的利益纠纷事件中，我们看到了村民、村干部、村办旅游企业三个利益相关者之间利益关系与动态博弈过程，并在这一过程中，我们可以进一步看出三个利益相关者的行动策略。
（一）村干部的行动策略：公共权力的私利化运作
公共权力体现的是一种公共关系，它的执行以创立公共身份及其关系为基础。这些公共身份被强制性地要求以公共规则去行动，从而建立起统一的公务角色来对社会价值进行权威性分配，但在实际上，乡村干部的行为显然并非意在发展出与国家权力普适性要求相一致的公务角色和治理规则，恰恰相反，他们的一切努力旨在通过公务关系的私密化来建立局部支配性权力关系，以此巩固个人的权威地位与权力关系网络。从上述旅游参与过程中的案例事件可以看出，村生产队干部通过兼任景区职务的方式，利用公共权力达到了对村办景区企业的控制，并绕过景区董事会，利用手中权力私自入股，并领取双份工资，从而形成了一种“化公为私”的行动策略，从而建立起一个权力与利益网络，该网络可以有效地保护自己及网络成员的利益，如上述事件中，该村生产队长在村民的强烈要求下答应可以放弃双份工资，但他的要求是其他村镇兼职干部也要放弃双份工资，并认为这种行为不是自己一个人的行为，而是各村及镇干部整体行为，结果导致此事不了了之。
（二）村办旅游企业的行动策略：集体收益与私人收益的双重标准运作
较外来旅游企业为了追求经济利益的最大化，对乡村生态环境、居民切身利益方面不负责任的态度，缺乏企业应有的社会责任与道德感而言，村办股份制旅游企业虽然也以利润为最终目的，但由于桃园仙谷景区由村集体开发，村民入股，因此较外来企业来说更多地关注本村村民的利益，尤其是在景区管理和就业机会方面，如笔者问村民“桃园仙谷景区景区是否都雇佣了咱们村的人参与工作？”村民回答“有外人，一般我们都不愿意让外人进来，就愿意都用本村的。有的村民的工作就是买票检票，山上执勤，看管公共厕所。还有在办公室工作的，正副经理也是本村的，从事日常管理工作。把人带到景区，能否进去取决于他”虽然桃园仙谷景区较多地关注当地居民的利益，但仍然在追求利益最大化的过程中侵犯了村民的利益，我们从村办景区企业入股事件中能够看出，由于入股比例严重倾向于私人权益（占70%税后股份），而集体权益占很少的比例（占30%税前股份），村办旅游企业的收益大部分流入少数人手中，这种在实践中执行的集体收益与私人收益的双重标准，引起了村民的强烈不满。除了在收益分配过程中的双重标准外，在景区的管理过程中，虽然都是本村人在管理，但经笔者调查发现，景区管理处的管理层除了董事长张义兴外，其余管理层领导均为村大队与生产队干部人员担任，其余重要岗位如会计等也由与领导层关系密切的人员担任。也正因为如此，村干部才可能饶过董事会私自入股份，并领取双份工资，这也导致了该企业在实际管理与利益分配过程中更多地倾向于占股份比较多的村干部，而不是村民。
（三）村民的行动策略：从“日常沉默”走向“以法抗争”
在对农民表达利益的行动日益深入的研究中，一些学者已关注到行动方式的历时性变化。如李连江与欧博文提出的“依法抗争”，于建嵘提出的“以法抗争”，此外，肖唐镖教授通过对二十余年来大陆农村政治稳定状况变化的详细分析，认为农民表达不满的行动方式呈现出递进的“三部曲”特点。一般，农民首先会选择“和平的沟通性”方式，然后才会选择“施压的迫逼性”方式，最后即有可能实施“抗争性”行动。细究起来，他们所指出的这些行动的特征变化，都是以非特定的农民群体为分析对象的。而本文所做的是对特定的同一个具体群体的分析，南石城村村民在上述事件的行动过程中实际上经历了以下三个阶段的变化。首先，或者沉默或者选择和平性行动。