摘 要 《投资建设委托合同》简称bt（build和transfer）合同，即建设-移交合同。一般是政府与投资商签订的建设基础设施工程的合同，本文以天津海滨旅游区临海新城围海造陆项目为案例，对非政府的企业如何采取bt模式进行工程项目的建设及建设各方的法律责任进行了研究。
关键词 投资建设 委托合同 法律责任
作者简介：燕惠鹏，天津港工程监理咨询有限公司。
中图分类号：d923.6文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）08-074-02
《投资建设委托合同》简称bt（build和transfer）合同，即建设-移交合同。采用建设-移交模式开展工程建设是政府在基础设施建设中运用比较成熟的模式，但是企业是否可以采用建设-移交模式开展工程建设？在项目管理中的角色如何定位？又会存在哪些法律风险？针对这些问题，我们结合天津海滨旅游区临海新城围海造陆项目进行研究分析。
一、项目背景
天津海滨旅游区临海新城围海造陆项目造陆区一期围堤、吹填及软基处理工程由泰达控股公司委托中交投资公司进行本项目的投资建设，并授予中交投资公司投资建设特许权利。在本项目实施过程中泰达控股公司委托天津泰达海洋开发有限公司履行《投资建设委托合同》中部分权利义务。中交投资公司在天津注册成立天津中交滨海新城建设有限公司负责本项目的投资、融资、建设、管理和移交本工程。本项目勘察、设计、监理、监测、检测和测量工作由泰达控股公司负责组织和委托专业机构承担。参建各方情况如下：
业主单位：天津泰达海洋开发有限公司。
建设单位：天津中交滨海新城建设有限公司。
地基勘察单位：天津大学水运水利勘察设计研究所。
设计单位：中交天津港湾工程设计院有限公司。
监理单位：天津港工程监理咨询有限公司。
承包单位：中交广州航道局有限公司。
监测单位：天津港湾工程质量检测中心。
二、建设单位权利义务分析
从监理招标文件条款分析监理单位的权利义务并没有进行特殊设定。从投资建设委托合同分析建设单位的权利义务受到限制，主要在以下方面：
1.泰达控股公司拥有设计变更的决定权，中交投资公司应按照相关程序处理设计单位、施工单位、监理单位提出的变更要求。泰达控股公司批准变更建议的程序为：如由中交投资公司提出变更，中交投资公司应向泰达控股公司提交变更申请报告及支持性文件，说明变更理由及费用、工期调整变化情况。
2.泰达控股公司对工程质量有监督权。泰达控股公司有权自行对本工程建设全过程实施质量监督、检查，一旦发现本工程的施工不符合设计文件的要求或未达到设计文件的标准，泰达控股公司有权要求中交投资公司立即组织整改。中交投资公司应接受泰达控股公司的前述质量监控，并执行泰达控股公司提出的合理整改要求。
3.项目实施计划由泰达控股公司与中交投资公司以建设工期（24个月）不变的前提双方最终协商修订。
4.中交投资公司（泰达控股公司）在工程完工且具备竣工验收条件后组织本工程验收，经中交投资公司、泰达控股公司、质检站及相关各方共同确认本工程合格之日视为通过验收并开始办理移交。中交投资公司负责根据适用法律组织分部分项工程的验收。泰达控股公司有权监督分部分项工程验收，中交投资公司应接受泰达控股公司提出的合理整改意见。
5.泰达控股公司对本项目的资金投入有确认权。在资金使用计划方面：施工招投标完成后，根据中标的施工承包商提交的相关施工进度计划由双方最终协商修订资金使用计划，修订后的资金使用计划双方应共同遵守。在项目建设过程中，如果累计的实际资金需求与资金使用计划差异超过20%，双方应于次月前协商调整资金使用计划。在项目建设过程中的计量支付方面：中交投资公司应于每月25日前将下月的投资金额和投资时间报送泰达控股公司确认，中交投资公司的资金实际投入应与双方最终确定的资金使用计划相符，如相符，则泰达控股公司应在中交投资公司报送后三日内确认，如在三日内未予书面答复的，则视为泰达控股公司确认，并作为结算合同总价的依据。
三、参建各方的角色定位
在施工过程中天津中交滨海新城建设有限公司作为建设单位的角色参与管理，天津港工程监理咨询有限公司作为监理单位的角色参与管理，中标单位作为施工单位的角色参与建设，对重大费用、质量、进度等事项需由天津中交滨海新城建设有限公司负责取得泰达海洋开发公司的许可和确认，监理单位负责审核泰达海洋开发公司的许可和确认程序。
四、参建各方法律责任
建设单位、监理单位、施工单位的管理模式符合《建筑法》的权利义务设定，在本项目中监理单位和施工单位的角色未发生变化，建设单位的权利义务主体发生变化。天津中交滨海新城建设有限公司设定为权利义务受限的建设单位，在以下权利义务中受到限制：
1.设计变更的决定权。
2.现场签证的决定权（未明确）。
3.资金使用计划的协商确认权（是否需要监理参与）。
4.资金投入的确认权（与监理单位的工程量月计量的关系）。
5.设计单位、监测检测单位的组织由谁负责。
6.在控制点的移交的两个环节监理如何控制。
7.进度控制监理单位是否考虑投资建设合同（无不可抗力和违约责任的条款）。
8.施工组织设计方案审查泰达海洋是否参与。
9.分项分部验收通知泰达海洋参与。
10.竣工验收由天津中交滨海新城建设有限公司和泰达海洋开发公司共同确认。
11.监理单位仅对工程结算价进行审核，不包括建设单位管理费、保险及相关费用。
12.可调费用是否由监理审核。
以上权利义务方面的限制是依据委托建设合同和法律法规协商确定。确定后将制定管理工作流程和具体工作方法来指导工作，作为以后开展工作的依据。
五、工程风险分析
本工程采取委托投资建设的模式实施，在新的管理模式下实施本项目，面临着各种各样的风险，需要对风险进行原因分析，并制定有效的风险防控措施，保障工程的顺利实施。
1.在新的管理模式下，费用控制的风险突出，特别是设计变更是费用控制的重点。由于该项目属于bt项目，建设单位并非最终的业主单位，最终的工程投资要由业主单位进行回购，所以受利益驱动，建设单位有增加投资的冲动。为有效的控制投资，减少不必要的投资，需要对建设单位的投资权利进行限制。主要采取对建设单位设计变更审批权的控制，建立设计变更复核签审制度。设计变更可以由业主单位提出，也可以由设计单位、施工单位和建设单位提出。当发生设计变更时应按下列程序执行
：
（1）设计单位、建设单位和施工单位提交工程变更的程序。对于设计单位、建设单位和施工单位提出的设计变更，都须事先得到监理工程师的书面认可，并由监理工程师上报建设单位确认，再由建设单位提交业主单位批准后实施。
（2）业主单位提交设计变更的程序。对于业主单位提出的设计变更，依据投资建设委托合同通知建设单位，建设单位通知设计单位修改设计文件后，由监理工程师审查后签发实施指令。
（3）监理工程师审查变更签证。监理工程师应建立工程项目变更签证台账，分类设档，掌握工程费用动态情况。在发生工程变更时，监理工程师应做好工地实际情况的调查和日常监理日志的记录，收集来自现场以外的各种文件资料与信息。监理工程师接到承包单位的报审单后，应主要从以下几方面进行审查：第一，变更签证报告的格式内容应满足监理工程师的要求，有关资料必须真实、齐全。第二，变更签证引用的合同依据条款必须正确。第三，变更签证的理由必须正确与充分。第四，变更签证补偿数量的计算原则与方法应恰当，数量应与监理工程师掌握的资料一致。经过审查后，监理工程师应初步确定变更签证数量。
设计变更控制程序：
2.在新的管理模式下，存在质量控制的风险。由于该项目属于bt项目，建设单位并非最终的业主单位，最终工程的产权归属于业主单位，所以为了保障工程质量，业主单位采取以下措施控制质量风险：
（1）由业主单位选择优秀的设计单位、监理单位和监测单位，设计单位为确立满足使用需求的工程质量标准，监理单位对施工过程进行监控，监测单位为工程质量检测提供准确的依据。
（2）业主单位可以通过参加分部工程验收来对工程质量进行控制，督促各方严格履行工程监理职责。
3.在新的管理模式下，存在安全控制的风险。由于该项目属于bt项目，存在业主单位和建设单位安全管理责任的承担问题，这会造成安全控制的风险。为了控制本工程的安全风险，业主单位采取了明确安全责任的方法，来督促参建各方履行安全管理职责。在建设期间由建设单位负责组织参建各方进行工程施工，所以由建设单位承担业主的安全管理责任，承包商承担施工单位的责任。本工程的质量安全监督备案由建设单位负责，正说明了这种安全管理责任的分配是符合国家法律法规的规定。
关键词：企业内部控制 授权审批控制 缺陷 建议
中图分类号：F270
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）04-266-02
内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等五个要素，授权审批控制是控制活动中常见的控制措施之一，要求企业根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。企业必须建立授权审批体系，编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。避免因授权不合理、权限不清晰、责任不明确等原因给企业生产经营造成重大损失。
一、国有企业授权审批控制现状
近年来，多数国有企业非上市公司组织架构设计都设有董事会、监事会、经理层。但由于国企的特殊性，一般还设有党委会、纪委。纪委和审计部门分担了监事会的一些职责。一些中小型国有企业则不设董事会，领导班子由总经理、党委书记、党委副书记、分管安全、生产、经营等工作的副经理组成。各分管领导下设相关专业部门，专业部门工作职责根据常规业务隶属关系制定，各分管领导对分管工作有一个大致的分工。但在实际生产经营过程中，有许多业务需要各部门协调配合，由哪个部门主抓，各部门职责如何划分。就具体业务而言，各级领导和职能部门的权限具体如何划分，在国有企业普遍存在分工不细、职责不明确、程序不清晰等现象，导致办事效率低下，决策链条过长，严重制约了企业的科学发展。因此，建立科学合理的授权审批控制体系就显得尤为重要，它是企业管理层和决策层相关工作人员必须认真分析研究的关键问题。
