理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
《机电产品进口管理办法》
国家对机电产品进口实行分类管理，即分为禁止进口、限制进口和自由进口三类。基于进口监测需要，对部分自由进口的机电产品实行进口自动许可。以往有关规定凡与该办法不一致的，以该办法为准。
经商务部、海关总署和质检总局共同制定，自2008年5月1日起施行。
《机电产品进口自动许可实施办法》
为了对部分自由进口的机电产品的进口情况进行监测和统计，根据《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国货物进出口管理条例》、《货物自动进口许可管理办法》及《机电产品进口管理办法》，制定该办法。原《机电产品自动进口管理实施细则》（外经贸部、海关总署2001年第25号令）同时废止。
经商务部、海关总署共同制定，自2008年5月1日起施行。
规范性文件
关于丙烯酸酯反倾销期终复审期间继续征税的公告
自2008年4月10日起，海关对申报进口原产于韩国、马来西亚、新加坡和印度尼西亚的进口丙烯酸酯，继续按照中华人民共和国海关总署2003年第24号公告和2005年第29号公告规定的产品范围、税率和公式等征收反倾销税。
关于光纤期中复审裁决的公告
自2008年4月15日起，对申报进口原产于韩国株式会社OPTOMAGIC（OPTOMAGIC CO.,LTD）的非色散位移单模光纤，海关按照2.3%的反倾销税税率征收反倾销税。关于对原产于美国、日本、韩国的进口非色散位移单模光纤征收反倾销税的其他事项，仍按海关总署、质检总局2004年第47号公告及海关总署2006年第80号公告的规定执行。
关于对化肥类产品及部分原材料加征特别出口关税的公告
自2008年4月20日至9月30日，对所有贸易形式、地区、企业出口的化肥类产品及部分原料，在现有出口关税税率的基础上，加征税率为100%的特别出口关税。加征特别出口关税后，出口关税的计算公式为：应纳税款=完税价格×（出口关税税率+特别出口关税税率）。
关于批准《聚酯长丝坯布加工贸易单耗标准》等32项加工贸易单耗标准的公告
海关总署和国家发改委批准《聚酯长丝坯布加工贸易单耗标准》等32项加工贸易单耗标准自2008年5月21日起执行。另附有32项加工贸易单耗标准名称列表及标准文本。
关于初级形态二甲基环体硅氧烷期中复审裁决的公告
自2008年4月25日起，对申报进口原产于英国康宁公司的初级形态二甲基环体硅氧烷，海关按照5.4%的反倾销税税率征收反倾销税。关于对原产于日本、美国、英国和德国的进口初级形态二甲基环体硅氧烷征收反倾销税的其他事项，仍按海关总署2006年第3号公告、海关总署2006年第80号公告及海关总署2007年第76号公告的规定执行。
关于商务部、海关总署、国家质检总局公布《重点旧机电产品进口目录》的公告
由商务部、海关总署、国家质检总局联合。其中包含12类旧机电产品，总计99个10位海关商品编码，自2008年6月1日起执行。
关于滑石混合物出口管理公告
为加强和规范滑石出口管理，根据《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国货物进出口管理条例》有关规定，对滑石混合物出口管理问题进行公告。商务部、海关总署负责公告的解释。
国家质量监督检验检疫总局关于禁止输入土耳其禽类及其产品的公告
[关键词]信息税；会计信息产品；信息披露；利益相关者
一、在证券市场开征信息税
(一)问题的提出
信息公开制度是证券市场有效运行的基本前提，通过有效的信息公开制度可以为市场投资者提供及时、充分、相关的信息，信息公开的程度、公开的效率和质量是一个证券市场效率高低的重要标志。证券市场的上市公司公开披露的会计信息具有公共产品的属性，因此强制上市公司披露出来的会计信息等信息内容可称为公共信息产品。而非上市公司的会计信息产品和上市公司未被披露出来的会计信息则属于私人信息产品。会计信息以公共信息产品的形式而存在从而成为证券市场会计管制制度安排的基础，这是一种近乎全球性的制度安排。政府介入会计信息管制的直接理由主要有两个，一是市场自由配置会计信息会出现失灵的情况，二是出于公平的考虑，保障在信息获取方面处于弱势地位的中小投资者的利益。现行证券市场的强制性信息披露制度就是政府实施会计信息管制的产物，政府的介入矫正了纯市场配置信息可能产生的低效率。而政府一旦介入会计信息披露则产生了一系列与公共信息产品提供有关的公共服务，要提供这些专属于证券市场信息公开化的公共服务是要有一定的公共支出来保证，但是其来源却无法通过当前并不景气的证券交易税来解决。为此，我们尝试在一定程度上改革现行的证券市场运行机制，做出一定的创新性制度安排，以达到完善信息公开化制度，提高信息公开的程度、公开的效率和质量的目的。
(二)证券市场的信息公共服务需求
政府介入证券市场的信息管制，是通过提供公共信息服务的方式进行的。它应包括：提供证券市场信息披露与鉴定规则如会计准则、审计准则的制定，证券市场的信息披露监管，对信息披露进行的再鉴定，为虚假会计信息披露的受害者提供司法服务等等，这些内容都构成了证券市场的信息公共服务需求。而这些需求不可能通过企业、个人来提供，因为其公共产品的特性决定了只能通过政府进行适当的税收安排来保证该公共服务的提供。为了保证公共服务提供的质量和信息公开效果，政府可以开征源于证券市场的特定税收，并通过指定或设立相关的机构进行特定的公共服务的提供，提供一定数量的非排他、非竞争的公共信息产品，如通过政府有关部门组织会计专家制定并颁布适应上市公司的会计准则和会计制度，通过有关部门提供证券市场信息监管服务等等。实际上，可将这些信息公共服务内容列入公共服务范畴。但是，这些公共服务并没有相应地得到来自于证券市场的财力支持，我国现有的证券市场的印花税和国外的证券市场征收的证券交易税，与信息公共服务并没有什么太大的关联，这些税收主要是针对证券交易和证券合约而设计，并在这个意义上保障证券市场的证券交易秩序。而在现有的证券市场税收设计中，还没有针对信息披露而设计的税种。证券市场的信息公共服务的完善以及证券市场信息披露秩序的重塑对于证券市场健康发展的迫切性，使得开征信息披露税(以下称信息税)成为保障市场信息披露秩序，完善市场信息公开制度所必需。而对于取之于民，用之于民的信息税，政府是理所当然的运作者。
(三)开征信息税的设计
从税收的角度来看，政府针对证券市场的公共信息需求而提供公共信息产品的服务，使得征收相应的税收成为必要，政府可以针对证券市场的证券交易行为、上市公司的财务信息披露行为，以及有关证券市场中介(如会计师事务所、基金公司、证券数据公司，等等)依靠信息披露及使用信息披露与鉴定规则从事经营活动的行为进行征税。这些行为过程从会计信息与会计信息规则等公共产品的使用、生产和获益使征收与信息披露相关的税收成为可能，国家可以对证券市场中的会计法定信息披露涉及的利益相关方并就相关信息和准则产品使用行为征收信息税。而信息税作为公共支出的来源，可以使政府有充足的财力实施公共信息产品的公共生产(包括强制信息披露、信息监管、会计准则制定和维护、会计信息鉴定与民事赔偿司法服务等)，这一过程也充分地体现了证券市场会计信息是典型的公共产品。
按照现有研究对信息税的初步理解，与证券市场的结构相一致，信息税的纳税人应是进行财务信息披露的上市公司，对上市公司实施审计业务并出具审计报告的会计师事务所，购买股票的投资者，财务分析师、证券分析师等信息服务职业者，上市公司数据产品开发商，以及有关基金公司等金融机构，等等。信息税的征收对象是证券市场中财务信息披露行为、股票购买行为、审计服务行为和信息服务收费行为等信息披露的各利益相关方的特定信息消费行为。信息税的计税，可以按交易额，收费额或资产额的一定比例计算。
