关键词：NGO组织审计 外部审计师聘任机制 法定审计 自愿审计 基金会审计
一、引言
NGO组织是非政府（Non-Governmental Organizations，NGO）的非营利组织（Non-Profit Organization， NPO），也就是民间非营利组织，这类组织同样存在问题和次优问题，外部审计和内部审计同样是治理机制的组成部分（郑石桥，2016），一些国家还通过立法的形式，规定了NGO组织的外部审计（李习蓉，2013）。然而，外部审计需求必须通过聘任外部审计师来实现，而聘任不同的外部审计师，对NGO组织审计效率效果会产生重要影响（陈楚涵，2013；陈丽红等，2014；陈丽红等，2015；张立民、曹丽梅、李晗，2015），所以，外部审计师聘任机制是NGO组织审计的重要问题。
现有文献主要是研究了NGO组织的审计需求因素及聘任不同的外部审计师所产生的后果，对NGO组织外部审计师聘任机制缺乏系统的理论框架，本文拟建立这个理论框架。随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，梳理相关文献；在此基础上，基于NGO组织不同的审计需求，提出外部审计师聘任机制的一个理论框架；然后，用这个理论框架来分析我国关于基金会审计的制度规定及其实施效果，以一定程度上验证这个理论框架；最后是结论和启示。
二、文献综述
一些文献研究了NGO组织的审计需求因素（Gordon、Khumawala，1999；Behn、DeVries、Lin，2007；Trussel、Parsons，2008；Kitching，2009；张立民、李晗，2011；刘亚莉、解露莎，2014）。还有些文献研究了NGO组织选择不同的外部审计师所产生的后果，陈楚涵（2013）发现，审计报告披露与后期捐赠收入正相关；陈丽红等（2014）发现，捐赠者对基金会会计信息质量的变化给予了更显著的反应；陈丽红等（2015）发现，聘请高质量会计师事务所有助于增强会计信息与捐赠决策之间的关系；张立民、曹丽梅、李晗（2015）发现，当基金会选择百强事务所审计时，吸引更多的捐赠者进行捐赠。
未发现有文献直接研究NGO组织外部审计师聘任机制。但是，有些政府监管部门的规章中对NGO组织的外部审计师聘任机制做了规定，例如，我国财政部和民政部联合的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》（财会[2011]23号）规定，基金会及其登记管理机关可以从规定范围内自行选聘会计师事务所，使用财政资金聘请会计师事务所的，应当按照政府采购制度有关规定选聘会计师事务所。
上述文献综述显示，NGO组织聘任何种外部审计师对NGO组织审计效果有重要影响，但是，关于NGO组织的外部审计师聘任机制还缺乏一个系统的理论框架。本文拟建立这个理论框架。
三、理论框架
本文拟提出一个NGO组织外部审计师聘任机制的理论框架，其逻辑过程是，基于NGO组织特殊的委托关系，其外部捐赠者、受益人作为主要的利益相关者，虽然存在审计需求，但是，一般是没有行动能力的，所以，其审计需求要转换为现实的有效需求，需要通过政府立法来规定。同时，NGO组织的管理层基于信号传递的原因，也可能存在审计需求。不同的审计需求，其需求者不同，所以，对外部审计师的聘任机制也不同，对于每种不同的审计需求，可能选择的聘任方式也有多种，聘任者会基于其审计目的，从多种可能的聘任方式中选择最适宜的。上述逻辑过程如下图所示，这也是本文的研究框架。
（一）基于法定审计需求的外部审计师聘任机制
NGO组织的外部捐赠者通常不要求获得回报，其受益人也不存在明文规定的法定权益，所以，这些外部利益相关者即使存在外部审计需求，但是，作为单个的个体却没有这种行动能力，甚至也没有这种行动的激励，如此一来，NGO组织成为真正的内部人控制组织，NGO组织的管理层是这些组织的实际控制人，而外部利益相关者的监督需求又难以落实。在这种背景下，政府，主要是NGO组织的登记管理机关，应该通过立法的方式对NGO组织的外部审计需求予以明文规定，其中包括外部审计师聘任机制，不少的国家也确定这样做了。那么，谁可以充当这种法定审计的外部审计师的聘任者呢？聘任者通过什么样的方式来聘任外部审计师呢？可能的聘任者有两个，一是NGO组织管理层，二是NGO组织的登记管理机关，也就是政府监管部门；可能的聘任方式也有两种，一是招标聘任，二是非招标聘任。上述两个方面组合起来，NGO组织法定审计的外部审计师聘任机制如下表所示。
表1所示的四种聘任模式，各有利弊。从聘任者来说，NGO组织管理层充当聘任者，操作起来最为简捷，也能选到具有专业胜任能力的外部审计师。但是，NGO组织管理层并不一定能真正代表NGO组织外部利益相关者的审计需求，可能聘任低质量的外部审计师，甚至出现审计意见购买或合谋。NGO组织的登记管理机关充当聘任者，从理论上来说，登记管理机关最能代表NGO组织的外部利益相关者，所以，不存在购买审计意见或与审计师合谋的动机，也不一定会有激励聘任低质量的审计师。但是，由于登记管理机关监管的NGO组织很多，需要聘任的外部审计师也很多，并且，一般来说，审计费用不是登记管理机关支付，所以，外部审计师可能会寻租，通过寻租，一方面获得审计业务，另一方面，提高审计费用。所以，在寻租的影响下，登记管理机关聘任外部审计师也可能出现审计费用高、审计质量并没有保障。
从聘任方式来说，有招标聘任和非招标聘任。招标聘任方式下，外部审计师之间有竞争，并且，通过一定的招标程序，能较大程度上抑制外部审计师的寻租行为。但是，正是招标聘任通过一定的程序来确保公平公开，这可能增加聘任过程本身的成本。相对来说，非招标聘任程序则相对简单，聘任过程本身的成本不高。但是，@种聘任方式可能出现两方面的问题，一是难以抑制外部审计师的寻租行为，二是难以抑制聘任者基于自身利益的一些倾向性选择甚至舞弊行为。但是，对于NGO组织来说，由于是管理层实际控制的组织，抑制外部审计师的寻租行为、抑制管理层聘任外部审计师的不当行为，是非常重要的要求，所以，总体来说，招标聘任方式是优于非招标方式。
上述分析显示，对于NGO组织的法定审计，聘任外部审计师的适宜聘任方式是招标聘任，而聘任者可以是NGO组织管理层，也可以是登记管理机关。虽然两类聘任者各有利弊，但是，通过招标聘任方式，以较大程度上抑制聘任者及外部审计师的聘任过程中的机会主义行为。当然，招标聘任本身也有多种方式，由于NGO组织管理层和登记管理机关充当聘任者各有利弊，最适宜的方式是二者共同充当聘任者，在一个招标程序中分阶段发挥作用，这种招标方式就是选择性招标聘任，这种招标聘任分为两个阶段，第一个阶段由登记管理机关来聘任，主要是选择可以进入NGO组织审计的会计师事务所，但是，不确定会计师事务所审计的具体NGO组织，相当于外部审计师资格招标；第二个阶段由NGO组织管理层通过招标方式从具有资格的会计师事务所中选择。这种两阶段的招标聘任方式，兼有各类聘任者的优势，又发挥了招标方式的优势，是最适宜的法定审计聘任方式。当然，在一些特定的环境条件下，可能难以采用招标聘任方式，例如，财政部和民政部联合的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》规定，因参与处理自然灾害等突发事件需要开展的募捐活动，要进行专项审计。这种专项审计通常由于时间限制，难以采用招标聘任方式。但是，这种特殊情形，并不是常态。同时，即使是这种情形，并不妨碍从一定的范围内来聘任外部审计师，也就是说，类似于简化的选择性招标聘任，第一阶段是完整的，第二阶段是简化的。