二、导致授权审批控制出现缺陷的主要原因
（一）治理结构形同虚设，缺乏科学决策、良性运行机制和执行力
内部控制治理结构的设置，应该区分董事会、监事会、经理层各自的职责权限，实现相互牵制，相互制约的内部控制制衡机制。董事会负责监督管理层，监事会监督董事会。而在实际运营过程中，主要领导的主观判断和主观意愿成为各级领导和部门工作的主要目标，是否合理和具有可持续发展往往不能得到充分的论证。董事会没有完全独立于经理层；董事或分管副经理对于自身的权利和责任没有明确的认知，部分领导不具有足够的知识、经验和时间来勤勉、诚信、尽责地履行职责；监事会对董事会的监督在具体执行中形同虚设。上述因素共同导致缺乏科学决策、良性运行机制和执行力，影响了企业的发展。
（二）内部机构设计不科学，岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任不明确
企业没有充分考虑经营业务的性质，按照适当集中或分散的管理方式设置内部机构，导致权责分配不合理，部分机构重叠，职能交叉或缺失，遇到需要决策的重大问题，既要层层上报，又没有专业的团队来实际调研考察，导致推诿扯皮，运行效率低下。企业缺乏对各职能部门的职责权限、组织的运行流程的全面详细的规定，缺乏对董事、监事、高级管理人员及全体员工的权限的明确制度规定，对授权情况没有正式的记录。在实际运行中多了人为操纵的可能性和决策的随意性，给企业的发展埋下诸多隐患。
（三）缺乏有效的内部控制评价、监督机制
企业内部审计的范围主要包括财务会计和内部控制检查。但审计机构在日常工作开展中对内部控制的检查、监督非常有限，尤其对内部授权审批控制的评价、监督，缺乏有效的措施，董事会、经理层及公司其他内部机构在内部授权审批控制的效果评价中，缺乏完善的评价、监督机制，即使出现缺陷也很难被发现和修正。
（四）授权审批控制信息反馈机制不健全，影响企业经营决策
企业没有建立科学的授权审批控制信息传递机制，信息传递不通畅、不及时，内部各管理层级之间、董事会、监事会、经理层不能及时掌握经营管理和内部控制的重要信息并进行应对，可能导致管理出现漏洞，决策失误，相关政策难以落实。
三、科学规范授权审批控制的几点建议
授权审批控制要求企业根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。建立授权审批体系，编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。对于重大的业务和事项，企业应当实行集体决策审批或者联签制度，避免个人单独进行决策或擅自改变集体决策。合理、有效的授权审批控制是企业实现科学管理，有效提高管理效率、降低决策失误的重要保障。为此，提出以下几点建议。
（一）完善治理结构，明确常规授权和特别授权的具体业务内容
国有企业由于其历史发展的延续性，导致计划经济的痕迹还存在于企业的管理运行当中。就治理结构而言，从形式上看，董事会、经理层、监事会一应俱全，但在实际运行过程中，部分机构职能交叉，履职情况缺乏监管，使企业的高层管理处于日常无监督，完全靠企业外聘事务所来履行事后审计，或者依赖上级主管部门的监督，给企业管理埋下隐患。
国有企业应当充分调研企业各层次管理人员意见，借助专业咨询机构的力量，完善企业治理结构，正确履行各机构职责，形成相互监督、相互制约、相互服务的良性循环机制。根据企业生产经营实际情况，建立授权审批体系，编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，按照事件、业务性质分类，明确分别需要上经营决策会议、党政联席会议、项目论证会议、全体干部大会的具体业务和事件，增加专业人才参会表决的详细规定，降低由于领导专业知识不足给决策带来的风险。以文件的形式下发至企业各个机构，并在内部网络平台上公开，限期办结，做到事事有据可依，程序清晰，授权清晰，提高企业授权审批控制质量。
（二）明确各职能部门的职责权限、业务流程等内部管理制度
企业在人、财、物、产、供、销等一系列业务活动中涉及大量的信息收集、决策等活动，这些活动既有侧重性又有连贯性，需要分部门确定工作职责权限，理顺业务流程，提高办事效率。为了避免职责不清、业务流程不清晰影响企业工作效率，需要按照企业经营性质合理设置相关职能部门，并制定详细的有关部门职责权限、业务流程的管理制度，以文件的形式下发各机构，并在内部网络平台上公开。要细化部门衔接的工作的职责，明确各部门传递资料或信息的办结时限，避免相互推诿、扯皮现象。
（三）建立授权审批控制活动评价体系，进行有效监督
企业建立了授权审批体系，还应当由企业董事会或类似权力机构定期对授权审批控制的有效性进行评价，形成评价结论。企业可以成立专门机构作为内部控制评价部门，也可以授权内部审计部门负责内部控制评价的具体组织实施工作，进行有效监督，促进授权审批控制制度的不断完善。
（四）畅通信息反馈渠道，不断修正授权审批控制缺陷
为了及时、准确地收集企业授权审批控制的合理性和有效性信息，企业应当建立便捷、通畅的信息反映渠道，使员工的建议、企业内部各层级之间的办事效率评价信息、重大事件的进展等信息能够畅通地传达到董事会、监事会和经理层，并定期汇总信息，针对不同的问题或缺陷，对需要调整的授权审批制度或权限进行调整，不断修正授权审批控制缺陷。
总之，授权审批控制是从企业高层管理入手加强内部控制的一个重要途径，合理的授权审批体系可以为企业创造一个既简约又相互监督的良好工作环境，可以大幅提高工作效率，降低经营成本和决策风险，提高决策的成功率，为企业良性发展打下坚实的基础。
参考文献：
1.企业内部控制.高级会计实务科目考试大纲.2012
2.企业内部控制基本规范.财会[2008]7号
3.朱子云.中小企业授权审批控制制度.中国价值，2008
4.施翼为.试论如何完善现代企业制度下的内部控制[J].中国酿造，2008（20）
发包人：____________________合同编号：______________________
监理人：____________________签定地点：______________________
签定时间：________年____月_____日
依据《中华人民共和国合同法》，_____________________（以下简称发包人）与_____________（以下简称监理人），
就本项工程建设有关事项，经双方协商一致，订立本合同。
发包人委托监理人按本建设监理合同要求进行项目的建设监理。
工程概况：
1.工程名称：_____________________________________________________
2.工程地点：______________________________________________________
3.工程规模及特性_________________________________________________
4.工程总投资：静态：_______________________________________________
动态：____________________________________________
5.工程总工期：___________________________________________________
（二）监理范围：按照专用合同条款中约定的范围承担监理业务。
（三）监理内容：按照专用合同条款中约定的内容承担监理业务。
（四）工程建设监理的期限自______年____月____日至_______年____月____日。
（五）建设监理报酬为（大写）______________元，由发包人按本专用合同条款约定的方式、时间向监理人结算支付。
建设监理合同的组成文件及解释顺序。
（一）监理委托函或中标函。
（二）监理合同书。
（三）监理实施过程中双方共同签署的补充文件。
（四）专用合同条款。
（五）通用合同条款。
（六）监理招标书（或委托书）。
（七）监理投标书（或监理大纲）。
上列合同文件为一整体，代替了本合同书签署前双方签署的所有的协议、会谈记录以及有关相互承诺的一切文件。
三、本合同书经双方法定代表人或其委托人签字（盖章）并加盖本单位公章后生效。
四、本合同书正本一式两份，具有同等法律效力，由双方各执一份；副本______份，各执______份。
发包人：___________（公章）监理人：________________（盖章）
法定代表人：_________（签章）法定代表人：_____________（签章）
委托人：__________（签章）委托人：__________（签章）
邮编：__________________邮编：__________________
电话：__________________电话：__________________
传真：__________________传真：__________________
开户银行：______________开户银行：______________
账号：__________________账号：__________________
通用合同条款
词语涵义及适用语言
第一条下列名词和用语，除上下文另有规定外，具有本条所赋予的涵义：