南石城村村民可以说在一开始的时候虽然看到不公平，然而起初大部分村民都是选择沉默，敢怒不敢言，深怕行动后会遭来不明之祸。即使后来有村民单独的向上级反映意见，其行动方式也是一种温和的和平性行动。但是，这些行动根本不起任何作用。接着，在村民们普遍都很愤怒、忍无可忍的情况下，就会联合起来走向了施压性行动―上访与上告，将自己的诉求公开化、社会化，向政府施加压力，希望政府基于对社会稳定的敏感性，而出来平息事态，以期自身问题可以得到上级政府的重视和社会的关注，从而得到有效的解决。南石城村办旅游企业事件中，村民希望上级政府能够关注他们，进而采取了上访的方式，虽然引起了关注，但利益分配的问题仍没有彻底解决。最后，走向了“对抗性“行动。当村民感觉上访告、奔走呼吁，投入了大量的时间、精力和金钱，可以说是疲惫不堪但没有结果的时候。村民对各种上访与上告失去了信心，他们往往采取更为极端的方式，走向了施暴的对抗性行动。南石城村的堵路事件就是村民集体对抗村办企业与村干部的的对抗性行动。
三、结论
从整个事件中各利益相关者的行动策略分析中，我们可以明显感觉到这种行动策略背后所折射出的根本问题是村基层权力对景区资源的控制而导致村民对景区资源剩余索取权与控制权丧失的问题。正因为缺乏景区资源的控制权与收益权才导致了村民的集体利益表达，这也正是为什么村民想参与到旅游中而参与不进去的重要原因。因此，缺乏资源控制权才是村民参与旅游程度比较低的根本原因，也是阻碍旅游业持续发展的关键问题。当然，本研究虽然分析了各利益相关者的行动策略，并指出旅游资源控制权的本质及其性质问题，但却没有进一步触及旅游资源控制权的权力运作情况及旅游资源控制权的保障系统等问题，这也是本研究继续努力的方向。
参考文献：
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关键词：佃农理论；风景名胜区；租赁；产权
作者简介：唐凌(1975－ )，女，四川成都人，四川大学历史文化(旅游)学院讲师，博士，主要从事旅游经济、饭店管理研究。
中图分类号：F592.1 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2010)05－0138－05 收稿日期：2010－05－10
一、引言
我国风景名胜区产权制度改革起始于20世纪90年代中期。当时，景区为了多方面筹集开发建设资金，引入社会资金，实现投资主体多元化，成立经营企业，由政府委托经营企业独家经营景区。理论界对景区转让的研究主要集中于景区能否转让以及如何转让(寇敏等，2004；徐嵩龄，2003；魏小安，2000；钟勉，2002；王小润等，2002；王兴斌，2002；张进福，2004)，但对当前景区企业化的经营模式的划分缺乏研究。依绍华(2004)将其划分为租赁模式、买断模式和委托经营模式；彭德成(2003)的划分比较具有代表性，从景区经营主体的市场化程度、经营主体的所有制性质、景区及其经营主体的行政隶属关系以及景区所有权、经营权、资源保护权和开发权之间的权属关系四方面将景区模式分为复合经营、自主开发、国有企业经营、整体租赁、股份制企业经营、上市公司等十种模式。
笔者认为，将景区企业化经营模式划分为租赁模式、股份制等是一种不准确的划分方法。原因在于，在景区资源国有且不能转移的前提下，任何企业制度都是租赁模式。例如彭德成所提的股份制模式，资源所有者的股份不能流转，实物形态也不能转让，因此不是真正的股份制，而是一种租赁制，是所有权不能转移、只是对经营权(包括使用权、收益权和处置权)进行分割、转让的产权形式。因此，笔者认为，应该将景区企业化经营模式的划分集中在不同的租赁方式上。关于租赁合约的研究，最具代表性的是张五常的佃农理论。虽然佃农理论研究的是土地租赁问题，但土地租赁与景区租赁有着很多相似之处，因而完全可以借用佃农理论对景区的产权模式进行划分。