当然，还是有人会担心，NGO组织管理层并不一定能代表NGO组织的外部利益相关者，既然是法定审计，为什么NGO组织管理层还能充当聘任者？除了前面分析的不同聘任者各有利弊之外，与此相关的另外一个原因是，外部审计师的独立性保障有多个机制，聘任者只是影响外部审计师独立性的一个因素，会计师事务所法律组织形式、内部治理、法律责任、审计行业监管等也是影响外部审计师独立性的因素，这些因素组合起来形成独立性保障机制，并不只是唯一信赖聘任者的选择来保障外部审计师独立性。
（二）基于自愿审计需求的外部审计师聘任机制
NGO组织的自愿审计需求，一般是NGO组织基于某种目的而做出的选择，通常是将外部审计作为一种信号传递机制。很显然，既然这种审计是NGO组织管理层的自愿选择，外部审计师的聘任者只能是NGO组织管理层。那么，管理层会采用什么样的聘任方式呢？一般来说，聘任方式还是招标聘任或非招标聘任这两类方式。一般来说，既然是自愿审计，政府不宜通过立法方式对聘任方式做出明文规定。管理层一般会基于其传递信号的需求来选择聘任方式，如果其传递信号的动机很强烈，可能会选择招标聘任方式；如果并非很强烈，则可能选择非招标方式。当然，选择的外部审计师信誉及规模也是其信号传递需求强烈与否的体现。所以，总体来说，基于自愿审计需求的外部审计师聘任机制不存在最适宜的机制，完全是管理层基于其传递信号需求的强烈程度而做出相应的选择。
四、例证分析
本文基于NGO组织的不同审计需求提出了一个关于NGO组织外部审计师聘任机制的理论框架，理论的生命力在于其解释力。下面，我们用这个理论框架来分析我国关于基金会审计的制度规定及其实施效果，以一定程度上验证其解释力。
财政部和民政部联合的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》（财会[2011]23号）规定，基金会应当聘用会计师事务所对本单位的财务会计报告及相关信息进行审计，审计类型包括年度审计、离任和换届审计、专项审计。对于会计师事务所的聘任，首先，将基金会分为在民政部登记的基金会和在省级及以下民政部门登记的基金会，对审计不同类别的基金会的会计师事务所做出了不同的条件限定，确定了能审计基金的会计师事务所范围。其次，在选定的会计师事务所范围内，基金会及其登记管理机关可以从上述范围内自行选聘会计师事务所，使用财政资金聘请会计师事务所的，应当按照政府采购制度的有关规定选聘会计师事务所。
财政部和民政部做出的上述规定是否有道理呢？根据本文的理论框架，法定审计的最适宜方式聘任机制是由NGO组织和登记管理机关共同参与的选择性招标聘任。《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》规定的各类审计，都属于法定审计，文件中规定的外部审计师聘任机制事实上就是登记管理机关和基金会共同参与的选择性招标聘任，首先是登记管理机关通过规定有资格审计基金的会计师事务所的条件，确定了基金会可能选择的会计师事务所的范围，类似于选择性招标聘任的第一阶段；然而，基金会及其登记管理机关可以从上述范围内自行选聘会计师事务所，这类似于选择性招标聘任的第二阶段。所以，总体来说，《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》规定的会计师事务所聘任机制与本文的理论框架基本一致。
然而，也有研究发现，按上述两阶段选聘的会计师事务所，审计效果并不理想。陈丽红等（2014）发现，选择 “百强”事务所能够显著增强基金会会计信息与捐赠决策之间的关系，且该影响主要体现在吸引国内机构捐赠者和限定性捐赠者，而选择民政部中标事务所未能显著增强二者的关系。张立民、曹丽梅、李晗（2015）发现，当基金会选择“百强”事务所审计时，能够吸引更多的捐赠者进行捐赠；当基金会选择民政部中标事务所审计时，不能显著增加捐赠收入。两篇文章的发现基本一致，选择“百强”事务所审计的效果好于民政部中标会计师事务所。
这个发现与本文的理论框架是否矛盾呢？其实并不矛盾。民政部中标会计师事务所和“百强”会计师事务所是不同的标准选择，一般来说，民政部中标会计师事务所的选择标准会低于“百强”会计师事务所，所以，选择“百强”会计师事务所，就是选择更高质量的会计师事务所，其信号传递功能更强，从而能够吸引更多的捐赠者。当然，这个研究结论也启示我们，由于NG组织的特殊性，如果要真正发挥外部审计的作用，选择较高质量的审计师是必要的条件之一，这也验证了另外一个有共识的认知――成本越高，高质量外部审计需求越强烈。
五、结论和启示
NGO组织外部审计师聘任机制是NGO组织审计的重要问题，本文基于NGO组织不同的审计需求，提出外部审计师聘任机制的一个理论框架，并用这个理论框架来分析我国关于基金会审计的制度规定及其实施效果。
NGO组织外部利益相关者的审计需求需要通过立法来规定，称为法定审计需求；其管理层基于信号传递的原因，也可能存在审计需求，称为自愿审计需求。基于不同审计需求的外部审计师的聘任机制不同，基于法定审计需求的外部审计师聘任机制，聘任者包括NGO组织管理层或登记管理机关，聘任方式包括招标聘任和非招标聘任，正常情形下，最适宜的聘任机制是登记管理机关和NGO组织管理层分阶段参与的选择性招标聘任，登记管理机关负责第一阶段，NGO组织管理层负责第二阶段；基于自愿审计需求的外部审计师聘任机制，其聘任者是NGO组织管理层，聘任方式需要根据其传递信号的需求程度而定。
财政部和民政部联合的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》对基金会外部审计师聘任机制的规定，类似于本文推荐的登记管理机关和NGO组织管理层分阶段参与的选择性招标聘任，首先，基金会登记管理机关确定可以选择的会计师事务所范围；然后，基金会登记管理机关或基金会在这个范围内选定审计特定基金会的会计师事务所。
本文的研究启示我们，在NGO组织审计方面，政府必须有所行动，一方面，对于基金会的审计业务类型、时间及情形要做出一些明文的规定；另一方面，如何聘任外部审计师也要有明文规定，如果任凭NGO组织自行聘任，则法定审计就可能变质，外部利益相关者的审计需求难以真实实现。X
参考文献：