在证券市场征收信息税，无疑将形成现代证券市场制度的一个重要特征。尤其是信息税所产生的公共收入、公共支出效应和配置信息的杠杆效应将对市场的信息披露问题的治理、信息披露质量的提高、信息披露利益相关方的参与程度和监管方的政策改进起到积极的作用，下文将详细阐述。笔者认为，在现有的证券税制的基础上提出信息税的概念和设计，对于改善证券市场信息披露和信息披露监管有启发意义，同时对构建一个资本市场新的信息披露模式和改善现有的证券市场的会计监管效率，具有一定的决策参考价值和积极的政策指导意义。
二、信息税对信息披露问题的治理效应
开征证券市场信息税这一政策具有相当的政策效应，也只有信息税的推出对于证券市场信息披露问题的治理和投资者等信息披露直接利益相关方的信息权利保障卓有成效，这项改革才可能得到支持。一旦在资本市场开征信息税，即会对证券市场信息披露涉及的利益相关方产生相当程度的影响，尤其对会计信息虚假披露和信息披露不足、信息有效需求不足和监管质量不高等证券市场的信息披露问题产生有效的治理效应。
(一)信息税的征收体现的治理效应
首先，信息税的开征使市场主要的信息需求和使用者负担一定的成本，从而产生为使用信息而强制付费的效应。从股票的投资者角度来看，会激励投资者更大程度地关注信息披露质量与信息披露规范，提高其对信息披露规则、信息披露治理的参与程度，成为一个有效的信息需求主体。在解决证券市场投资者等利益相关力对于信息的需求时，一种可选择的模式就是纯粹的市场配置，上市公司完全基于融资签约等目的而自愿披露公司财务信息，投资者、中介机构等财务信息披露的利益相关方为了优化其投资决策，可能需要通过个人收集、委托收集或购买与决策相关的信息。很显然，这种市场配置信息的模式需要付出高昂的交易成本，很容易形成市场失灵。但是，从证券市场发展的过程来看，各国证券市场的信息披露最终都选择了强制信息披露，即通过证券法规强制上市公司履行对外的信息披露义务，上市公司必须对其股东履行法定的持续披露财务信息的义务。但是，这一模式产生的后果是股东之外的其他众多的信息披露的利益相关方可以近乎无偿地获取上市公司的信息，即存在普遍的非股东的信息使用者的免费搭车行为，这种制度缺陷造成的投资者对财务信息的利用和关注不足的现象在我国证券市场上亦显得十分突出。强制性的信息披露制度使得股东以及非股东信息使用者可以无需额外支付成本去获取投资企业的相关信息，而当可以“无偿”获得与投资企业相关的会计信息时，其产生的后果之一是信息的使用者无意于介入会计准则的制定，对于信息披露质量不高、披露虚假信息等问题的治理，其参与程度和参与的积极性都不高，投资者很难形成一定的维权意识，其他信息使用者的信息权利更无从谈起，因此他们都难以成为对会计信息有效需求的主体。而在证券市场引入信息税机制，国家就信息披露行为向有关的信息披露涉及的利益相关各方征收信息税，可以产生一定的信息有偿或信息付费效应，即有关各方会因为使用信息、获得信息规范收益和监管公共服务而需支付一定的成本，这种将信息披露的外部性进行内部化的制度设计有利于在行为上激励信息需求方提高对于信息质量和信息规则的关注度和参与度，可进一步明确相应的信息保障权利和信息责任追究主体。非股东信息使用者也使用信息纳税而获得一种法定信息权的确认，这有利于引导其对“知情权”的权利维护意识。可以说，信息税制度设计可以在权利和责任对称的基础上塑造有效的财务信息需求主体。
其次，信息税会为政府的信息公共服务提供经费支持。信息税的征收所产生的税收收入从财力上有利于完善信息相关的公共服务提供机制，这种财力的提供是强制性的，因而是独立于纳税提供者的，这与美国会计准则制定部门和行业监管部门从上市公司获得支持费和从会计公司获得捐助等方式，具有不同的特性，可以说是“优质”的准则制定、监管服务提供的经费来源。信息税对于公共财政意味着是源于证券市场的巨额的公共收入，这将为相应的公共部门提供充足的、独立性很高的“优质”经费来源，这对于其完善如财务会计准则、审计准则等信息规则的制定，提供高质量的信息披露监管服务，对信息中介服务的监管和为虚假信息受害者提供司法服务等公共服务，是极好的保障。因为来自资本市场充足的税源的信息税收人，将其用于维护和改进市场的信息披露服务，则对于证券市场信息公共服务提供的数量和质量是较为充分的保障。美国前sec主席利维特指出，为了提高财务会计准则委员会(fasb)的效率，他建议给予fasb充裕、独立的资金，不仅应当向上市公司，而且应当向金融机构(如互助基金、证券公司和商业银行)征收信息使用费，因为金融机构的决策早就得益于会计准则所促成的透明度，但金融机构至今只收益不付费。而信息税的开征，使得利维特的这一思路不仅切实可行，而且信息税的强制性能更好地解决其提出的披露成本负担方案。
(二)信息税的支出中体现的治理效应
信息税的开征，一方面，可以在财力上保证有关证券市场的公共服务部门通过多种方式来有效地改善其服务质量，如机构的调整、充实，监管力量的壮大，或通过市场招标外包的方法改善服务质量，这对于公共信息产品提供的支持作用是特别明显的。另一方面，因为使用的是“纳税人的钱”，信息税将有关信息公共服务部门置身于纳税人的关注和监督之下，即在开征信息税为监管方提供公共信息产品服务所需要的充足经费的同时，引进了纳税人对公共服务质量的监督机制，有利于监管方积极地改善公共信息产品的提供质量。如果引人这种利益相关者监督机制，对于证券市场监管和会计准则制定等部门必然产生要提高信息服务质量的压力，上市公司、会计师事务所和投资者因其降低经营风险和决策优化基于“付费”，会主动介入到信息披露规范建设中来，尤其有与信息税义务相伴随的合法的信息权的保障，因而对信息的质量和会计准则、审计准则的质量会提出更合乎理性的要求。如此，由信息税所整合的财务信息披露新格局就有可能实现改善公共信息产品的提供质量，使高质量的会计准则和会计信息成为可能。
通过投资者等信息税的纳税人来监督证券市场的监管者，可以形成一种有效的监督“监管者”的机制，如有可能出现对于监管部门信息披露监管失职按照《国家赔偿法》进行赔偿的政策设计。即使是在证券市场发达的美国，近年来存在的较大范围的虚假财务信息披露事实也表明，其民事赔偿法律、法规也有待完善，政府监管失误也客观存在，亦需要对纳税人承担相应的责任。而基于信息税的财务信息披露制度若与证券民事赔偿和国家赔偿制度相互衔接起来，则可以通过提高政府的监管服务质量、效率和责任，有效地遏制虚假财务信息的披露。通过纳税人来监督政府的有关监管部门，通过这些政府监管部门对其信息监管不力所产生投资者的利益受损后果负责，并向投资者支付一定的经济赔偿，从而使信息税开征和相关的司法制度完善在相当程度上迫使有关监管部门和监管工作人员努力提高其监管水平和监管质量。至于政府的赔偿基金也形成一项公共支出，其可源于信息税所获得的公共收人部分，而赔偿基金的节余额在一定程度上可以评估政府监管部门实施证券监管的效率。
在我国，通过开征信息税，使得与财务信息披露和会计准则制定有关的公共服务具有较为充裕的经费支持，可有效地解决我国证券市场规模日益壮大、公共信息服务日益繁重与经费瓶颈限制有关机构和信息公共服务职能的发挥等矛盾。目前我国的现实情况是，证监会尚需完善证券市场的信息监管服务，提高其信息监管的能力，财政部会计司需要提高会计准则等公共产品的质量，会计准则委员会的体制和规模还远远不能满足提供高质量会计准则和会计准则相关服务的能力，如进一步加强与准则相关的服务，这涵盖会计准则的制定，以及会计准则的推行、评估和修订。此外，我国还面临不断完善与证券市场信息披露有关的司法服务，以形成系统地提供证券虚假信息披露的问责和追究的法律制度。在信息税的制度设计下，纳税人合法的“知情权”受到侵害，其纳税凭证足以成为诉讼的铁证，可以依法获得合法权益的保障。发达的信息司法鉴定、法务会计和民事赔偿等公共服务则可遏制虚假披露等信息披露质量缺陷。
(三)信息税对证券市场信息供需调节体现的治理效应
［关键词］ 农村；农民；集体土地；征收；性质
一、“征收”和“征用”集体土地的含义