一、“工程项目”是指发包人委托监理人实施建设监理的工程建设项目。
二、“发包人”是指承担直接投资责任的、委托监理业务的法人以及其合法继承人。
三、“监理人”是指承担监理业务和监理责任的法人以及其合法继承人。
四、“监理机构”是监理人派驻本工程项目现场直接承担监理业务实施的组织，由总监理工程师、监理工程师和监理员以及其他人员组成。
五、“建设工程监理”是监理工程师根据本合同约定履行其职责，包括正常的监理工作和额外的监理工作。
六、“总监理工程师”是由监理人提名并经发包人同意后，委派到监理机构履行本合同的现场负责人。
七、“承包人”是指与发包人签订工程建设合同的施工人。
八、“天”是指任何一个午夜至下一个午夜之前的时间段。
九、“月”是根据公历从一个月份中的任何一天开始到下一个月相应日期的前一天的时段。
十、“本合同”指经双方签署并生效的本监理合同。
十一、“工程建设合同”是指发包人与承包人所签署并生效的有关本工程项目建设的合同。
十二、“进驻”是指监理机构和监理人员进入工地，开始实施或准备实施监理业务的行为。
十三、“现畅是指建设项目实施的场所。
十四、“地方法规和规章”是指省级人民代表大会或常务委员会和人民政府所制定的法规和规章。
第二条本合同适用的语言文字为汉语文字。
适用法律、法规、规章和监理依据
第三条适用于本合同的法律、法规和规章是中华人民共和国法律、行政法规以及国务院有关部门的规章和工程所在地的地方法规和规章。
第四条监理工作的依据是国家的法律、法规、规章和技术标准、经有关部门批准的工程项目建设文件以及工程建设合同文件和本合同文件。
通知和联系
第五条发包人应授权一名熟悉本工程情况、对工程建设中的一些重大问题能迅速作出决定的常驻代表，负责与监理机构联系。更换常驻代表时，应提前通知监理人。
第六条在合同实施的过程中，双方的联系均应以书面函件为准。在不做出紧急处理即可能导致人身、设备或工程事故的情况下可先口头或电话通知，事后应在48小时内补做书面通知。
第七条发包人对工程项目实施的意见和决策，应通过监理机构下达实施；承包人应从监理机构取得工程建设的通知、指令、变更等各种工程实施命令。
监理人的义务和责任
第八条监理人应在专用合同条款约定的时间内，向发包人提交监理规划、监理机构以及委派的总监理工程师和主要监理人员的名单、简历。
第九条监理人应按照专用合同条款约定的监理范围和内容，在约定的时间内，按监理规划派出专业配套、符合资格条件的监理人员进驻施工现场，组建监理机构，编制监理细则，并正常有序地开展监理工作，完成本合同所约定的监理任务，并承担相应的监理责任。
第十条在监理期限内，监理人可根据工程进展情况和监理业务量的大小，对监理机构和人员进行合理的调整。更换总监理工程师须经发包人同意，同时应保持其他主要监理人员的相对稳定，如有调整应报发包人备案。
第十一条监理人应按照国家的有关规定，建立监理岗位责任制和工程质量终身负责制。
第十二条在监理期间，监理人员必须遵守监理工作的职业道路和行为规范，运用合理的技能提供优质服务；应坚持“守法、诚信、公正、科学”的原则，勤奋、高效、独立自主地开展监理服务，维护发包人的利益和承包人的合法权益。监理人员不得受雇于承包人或接受其利益。
第十三条现场监理人员应按照施工作业程序及时到位，对工程建设进行动态跟踪监理，工程的关键部分、关键工序应进地旁站监理。
第十四条监理人员必须采取有效的手段，作好工程实施阶段各种信息的收集、整理和归档，并保证现场记录、试验、检验以及质量检查等资料的完整性和准确性。
第十五条监理机构应认真作好《监理日记》，保持其及时性、完整性和连续性；应向发包人提交监理工作月度报告及监理业务范围内的专题报告。
第十六条监理机构所使用的发包人提供的设备、设施，除有特殊规定外，产权属于发包人。在本合同终止后，应按照专用合同条款的规定移交给发包人。
第十七条在本合同期内或合同终止后，未征得发包人同意，监理机构和所有监理人员不得泄露与本合同业务有关的技术、商务等资料；并应妥善作好发包人所提供的工程建设文件资料的保存、回收及保密工作。
第十八条如因工程建设进度的推迟或延误超过本监理合同约定的期限，监理人应就延长监理期限与发包人协商并签订补充协议。
第十九条在本合同约定的期限内，如因监理人和监理人员违约或自身的过失造成工程质量问题或发包人的直接经济损失，监理人应按本专用合同条款的规定承担相应的经济责任。
第二十条监理人因不可抗力的原因导致本合同不能履行或不能全部履行，监理人不承担责任。
第二十一条监理人对承包人因违反有关工程建设合同规定而造成的质量事故和完工（交图、交货、交工）时限的延期不承担责任。
发包人的义务和责任
第二十二条发包人应负责作好工程建设外部环境的协调工作，为监理工作提供必要的工作环境和外部条件。
第二十三条发包人应按专用合同条款约定的时间、数量、方式，向监理机构提供开展监理业务所需要的有关工程建设的文件资料。
第二十四条发包人应在专用合同条款约定的时间内，就监理机构书面提交并要求作出决定的事宜作出书面决定，并及时送达监理机构。超过约定的时间，监理机构未收到发包人的书面决定，监理机构可认为发包人对其提出的事宜已无不同意见，无须再作确认。
第二十五条发包人应将总监理工程师和主要管理人员名单以及赋予监理机构的权限等内容，在工程开工前书面通知工程建设的承包人。
第二十六条发包人应向监理机构提供开展监理业务所必须的工作、生活条件，提供上述条件应在专用合同条款中明确。发包人不能提供生活、工作条件的应给予补偿。补偿的费用应在专用合同条款中明确。
第二十七条如双方约定，发包人免费向监理机构提供工作人员，应在专用合同条款中明确。所有这类人员均应被视为监理机构的成员并接受监理机构的统一安排和使用。
第二十八条发包人应当维护监理机构工作的独立性，不干涉监理机构监理业务的开展。
第二十九条如因非监理原因使工程建设的进度推迟或延误而超过监理合同约定的服务期限，发包人应接受监理人相应增加监理报酬的要求，并就服务期的延长和增加的监理报酬尽快签订补充协议。
第三十条发包人应当履行监理合同约定的责任、义务，如有违约，应赔偿因违约给监理人造成的经济损失。
监理人的权利
第三十一条监理人有如下权利：
一、选择工程施工、设备和材料供应等单位的建议权。
二、对承包人选择的分包项目和分包单位的确认权和否认权。
三、协助发包人签订工程建设合同。
四、工程建设实施设计文件的审核确认权。只有经监理机构审核确认并加盖公章的工程师图纸和设计文件，才能成为有效的施工依据。
五、工程施工组织设计、施工措施、施工计划和施工技术方案的审批权。
六、按照专用合同条款规定的金额范围内，设计变更现场的处置权。
七、按照安全和优胜化的原则，对工程实施中的重大技术问题自主向设计单位提出建议意见，并向发包人提出书面报告。
八、组织协调工程建设有关各方关系的主持权。
九、按工程建设合同规定开工令、停工令、返工令和复工令，停工令、复工令应事先征得发包人同意。
十、对全部工程的所有部位及其任何一项工艺、材料、构件和工程设备的检查、检验权。但上述的一切检查、检验不免除承包人按有关合同规定应负的责任。
十一、对全部工程的施工质量和工程上使用的材料、设备的检验权和确认权；安全生产和文明施工的监督权。
十二、工程施工进度的检查、监督权以及工程建设合同工期的签认权。
十三、对承包人设计和施工的临时工程的审查和监督权。
十四、工程款支付的审核和签认权，工程结算的复核确认和否认权。未经监理机构签字确认，发包人不支付任何工程款项。
十五、有权要求承包人撤换不称职的现场施工和管理人员。
关键词 检察权 内部监督 内部制约
作者简介：张红霞，湖北省枣阳市人民检察院政研室。
一、检察权内部监督和内部制约的含义
（一）检察权内部监督的含义
检察权内部监督的含义，是指以内部执法机构或部门、个人的执法办案活动作为对象，接受检察机关内部设定主体的审查和过错责任追究，主动自行纠正或被监督纠正执法行为结果。其内容包括上级检察机关对下级检察机关的监督、检察长对本检察院的监督、检察委员会对本检察院的监督、内设机构专项监督。
（二）检察权内部制约的含义
检察权内部制约的含义，是指检察机关内部，诸如侦查、批捕、起诉等各项职权配置不能由一个内设机构行使，或同一检察官不能同时享有几项权责于一身，各内设机构应在执法办案中相互审查，并通过本部门的执法行为直接制约或纠正对方的执法行为。其内容包括控申环节的制约、审查批捕环节的制约、公诉环节的制约、反贪反渎环节的制约等各部门之间的双向制约。
二、检察权内部监督与制约工作分离的必要性
（一）权力起源方面：授权与分权
从检察机关的内部权力起源上看，我国检察机关的权力来自人民代表大会的授权。而作为权力的被授予者，在接受权力的同时，则必须接受授权者的监督，以保证在授权范围内行使权力，即监督是授权的应有之义。具体而言，由“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。” 但在我国，检察权只被宪法授权给检察机关作为整体来行使，而具体行使检察职能的检察官却没有得到宪法上的授权。在实践运行中，则是由检察长将抽象的检察权具体化到检察机关承担的每项检察职能，并细化授权给具体承办的检察官个体。因此，被授权的检察官依授权开展工作时必须要对检察长负责，并受检察长的监督，检察长对承办检察官的监督是保证授权目的实现的必然结果。
而检察机关的内部制约从权力起源上看，则是源自于检察权的具体分权行使，体现司法公正的“权力制衡”精神。在刑事诉讼中，检察机关拥有职务犯罪侦查权、批准逮捕权、立案监督权、审判监督权、刑罚执行监督权等于一身，这种多角色职能的特殊性，决定了在检察机关内部，必须建立起各内设机构之间的相互制约关系，实现检察机关内部各项权力的分离与制衡。
（二）程序启动方面：或然性与必然性