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20 世纪60 年代莫茨和夏拉夫的经典著作《审计哲学》发表以来，审计理论研究一直受到审计职业界的重视，从早期认为审计理论是一系列概念框架，到认识到审计理论应当具有一定的理论体系，审计理论界对于审计理论的认识不断深化。纵观现有文献，绝大多数都是以注册会计师财务报表审计为对象展开研究的，限制了审计理论体系研究的深度和广度。近年来，随着现代审计实践的丰富发展，加之国家审计在国家政治经济生活中的地位和作用日益重要，探讨国家审计理论体系成为审计理论研究关注热点，国家审计理论研究已经进入系统化、整体化的阶段。总的来说，与国家审计实践丰富发展的相对应的是，我国国家审计理论研究相对滞后，国家审计理论体系应当包含哪些内容? 理论体系的基础是什么等问题认识仍不统一，成为限制中国国家审计发展的一个主要影响因素。构筑科学合理的国家审计理论，已经成为国家审计研究领域的关键命题。
中国具有与世界上诸多国家不同的政治和经济社会体制，国家审计发展道路也具有鲜明中国特色，审计实践丰富多样，如开展了世界上大多数国家所不具有的经济责任审计、专项审计调查等审计类型，以及采用跟踪审计的审计组织方式等。与中国国家审计多样化审计实践相对应，理论和实务界对国家审计的本质认识也不断深化，如认为国家审计发挥国民经济社会健康运行的免疫系统功能，具有批判性、建设性、宏观性等特征) 。最新理论成果则认为，国家审计是国家治理的重要组成部分，是促进民主进程的工具，以国家治理理论为指导探讨国家审计相关问题逐渐升温，在国家治理框架下分析国家审计理论体系成为国家审计理论研究的前沿领域和发展的必然趋势。
本文基于国家审计是国家治理重要组成部分的本质观出发，在回顾审计理论体系构研究的基础上，辨识国家审计治理工具的含义主题，深入考察国家审计发挥免疫系统功能的作用机理和影响因素，尝试构建了一个基于国家治理框架的国家审计理论体系，以期在统一理论基础上廓清国家审计理论体系的层次内容，为国家审计理论研究提供标杆，并期能够为国家审计实践开展提供理论借鉴。
二、文献综述
莫茨和夏拉夫的《审计哲学》认为，在审计行为活动的背后，存在着一整套基本的假设和完整的概念体系，由此开创了审计理论研究先河。审计理论的目的是提供一个合理的、首尾相应的概念结构以决定实现既定审计目标必需的审计程序。随后，尚德尔的《审计理论》提出了假设定理理论结构原则标准的审计理论结构模式。《审计哲学》发表以后，审计职业界对审计理论体系或框架进行了多角度、多层面的探讨，形成了大量的研究成果。构建科学的审计理论框架，被认为是审计理论研究系统需要，是审计学科趋向成熟的表现。从目前的研究来看，关于审计理论体系的研究主要集中在以下几个方面:
( 一) 审计理论逻辑起点研究
审计逻辑起点，要回答的问题是从哪里出发演绎整个审计的理论和实践，对该学科其他理论要素的建立和发展以及整个理论结构的构建起着基础性、决定性的作用。纵观现有有关审计理论体系和框架研究文献，侧重从研究审计逻辑起点开始，构建审计基本理论框架内容，审计理论逻辑起点观点主要有审计假设、审计目标、审计环境、审计关系、信息认证、审计对象、审计动因、产权动因等。此外，有部分学者以二元或三元论导向作为审计理论体系研究的逻辑起点，诸如以审计目标和假设作为逻辑起点; 以审计本质和审计假设作为逻辑起点; 以审计本质、审计目标和审计假设作为逻辑起点等。
有趣的是，这些基于逻辑起点的审计理论体系构建多是运用逻辑释义，抽象哲理分析方法建立，同时逻辑起点不具有操作性含义，因此很难采用经验研究论证和比较其科学和合理性。同时，审计实践作为一种有价值的社会活动，在于其能够通过一定目标达成，从而为社会带来价值。从根本上说，审计理论的构建要达成的最主要目的是能够指导审计顺利开展和发展审计实践。因此，审计理论体系更应当具有实践性。基于此，本文构建国家审计理论体系采用在国家治理框架下定位国家审计，由此能够避免审计逻辑起点所带来的理论体系构建难点。
( 二) 审计理论体系构成研究
从某种程度上说，关于审计理论体系或理论结构的研究，与其建立的逻辑起点紧密相关。审计理论体系是一种抽象的逻辑构架，按照不同的逻辑起点构建，形成不同的审计一般理论构成要素和审计理论体系，这些构成要素构成了审计一般理论中研究内容。从审计理论体系构成来看，审计理论体系构成要素具有多元特征，不同学者也持有不同观点。
1. 二要素观点
审计理论体系的二元结构观点，主张在审计一般定义的基础上，强调审计的实践应用学科性质，依据审计理论的地位和作用，将审计理论体系构成划分为基本理论和应用理论。审计基本理论主要涵盖审计目标、本质、假设、原则等基本定义和基本原理。审计应用理论主要涵盖审计实施达成目标的内容。在两者之间关系和审计各个组成理论构成上，不同学者之间仍持不同观点。如吴联生认为，审计基本理论决定审计应用理论，审计应用理论是审计基本理论运用的结果，并认为，审计应用理论主要体现在审计法律规范、审计准则规范和审计职业道德规范等三个方面等。张兆国等则认为，审计应用理论包括对审计对象实施具体审计的理论和对审计主体实施有效管理的理论两大部分。
2. 三要素观点
审计理论结构三要素观点在审计理论构成的二要素观点基础上，更加强调了审计学科自我发展演化的理论需求特征，体现在或对审计应用理论或对审计基本理论进一步细化分解。如冯均科、《审计理论体系研究》课题组认为，审计理论体系包括审计基础理论、审计应用理论和审计管理理论。陆勇和李文美以产权保护为导向构建的审计理论体系包括审计理论基础、审计基础理论和审计应用理论。
王会金、刘静和李保刚则认为，审计理论体系由审计基础理论、审计应用理论和审计发展理论构成。其中，审计基础理论研究对象的一般性和普遍性;审计应用理论是审计基础理论在具体审计实践中运用的知识体系，或者说是关于处理具体审计工作时应遵循的原理、原则、程序和方法的知识体系; 审计发展理论是回顾审计产生的历史，立足当今审计研究成果，展望审计未来的创新性审计理论。
3. 多要素观点
审计理论体系多要素观点多依据审计具体行为对审计理论体系要素进行划分。如王汉民认为，我国审计理论体系由审计基础理论、审计系统结构理论、审计控制理论、审计测试理论、审计方法理论、专业审计理论和审计发展理论构成。周友梅认为，审计理论体系包括审计前提理论、审计使命理论、审计客体理论、审计主体理论、审计方法理论和审计资料理论。《中国审计体系研究》课题组认为，审计理论体系包括了审计动因理论、审计主体理论、审计客体理论、审计主客体关系理论及审计运行理论。徐政旦则构建了审计的经济权责结构、商业、科学技术等环境下的包括审计目标、审计假设等要素在内的动态的审计理论结构。
由以上不同审计理论体系观点可见，在审计理论体系内容多是以审计行为及其实践特征为依据进行划分，但在具体划分上则不一，划分体现出先验的主观判断，这也体现了这些理论体系构建过程中所采用的方法的不同。廖洪则认为这些划分方法并不矛盾，并提出，按照理论的地位和作用，审计理论分为审计基础理论和审计应用理论; 按照理论的研究方法、按理论的研究内容分、按审计的执行主体分，审计理论均可以有不同的类别内容。