我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。
“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。
二、我国农村集体土地的性质
土地的所有制性质决定着土地征收的性质。
我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下， 每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（ 在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’ 制度” ，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。
其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体” 超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体 + 村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济组织集体”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
（二）国家主导性
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。 在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。
（三）强制性
对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提起诉讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。
笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。
（四）公益性
土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。
（五）程序性
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。
由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。
我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。
（六）有偿性
有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。
总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。
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关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究
一、都市型村庄及其过渡性特征
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。
第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。
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一、税收与政府收费的不同性质与特点
税收是政府凭借政治权力以无偿和强制的方式取得的一种收入。由于政府在税种的设计上可以对课税主体、课税客体以及课征程度等税收要素进行不同的选择和搭配，因而使得税收的内容丰富多彩，税收制度也日趋复杂。政府收费是指政府公共部门中的一些行政单位和事业单位在向社会提供管理服务或事业服务时，以管理者或供应者的身份向被管理对象或服务的消费者收取的费用。税收与政府收费虽然都是政府获取财政收入的方式，但它们却具有不同的性质和特点。
首先从税收的性质和特点来看：
1．收税机构的集中性。由于税收是对社会成员的一种强制的征收，因而课税权力只能由作为社会公共权力代表的政府来享有。政府为了合法而有效地去行使这一权力，就必然要建立集中性的税务征管机构来统一收税并处理相关的税务问题。税务机构只是政府课税权力的执行机构，它所收取的税收是一种集中性的财政收入，是必须交入国库由政府进行统一安排的
公共资源，因此税收收入的多少与税务部门的利益是不相关的。
2．收税机制的无偿性。税收从其征收的过程来看完全是一种单方面的价值转移过程，纳税人的交纳是没有任何东西作为回报的。在决定向什么人课税；向什么东西课税和课多少税时，政府通常不用去考虑特定的纳税人在今后的公共支出中可能获得的受益程度因此收税是将公共服务的消费与费用的交纳相分离的。
3． 征收程度的固定性。正因为税收是政府对社会成员的一种强制无偿的征收，为了防止这种权力的滥用，必然要求通过立法的方式对政府征税的程度进行约束。因此政府征收的每一个税种都必须对纳税人、课税对象和征收程度以及征收方式进行明确的规定并经由立法机构审议批准以形成规范化固定化的税法。这样，尽管各国的税制都很复杂，但其征收的程度却是十分明确和固定的，税收的征纳双方都是十分清楚的并且是不可以随意改变的。
其次，从政府收费的性质和特点来看：
1．收费主体的分散性。政府收费的主体是政府下属的各行政单位和事业单位，收费的依据是这些单位的具体管理职能和服务内容。这就使得政府收费的收取主体具有分散性的特点。如果在管理上又直接将其作为收费单位的支出补偿，则这类收入就会首先表现为各收费单位的收入，而与收费主体的利益直接相关，收费越多单位可支配的资金也越多。
2．收费机制的有偿性（交易性 ） 。政府向什么人收费，这主要同社会成员对政府提供的相关服务的需求相关。比如，当教育要收费时，则只有那些愿意接受教育的人会为此付费。这种以社会成员个人对政府服务需求选择为前提的收费，使收费带有很强的交易性和
有偿性。这同税收的强制性和无偿性是不同的，也是同税收将人们对公共品的消费和对公共品的付费相分离的收入——— 支出机制完全不同的。行政管理性收费虽然带有强制性，但它仍然直接与交费者的行为选择相关。比如，要想进入特许行业就要交纳特许费，违反了某种法规就要为此付出代价%交纳罚款&。专项收费虽然将受益的时间与交费的时间相分离，但无论从付费的主体来看，还是从分担费用的程度来看都是直接与其今后的消费相联系的。因此，可以说政府收费更多地体现的是财政收入分担的受益原则。
3．收费订价的垄断性。由于政府的行政管理机构和事业服务单位都具有相当的垄断性，特别是行政管理机构，对社会而言基本上是独一无二的。这样，政府的行政事业服务对社会而言就必然具有垄断性特征其收费的订价通常是没有竞争的，是由政府部门单方面来确定的，消费者对于政府收费的价格也没有选择余地。
正是由于税收与政府收费的不同特点因而决定了它们各自在一国社会经济中的不同作用和影响。
二、税收与政府收费的不同作用与影响
（一） 税收的作用和影响
1.为公共支出筹资。公共支出主要是指由政府的行政管理部门、国防安全部门和公共事业部门在履行各自的职责时所耗费的开支。首先，在市场经济条件下，政府行政管理职能%包括国防和外交&涉及的范围虽然十分广泛，但归根到底都是为了建立规范而公平的竞争机制和安定而公正的社会环境。因此，政府为管理而建立的各种行政部门，无论从理论上讲还是从政策选择来看都应具备充分的社会性和公正性，其管理提供的服务应被作为纯公共品的方式向社会供应。也就是说，行政管理对每一个社会成员应是完全平等的，而决不能以人们的支付能力大小为转移。由此可知，政府的行政管理机构是决不能以收费方式来筹集资金的，其资金来源只能是强制、无偿和集中征收的税收。其次，在市场经济条件下，政府提供事业服务的原因主要是由于市场对某些领域供应的不充分和无效率。一般来讲，凡市场能够充分有效供应的都应尽量让市场来供应，因此政府供应的事业服务就主要集中在教育、卫生、文化、科研、基础设施等领域。既然政府提供的事业服务多是按市场原则不能充分有效提供的，因此政府事业服务的提供方式显然就只能是公共(免费)或半公共(部分免费)的。这也就决定了政府事业部门的绝大部分支出的补偿也只能依靠税收来筹资。