在检察权内部监督中，无论是上级院对下级院的监督，检察长、检委会对本院的监督，还是监察部门等内部专项监督，都是一种事后监督，在事后作为和发挥作用，通过事后监察进行责任追究，而不必然启动监督程序。如上级检察院对下级检察院的监督，无论是对口部门的监督还是交叉部门的监督，都是对下级院可能存在错误的案件或有当事人申诉的案件进行审查或复查；而不是针对全部案件进行审查或复查监督。检察委员会的监督，主要针对重大疑难复杂案件、重大问题的争议处理及与检察长在重大问题上存在分歧时进行监督，且监督工作多以会议形式开展，是事后监督，不具有监督的经常性和时效性。而监察部门的监督启动，只在发现办案人员存在违法违纪、发生错案时才启动监督程序，予以整改、查办或追究责任。
检察权的内部制约是在检察机关内部，主要基于检察业务工作流程、检察职权的分别行使所形成的制约模式，在客观上实现了权力划分、事有所属。如由案管部门统一管理职务犯罪案件线索及其他情报信息并负责交办，而对于案件线索的初查、立案、侦查，则只能由反贪、反渎等具有侦查或初查职责的部门负责办理，在案件侦查终结后是否需要批捕、提起公诉则必须由批捕部门和公诉部门办理，案件判决后当事人申诉由控申部门受理，是否抗诉由诉讼监督部门办理，作不诉处理的由检察委员会研究决定。正是这种部门分设、职能分离、分权制衡的内部制约机制，使得案件一旦进入诉讼程序，分别由不同的部门负责各个流程，内部制约机制就必然启动。
（三）运行方式方面：纵向与横向、统一与分散
检察权的内部监督中上级检察院对下级检察院的领导和监督，主要是通过下级检察院定期的工作报告、报备及述职制度，上级院对下级院的不定期的业务指导和监督，上级院对下级院的请示答复制度，上级院对下级院开展经常性的调查研究、下达和执行各种业务规定等方式运行，客观上形成了上级检察院对下级检察院的一种纵向监督机制。检察长依法统一行使对行政事务及检察事务的领导和监督权，检察委员会通过民主集中制，集体决策统一行使对本院的重大疑难复杂事务及案件的监督权，二者依法奉行检察一体化原则，统一行使对本级院的监督权。而监察部门等开展专项监督的内设机构，其成立的目的就在于由该部门统一对检察机关内部各部门及各个检察人员职权的行使进行监督，以改变多头监督的局面，强化监督效果。
检察权的内部制约是检察机关在检察活动中，由于侦查权、批捕权、公诉权等权力的具体性质、职能不同，在行使时所形成的一种横向制约机制。 它的横向性表现在各项具体的检察权能依据案件流程实行部门分设、权力制衡，从受案、立案、侦查、批捕、起诉等每个环节分设不同的部门承担，从而形成内部程序和实体的相互制约。同时，这种部门分设、各个部门之间相互制约的机制，目的是要打破执法办案权力过于集中而导致的执法专断，以分工分权来获得执法公正，使得检察权的内部制约在运行机制上也比较分散。 （四）关注重点方面：出罪与入罪
检察权内部监督具有“司法”属性和“掌管”性质，监督对象指向的是，检察人员在执法过程中是否能做到依法守法、正确履职，关注的重点主要针对出罪的终结诉讼情形，防止将有罪的人过渡为无罪，将重罪者过渡为轻罪。上级检察机关对下级检察机关的监督，通过及时审查，重点监督下级检察机关作出的不予逮捕、不予起诉及捕后不诉或捕后轻判等案件。检察委员会对终结诉讼的监督，主要体现在，对依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，以及退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足的不诉案件，以及比较重大作不捕处理的案件进行监督把关。专项机构监督，主要是检察院内部纪检检务督察，通过对检察机关内部各个办案环节进行全程跟踪监督，依据错案责任追究制度和检察人员执法过错责任追究制度，对因程序违法。
检察权内部制约是业务部门执法行为权限的分工和组合，是通过打破执法办案权力过于集中而导致的执法专断、权力滥用行为，以分工制约求得执法公正。重在管事，关注的是进入制约程序的案件是否入罪，入罪之后的诉讼延续情形。如举报中心对自侦部门的制约，关注举报线索是否被查处，是否能立案；批捕部门对自侦部门的制约，关注的是是否符合逮捕条件；公诉部门对批捕部门和自侦部门的制约，关注的是案件是否构罪起诉；案管中心对各业务部门的制约，具体通过审查案件管辖权、移送案件材料规范性、证据的完备性、犯罪嫌疑人强制措施情况等，保证受理案件质量，关注的是案件是否入罪，入罪的案件办案流程是否规范和合法，避免不应立案、批捕、起诉的而立案、批捕、起诉。
（五）时间限制方面：不限时与限时
检察权内部监督强调的是一种纵向的、单向的权力制衡，是上位对下位、外部对内部、权威者对非权威者的监督，主要关注的是公权力的运行，一般发生在事后，是一种典型的事后监督，具有滞后性和救济性的特征，是对刑事诉讼中的违法行为开展监督，是以违法行为得到纠正而得以解决，不能从结果发生前进行监督。而内部监督关注的重点是出罪问题，出罪案件大部分嫌疑人均处于非羁押状态。因此，内部监督在时间限制方面比较灵活，不受具体诉讼期限的约束，是在伴随违法行为发生后的监督运作。
检察权内部制约强调的是横向的、相互的权力牵制，是没有隶属关系但有牵连关系的两个主体甚至多个主体之间的相互制衡，一般发生在事前或事中，具有同步性、及时性和实效性的特点。内部制约主要表现为一个程序结束向另一个程序转换时两个诉讼程序的主体间的相互关系，它所关注的是入罪问题，一旦入罪就要严格受案件办理期限的约束和流程的延续，互相制约关系也伴随着诉讼程序的推移而自行得以解决。因此，检察权的内部制约在时间限制方面，受制于各个诉讼程序的期限限制，程序结束时制约关系也结束。
（六）质量控制方面：终结性与延续性
办案质量的好坏是衡量检察工作好坏的一个主要标准。但检察权内部监督和制约在对办案质量的控制方面，也存在着很大差异，这种差异主要体现在对质量控制的效果方面， 内部监督方式对质量的控制效果具有终结性特点，而内部制约对质量控制的效果具有延续性特点。
一、推行政府权力清单制度的前提是
建立法治政府、有限政府和阳光政府
权力清单设计的减权限权，就是要求政府尊重市场的作用，将不该由政府管的事交给市场，切实履行好必要的监管职责，解决政府职能越位、错位、缺位等问题。从这个意义上说，推进法治政府、有限政府和阳光政府建设是划清政府与市场边界，发挥权力清单作用的前提和保障。
法治政府：权力清单制度推行的法治基础。市场交易有序、有效进行的一个基本条件就是法治，发挥市场决定作用的前提是建设法治社会、法治政府。保障市场经济顺利运行的法治包含两方面的内容：一是保障市场自由（市场准入、资源分配）的法治，二是保障市场秩序（市场监管）的法治。市场自由涉及私法领域，应主要由市场来调节，要求政府更少干预；而市场秩序则涉及公法领域，要求政府更多地加以监管。现在的问题是，政府过多关注市场自由，而对于市场秩序的监管却不到位。所以只有在法律的框架内把市场与政府的权力、责任关系厘清，明确各自主要发挥作用的领域，推行政府权力清单和市场主体负面清单，才能使经济社会步入良性、健康的发展轨道。
有限政府：权力清单制度推行的理论前提。行政权力源自公民的授予。政府只能拥有为维护社会公益、公民权利、市场秩序而必需的有限权力，并接受公民监督。有限政府的本质在于通过权利制约权力，筑起一道限制政府权力的围墙，防止政府对市场过度干预。行政权力可以成为保护公民权利最有效的工具，但也可能异化为侵害权利的权力。因此，必须划定市场权利与行政权力的界线，最大限度保障“市场权利”。依照法律的规定，一切行政权力必须源于法律法规的授权，否则，政府就不能拥有足够的合法性基础，就不能获得公民对政府的信任和支持。而市场主体的权利只需要遵守限制性法律规定，非经法律之规定不被限制剥夺。因此，有限政府在政府和社会之间分配权力时，必须遵循“法无授权即禁止”而非“法无禁止即授权”的规则。
阳光政府：权力清单制度推行的制度保障。事实证明，行政权运行中出现腐败大多是由行政权的封闭性和隐蔽性造成的。阳光政府是权力公开、过程透明和公众参与的政府。如果说法治政府和有限政府是把权力关进制度的笼子里，那么阳光政府则是让全社会把笼子里的权力怎样运行看得清清楚楚，让人们感受到一种“看得见的正义”。从信息不对称的角度讲，公开权力比监督权力更容易操作、更容易证实，社会公众的监督比内部监督更加有效、快捷，成本更低。
基于以上三个前提，权力清单得以推行的基础是进一步转变政府职能，厘清政府与市场边界，使市场的决定作用得以有效发挥。权力清单设计的关键是政府要把握好“有所为”和“有所不为”的关系，按照“宽进严管”的原则，对权力清单中的权力进行定性、分类，对维护市场主体自由的权力要放开、放到位，减少政府不必要的干预。对交易自由、契约自由、经营自由、投资自由等行为，只要法律没有禁止就是合法的，不能够被随意停止，任意干涉。而对保障市场秩序的权力要扩大，把政府该管的事情管好、管到位。强化公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，营造公平竞争的市场环境和制度环境，实现政府管理方式由管微观向管宏观、由管审批向管监管的转变。
二、推行权力清单制度是政府职能转变的必然要求
推行权力清单制度是在现有的法律框架下政府的一场自我限权、自我约束，对推进政府职能转变、加快行政体制改革有着积极的意义。
优化服务，提高效能，提升政府公信力。设置权力清单制度的目标之一是降低成本，优化服务，提高效能，增强政府与公众的相互信任。权力清单就是自我约束的责任清单，也是向社会承诺的权利保障书。社会公众对照这个保障书，有充分的理由要求政府提供优质便捷高效的服务。而政府部门为了满足公众的权利和诉求，就必须密切干群关系，提高行政管理效率，推动服务型政府建设。