二、景区租赁与土地租赁相同点分析
景区的产权制度是在土地及其附属资源的所有权不能流动的前提下，由资源的所有者(国家)和资源的使用者(经营企业)之间达成的一组关于如何分配产权束的契约。资源的使用者与所有者之间是租赁关系，而土地租赁也是资源租赁，二者有着很多相似之处。
1、所有权都不能流动
我国规定景区资源归国家或集体所有，任何单位和个人都不能转让所有权，同样，土地租赁也是以所有权不流动为前提的，只允许经营权流转。
2、投入的生产要素与原始资源相结合后具有不可分离性
对景区来说，一旦投入资金和劳动力对景区原有资源改造以后，新投入生产要素不可能与资源分离，即开发企业很难通过抽回投资而退出，土地一旦被佃农投入肥料和劳动力以后，土地的肥力得到改变，这种改变因为与土地的不可分性，使佃农的投入成为沉淀成本而难以收回。这种不可分性决定了经营者的退出只有两种方式：合约到期或者在合约期内有其他人购买经营权，以补偿前期投入的成本。
3、投入的生产要素在租赁期满后，由于投人要素对土地的附着而归所有者占有，这种占有往往是无偿的
因为作为所有者而言，很难观察到具体投入额，因此在收回经营权时无法对投入进行补偿，如贵州省特许经营条例就明确规定特许经营期满以后所有投资归景区所有。也就是说，租赁者没有处置收益，那么在经营期内就必须完成对投资的收回，因而租金中肯定要考虑投资的扣除，租赁期也要考虑投资回收期的问题。
由以上分析可以得出结论：由于土地租赁与景区租赁在所有权的不可流动性、投入要素和原始资源相结合后不可分以及由此决定的租赁期满后无偿归所有者占有等方面具有相同性，因而对景区租赁模式的划分完全可以借助佃农理论中对土地租赁的模式划分。
三、景区常规租赁模式
张五常(1991)指出，土地租约安排有三种主要形式：分成租约、定额租约和所有者自种。其中，分成租佃制规定了每一时期佃农按其产出缴纳一定比例的地租，风险由双方共同承担。一般说来，土地所有者提供土地，佃农提供劳动力；其他投入可由当事人任何一方提供。定额租约则是承租人租下土地后，无论产出如何，都需要定期缴纳合约规定的固定数额租金，土地收益超出部分由耕种者自得，承租人承担所有的经营风险。自种则是由土地所有者自己耕种，或者雇佣劳动力、按照劳动时间支付给劳动者工资(此时也叫“工资合约”)，所有者拥有扣除工资以外的全部收益，承担全部风险，肥料等投入由所有者承担。在现实中，景区企业租赁大多也可划分为三种模式。
1、以金山岭长城景区为代表的分成租约模式
河北省金山岭长城上世纪80年代中期修缮完成向游人开放。从1986年开始，国家就停止了下拨修复长城款。长城所在地滦平县1年的财政收入4000多万，没有资金开发保护长城。滦平县政府1997年与承德市财政局下属国有企业光大农业发展有限责任公司签订协议，由光大农业发展有限责任公司与滦平县金山岭长城管理处联合经营，公司注册资本为860万元(原金山岭长城管理处总资产)，光大出资516万元一次性付给滦平县金山岭长城管理处，获得金山岭长城60％的经营权，管理处以总资产中的344万元和金山岭长城的经营权参加联营公司。占40％股权，双方根据所占股权共同分享门票收入。另外，光大为补偿县政府在宣传金山岭长城中所花费支出，另付给滦平县人民政府100万元，县政府为联营公司出资30万元解决交通工具。合作期限50年，从1997年12月至2047年12月。长城管理处在签订协议后。原有工作人员都转为公司员工，企业实际上取代政府机构接管了对长城的管理(祁胜勇等，2004)。滦平县政府实质上将金山岭长城的行政管理权、经营权和收益权都转让给联营公司。