2．有利于政府对社会经济的调节。在市场经济条件下，政府财政收入活动的作用不仅仅表现在获取收入上，它同样可以被政府用于调节经济和改善社会状
况。而后一种作用的发挥则需要更多地运用形式多样
的税收来实现，需要政府调节和改善的社会经济问题
越多，税收的作用就越大。比如，调整国民收入初分配
所造成的收入分配差距；改善资源配置状态以及稳定
经济等等，税收都有其独特的作用。
3．有利于规范政府的收入行为。现代税收所特有的固定性特征，要求政府的税收活动必须置于法律的制约和公众的监督之下。如将税收作为财政收入的主要形式就可以使得政府的收入行为变得更加规范和透明，从而减少政府财政收入活动的随意性。
正是由于税收所具有的强制性、无偿性和固定性特征和它对政府、社会经济所具有的重要作用和影响，使它必然成为市场经济条件下政府集中性财政收入的主要形式。当然税收这一财政收入形式也有它固有的缺陷，其最大的缺陷就是税收过程所必然产生的福利与效率损失。首先是税收这种将公共品消费与公共支出的分担相分离的收入机制所必然带来的社会福利损失；其次是在政府为贯彻社会公平目标而选择量能负税的征收方式时所增加的超额税收负担；最后是政府为了实现多重目标的要求而使税制日趋复杂时，又必然不断增加征税的成本。
（二）政府收费的作用与影响
1．进行特殊的管理。首先，一个社会为了经济活动的正常开展，为了社会的安定和平，必须建立约束人们行为的各种制度法规。这些制度一经确定就应成为社会成员共同遵守的行为规范。因此当某些社会成员不遵守这些规范时，政府的相关职能管理部门就必须对这些行为进行管理和纠正，处以罚款就是经常使用的行政管理手段之一。其次，政府为了保证某些行业的经营质量和最佳规模，也会通过行政管理的方法来限制经营者的数量，控制经营者的质量（特殊的技能需要）。这种限制最终会造成这类行业的超额利润，因此通过收取特许费的方式可适应这种管理的需要。
2．抑制人们对政府供应的某些半公共物品的过度消费。任何一个国家的政府除了向社会供应纯公共品外，也都会向社会提供许多公共性并不充分的物品，如教育、医疗、图书馆、公路、桥梁等。当政府完全以公共产品的方式向社会供应这些物品时，这类物品常常会出现过度消费的情况，其中公费医疗中的医药品过度消费就是最典型的例子。在这种情况下，可以通过收取使用费的方式来抑制这类物品的过度消费。
3．增进社会福利、降低筹资成本。正如前面所说，在政府为社会提供的物品与服务中，有许多并不具备充分的公共品性质。因而，人们对这些物品的需求就可以通过自愿付费的方式表达出来，即：愿意付费则表示其有消费需求。因此，从理论上讲，政府供应的物品，凡能通过收费来供应的，采用收费的方式是最能增进社会福利的，因为它将社会成员对政府服务的需求同他们对政府支出费用的分担联系起来了，可以使政府供应物品的效用最大化，使人们在费用分担上的个人福利损失最小。同时由于收费弥补单位支出的直接性也可以减少在税收。支出机制下的管理过程和管理成本，因此，收费方式对政府而言，也是一种成本较低的筹资方式。
关键词:新公共管理 传统 政府
20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领的传统公共行政理论遭受到新的外部环境的严峻挑战，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到各国，成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。
一、新公共管理理论产生的时代背景
新公共管理理论产生的时代背景有以下几个方面:
1.政府规模扩大，权利扩张
二次战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围也不断扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民的福利，政府大量透过立法管制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满，在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击。
2.传统的官僚体制遭到质疑
新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的，传统的公共行政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础，有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式，这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型相继出现。传统的公共行政学理论还认为，公共物品和服务只能由政府机构来提供。但在现实中，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强文官保持政治中立和匿名，采取政治与行政的二分法，但政治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定，政治事务与行政事务实际上是无法分开的。
3.经济全球化与新技术革命的推动
经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力，全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力重视，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，成为人们关注的焦点，经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因，信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。
二、新公共管理的理论基础
新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的，有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中，管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的理论和交易成本经济学理论的影响较大。
管理主义由科学管理之父的弗里德里克·泰勒开创的。管理主义认为，管理是一种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企业，也适用于公共部门。
公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是:其一，政府官僚极大地限制了个人自由，它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模，自由比奴役好，消费选择比官僚命令好。其二，传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构，因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。