( 三) 现有审计理论体系研究评述
总结国内外审计理论体系构建研究可见，审计是一门实践技术性学科，在强调审计实践的同时，要不断地根据审计实践，总结审计规律，唯有如此，方能不断推进审计的发展，也即审计理论体系具有时代性和实践性特征。这也体现在了审计理论体系的建立方法方面。阎金锷认为，建立审计理论框架的方法和思路有运用历史逻辑的方法和按照形式逻辑的思维两种方法。与此类似，李若山认为，审计理论有被动根据审计实践而发展和概括审计活动规律，总结能够用以说明和指导审计实践的概念及准则的知识体系两种发展方式。其他学者如张兆国等、徐政旦、冯均科等都强调了审计理论体系构建中要强调审计实践经验的总结认知。现有审计理论体系构建研究，大都是以注册会计师财务报表为对象展开的，在一般意义上提出审计理论体系内容，审计理论体系构成的因素包括审计目标、审计假设、审计环境等诸多因素。不同观点在具体审计理论体系构成上认识是不一致的，达成共识的是，审计理论体系是审计实践归纳而得，并且用于指导审计实践，并大都过多地强调了审计理论体系的逻辑起点，而理论体系整体实践指导性有待进一步提高。
值得指出的是，审计实践性特征要求审计理论应当强调审计理论体系的开放性特征。在三要素观点中，王会金、刘静和李保刚都提出了审计发展理论应当作为审计理论体系的一个组成部分。这一方面赋予了审计理论体系的动态性特征，另一方面也强调了审计创新，无疑与审计不断发展前进的实践相吻合，因此更能体现审计理论需求特征。因此，构建国家审计理论体系应当能够体现这种动态性、实践指导性、开放性要求。
诚前所述，现有审计理论体系的建立多是注册会计师财务报表审计为对象的，在不同审计业务，这种审计理论的内容、目的、基本概念等可以而且应当是不同的。区别于注册会计师财务报表和内部审计，国家审计是国家治理的重要组成部分，需要审计目标、审计假设、审计对象、审计规范等基本概念和基本原理上，具有适应其本质的特殊性。比如，有关财务报表审计的审计假设通常假设财务报表的财务数据是可以验证的。而具体到了绩效审计时，可能的审计假设则为管理当局的陈述是可以验证的。同时，审计理论是对审计实践活动规律的高度概括，国家审计实践与财务报表审计实践存在显著差异，由此国家审计的理论内容、方法等具有其独特性。比如，财政收支审计风险与财务报表审计风险含义不同，其对审计计划工作的影响，及其防范因此也不同。现今，国家审计实践不断丰富发展，其对于国民经济社会运行发挥的积极作用日益凸显，如何根据审计实践的发展，构建国家审计理论体系，成为当前审计理论体系的前沿研究领域。
随着近年来国家审计实践的不断发展，国家审计理论体系的构建逐渐引起理论界的重视。冯均科强调了一般审计理论体系和特定主体审计理论体系构建的一般和特殊性，冯均科等则以政府审计关系为研究内容，构建的政府审计理论框架包括政府审计环境理论、政府审计关系理论和政府审计规范理论。尹平以国家治理与国家经济安全为目标导向和逻辑起点，构建国家治理与经济安全目标导向的政府审计理论体系包括绪论、史论、法论、立论、实论、例论、综论和兼论等内容。然而这些研究并没有深入考察国家审计的国家治理重要组成部分的本质，构建的国家审计理论以充分体现国家审计实践发展的动态性、开放性，促进国家审计达成其目标任务，成为审计理论体系研究中亟待解决的问题。在中国制度背景下，总结归纳国家审计理论体系，对于指导中国审计发展和深化审计理论体系研究，无疑具有重要意义。
三、国家审计理论体系的分析框架: 国家治理的视角
国家和国家理论是政治学研究的核心问题。国家是以维护秩序和国家安全为基本目的一个自组织系统。1997 年世界银行报告正式提出国家治理理念，认为国家治理对于提高本国的国际竞争力具有重要意义，治理成为指导公共管理实践的一种新理念。实现善治是每一个国家发展的客观需要。为达成善治目标，国家治理的对象包括经济、政治、文化和社会等领域，强调政府职能和责任，行政事务管理中的社会参与，其实质在于通过协调不同利益人需求，推动公共利益的实现。国家实现其治理目标，需要投入一定的资源，资源的稀缺性特征使得资源的配置使用监督成为国家治理的必然要求。监督评价治理行为，并将这种监督和制约的信息传递给治理主体，能够协调治理主体利益，维护国家安全，促进国家治理创新。
国家产生的本质含义在于建立公权对私权的干预机制，分权是现代国家治理有效性的特征之一，从这一角度，国家治理是国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。作为社会中唯一执行公共权力的机构，政府在处理经济和社会事务方面具有权威性。公共权力既是维系公共秩序、实现公共利益的根本手段，又是侵害公众利益并导致公共秩序解体的重要根源，规范公共权力运作是政治秩序建构和维系的关键。公共权力异化也会导致政府自利性的利益渗透和过渡膨胀，使得政府和企业、社会、公民之间的界限不清。国家治理要求公共权力运用以上下互动、相互协调的方式配置和运作，通过协调不同利益人需求，推动公共利益的实现。因此，国家要实现治理目标，必须监督和制约权力，要解决信息问题、克服官僚化问题，国家还要保持高度的适应性和纠错能力。
治理目标导向、治理资源稀缺性，以及公共权力异化等国家治理冲突，使得国家审计自然成为国家治理重要组成部分，成为一个监督控制的自组织系统。国家审计通过对公共资金运用信息的审查评价，能够给予公共权力以适当约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高。从经济学的角度来看，国家审计发挥是扮演信号显示和信息传递功能，从政治学的角度来看，国家审计发挥权力监督制约功能。国家审计承担着审查保护者剩余索取权获取的适当性、审查评价保护资源及其使用的适当性、审查保护者保护行为的适当性等三项职责，在国家治理框架下，国家审计主要从规范治理主体行为、提供治理主体信息交流以及促进国家治理自我完善和创新等三个方面发挥作用。从实现途径上看，是通过对具体运用公共资源提供国家治理服务的监督评价实现。国家审计在国家治理过程中与外界进行信息、能量交换，在发挥信号显示和信息传递机制功能、监督权力的同时，不断发展和完善审计方法技术，以适应国家治理变迁要求。国家审计实践欲发挥功能，要在完善自身系统功能，
提供监督评价服务的同时，不断适应调整满足国家治理的审计治理需要。审计理论体系是反映审计研究对象而形成的概念、范畴、判断、推理的体系，是一个具有层次性的结构的系统。中国国家审计理论应当以指导国家审计充分发挥揭露、预防和抵御功能的国家审计实践为对象，满足国家审计治理需求，在其体系内容上应当包括指导自身系统完善的审计基础理论、发挥职能作用的审计应用理论和实现自我演化调整的审计发展理论。
四、国家治理框架下的国家审计理论体系中国国家审计实践发展表明，中国国家审计发展具有同西方国家审计发展相同的自然属性，也同时具有中国特色。与国家治理实践发展相应要求的中国国家审计理论体系，包括国家审计基础理论、国家审计应用理论和国家审计发展理论。以下对该理论体系进行详细阐述。