可见，分成租约模式主要特点有：(1)从目标上看，是为了解决开发资金不足。(2)从改革主体看，发起者和转让主体都是当地政府，管委会只是服从政府的决定，这与以前经营性项目的经营权转让由管委会来决定不同。(3)从管理体制看，管委会代
表政府一方面作为行政管理者行使行政管理权，另一方面参与企业经营，与事业制度的区别仅在经营目标从非营利性转变为营利性，从全面经营到根据股份参与经营，依然是政企不分。(4)从收益分配看，是一种典型的分成制，由各投资者按照投资比例组建董事会，共同负责对景区的经营，收益按照股份比例进行分成，管委会将分成收益上缴财政，财政将上缴收益部分或全部返还管委会用于日常管理。
2、以碧峰峡景区为代表的固定租约模式
碧峰峡1986年被列入省级风景名胜区，8年后才首次开发，4年多时间里累计投资583万元，年接待游客不到2万人，门票收入不过20万元。景区内有7000亩国有林场和2000亩集体林场，当地农民靠砍伐捕猎为生，年人均收入仅300元。由于当地政府财政资金的缺乏，景区自然环境的保护工作基本无力开展。1998年1月，雅安市与四川万贯公司签订了碧峰峡景区经营权的转让协议。万贯碧峰峡有限公司向当地政府支付土地转让费1000万元，买断碧峰峡50年的经营权；向林业部门一次性支付资源使用费350万元，购买碧峰峡7000亩原始森林的使用权；公司每年向碧峰峡管理委员会缴纳10万元的管理经费；共向景区内50余户农民支付搬迁费1000余万元；为购买农民自有林地的使用权，确保农民不砍伐森林，公司还向农民支付了资源保护费。根据协议，碧峰峡的资源属国家所有，管理权归政府，万贯集团公司买断碧峰峡50年的经营权，负责对景区投资经营。碧峰峡产生了巨大的连锁效应，此后各地景区争相仿效，如2000年宋城集团投资开发龙泉山国家公园，万象集团投资5亿开发千岛湖风景区，山西将绵山风景区整体出让给山西三佳煤化有限公司50年等等。
固定租约模式的主要特点有：(1)从目标上是为了引入开发资金。(2)从改革主体看，发起者和转让主体都是当地政府。(3)从管理体制看，景区进行整体性租赁，在一个景区内将所有权与经营权分离，政府统一规划，授权一家企业较长时间垄断性经营。管委会负责对景区进行行政管理，管委会和新成立的公司是两个并列的主体，实现了政企分离。(4)从收益分配看，事先约定固定数额，地方政府作为资源所有者根据约定数额收取经营权转让费，管理机构收取一定数额的管理费用于景区管理，投资者除了上缴固定租金外，剩余的经营收益全部归自己所有。
3、以黄山景区为代表的自营模式
一些开发比较成熟的景区，鉴于旧的事业经营体制的多种弊端，也开始谋求新的经营体制。1987年以前，黄山景区的旅游开发建设、经营管理由安徽省政府直接负责，1987年批准设立地级黄山市，1989年安徽省人大颁布《黄山风景管理条例》，授权黄山管理委员会代表黄山市人民政府管理黄山风景区，黄山管委会主任由黄山市市长兼任，这种体制沿用至今。1996年，原黄山旅游发展总公司独家发起，以其全部经营性资产为出资，成立黄山旅游发展股份有限公司。1996年11月，黄山旅游B股上市，1997年4月，黄山旅游A股上市。作为黄山旅游发展股份公司的控股公司，黄山旅游集团与黄山风景区管理委员会实行两块牌子、一套班子的体制：黄山景区管委会党委书记、常务副主任同时担任黄山旅游集团董事局主席兼总裁、一名管委会副主任同时担任董事局副主席兼副总裁，这种安排名义上是政企分离，实质上是景区管委会借助上市公司的平台自主经营(彭德成，2003)。该种模式比较典型的还有峨眉山景区。