强化公众参与，推动政府决策的科学化、民主化。政治参与的前提是要求公众对行政权力的行使有确切的了解，权力清单制度正是通过将政府权力公开，使公众在充分掌握信息的基础上，直接或间接参与政府的管理。权力清单公开的目的是让公众进行判断、评价和反馈，从而使政府决策更加科学，公众参与度得到提高。
以低成本、高效率的方式，从源头防治腐败。限制权力和监督权力是遏制腐败的两个途径，如果权力的行使没有边界，就会导致腐败的产生。实践证明，限制权力比监督权力更加便捷有效，而且成本低得多。权力清单制度通过给权力划定清晰的边界，最大限度减少权力运行的弹性范围，存在的想象和现实空间。同时，公开权力清单可以让社会公众依照清单来监督政府，无处不在的外部监督比内部监督更加有效。可以说，权力清单制度寓限权和监督于一身，兼顾了遏制腐败的两个途径。权力限制的功能在一定程度上解决不能腐的问题，而权力监督的功能则解决不敢腐的问题，从而推动权力监控的关口前移，由侧重于事后监督转变为事前、事中、事后全过程监控。
完善权力运行问责机制，增强政府的责任意识。权力清单制度不仅强调权力的公开和监督，更注重对政府履行职责的考核和追究，权力清单同时也是责任清单。明晰的权责界定不仅一定程度地遏制腐败，而且具有预测作用。当行政违法行为发生时，相对人可以以此为依据进行权利防卫。所以在设立权力清单的同时，必须细化责任归属，规定义务不履行、不适当履行、不全面履行的责任和责任追究机制，做到责罚措施具体化、可操作化。
三、政府权力清单制度建设的路径选择
权力清单制度涉及领域多，专业性强，是一项艰巨而复杂的任务。怎样解决权力清单在实施过程中可能遇到的问题，如何在实施中不变形、不走样、不走过场，还有待于在实践中探索。目前，各省、市、自治区密集启动试点。例如，浙江省经过多年的试点后，2014年全面推行政府权力清单制度，安徽省2015年全面推行权力清单制度，部分市县2014年开展试点。根据全国多地的实践经验，结合南京市鼓楼区的做法，在推行这项制度时可以从以下几个方面入手：
依法进行清权确权，使权力依据法律化。依法对行政权力进行清权确权，是推进行政权力公开透明运行的首要环节。依照现行有效的法律、法规，对行政权力事项进行梳理，查找法律依据，把没有明确法律依据的行政权力清出去，让进入权力清单的每一项行政权力都拥有无可置疑的合法性基础。目前，南京市鼓楼区已制定出台《加强规范性文件管理工作的实施意见》，进一步完善了规范性文件的制定和审核程序，为推行权力清单制度奠定法律基础。
编制行政职权清单，使权力事项标准化。合理配置权力、适当分解权力，是避免多头执法、重复执法、越权执法的关键所在，编制权力事项目录能最大限度预防权力滥用现象。具体方法是按照事项名称、实施依据、责任主体、运行程序、监督措施等格式，对每一项行政权力进行分类登记，编制行政职权清单。另外，各部门相同或相近的职责通过统筹调整，归并整合确定由某个部门负责，划定权力和责任，防止推诿扯皮。目前，鼓楼区已制定实施《行政权力阳光运行机制建设和管理暂行规定》，正开展行政权力事项调整工作，加强行政权力库的日常维护和管理，完善权力静态信息的维护更新。对因法律法规变动以及南京市综合改革下放权力需调整的权力事项，依程序进行初审并报市里审批，确保每项行政权力事项明确、有效。截至目前，鼓楼区组成部门的行政权力事项为930项，组成部门加上垂直管理部门的行政权力事项为1679项。其中，对市级下放的202项行政权力事项，原鼓楼区承接的156项，原下关区承接的159项，均已通过区门户网站、区行政服务中心进行全方位系统的公示。
推行与“权力清单”配套的流程图，使权力运行过程透明化。权力清单制度在程序方面的功能是通过对权力运行的流程再造，让权力运行的过程更加直观，也就是给权力制作流程图。按照权力运行的程序，流程图的设计力求简明直观，操作方便，图中逐项注明具体承办单位、职责要求、相对人的权利、投诉举报途径等。工作人员按照流程图审核材料、填写意见、制作文书、做出决定，并将所有权力事项的运行过程以及结果等信息完整公开。公众不仅了解权力事项运行的流程，还可以实时知道权力事项运行的状态，使行政权力的运行过程完全透明。
细化量化权力行使的依据，使权力行使规范化。根据权力权重、权力数量的不同对权力事项进行分类，将主要行政权力事项分为行政许可、行政执法、公共服务三个类别，分类进行清单设计，不同的类别有不同的侧重。对行政许可、行政处罚等权重大的权力侧重于把权力行使的过程做细做实，执法依据分层分级，执法过程细化、量化，尽量做到权利公平、机会公平和规则公平。而对公共服务类的权力或非权力事项则侧重于如何提供方便、快捷、高效的服务。例如，自由裁量作为行政处罚的基础工作，进行合理细化并公开过程最为关键。我国现行法律中有关自由裁量的范围和幅度弹性过大，必须制定更加标准化和操作性强的执法规范，根据违法行为的情节、性质、频度划分具有可操作性的等次，行政处罚种类、幅度对应不同的等次，为执法人员公正、合理行使行政处罚权提供严格的标准。
搭建权力运行平台，使权力运行公开化。为了对权力运行过程进行实时监督，必须实施权力运行全程电子化。具体做法是建设相应的“权力阳光运行平台”，公开权力事项的决策、运行和结果，全方位、全天候接受公众监督。目前，南京市网上政务大厅是全市统一的政务服务平台，具备政务公开、网上协同办公、公众查询、效能监督四大功能，已完全满足了权力清单制度实施的平台条件。鼓楼区已建立了相应的网上政务大厅服务平台，实行网上网下协同办理行政事项并向社会公众提供跟踪、查询服务，逐步推动行政权力网上规范、透明、高效运行。目前，结合市权下放，正优化调整进驻行政服务中心的部门，在全市率先完成行政许可、行政审批事项全部进入行政服务中心统一受理，并实施全程监控。
一、程升投诉交警案引发监督权行使界限的争议
(一)案情介绍
2005年3月12日下午，程升驾车超速行使，被交警张伟明认定为违章行为并予以罚款。随后程升向110投诉，称张伟明执勤时满口酒气，并对其处理不公。某市公安局督察队(以下简称督察队)立即派工作人员前往现场调查取证，经测试酒精含量均为0，张伟明并未喝酒。集美公安分局以程升捏造事实诽谤他人为由，对其作出治安拘留处罚决定。经复议后，程升向集美区人民法院提起诉讼。
某市集美区人民法院审理后认为，检举权是《宪法》赋予公民的基本权利，为了保障公民充分行使这一民主权利，公民行使检举权时，其行为应享有充分豁免权。因此，并不应强求其所检举的情况一定属实，国家机关亦不能仅因检举人所反映情况与事实有所出入便对其科以处罚。此案受到广泛关注，除热议案情外，法律界争论最激烈的莫过于案中程升的行为是捏造事实诽谤他人还是行使监督权的界定。
(二)对此案的两种不同的看法
1.认为程升的行为构成恶意捏造事实诽谤他人，应当受到行政处罚
程升一案中，程升在接受交警张伟明处罚后，称张伟明酒后上岗并对其处理不公，引来了督察队对张伟明的检查。有学者基于这一点认为程升的行为客观上捏造事实，无中生有，足以致损公务人员的名誉:主观上也可认定为故意，虽不具有散布的行为，不能认定为诽谤罪，但其行为构成恶意捏造事实诽谤他人。
根据《治安管理处罚法》第四十二条规定有下列行为之一的(二)公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的;(三)捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的则应对程升给予相应行政处罚。而集美公安分局正是基于此对程升作出治安拘留处罚决定。
2.认为程升不应受行政处罚而应对其行为给予豁免
监督权是宪法赋予公民的一项政治权利，是公民监督国家机关及其工作人员活动的权利。《中华人民共和国宪法》第41条明确规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利:对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
在程升一案中，程升作为公民自然拥有申诉、控告国家机关工作人员的权利。而张伟明作为交警则是程升监督的对象。在这一监督与被监督的关系中，是否要求程升必须确凿地认定监督对象的违法失职行为值得商榷。支持集美区人民法院，认为程升应豁免的学者坚持此案中，程升作为公民拥有监督权，其对张伟明的投诉符合宪法监督权的规定，而公民行使监督权并不绝对要求申诉或投诉、检举的情况一定与真相一致。因此本案中程升对张伟明的投诉即使与事实不一致，也不能因此对程升加以处罚，而应对其豁免。综合上述两种观点，可知此案的争议点为对公民监督权行使界限的两种不同认定。
二、产生争议的原因的探析
(一)规范公民监督权行使的法律过于宽泛，具体规定欠缺是产生争议的法律原因
宪法是我国的根本法。而公民的监督权是宪法赋予公民的一项基本的权利，是人权的一部分，也是人民主权原则的体现。但宪法作为根本法，其条文篇幅不长，内容的覆盖幅度比较宽泛，在适用上体现出局限性。同时没有违宪的司法审查程序，在司法实践中宪法往往被束之高阁，而不被直接适用。
宪法作为根本法具有最高法律位阶，处于我国法制体系的顶端，其具体规定被下位法律法规所阐释和具体化。但在法律法规中，对公民监督权行使的规定仍然宽泛，往往是原则性的规定，对具体操作的规定缺失，没有结合具体情况规定公民监督权行使的不同情形，监督权行使的界限也没有在各自范围内阐明。于是，现实中对监督权行使界限的判断一时捉襟见肘，往往凭具体案件承办法官的个人判断。
(二)公权力神圣至高的思维是产生争议的现实原因