( 一) 国家审计基础理论
审计基础理论的研究任务或目的，是解决如何正确认识审计实践和从一般意义上组织审计实践活动所涉及的审计实践要素的基本性问题。国家治理目标具有多层次性、多维度特征。国家审计在提供满足国家治理需要监督控制服务时，应当依据自身专业技术优势，提供监督服务，为此需要解决一些基本性的原理、理论问题。国家审计基础理论是研究国家审计本质、一般规律或基本原理，探求能揭示国家审计实践普遍本质和发展规律的知识体系，主要研究在国家治理框架下，国家审计是什么问题，定位于国家审计的系统功能分析，在国家审计理论体系中处于基础地位。
国家审计是国家治理的重要组成部分，国家治理规定了国家审计活动的基本方面和基本方面的主要内容。从系统论的角度看，国家治理即是投入运用公共资源、产生或提供国家治理服务、达成国家治理目标的过程。同时，国家治理是一个人为设计的主观能动过程，是一个追求善治为目标的动态过程，即是实现社会发展和公共利益最大化的过程。国家治理资源稀缺性是国家审计活动得以存在的根本前提。国家审计应当能够监督评价国家治理服务，防范和化解国家治理冲突，监督和制约权力运行，发挥对以公共资源运用载体的国家治理的预防、揭露、抵御功能。
因此国家审计基础理论首先应当解决的问题是国家审计治理产生的真实动因是什么? 国家审计达成的目标应当是什么? 由谁来执行国家审计? 国家审计监督谁? 如何开展基本的国家审计监督评价? 因此，国家审计基础理论反映和体现国家审计满足国家治理要求的程度，直接决定国家审计开展水平和程度，决定着国家审计理论体系的水平。国家审计基础理论包括如下分支:
( 1) 国家审计动因和本质理论。有关国家审计动因的研究直接影响对国家审计本质的认识。从国家治理框架出发，国家审计制度安排是国家治理的内在的必然要求。这就要从理论上回答国家审计产生的真实动因? 以在此基础上清晰地认识国家审计的本质，唯此，方能搭建合理的国家审计理论体系。国家审计动因和本质理论主要研究国家治理视角下国家审计产生的主客观原因，国家审计概念和本质，国家审计职能、任务和作用等有关理论问题。
( 2) 国家审计目标理论。国家审计是国家治理的一个子系统，其存在的首要目的是满足国家治理系统功能要求，因此国家审计活动目标必须服务于和服从于国家治理目标，唯此方能体现国家审计的社会价值。国家审计目标理论主要研究国家治理系统的审计治理子系统功能要求，国家治理视角下国家审计目的与审计目标的关系，国家审计总目标、国家审计基本目标和国家审计具体目标等有关理论问题。
( 3) 国家审计主客体理论。国家治理可以看作为在一个既定范围内维系秩序运转的所有部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。从世界范围和中国国家治理来看，都正走向以政府、社会和公民为多元主体能动的合作治理时代。国家审计主客体理论主要研究国家治理视角下国家审计机构设置和内部管理，审计人员资格和素质条件，审计职业道德和法律责任，审计教育等有关理论问题，以及审计对象的若干理论问题，以在执行审计执行主体、审计对象确定两个角度规范审计治理行为，满足国家治理发展需求。
( 4) 国家审计程序和方法理论。国家审计程序和方法理论主要研究国家治理框架下的国家审计程序和方式手段，审计三要素( 审计证据、审计依据和审计报告) 及其相互关系等有关理论。
( 5) 国家审计规范理论。国家治理方式不仅强调上下互动的管理，正式的法律规章制度，还强调采用非正式的措施和约束机制。国家审计规范理论，主要研究国家治理视角下国家审计假设，审计准则，审计法律、法规和规章制度等有关理论问题，以使得国家审计治理行为路径和规范能够满足国家治理发展需求。
( 6) 国家审计环境理论。国家审计是作为国家治理工具的一个自组织系统，同时也是国家治理系统的一个子系统，其作用发挥、职能演变等都处于一个存在大量非线性相互作用、相互影响的社会复杂系统中。因此要充分主要研究国家治理视角下国家审计的产生、存在和发展所处的环境因素及其关系，如政治环境、经济环境、法律环境、文化环境和技术环境等，以刻画国家审计发挥治理功能的环境影响因素，从而促进识别国家审计自身发展、满足治理要求的外在和内部环境。
( 7) 国家审计管理理论。在国家治理中，不仅仅强调权力或权威，强制性，同时在管理事务方式上，更加强调在公共利益为基础上的治理主体之间的协商、谈判。国家审计管理理论主要研究国家治理视角下的国家审计计划管理，审计目标责任管理，审计业务管理，审计质量管理，审计风险管理，审计信息管理，审计人力资源管理和审计内部行政管理等有关理论问题。
( 二) 国家审计应用理论
国家审计应用理论主要研究国家审计做什么问题，定位于国家审计服务国家治理的逻辑分析。审计应用理论实际上是审计基础理论在应用研究与建设上的反映，通过对审计应用理论的研究，可以使审计基础理论问题的研究与审计实践的联系更加紧密。国家审计应用理论是审计基础理论在具体审计实践中运用的知识体系，介于审计基础理论和具体审计实践活动之间。
前已述及，国家审计服务于国家治理，在具体途径方式上是通过监督国家治理服务行为，提供国家治理服务鉴证评价信息来完成的。如何有效地开展对国家治理服务的监督评价是影响国家审计治理功能发挥的关键要素。有效地开展国家审计因此要涉及到监督评价哪些国家治理服务，如何有效地组织监督评价等问题。国家审计应用理论实际上解决的就是这两个问题。新中国以来，中国的国家治理历经集权计划经济时代的国家全能主义治理、改革开放以后的效率优先治理和科学发展观提出以来的民本治理时期，各个国家治理时期阶段，国家审计满足国家治理要求所需要的提供的监督评价服务不尽相同，现时期，按照国家治理发展的要求，国家审计应用理论按照内容细分包括如下方面:
( 1) 财政审计应用理论。研究如何以规范预算管理、推动和公共财政体制改革、促进建立公共预算和公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，通过构建财政审计大格局，统筹审计资源，全面提升财政审计的层次和水平。
( 2) 金融审计应用理论。研究如何以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，揭露经营管理中存在的重大违法违规问题及大案要案线索，揭示影响金融业健康发展的突出风险，从政策上、制度上分析原因、提出构建多元化金融体系，引导民间金融规范发炸，强化金融服务实体经济发展的建议，促进规范管理，提高竞争能力。
( 3) 国有企业审计应用理论。研究如何以维护中央国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业国有资产安全、促进可持续发展为目标，监督国有资产安全，揭露重大违法违规问题，促进确保国有资产保值增值和企业的可持续发展。