可见自营模式主要特点表现在：(1)从目标上看，主要不是引入资金，而是通过改制实现事业制度向企业制度的转变。(2)从改革主体来看，发起者和转让主体是地方政府。(3)从管理体制来看，地方政府委托管委会行使所有者权益，管委会和新成立的公司是同一主体，“两块牌子、一套班子”，在经营上实行企业制度，以营利为目的，同时对景区实行行政管理，属于典型的政企不分。与原来事业制度的区别仅在于将事业经营制度转化为了企业经营制度，从而将盈利性合法化，变原来的政事不分为政企不分。(4)从收益分配来看，在“两块牌子，一套班子”的模式下，虽然管委会的门票收益需要上缴财政，但比起黄果树这样的政企分离模式来讲，管委会对资金和景区经营的支配有更大的主动权，因此管委会更欢迎政企不分的模式。
四、其他租赁模式
除了上述三种典型模式外，张五常通过对定额租约和分成租约的几个样本合同的分析，指出在定额租约中存在着一些诸如“租金在饥荒年景可以依据当地惯例予以减少”这样的一些免责条款，而佃农通过向地主支付不同的租金率来获得任一或其中几项条款，因此定额租约并不是严格的定额。并且，“随着免责条款相联的交易费用的增加，特别是在市场上确定饥荒的不同程度的费用的增加以及为了使各自的租金减低而进行的谈判费用的增加，在市场上更深层次的‘惯例’没有得到发展，而是选择了分成合约这种可替代性的安排。在分成合约中，为佃农提供的多重‘免责条款’是隐含的，而且在这里租金的支付也不再是固定的了。”(张五常，1991)此时，固定租约就变为了分成合约。张五常还指出：“法国分益佃耕制下的农民，中国的与定额租金相关联的免责条款，其他地区与分成合约相联系的最低保证，这些都是一些介于纯定额租金与纯分成租约的中间性安排的市场实践。”也就是说，在实践安排中，几乎没有一个绝对的定额租约或分成租约，很多时候租约是介于二者之间的，是当事人之间的一个灵活安排。张五常还用河南省的分成合约举例说明了一些产品不参与分享的分成合约。
笔者在实践中观察到的景区租赁模式与此也是相一致的。例如贵州镇远景区，2002年，湖南张家界的山水天下置业有限公司与镇远县政府签订《镇远县景区景点联合保护开发经营合同书》，注册1000万元成立了镇远县旅游产业有限责任公司，共同享有青龙洞部级和天后宫等多处省级文物古迹以及部级风景名胜区舞阳河、铁溪景区的保护开发经营权。合同期限长达50年。《合同》还规定。镇远县旅游产业有限责任公司在获得经营权后，前3年每年向镇远县政府缴纳100万元资源有偿使用费，第4年从获得的景区门票收入中提存10％作为资源有偿使用费，若不足100万元则按100万元补足。公司的经营活动不受县政府及任何单位、个人的干预或侵犯。公司从2002年9月18日起，正式接手经营管理青龙洞等文物并收取了旅游门票(龙文彬，2003)。
该案例中，虽然名为共同开发。但政府并不参与公司经营，只是收取一定的资源使用费而不是按照股份分成，实质是一种固定数额的租赁，不过在收益分配上前3年采用固定租金，第4年开始采用分成租金模式，主要是出于对经营权转让以后经营绩效难以预测，为了避免政府财政损失而采取的对策，是固定租金和分成租金的结合形式。此外，还有很多景区如贵州青鸟集团对马岭河景区的租赁也是采用
企业独家经营、政府分成的方式。不过这些模式都是上述三种典型模式的变形，在实践中也不具备代表意义，因此笔者对其不做特别分析。