理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款，人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给人报酬。一开始，理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到，这种问题存在于一切组织之中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系，都体现了这种特征。理论的基本假设之一是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如人对委托人的情况比较了解，而委托人对人的情况所知有限)，以及委托人难以对人的行为进行监察等原因，因而许多委托人与人之间的关系管理十分复杂。理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止双方特别是方寻机违背合同为己方谋利。因此，理论最关注的是人的选择以及对人的激励。
交易成本理论认为人是自利的、自制的，这一点同人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性，因此，在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门，即就是，如果一些签约出去的活动减少了行政开支，并提供竞争，那么一些交易的成本就会下降。具体地说，当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，将公共服务承包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务;而如果条件相反，特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时，由政府内部提供则会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面，显然从上述理论观念中吸取了营养。
三、新公共管理的内容与特征
新公共管理有不同的名称，如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等，对于它的主要内容与特征，公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:
胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7.纪律与节约。
美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书，提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则，这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府:授权而不是服务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府:改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府:有收益而不是浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。
美国行政学者帕特里夏·格里尔概括了新公共管理的内涵:1.公共服务组织的非集成化，即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制，而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化激励，而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构; 高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理，主要重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。 波立特在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。
英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。
罗德斯指出，新公共管理有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。
德国学者GernoGruning指出，新公共管理的特征至少包括20种，有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。
经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。
我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面:1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应性服务)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。
从以上内容可以看出，在不同学者眼里，新公共管理有着不同的内涵及特征。但以上这些观点都是对传统公共行政的否定，标志着公共行政研究领域的一次范式转变。与传统公共行政相比，新公共管理具有如下内涵与特征:
第一，新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民之间的关系，重新对政府职能及其与公民的关系进行定位:政府不再是高高在上的官僚机构，公民作为“纳税人”，是享受政府服务作为回报的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，应强化公共服务质量意识。
第二，新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共行政只计投人，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代，提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度;而新公共管理者则主张，彻底改变僵硬的官僚制模式，通过采用私人企业的管理方法，加强竞争和市场导向的策略，实现行政绩效质的飞跃。
第四，新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政与政治的融合性，强调文官与政务官之间存在着密切的互助与渗透关系，强大的政府目标不一定要保持中立性。其次，与传统公共行政热衷于扩大公共部门不同，新公共管理主张应该依提供公共服务的需要决定部门的增减，新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化，或者通过合同出让的方式，让更多的私人部门参与公共服务的供给;再次，与传统公共行政僵硬的人事管理制度不同，新公共管理主张在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上实行灵活性的制度。
四、对新公共管理的批判
有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如，美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行，主要有:1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。