现代法治社会要求公权力与私权利平等，甚至限制公权力，确立私权利的优位。目前我国的状况是公权力强，私权利弱，公权力经常侵犯私权利。此案中张伟明作为国家工作人员，其行为是公权力的象征，而程升的监督行为则是私权利的代表。在政府机关包括普通民众的固有思维里，政府的权威神圣不可侵犯。而当程升的控告经查不实时，基于公权力神圣的思维，指责的矛头自然就指向了程升。
三、公民监督权行使的界限及程升案的评析
笔者认为基于对宪法赋予的监督权行使的保障，应在公民行使监督权时对其给予充分豁免，监督权的行使不应作苛刻的要求。程升案件中，对程升的投诉行为，应给予充分尊重和较大限度保障，不追究其投诉与事实不符的责任。理由如下:
(一)公民监督权的意义非凡
权力在阳光下运行、要创造条件让人民批评政府、监督政府，公民对政府的监督己成为共识，并且成为政府的口号。公民监督权的本质是宪法赋予的政治权利，对稳定政治秩序和发展民主政治意义重大。一方面对公民监督权的有效保障，有利于保证公民参政议政成为国家的主人:另一方面对公民监督权的必要保障，有利于保证国家政治稳定和发展，推动政治文明。而公民监督权的广度和深度，则反映了一个社会的民主程度。
同时，当前腐败丛生，国家机关工作效率较低，公民监督权的行使对于防止权力膨胀腐败，促进政府转型和政治体制改革凸显重要。
(二)公民监督权自身性质的要求
设置监督权的目的就是促使公民监督国家机关工作人员的行为，而监督权的范围也仅是赋予公民申诉、控告、检举等权利，这些权利仅是对国家机关工作人员审查追究的一个提起，其性质似于民事诉讼之起诉，刑事诉讼中(公诉案件)检察机关之起诉。这一属性就决定了监督权并未实体上对国家机关工作人员进行干预或处罚，仅仅是程序上的开始。至于被申诉或者检举的国家机关工作人员是否违法或失职应被处分甚至刑事追究，就必须等待有关机关对案件审查，最终形成结论。这就好比民事诉讼和刑事诉讼，案件的提起并不最终影响结果，所有的事实认证都由法院进行，而原被告哪方胜诉，被告是否有罪的判断，都由法院最终裁判。
根本上公民监督权的性质并不要求对国家机关工作人员检举、申诉、控告时一定要掌握与事实一致的违法行为，并在法律上认定其违法，即使检举人、申诉人反映的情况与事实有一定的出入也不能就此追究其责任。仅因检举人、申诉人反映的情况与事实有出入，就对其处罚，则是对宪法赋予的监督权消极干预，而最为不合理的是，强加了公民作为监督人的责任和义务，把本属于法院或其他的审查机关的义务提前强加给了公民。
(三)鼓励人们积极行使监督权
论文摘要:当前，我国公司治理中制衡机制的立法存在着严重的股权结构失衡问题，主要表现在黄事会独立性较弱，从属地位的监事会监督职能虚化，利益相关者治理机制不够完善，上市公司独立黄事与监事会的职权的冲突等方面。完善我国公司治理中的制衡机制，应明确公司各组织机构的职权范围，加强公司中小股东参与股东会的意识，完善股东代表诉讼制度和黄事、监事、高级管理人员义务的规定，建立合理的激励与约束机制，从而提高公司的经营效率。
一、公司治理的意义及我国的公司治理结构模式的选择
(一）司治理的意义
公司治理(corporation governance)这一概念在20世纪30年代初由美国学者贝利和米恩斯首次提出。目前公司治理已经成为国内外公司法学界研究的热点问题。公司治理不仅强调公司的组织机构的组成、权利和运作机制，更关注的是各个组织机构相互之间的合作与制衡关系。通过合理分配公司的权力资源，充分发挥公司各组织机构的职能，在激励与约束中达到权力制衡，以此提高公司的运营效率，在兼顾各利益相关者利益的同时，实现公司与股东利益的最大化。
（二)我国的公司治理结构模式
由于法律、哲学、历史传统、政治制度等的不同，世界各国公司治理结构的具体模式呈现出不同的特点。大致分为大陆法系型和英美法系型。有效的治理结构并不完全由立法设计，而只能在公司法规定的架构内，在公司的运营实践中具体构造并不断完善。在英美法系型的公司治理结构中，股东会为公司的权力机关，公司重大事项的决策权由股东推选的董事会行使，公司的高级管理人员由董事会聘任，大陆法系型的公司治理结构吸收劳方参与公司管理，强调公司的稳定发展。在这种公司治理结构中，股东会为公司的权力机关，在董事会之外设有监事会或监察人。以董事会与监事会的关系不同为标准，存在着双层性与并列型两种模式。我国采取的即是并列型的模式，监事会和董事会同由股东会选举产生，当然，其中的职工监事和职工董事由职工民主选举产生。此外，在我国的上市公司中，设独立董事及董事会秘书。我国的公司治理结构模式是在结合我国公司实践的基础之上，借鉴了国外的先进经验而形成的，在一定程度上有利于公司利益共同体的形成，体现了分权与制衡的原则。
二、我国公司治理中制衡机制的立法现状及存在的问题
（一)立法现状
1.在公司组织机构的组成上，吸收职工董事和职工监事参与公司治理。根据《公司法》第45条第2款的规定，两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表;其他有限责任公司董事会成员中可以有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。根据《公司法》第52条第2款的规定，有限责任公司监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。根据《公司法》第68条的规定，国有独资公司设董事会，董事会成员中应当有公司职工代表。根据《公司法》第71条的规定，国有独资公司监事会成员不得少于5人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会成员由国有资产监督管理机构委派;但是，监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。根据《公司法》第109条第2款的规定，股份有限公司董事会成员中可以有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。根据《公司法》第118条的规定，股份有限公司设监事会，其成员不得少于3人。监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。
从上述规定可以看出，我国公司法实行了职工参与公司治理制度，这种作法既可以保障职工的合法权益，又有利于公司治理结构中制衡机制的建立。同时这也是公司承担社会责任的一种表现。
2.明确规定公司各组织机构的职权及地位。我国公司法在公司治理的问题上，首先采用列举及授权公司章程相结合的方式规定了公司各组织机构的职权，明确了公司的股东会、董事会、监事会的地位。《公司法》第37条规定，有限责任公司股东会由全体股东组成。股东会是公司的权力机构，依照本法行使职权。在公司法所列举的股东会的职权中，体现出了其作为权力机构的地位;而且依据公司法第38条列举的第3,4项职权，即由股东会审议批准董事会、监事会或监事的报告，体现出了股东会与董事会、监事会之间的关系，董事会、监事会要对股东会负责，向股东会报告工作。依据《公司法》第47条的规定，董事会是公司的执行机构和经营决策机构。作为执行机构要执行股东会做出的决议，作为业务决策机构，董事会有权决定公司的经营计划和投资方案，有权制订公司的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案、弥补亏损方案、公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案、公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案;有权决定公司内部管理机构的设置。根据公司法第54条的规定监事会、不设监事会的公司的监事是公司的监督机构，通过对公司的财务检查以及对对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，以达到公司各组织机构之间权利的制约与平衡。
3.赋予股东的诉权。为了保障公司治理中的权力制约与平衡机制的有效建立，公司法赋予了股东的诉权，包括提起直接诉讼和代表诉讼的权利。公司法第153条规定了股东直接诉讼制度，即董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，股东可以向人民法院提讼。现在世界各国，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都在不同程度上规定了股东代表诉讼制度，以求实现对公司和中小股东权益的有效保护。我国顺应了国际潮流，在公司法第150条、152条规定了股东代表诉讼制度，即董事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。有限责任公司的股东、股份有限公司连续180日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东，可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提讼;监事执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任，前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提讼。他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，前述股东可以依照上述规定向人民法院提讼。监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到前款规定的股东书面请求后拒绝提讼，或者自收到请求之日起30日内未提讼，或者情况紧急、不立即提讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前款规定的股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提讼。