( 4) 经济责任审计应用理论。研究如何以推动建立健全问责机制和责任追究制度为目标，推进省部长经济责任审计制度化，深化地厅级以下党政领导干部和国有及国有控股或主导地位的企业领导人员经济责任审计，推动中央单位内部管理的领导干部经济责任审计工作的开展，加强经济责任审计业务指导和督促检查。
( 5) 资源环境审计应用理论。研究如何以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。
( 6) 涉外审计应用理论。研究如何防范涉外投资风险、维护涉外经济安全为目标，加强对国外贷援款项目的审计监督，适当开展对国家驻外机构的审计，积极探索对我国对外援助物资采购、工程建设、资金管理等方面的审计，积极探索对国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业和金融机构境外投资及境外分支机构的审计。
( 三) 国家审计发展理论
随着政治经济社会的发展，国家治理呈现不同的模式特点。适应不同国家治理模式，服务于国家能力提高的国家审计治理发展也因此呈现阶段性、时期性特征。国家审计发展理论主要研究国家审计怎么做的问题，定位于不同阶段、时期国家审计与国家治理互动良性人文分析。
国家治理是一个历史范畴。不同的国家治理时期，不同的国家治理模式，不同的国家治理目标，对于国家审计的要求不尽相同。国家治理是一个历史范畴还说明，国家治理只有面向未来，面向日益复杂的治理环境和治理影响因素，不断优化治理环境，改善治理方式手段，提高治理效率，才能有效地达成国家治理目标。国家审计应着眼于服务于国家治理，不断发展创新，唯有如此，方能促进国家审计治理的职能作用充分发挥。
国家治理的历史范畴特征，要求国家审计理论要着眼于解决国家审计发展历史经验的借鉴，以及面向未来的国家审计创新。国家审计发展理论体现了国家审计理论的历史性、继承性、连续性要求，同时国家审计发展理论具有引领国家审计理论体系发展前进的先进性、前瞻性特征，能够运用国际视野，实现审计理论和指导审计实践的自组织演化。
具体说来，国家审计发展理论的主要内容包括国家审计发展史理论和国家审计创新理论。国家审计发展理论是回顾中外国家审计史，立足当今国家审计研究成果，展望国家审计未来的审计理论。通过着眼于对特定时空环境条件下的国家审计对于国家治理的需求满足是否能支持国家治理，对国家治理起到何种支持服务作用的历史分析，能够使得吸取足够的经验教训，从而促进国家审计和国家治理健康发展。国家审计创新理论主要研究国家治理视角下审计环境创新、审计理论和观念创新、审计体制创新、审计主体素质优化、审计内容创新和审计实务拓展、审计方法手段创新审计管理创新等若干理论问题。
五、结论
［摘要］本文首先分析了风险导向审计模式兴起的各种背景。然后，在账项导向审计模式、制度导向审计模式的基础上分析了风险导向审计模式的优势及局限性。最后，文章联系我国的审计国情，提出目前在我国审计界应慎言风险导向审计模式的观点。
在外部审计方法的发展过程中，依次出现过三种审计模式，即账项导向审计、制度导向审计及风险导向审计。风险导向审计也即风险基础审计，以量化的风险水平为重点，在确定的风险水平基础上，决定实质性测试的程度和范围。
一、风险基础审计兴起的背景
1.审计期望差距的存在是风险导向审计产生的社会因素。审计期望差距(expectationgap)即社会公众对审计应起的作用的理解与审计人员行为结果及审计执业界对审计业绩的看法之间存在差异。审计自产生至今，始终无法完全满足社会需求。这种双方在目标一致性上所存在的差距使审计人员常常“卷入不愉快的责任诉讼纠纷之中”(G.J．Benston)。因此，审计界积极探索解决审计期望差距的途径，导致了风险基础审计的产生。
2.会计师事务所的经济压力是风险基础审计产生的经济因素。制度基础审计的明显不足在于不当分配审计资源，造成低风险审计项目审计过量而高风险审计领域审计不足，难以保证审计的效率和效果。而风险导向审计则提供了一种既能保持审计效果又能提高审计效率的全新思路。于是，基于成本效益的推动，“一个使得审计人员计划并有效成功执行的审计概念”(斯迪威(ManinC．Stilwell)和艾利奥特(RobertK．Elliott)描述风险导向审计模型)便应时而生。
3.制度基础审计的内在缺陷及现代科学的发展是风险基础审计产生的技术因素。“制度基础审计最大的缺陷是对管理层舞弊进行审计没有效率，因为管理层舞弊往往凌驾于内部控制之上。”“银广夏事件”就是一起典型的管理层舞弊事件。与此同时，控制论、计算机审计技术、现代统计理论等为审计风险提供了坚实的理论基础和保障。
4.审计职业界的不懈追求也促进了风险基础审计的产生。
二、风险基础审计的优势
1,强化了审计风险和审计效率观念。风险基础审计的目的是提高审计效率和效果，而不单纯地节约审计成本。审计的关健是发现有价值的线索，识别不同的风险点，然后实施系列的个性化测试方案。风险基础审计能有效发现客户存在的经营风险和舞弊风险，从而实施个性化的审计程序，提高了审计效率和效果。
2.风险基础审计建立在“合理的职业怀疑假设”的基础上。账项导向审计模式主要着眼于查错防弊。制度导向审计建立在被审计单位管理层与注册会计师之间的“无利害关系假设”基础上，重点对内控各个控制环节进行审查。把“查错防弊”的手段主要寄托在内部控制制度上可以说是制度导向审计模式的最大弱点。而风险导向审计模式合理地扬弃“无利害关系假设”，建立在“合理的职业怀疑假设”的基础上。不只依赖对被审计单位内部控制制度的检查与评价，而实事求是地对公司管理层是否诚信，是否有舞弊造假的驱动，始终保持一种合理的职业警觉，将审计的视野扩大到被审计单位所处的经营环境，捕捉潜在的风险点，将风险评估贯穿于审计工作的全过程。
3.有利于审计资源的合理配置。账项基础审计和制度基础审计均会造成低风险审计领域审计过量而高风险审计领域审计不足的问题。而风险导向审计以分析、评价审计风险为基础，把有限的审计力量集中在高风险领域，合理配置了审计资源。
三、风险基础审计的局限性
1.风险导向审计模式理论尚不完善。在具体运用过程，风险导向审计模式尚存在问题：一是自身尚未形成严密、科学的体系，缺乏必要的理论支撑。风险基础审计模式仍存在一些过于主观而非客观的工作标准；二是在审计实践中还缺乏有力印证。综观2001年～2002年美国出现的一系列跨国公司财务舞弊招致的审计失败案例，大多是审计技术层面上的问题。风险导向审计模式被不恰当地大量运用，不能不说是其中的一个重要原因。
2.对执业的审计师的素质要求比较高。在风险导向审计中，风险评估失败极有可能导致审计失败或审计无效，因而该审计模式对会计师的执业能力要求非常高。而事实上，如今非审计业务已日益成为会计师事务所的主要业务，因而审计界人才流失严重。俗称一流的审计师做咨询，二流的审计师做审计,即使已经主要采用风险基础审计模式的“五大”也面临着缺乏高素质审计人才问题。
四、我国在实务中应该慎言风险基础审计