有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱，认为新公共管理追求三E (效率、效益、经济)标准，其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:尽管不同的国家存在着差异，但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏"他认为:以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深，从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾，以及它在实践中所遇到的种种难题。
还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题，并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时:1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内，新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中，它是否足够成功，可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷，不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。
在诸多对新公共管理的批判中，以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系，该理论在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出，在进行方法和技术的创新以提高政府效率的同时，不应忽视对公共利益的维护和公民权利的尊重。
参考文献
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[8] 陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式[J].厦门大学学报，2001 (2)
关键词:公共管理 要素 市场化
关于公共管理要素说
公共管理的要素,它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲,“要素是构成事物的必要因素”,它既非物质的亦非心灵的,是社会中唯一的存在,是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素,就是构成公共管理的必要因素,离开公共管理要素,公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。
公共管理权力
公共管理权力,是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素,这种权力需要社会的授予或承认,不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力,因为,它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下,公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的,其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下,随着公共管理主体的多元化,作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。
公共管理权力是公共管理的第一要素,对公共管理组织来说是非常重要的,它是公共管理活动中的无形资产,这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的(例如,上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生)。但是,拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲,拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府,例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等;而拥有一定的管理回报的公共管理权力,是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有,例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。
公共管理资源
公共管理资源是公共管理的有形要素,它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。
一是对于政府公共管理主体来说,应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素,许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。
二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说,当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后,他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素,也是这种公共管理组织生存的命脉。
三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说,拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中,这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。
公共管理素质
公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部,一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的,它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石;另一方面,即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好,但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为,作为单项的公共管理主体的每个人的要素,必须通过科学的、合理的配置,才能使整个组织的综合素质达到最好。
公共管理环境
除了上述内容之外,公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境,内部环境是可控性公共管理环境,外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样,现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。
我国公共要素的政府垄断现象与特征
我国公共管理要素的配置特征