4.规定董事、监事、高级管理人员的义务。公司法还通过对董事、监事、高级管理人员义务的强化，来对上述人员执行公司职务时的行为加以约束，防止其行为损害公司与股东，尤其是公司中小股东的利益。如《公司法》第148条规定，董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。而且明确列举了董事、高级管理人员所应履行的忠实义务
(二)存在的问题
我国公司的治理结构在公司法的框架内，看似有了明确的职权划分，且各组织机构相互之间的关系较为清晰。但是仍然存在以下问题:一是股权结构失衡问题严重，国有股一股独大，居绝对控股地位;二是董事会独立性较弱，其科学自主决策的功能受到很大限制，这主要表现为内部董事比例过高，独立董事作用有限;三是从属地位的监事会监督职能虚化，未能真正起到事前监察的作用;四是利益相关者治理机制不够完善，已有规定可操作性不强，难以发挥相应的作用;五是上市公司独立董事与监事会的职权的冲突等等。在我国的上市公司中，制度环境和组织机构不相容，监事会监督职能的弱化。我国上市公司实行的是董事会、监事会并列型的治理结构模式，这也是监事会行使监督权很难实现的部分原因。
、我国公司治理中的制衡机制的完善
（一)明确公司各组织机构的职权范围
公司章程对于公司组织机构的职权的规定不应是对公司法的简单重复，而是应当对公司法的规定加以补充和细化，在公司的治理中，既不乏激励机制，又有合理的约束机制。从而提高公司的经营效率。
（二)加强公司中小股东参与股东会的意识
公司法应为股东知情权、提案权的行使提供必要的制度设计，并通过公司章程进一步加以细化。从股东的角度对公司的经营活动给予必要的监督。
(三)完善股东代表诉讼制度
股东代表诉讼是对公司内部监督体制失灵而进行的一种补充救济。公司法规定了有权提起股东的代表诉讼的股东的资格，股东代表诉讼的前置程序等等。但是，仍需借鉴国外的作法，不断加以完善。股东代表诉讼对于有效的制约公司的董事、监事、高级管理人员的经营监督行为发挥了重要的作用。但是寻找保护小股东利益和防止滥诉之间的平衡点也是不容忽视的。股东的滥诉不仅会阻碍公司的正常经营活动的开展，而且最终很可能会使股东的利益受损。在各国或者地区的公司法实践中，一般对股东代表诉讼的法律后果做出了相应的规定。如针对原告胜诉的情况下，公司应是被告履行赔偿义务的直接对象。如果原告败诉，公司还可以请求原告股东赔偿。为防止股东滥讼，可责成股东提供一定金额的担保，当出现恶意诉讼并致公司重大损害时，令其赔偿公司损失。在股东胜诉时，股东所支付的合理诉讼费用包括律师费，应由公司承担。此外，在股东代表诉讼中，提讼的股东本身是利益受损的中小股东，其在公司中处于相对弱势地位，且在获取相关信息方面难度较大，所以采用举证倒置是适宜的。
(四)完善董事、监事、高级管理人员义务的规定
现代立法以权利与义务为利益调整机制，权利与义务之所以能够成为立法中利益衡量的基本方法，直接导源于“权利和义务均具有利导性。权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为，义务以其特有的利益约束和强制功能作用于人的行为，两者有机结合并影响人们的动机，引导人们的行为。权利和义务两者之间偏废任何一个方面，都难以使法律形成有效的利益调整机制”。
我国公司法在赋予董事、监事、高级管理人员的经营管理、监督职权的同时，对上述人员的忠实义务作了较为详细的规定，但是对于注意义务的规定仍需完善，公司法只是在第148条笼统的规定了董事、监事、高级管理人员的勤勉义务。勤勉义务是对董事等人员称职的要求，因而属于经营能力的范畴。董事、监事、高级管理人员必须遵守诚信原则，谨慎、认真、勤勉地在其职权范围内履行职责，为实现公司利益最大化而尽到合理的注意义务。
判断董事等人员是否履行了忠实义务与勤勉义务是比较困难的，而这一判断又极具现实意义。因为一旦董事等人员未尽到该义务，给公司或造成损失的，要承担赔偿责任的，此时股东是有权提起直接诉讼或代表诉讼的。国外已有相关的作法，如澳大利亚公司法专家clark教授曾提出一种标准:“如果董事不考虑公司的利益，就背弃了其忠实义务，如果交易是为了公司的利益进行的，就不可能有背弃义务的结果”英国的司法实践中，法院把诚实和努力两个条件作为忠实义务的最低要求。但是上述的标准在实践中判断起来是比较困难的，还需结合具体的义务规定加以判定。
(五)冶理分配董事的责任
现代公司在经营管理上的最显著特征是公司所有权与经营权的分离，这一状况决定了股东只能通过选举董事会等方式间接地影响公司资产的运营。公司的经营权主要由董事会来行使。董事的经营决策行为是否符合法律与公司章程的规定是极易发生争议的问题，这既关系到对董事会经营自的保护，而且关系到公司治理结构中激励与约束机制的构建。
一、依法制定改革政策，健全完善顶层设计保障机制
着眼于理顺政府与市场、政府与社会的关系，通过自上而下简政放权、再造流程、创新管理、提升效能，增加有效公共服务，推进供给侧改革，减少政府对微观事务的管理。
为把各项改革任务和措施落到实处，省质监局始终坚持以法治思维和法治方式指导改革发展，坚持权责法定、依法行政，确立了“重大改革要于法有据，在法律框架内推进行政审批改革”的基本工作原则，建立了开门搞改革、风险评估和集体审议的工作机制。开门搞改革，凡是涉及广大企业人民群众切身利益的重大改革措施，在推进过程中以公开征求意见为原则，以群众和企业需求为导向，根据群众“点菜”确定改革的切入点、关键点，实施精准定向突破。引入风险评估机制，邀请律师、专家、企业和基层单位广泛参与，进行风险论证和多方评估，做到每项改革措施必须符合法律法规规定和政策要求。集体审议，凡是重大改革措施必须经局办公会集体审议，涉及规范性文件的必须报经省政府法制部门审核，做到授予有据，行使有规，风险可控。出台的《山东省质监局关于进一步简政放权深化行政审批改革工作的指导意见》，历经7个月，先后经过为期30天的社会公开征集意见，15次风险评估和多次局办公会集体审议，广泛吸取各方意见100多条，分别通过省政府法制办法治备案审查和省编办行政审批规范化试点批复。通过上述机制，确保了行政审批改革的制度化、规范化、程序化和法治化。
二、完善保障措施，夯实深化改革基础
推进行政审批改革，是一项系统性工程，只有夯实各项工作基础，明晰职责，构建完备的制度框架，推进行政审批与信息化深度融合，各项改革措施才具有可持续性深入推进的条件。
（一）改革行政审批体制，做好工作机制保障
先后出台了《山东省质监局关于进一步明晰行政审批各项工作职责的通知》等文件，科学划分了行政审批职责。按照“一口受理”的要求，将行政审批受理事权向省市局行政审批机构和政务服务窗口集中，实行“一个窗口对外、一个机构履职、一个印章审批、一站式服务”；依法将行政审批审查事权委托专业技术机构，委托山东质量技术审查评价中心负责省级审批事项的现场核查工作，为行政审批提供了坚实的技术支撑和保障；按照放管结合的要求，将行政审批事权与证后监管职责相结合，由事中事后监管部门统一负责，实现了行政审批与证后监管的无缝对接，提高了监管效能；依法调整管理权限，将部分省级行政审批事项委托下放市局审批，将284项行政权力报请省编办实施属地管理，减少了审批层级。形成了行政审批受理、审查、审批环节独立互为监督和行政审批与事后监管密切结合互为补充的工作新机制，明确设定岗位、部门职责和工作标准，明确交叉工作处置原则和责任单位，确保了行政审批工作职责清晰、流程顺畅，避免了工作职责不清、推诿扯皮现象的发生。
（二）健全完善制度框架，做好工作制度保障
一是严格清单管理。先后梳理公布了省质监局行政审批目录清单、行政权力清单、责任清单，主动公开行政许可事项、依据、条件、程序、时限，严格依照清单规范约束行政审批权力。三张清单是行政审批权力的边界和底线，清单之外不得实施审批，不得随意增减条件。
二是加强制度建设。依法推进行政审批规范化建设，在全国质监系统率先制定了《行政审批案卷管理规定》、《行政审批抽查复核工作规范》、《行政审批注销管理规定》，制发了申请信息更正、许可终止、发证检验机构管理等制度，构建了从受理到注销全过程的制度框架。全部行政许可工作都有章可循、有据可依，形成了“规矩顶在前面”的良好局面。
三是用制度保障简政放权落到实处。出台了《山东省质监局关于进一步转变职能优化企业发展环境的意见》和支持小微企业健康发展一系列意见，提出了优化营商环境、服务小微企业措施36条，瞄准简政放权，通过制度设定，减少政府对经济社会发展的微观干预，优化服务环境。
（三）做好信息化保障，实现“互联网+行政审批”
落实省政府“四清单一平台”要求，积极推进省级政务服务平台建设，完成了行政审批事项的梳理，实现了行政审批系统与省级政务服务平台无缝链接。在推进行政审批与信息化融合过程中，不是简单的纸质化再现，而是按照应简尽简、应放尽放、应严尽严的原则，优化工作流程，完善网上运行机制。
一是确立了信息的数据化、颗粒化、标准化，实现了省市县三级数据共享，推动行政审批信息自动向证后监督工作汇集，为实施事中事后监管、部门联合惩戒和推动数据驱动型政务管理模式的实现奠定了基础。
二是内部流程制度化。重构了内部流程，将受理、审查、审批条件、制度要求和工作标准通过信息化固化，全部行政审批事项流程统一、尺度统一、时限统一，保证了行政审批工作不因人的变化而产生大的流程性波动，实现了审批质量全程可控可溯。