2002年10月AICPA第99号“财务报表审计中对舞弊的关注”准则(SASNO．99)，要求注册会计师在一些高风险的审计领域，如收入确认、存货计量、会计估计等实行“有错推定”假设，同时强调审计人员要保持高度的职业怀疑精神，已将风险导向审计的思想全面贯穿于审计准则之中。笔者认为:该审计模式还处在理论幼儿时期，缺乏坚实的理论支撑，优点与缺陷瑕瑜互见，应辩证、客观地对待。
会计师事务所的成本与效益、注册会计师素质的差距、审计程序软件开发、政府监管和司法执法等都是目前我们推行风险审计的障碍。因此我们应该在理念上认同，在实践中不断探索，把风险导向审计的基本观念融合到传统的账项审计和制度基础审计中去。对于内部控制不太健全的小型企业，通常应考虑选择以账项审计为主，风险导向审计为辅;而对于那些内部控制制度健全、完善的上市公司、企业集团等，通常应采用以制度基础审计为主，风险导向审计为辅的审计模式，在保证审计质量的同时提高审计效率。不论哪种审计模式，都不应忽视对财务数据及其交易或事项的审计。
参考文献:
[1]《会计研究》“风险导向审计：机理与运用”,谢志华、崔学刚,2006.7
审计市场机制的核心——供求关系
审计市场是审计市场主体、市场客体和市场交易的集合，是有效而合理地配置审计资源的方式。它的功能是通过审计市场机制——审计市场运动中内在的机能与其各要素间的相互制约作用而实现的，即依靠审计供求、价格和竞争机制来实现审计供给和需求的均衡，促进审计商品的供给方提高产品质量，并实现优胜劣汰，从而优化审计市场的资源配置，提高社会总体效用水平。因而，审计市场机制是实现审计市场功能的内在机制，是审计市场内部各方面在市场交换活动中建立的相互制约和影响的有机联系形式。
和其他市场机制一样，审计市场机制也有三个基本要素，即供求关系、价格变动、竞争形态，他们具有内在共生和彼此相互制约的特性。这三个要素中任何一个要素的变动都会影响到其他要素的变动。其中，审计供求关系是审计市场机制的基础性因素，它决定审计市场机制的导向与形式。如果市场长期供大于求，则市场停滞；如果市场长期供不应求，则市场紧张。这都不利于市场的繁荣和稳定，不能发挥市场机制的正导向作用，因而建立健康的审计供求基本平衡、供略大于求的买方市场，是正确发挥审计市场机制的首要一环。
审计价格的变动，则是审计市场机制的动力因素。价格的变动既是劳动生产率变化的结果，又是审计供求状况的反映。如果审计价格呈较大幅度的变动，比如价格过高或者过低，对审计产品的供应者、需求者就提供了不稳定的市场信息，就会刺激审计产品的供给或需求，加剧审计市场供求的不平衡。反之，如果审计价格冻结不动，就会影响劳动生产率的提高，价格机制也就会失去作用，不利于审计供求关系的调节。所以，建立良好的价格体系和价格管理体制，是发挥审计市场机制利益导向作用的关键问题。
而审计市场的竞争形式，是审计市场机制的运动形态因素。审计市场供求变动、价格变动都离不开竞争，没有竞争就无法实现市场机制。价值规律必然表现为竞争规律。价值决定价格实现，就其特性来说，都要通过竞争表现出来。对作为审计市场供应主体的会计师事务所而言，竞争展现在内部，是方法和技术竞争、管理竞争、人才竞争、降低成本的竞争，而展现在市场上，则是质量竞争、品种竞争、价格竞争、服务水平竞争。如果审计供求自发变动，价格自发波动，决定竞争形式必然以各种形态的价格竞争为主，伴随着破环性很大的非价值规律的竞争。如果审计供求基本平衡，则价格基本稳定，从而也就决定竞争形式是以非价格竞争为主，竞争主要展现在使用价值、服务质量与服务方式等方面，就能发挥市场的“裁判”作用，真正实现优胜劣汰。
同样，审计市场机制也是审计市场内部运动的基本形式，而推动审计市场机制不断运动的根本原因在于审计市场内部的矛盾性，即审计供求之间的对立运动。由于审计供求是审计市场主体要素活动的基本体现，审计供求关系在审计市场机制中居于主体要素的地位，也是审计市场机制的核心，其他相关要素实际上都是围绕这一主体要素而展开。假如没有审计供求关系及其对立运动，那么市场机制就不复存在了。因此，供求关系不仅是市场机制运行的起点，而且也是市场机制运行的终点。审计市场供求关系的正常与否，直接影响着审计的价格机制和竞争机制，影响审计市场的正常发育，影响着审计市场功能的实现。
我国审计市场供求关系现状及其影响
我国审计市场建立之初，主要是依靠政府的行政力量去创造市场需求，并直接创造或间接调节审计供给。这种做法在某种程度上提高了审计市场化的效率。但是，这种行政干预下的市场，缺乏对独立审计的自发需求，审计主体在供求关系中处于劣势，审计供求主体之间缺乏正常的供需关系，低价竞争大量存在，审计市场难以正常的成长和发育。近年来，虽然审计市场的局面有所改观，但政府对审计市场的过分干预依然存在，审计供求关系依然处于一种尴尬的境地。
就我国目前的审计市场机制而言，由于证券市场的非理性化等原因，使得要求上市公司提供经过注册会计师审计的财务报告，更多地成为规范证券市场的一种政府行为，而并非所有者的强烈需求。由于政府的作用，使得由投资者、政府、债权人以及潜在的投资人和债权人等利害关系人所构成的日益多元化的主体，成为了审计信息的既得利益者，他们既得到了所需要的信息，又无须付出搜寻成本。政府或证券监管部门虽然成为了这些利益主体的，明确了社会大众的审计需求，但他们并非是真正的审计签约者和委托人。由于公司治理结构的不完善以及国有企业所有者缺位，内部人控制严重，使所有者和经营者之间缺乏有效的制衡关系。即使是一些非国有公司，也同样存在公司治理结构失衡的问题，如监事不“监事”，大部分董事会成员又是公司的高级管理人员，即便不是公司的高管人员，在现行的制度安排下，要让董事一边拿着公司管理者支付的俸禄，一边又要对其履行监管职能，其独立性的缺失则是不言而喻的。在此情况下的审计供应者——注册会计师需要面对两个不同目的的需求者，即由政府相关部门、投资者、债权人以及潜在的投资人和债权人等利害关系人所构成的多元化需求主体和作为真正为审计产品和服务买单的管理当局。由于两者不同的利益驱动，使得他们对审计有着不同的要求，前者更多的关注审计的质量，而后者则更关注审计的价格。这种畸形的审计供求关系，将审计主体置于一种十分尴尬而两难的境地，从而也引发了审计市场的一系列问题，影响了审计市场机制的正常秩序。
这种畸形的审计供求关系的最直接后果，就是使得所有者与注册会计师之间的审计聘约无论是由董事会出面，还是由管理当局（经理人员）出面，实质上都被公司管理当局所操纵，管理当局成为了实质上的审计委托人和签约者。管理当局迫于无奈，为了应付政府的要求而接受审计并支付相应的费用，他们有决定何时支付审计费用的主动权，而审计需求及审计产品质量的高低却与他们无关；他们往往根据审计价格的高低，而不是根据质量、信誉、规模等事务所的内在价值去挑选供应方，且质量对需求的弹性小于价格对需求的弹性。需求方这种对审计收费的高度敏感，使得价格竞争的效果显著高于质量竞争的竞争效果，促使事务所之间的竞争手段主要是价格竞争，作为独立于被审计对象的审计主体在经济上转而依赖于审计客体。在此情况下，使得注册会计师与其在费用方面的讨价还价就变得十分困难。而审计市场无情的竞争，使处于供需关系劣势一方的审计人员，为了维持审计市场占有率，提高所在会计师事务所的竞争力，减少来自同行竞争的威胁，往往会在审计收费的讨价还价中作出让步，实行低价服务。