建国以来,我国公共管理要素的配置基本特征是,政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力,即一切由政府说了算;政府垄断了所有的公共管理资源,一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的,政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式;政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权,包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的;由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此,与传统的计划经济体制一样,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的,有是政府统一所有、统一支配的。
我国公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共产品的渠道过于单一,公共产品的提供数量就越少,供不应求的现象就越严重,一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品,在现实社会中是比较实惠的。所以说,冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品(如国防、外交等)的根本职能。政府应该管的事管不好,不该管的事管得过多,形成了政府的低效率,从而造成了社会经济发展的低效率。
再次,提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时,政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力,社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素,利用经济的手段与政府作交易,一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此,客观上为政府腐败提供了可能。
另外,难以与国际接轨。在加入WTO之后,我国公共管理的转型问题已经非常严峻,在许多方面不能与世界各国接轨,造成了公共管理的被动局面。
公共管理要素的市场化途径
具体的说,公共资源的市场化途径具体包括:
公务员的市场化
公共管理资源首先是人力资源,从现实出发,我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为,政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此,研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。
公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构,减少政府工作人员;另一方面,可以通过公务员队伍市场化,引入竞争机制,形成一个能者上、庸者下,能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化,才能真正提高公务员的综合素质,政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。
公务员市场化的另一含义是,可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时,政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说,似乎不大公正。因此,当公务员市场化以后,政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动,每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业,从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。
公共管理资金的市场化
公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题,而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化,对社会来说可以起到下列方面的作用:
第一,强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化,对于无所事事的政府公共管理机构来说,实际上是一种“釜斧底抽薪”,断了养活他们的财源,他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时,也可以通过市场检验公共产品的有用性,对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金,也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。
第二,建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化,使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源,而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时,就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍,从另一角度上培育了要素市场,对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。
第三,推动社会民主的发展。公共管理资金市场化,就会使政府的强制性公共管理彻底废除,民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。
第四,进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后,对于不同的公共管理主体来说,必须考虑资金使用成本问题了,在降低或控制资金使用成本的前提下,才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。
其他资源的市场化
公共管理资源的市场化是一个体系,除了上述主要方面外,还有公共管理物质资源的市场化,公共管理的科学技术资源的市场化,以及公共管理要素资源的市场化,公共管理信息资源的市场化,等等。
总之,人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系,是建立现代公共管理制度的基石,从一定意义上讲,制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化,才能降低公共管理活动中的交易成本。
参考文献:
1.张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向.麦克斯韦尔学院副院长梅尔戈特博士访谈录[J].《云南行政学院学报》,2001(11)
一、公共信用信息开放的定义范围
公共信息资源开放的概念源于欧美国家，美国通过制定《1966年信息自由法》等一系列法律法规和搭建开放网站（data.gov），为信息开放提供法制基础和平台载体，有效推动了公共信息资源开放战略的实施，促进了信息资源产业发展。近年来，我国政府高度重视公共信息资源开放工作，2013年《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》要求“制定公共信息资源开放共享管理办法、加快启动政务信息共享国家示范省市建设”。目前，北京、上海等地的公共信息资源数据开放网站相继投入试运行，取得一定成效。