五、三种模式的产权主体分析
新制度经济学认为，有什么样的产权制度安排，就有什么样的经营模式和绩效水平，景区不同的经营模式的实质就是景区产权制度的不同安排，对经营模式的划分应该以产权为基础，否则不能抓住模式的实质。因此，在对景区各种租赁模式的研究中，需要对其不同的产权主体进行分析。
分析之前有几点说明：(1)租赁主要指的是门票项目的租赁，收益上主要表现为门票收益，对于配套服务项目不做特别讨论。(2)门票项目的处置收益分为初次处置和经营期内的再次处置，不同的合约对再次处置的权力规定不同，有的允许有的不允许，很难作统一的分析，所以下文对处置收益只考虑初次处置收益。(3)为了避免混淆，本文约定投资者指景区投资企业，景区所有者指地方政府，经营企业指通过门票项目租赁合约成立的新企业。
1、分成租约产权主体
分成模式(如图1)的运作方式：经营企业由地方政府与投资企业组成，公司负责对门票项目进行经营；管委会作为政府派出机构行使行政管理权，部分景区管委会代表地方政府行使股东权益，同时参与景区经营。景区收益由地方政府和投资企业依照股份分成。
所有权――地方政府为景区资源所有者，并以附着于所有权上的景区门票项目使用权和收益权作为出资与投资企业共同开发经营景区。使用权――门票项目使用权根据股份由地方政府和投资企业共同拥有，经营企业负责对景区资源进行统一开发、经营。收益权――经营收益中，门票项目的收益权归经营公司，由地方政府与投资企业按所占股份分成，地方政府往往又通过财政拨款将其部分或全部返还管委会，因此，门票收益为地方政府、管委会和投资企业共享，门票项目的处置收益归地方政府。处置权――门票项目的经营权转让权力归地方政府所有。
2、固定租约产权主体
该种模式(如图2)的运作方式：投资企业完全拥有景区门票使用权以及附于其上的门票收益权，根据规划进行景区建设，支付固定租金给地方政府，地方政府将其中部分或全部拨付给管委会，即地方政府转让全部的使用权、部分收益权(另一部分以固定租金形式占有)，拥有门票项目经营权的处置权利，投资企业承担全部风险。管委会作为独立的行政管理者，代表政府对景区经营实行政府管制，主要体现在景区的规划、保护的监督、租赁合同执行的监督、景区的行政处罚权以及景区的社区管理权。
所有权――地方政府为景区资源所有者代表。使用权――门票项目使用权由当地政府全部转让给投资企业。收益权――经营收益中，门票项目收益一部分按照固定数额上交地方政府，剩余收益完全归投资企业所有，地方政府将固定租金部分或全部拨付给管委会作为景区管理需要；门票项目的处置收益归地方政府。处置权――门票项目的经营权初次转让权利归地方政府所有。
3、景区自营模式产权主体
景区自营(如图3)的运作模式：地方政府将经营权委托给管委会，但由于政府部门不能从事经营性活动，景区管委会又成立景区经营公司，将门票项目经营权委托给经营公司，管委会领导同时又是经营公司领导，实行两块牌子、一套人马，经营权和行政权没有分离，与事业制度没有本质的差别。门票收益由地方政府和管委会分享。
景区自营模式最大的两个特点：没有经营期的限制和没有处置收益。前两种模式由于是经营权对外来投资企业的转让，从经营期限来看，事先都有经营年限的约定，经营期满以后必须将景区经营权无偿归还地方政府，而自营模式则不涉及实质性的经营权转让，因此没有经营期限的制约。由于是自己委托自己，自然也不存在一定的经营权处置收益。
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