三是外部流程的便利性。精简流程，将原来20多种子流程归并为发证、换证和变更三种；精简申报要素，实行申报材料清单制，不设兜底性条款，该取消的一律取消。全程网上办理，实现了在线申报、受理、咨询、办复、异地取证，系统通过邮件告知、短信方式自动将办理信息推送给申请人。
四是监督机制体系化。通过省级政务服务平台电子监察和法治监督系统，实行效能监督；省市县三级同步共享许可信息，实行业务监督；每天向社会更新公布许可信息，实行社会监督。审批系统时效模块，严格限定了每个岗位工作时限并实时显示，实行时效监督。监督机制的体系化，有效保证了行政审批公平公正。
（四）完善人员管理制度保障，加强队伍建设
一是加强人员队伍管理。制定了《一线窗口服务人员监督管理暂行办法》、《一线审查人员监督管理暂行办法》、《山东省质量技术监督系统行政许可实地核查观察员管理暂行办法》等人员管理制度，设定了关键岗位定期轮岗、审查人员“双随机”使用派遣、现场回访、工作轮训培训等多种制度，明晰了受理人员工作职责、审查人员核查要求和观察人员监督责任，不断增强人员队伍的业务素质和纪律教育。
二是设定了抽查复审和典型案例通报机制，实行不定期、不预设目标、不预先通知、直奔企业的现场回访，对违反规定的，该撤销的撤销，该停用的停用。将纸的制度变为了铁的纪律，及时发现和纠正违法违规行为，严明纪律，强化制度约束。
三、突出重点，扎实推进行政审批规范化试点
（一）着眼于激发市场活力，持续简政放权
1、试点推行委托审批。委托下放审批，旨在进一步减少行政审批层级，落实属地管理，扩大基层话语权，提高行政审批和监管综合效能。将省级工业产品生产许可、县级法定计量机构授权、机动车安检机构资质许可、部分检验检测机构资质认定、特种设备充装许可等省级行政审批事项的受理、审查、审批、注销事权和工作委托下放市局实施。选取了泰安、威海、德州、聊城、滨州5个市局先行试点，目前试点工作正在稳步推进，进展顺利，委托审批提质增效的效果正逐步显现。比如：山东电力管道工程公司输水管产品生产许可证委托下放市局后，泰安市局仅用了12天时间就完成了受理、组织审查和审批一系列工作，行政审批和监管综合效能大为提升，为企业及时参与新疆项目招标赢得了发展的先机。
2、推行免于现场核查延续换证改革。以企业自我承诺为前提，推进信用管理，落实企业主体责任。目前，我们重点推进部分工业产品生产许可、制造计量器具许可、检验检测机构资质认定等行政审批事项，对生产条件和（或）检测条件无重大变化的，结合证后监管和企业自我承诺，简化审批手续，免于现场核查，将大幅提升审批效率。根据全省延续换证情况，预计将有近40%的企业受益。
3、扎实做好简政放权工作，在精简审批事项工作中，坚持量质并重，把“含金量”放在突出位置，在全国率先停止了产品质量定检等16项审批、审核、登记、备案事项，取消了120种产品的工业产品生产许可和进口计量器具销售前检定事项，取消了检测机构资质认定“行业推荐信”、验资报告等制度，将计量器具制造（修理）许可改为营业执照后置审批。对已取消事项，通过调整审批平台，从申报端限制申报，杜绝了“明放暗不放”行为的存在，切实把企业、群众和国家要求取消的事项减下来。仅以取消产品质量定检为例，每年可为2.5万家企业减负，节约各类检验费用上亿元。
（二）着眼于行政审批规范化，优化服务
1、规范行政审批服务。针对程序繁琐、审批时限过长、暗箱操作等审批难、办事难问题，着力推进行政审批规范化、标准化建设。
一是推行审批标准化。贯彻落实省政府行政审批标准化改革各项要求，在全省率先编制完成了近13万字190个表格《行政审批事项业务手册》、《行政审批事项服务指南》，编制了全部17项行政审批事项受理作业指导书，明确了受理审批要求、许可时限、办事流程，细化审查要求，确立了审查标准，限制自由裁量权，严格落实首问负责制、一次性告知制、服务承诺制和限时办结制，做到了抓早、抓小、抓细、抓实。
二是严格执行制度规章。制度的权威来源于严格执行，对一线窗口人员，每天坚持“早一刻”上班，严格依照政务大厅工作规范，统一工作服装，严格落实各项工作规定，严格考勤，定期进行工作轮训，不断提升一线政务服务窗口人员业务能力和行风素养，服务窗口做到了“一口受理、规范办理、限时办理、透明办理、网上办理”规范化服务。对一线审查人员，严格实行“双随机”派遣，均衡使用和随机使用审查，不定期开展抽查复审和工作回访，对发现的典型案例全省通报，让审查人员时时刻刻感到监督的压力，确保了审查工作质量。
三是加强时效督办。对预警超时的，严格实行督导督办，督导责任单位按期完成审批。截至目前，共督导责任单位100余次，下达督办通知1份，促使全省受理环节用时由5天缩短为0.9天，审批环节用时缩短为8.9天，行政许可时效平均提升了50%以上。
2、推行便捷网上服务。将98%以上的省级行政审批事项的受理事权下放市局实施，98%以上的企业实现了就地申请、就地取证。改革了电子材料与纸质材料同时提交的做法，全面推行了网上预先指导和预先审查，远程指导企业修正申报材料，减少企业来回奔波。对网上申请材料符合要求的，能够当场办理受理手续的，鼓励实行即时即办。目前，省级行政审批事项平均受理时间为0.9天，表明全省绝大多申请事项实现了当天受理。
3、建立外部监督定期通报机制。全部行政审批事项时刻受到省级政务大厅电子监察和法治监督，定期通报省级政务服务效能监督建设情况，形成倒逼机制，推动各环节严格依照规则办事，打通简政放权提质增效的“最后一公里”，提升工作的主动性，优化服务。
（三）着眼于提升行政审批和监管综合效能，切实加强事中事后监管
按照“放、管、治”要求，在推进行政审批提质增效的同时，将主要精力放在事中事后监管上，做到宽进严管。出台了《免审换证事项获证后三个月监管制度》和《行政审批事中事后监管制度》，由所在地市县监管部门，按照规定的内容、方式、程序和时限要求，实施事中事后监管和证后3个月实地检查，建立企业信用档案，实施属地管理。对发现查实企业以欺骗贿赂等不正当手段骗取行政许可的，依法予以撤销吊销，切实履行质监部门维护人民群众生命健康财产安全的使命，维护公平竞争的市场秩序。
四、下一步行政审批改革思路
2016年是“十三五”开局之年，行政审批改革工作要按照“扭住关键，精准发力，严明责任，狠抓落实”的要求，做好以下工作。
1、不断做深做细行政审批改革工作，扎实推进。目前，省质监局行政审批改革工作尽管取得了一定成效，但也面临着一些新问题、新情况，有些改革措施尚在试点推进过程中，需要有针对性地做好分析研究，及时总结经验，制定配套措施，精准发力，对关键问题扭住不放，扎实推进，突破一点，全面深化。
2、进一步规范优化服务。选取重点领域，重点突破，针对发证检验机构少，企业送样路程长等问题，重点提升工业产品生产许可发证检验的便利性改革。总体改革思路是：一是提升企业在机构选择和抽样送样方面的自主性，企业可以自主选择国家总局公告名单内检验机构；对免于现场审查的，企业可以在申请受理后自主抽样送样。二是拓展发证检验机构数量。只要申请检验项目具备检验检测资质，本着自愿的原则，经国家总局公告，均可承担发证检验任务。
3、进一步强化事中事后监管。重点加强两个方面的工作：一是加强对审查组织机构的事中监督改革。依法改革观察员制度，探索建立监督员制度；探索实施现场审查材料清单制度，严格限制自由裁量权；探索建立与委托下放审批相配套的抽查复审制度，推动加强对现场核查工作的监督，不断提升审查质量，强化政风行风建设。二是加强工业产品生产许可事中事后监管，推行审批标准化，严格生产许可审批清单管理，把监管责任和措施落到实处。创新监管方式，将企业年度自查报告审查制度改为企业自查报告公示制度，推行“双随机”监督检查机制，监管信息公示共享，建立“一处失信、处处受限”的质量信用约束机制，突出企业主体责任。探索鼓励监管部门以购买服务方式委托第三方技术机构承担事中事后技术检查工作，切实解决基层监督范围宽、专业性要求高的问题，提高行政审批和监管综合效能。
4、抓好省级政务服务平台运行和信息化建设工作。按照省政府关于“部门自建系统能迁移的要向省统一系统迁移”的要求，结合工作实际，统筹考虑省质监局自建系统迁建工作。
一、国有独资公司的界定
国有独资公司,是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。国有投资公司是我国公司法借鉴现代各国通行的公司制度,针对中国的特殊国情,为促进中国国有企业制度改革而专门创立的一种特殊公司形态。国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定,或者由董事会制定报国有资产监督管理机构批准。
二、国有独资公司的机构特点
国有独资公司不设股东会,由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行股东会的部分职权,决定公司的重大事项,但公司的合并、分立、解散、申请破产的,应当由国有资产监督管理机构决定,其中,重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的,应当由国有资产监督管理机构审核后,报本级人民政府批准。何谓重要的国有独资公司,按照国务院的规定确定。国有独资公司设董事会,董事会的职权与普通有限责任公司的相同。董事会每届任期不超过3年。董事任期届满,连选可以连任。
三、国有独资公司的运行特点
董事会成员中应当由公司职工代表。董事会成员由国有资产监督管理机构委派,但是,董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会产生。董事会设董事长一人,可以设副董事长。董事长和副董事长由国有资产监督管理机构从董事会成员中指定。
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