公共信用信息属于公共信息资源的一种，指行政机关、司法机关、依据法律法规行使公共事务管理职能的机构，以及提供公共交通、供水、供电、煤气、电信等公共服务的企事业单位，在履行职责和提供服务中产生的可用于识别公民、法人和其他组织等信用主体信用状况的数据和资料。其主要包括三类：一是行政司法机关记录产生的行政许可和行政处罚信息、表彰奖励信息或失信被执行人信息等；二是依据法律法规行使公共事务管理职能的机构如工会、社科联、工商联、共青团等记录的违规行为信息、表彰奖励信息等；三是水电煤气等公用事业单位如电信、煤气、水务公司记录的欠费信息经权威仲裁机构认定后属公共信用信息。公共信用信息与政务信息、商业征信信息等均存在差异。公共信用信息由行政机关、司法机关、公用事业单位和群团组织等公共部门产生，而只要是政府部门产生的信息都可称为政务信息。商业征信信息由市场交易主体产生记录，属于契约双方的交易行为信息，具有私人性质；公共信用信息由公共部门产生，具有一定的公共性。
各地的公共信用信息管理制度均对公共信用信息公开、共享和开放做出规定。一般认为，信息公开指社会公众无需授权就可通过信用网站、新闻媒体等媒介获取信息，即信息无条件向任何社会成员提供。信息共享指提供信息的公共部门通过公共信用平台共享获取其他单位记录产生的信息，即信息在公共部门之间共享共用。公共信用信息开放指将信息以个别查询或批量共享等方式提供给具备一定资质资格的社会机构的行为，以达到发展壮大征信市场等相关行业的目的。随着信用体系建设的深入以及征信市场的兴起，各地逐渐重视公共信用信息向征信机构开放使用问题。
二、公共信用信息开放存在的问题
（一）缺乏开放共享观念理念
理论上，公共信用信息属于公共财产，其所有权和使用权不只属于记录产生部门，而应由社会相关各方共享共用。现实中，由于我国经济社会处于转轨阶段，计划经济色彩和官僚意识严重，服务型政府尚未建立以及财产权利意识尚不发达，社会整体缺乏信息开放的理念意识。公共部门普遍认为，信息所有权和使用权属公共部门所有，信息开放不是必然要求，可依其自身意愿决定，此外基于保护个人隐私和商业秘密以及规避法律风险的考量，大部分公共部门对信息开放的态度非常谨慎。
（二）缺乏法律法规支撑
虽然国家规划纲要提出了公共信用信息开放的设想，但规范管理信息开放行为的法律法规尚未配套完善，信息开放缺乏法治基础，工作难以取得实质性进展。主要表现在：一是个人隐私、商业秘密保护措施不健全。信息开放与个人隐私、商业秘密保护是对立矛盾的两个方面，信息开放需要在保障个人隐私和商业秘密的前提下进行。欧美国家经验表明，加强对个人隐私权的保护是培育发展征信市场的重要保障和基本要求，为此还需要进一步完善我国相关法律法规；二是各地只对信息公开和信息共享进行规范，缺乏专门规范信息开放行为的法规制度；三是已有的规章制度层级低，约束力不强。省级层面出台的法规、规章或规范性文件约束力不强，并且地方各试各法，未有全国统一的信息开放标准规范。
（三）缺乏衡量公共信用信息价值的统一标准
公共信用信息具有价值是社会共识，但如何衡量存在争议，主要有三种处理方式：一是公共信用信息作为公共财产，应无偿向社会机构开放共享；二是征信机构通过市场竞争方式获取信息，并以市场化交易形式衡量信息价格；三是征信机构按照数据记录和维护的成本对公共部门进行一定经济补偿，以此获得数据使用权。由于以上方式均存在一定争议，目前社会各界对信息价值的衡量缺乏统一认同，阻碍了公共信用信息的开放。此外，信息归集整合机构与信息产生记录部门之间如何分配征信机构给予的经济补偿，也是一个难点问题。
（四）数据质量较差，数据归集不及时
公共信用数据质量差、信息孤岛严重、数据难以及时归集共享等影响了信息资源的开放共享。主要表现在：一是基本信息虽然较多，但可以展现信用主体信用状况的行政许可和行政处罚等信用信息却较少；二是信息记录标准规范不统一、信息化程度不高等原因导致信息普遍存在数据重复、数据项缺失和数据逻辑错误等情况，一些部门甚至未电子化记录信息；三是缺乏惩戒约束或者利益激励措施导致数据归集不及时，难以形成持续性的数据提供报送机制。由于征信机构对信息质量要求较高，以上情况影响了征信机构购买获取公共信用信息资源的动力。
三、征信机构对公共信用信息的需求分析
（一）传统征信机构对公共信用信息的需求分析
传统征信模式存在征信数据获取困难、数据分散难以集中、数据更新不及时、数据获取门槛高等难题，因此迫切需要归集整合公共信用信息。一是有利于获取工商、编办、民政等法人注册登记部门以及公安等个人登记部门掌握的个人、法人权威注册登记信息。二是有利于信用主体信用状况的全面展现。吴氏三维信用论认为，信用包括诚信度、合规度和履约度等维度，传统征信机构记录的交易行为信息只能展现履约度情况；而公共信用信息可展现征信对象依法依规履行社会责任情况即合规度，因此将公共信用信息纳入商业征信报告，将能更全面、客观地反映征信对象的信用水平。
（二）互联网征信机构对公共信用信息的需求分析
互联网征信指互联网公司利用社会成员在互联网活动中沉淀的海量数据，从交易行为、活动轨迹、履约情况等维度对征信对象进行评价并形成信用报告的征信模式，其具备以下特征：数据来源广泛、类型丰富；数据量大且杂乱、数据整合困难；需经较长时间和实践才能检验数据的真实性；个人隐私保护困难，容易侵犯社会成员的合法权利，面临法律风险。互联网征信机构获取公共信用信息后可解决两方面问题：一是可准确识别信用主体身份信息。从征信技术上，互联网征信采取的先让用户自主上传数据资料，再通过其他线上或线下手段验证的数据收集模式，导致数据权威性严重不足，获取公共信用信息后可解决此问题。二是可进一步评估整合互联网海量数据。归集整合公共信用信息后，可迅速验证交易行为、活动轨迹等数据的准确性，提升信用报告质量。
四、政策建议
一是制定公共信用信息开放共享办法。各地制定的公共信用信息管理制度尚不能满足信息开放的现实需要。为此，建议尽快制定国家层面的公共信用信息管理法规，对公共信用信息资源开放相关问题进行规范明确，确保既能保护信用主体合法权益，又可为征信市场的快速发展提供公共信用数据支撑。
二是尽快建立完善公共信用信息价值定价机制。按照党的十八届三中全会关于发挥市场在资源配置中的决定性作用的部署，充分发挥市场作用，协调处理好公共信用信息归集整合机构、信息产生记录机构和征信机构等各方的关系，依法依规建立起各方都能接受的公共信用信息资源定价机制，为信息开放扫清体制机制障碍。
三是抓紧建立保障公共信用数据质量的工作机制。数据是征信机构的核心资源。开放公共信用信息的前提条件是信息记录产生部门提供质量良好、更新及时的公共信用数据，特别是公共信用信息价值定价机制建立后，数据质量的好坏将直接影响公共信用数据的定价水平。因此，有关部门要尽快建立起提升公共信用数据质量的工作机制，确保公共信用数据质量符合征信机构开展业务的需要。
四是加强对征信机构获取公共信用信息相关行为的监管。在注重信息开放的同时，也要加强对相关征信机构的监管，建议完善已有征信机构许可备案制度，加强征信机构获取使用公共信用信息资源相关行为的监管，加大对泄露数据、侵犯信用主体合法权益行为的惩戒力度，推动信息有序、规范、安全地向征信机构开放。
五是进一步明确公共信用信息向征信机构开放的方式。主要有两种方式：一是数据批量提供并在征信机构落地。由于公共信用信息内容涉及到信用主体信用状况，如果监管不到位，将导致信息泄露及侵犯信用主体合法权益，甚至影响国家安全，应该谨慎使用。二是开放数据端口，提供批量查询服务。由于数据不落地，可避免数据被滥用和泄露，较为安全可控，因此推荐采用此方式。
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