尽管原国家计委于1999年12月22日颁布的《中介服务收费管理方法》，提出了审计收费要执行政府指导下双方协商定价，应在平均-78寸成本费的基础上考虑必要的税金和合理的利润，并结合市场的供需进行分析，以及应体现服务的复杂性、资质等级事务所的社会信誉等原则性的指导要求。《注册会计师职业道德基本准则》也禁止以降低收费标准等不正当竞争手段争揽业务。不少地方的财政部门、物价部门也制定了会计师事务所收费标准。但由于大多数审计收费由会计师事务所和被审计单位协商确定，具有很大的随意性。在审计独立性难以保证的审计市场供求状态下，许多事务所把“压价”作为维系生存的主要竞争手段，这在一定程度上加剧了会计师事务所之间在价格上的恶性竞争。这种低价竞争不仅降低了执业质量，损害了注册会计师的社会形象，影响了审计市场的正常建立和发育，而且价格没有作为价值的市场表现被反映出来，使价格信号严重失真，审计价格调节审计市场的功能难以发挥，审计质量难以保证，审计供求之间的矛盾更加突出。
自2001年安然等事件爆发以来,内部审计的地位得到提升,内部审计与内部控制、公司治理、风险管理等结合得更加紧密,内部审计从企业后台被推到前台,并与董事会、高管层、外部审计共同构成公司治理的四大基石[1]。内部审计地位的提升、范围的扩展和审计重点的转移对内部审计人员的专业知识、个人技能、审计工具等提出了新的要求。当前,我国内部审计正处在转型的关键时期,内部审计人员能否适应从财务收支审计向内部控制审计的转变、从经营层业务导向审计向战略层治理导向审计的转变、从事后审计向全程审计的转变、从查错防弊导向审计向价值增值导向审计的转变,以及是否具备开展公司治理审计、内部控制审计和风险管理审计的职业胜任能力,决定着我国内部审计能否顺利实现转型。因此,要实现我国内部审计事业与国际同行业的尽快接轨,实现我国内部审计的顺利转型,当务之急是构建我国内部审计人员职业胜任能力框架。本文通过问卷调查的方式了解并分析我国内部审计人员职业胜任能力的基本情况,并借鉴国内外关于内部审计人员职业胜任能力方面的研究成果,设计了我国内部审计人员职业胜任能力框架。
问卷调查与分析
(一)基本情况
基于研究的需要,本文设计了《内部审计人员职业胜任能力调查问卷》,借鉴中国内部审计协会内部审计发展研究中心的成果,问卷内容涉及我国内部审计人员对职业胜任能力的掌握情况,对我国内部审计人员职业胜任能力框架和培训机制设计内容的相关建议等[2]。具体内容包括四大部分:(1)内部审计人员所在企业基本情况;(2)内部审计人员的工作情况;(3)内部审计人员专业知识、个人技能、审计工具与技术素质;(4)内部审计人员职业胜任能力的提升情况。问卷调查采用网络调查与实地调查相结合的方式,面向全国范围内的内部审计人员共发放问卷600份,实际收回有效问卷550份,问卷有效率为9167%。本次问卷调查涉及的行业包括电信、金融、服务、教育、房地产、钢铁、电子、投资、生化、工业、农产品加工、酒、石油、制造业、综合产业等,笔者对收回的有效问卷按照不同标准进行分类统计的情况如下:根据被调查对象所在企业的性质进行分类,有限责任公司的占4545%,国有独资公司的占1818%,股份有限公司的占3636%;根据被调查对象所在企业的隶属区域进行划分,东部地区的占8364%,中部地区的占1273%,西部地区的占364%;根据被调查对象所在企业的规模进行分类,大型企业的占40%,中型企业的占5636%,小型企业的占364%。
(二)统计结果与分析
本次问卷调查的统计结果显示,891%的调查对象所在企业设立了内部审计机构。内部审计机构隶属情况如表1所示。本次问卷调查的一项内容是要求被调查对象根据其工作所涉及的审计类型按照工作量大小进行排序,再按照排列最先到排列最后的顺序对选项分别赋值11分到1分,并对11个选项加总分后取平均数,最后得出主要审计类型的得分情况如表2所示。同时,本次问卷调查对被调查对象所在单位内部审计人员的专业构成也是通过排序方式进行的,各专业人数的平均得分如表3所示。 另外,本次问卷就被调查对象对专业知识重要程度的认识、个人技能、审计工具和技术以及职业道德等方面进行了调查。在被调查对象对专业知识重要程度的认识方面,会计学、计算机和管理学最受关注,财政学和经济学次之,法学和工学再次之,外语受到的重视程度最低(如表4所示)。在个人技能方面,多数被调查者认为沟通协调能力、管理能力和专业判断力很重要,理论联系实际能力、变革能力、实际操作能力次之,写作能力受到的重视程度最低(如表5所示)。在审计工具和技术方面,被调查者对内部控制工具运用的重视程度最高,而商业分析工具的使用受到的重视程度最低(如表6所示)。在职业道德方面,正直诚信、廉洁、保密这三项得到的重视程度较高,职业审慎、遵纪守法、社会责任、追求卓越等也均得到不同程度的重视,但重视程度相对偏低(如表7所示)。
(三)调查结论对框架设计的作用
根据问卷调查的统计与分析结果,本文认为此次调查结论能对我国内部审计人员职业胜任能力框架的设计起到一定的积极作用,具体表现在三个方面。
1.在设计思路方面,由于我国多数企业的内部审计机构主要对公司经营行为进行审计,内部审计机构的总体地位、权力、独立性和客观性得以保证,因此框架基本可以按照内部审计机构设在董事会、监事会之下或与纪检、监察部门合署办公的情形进行设计。
2.在框架内容的分类方面,由于多数被调查对象持有注册会计师或注册内部审计师证书,因此在设计框架时可以根据注册内部审计师、注册会计师相关教材的知识结构对会计学、审计学的相关专业知识和审计技能进行相应的分类和规定。
3.在对内部审计人员职业胜任能力的具体要求方面:(1)由于传统审计类型(如财务审计、内部控制审计、合规审计、经济责任审计、舞弊审计等)仍然受到多数企业的重视,因此应对这些方面的职业胜任能力提出较高要求,同时,对在国际趋势影响下日益受到重视的风险管理审计、投资项目审计也应提出一定程度的胜任要求,而对在我国尚处于起步阶段的专项审计、IT审计等审计类型可在框架设计中暂时提出相对较低的要求。(2)根据内部审计人员对各类专业知识重要性认识的调查结果,在设计框架时应对会计学、管理学、计算机、财政学、经济学等学科的专业知识提出相对较高的要求,对法律、建筑学、外语等学科的要求则不应过高。(3)根据内部审计人员对各项个人技能重要性的认识,在设计框架时应对沟通协调能力、管理能力、专业判断能力、变革能力和理论联系实际能力提出较高要求,对实际操作能力和写作能力的要求则不宜过高,但对写作能力方面的要求应不仅仅限于内部审计人员能够撰写审计报告,而是应要求多数内部审计人员能够结合工作实践来撰写论文并公开发表。(4)根据内部审计人员对各种内部审计工具重要性的评价结果,在设计框架时应对内部控制工具、风险管理工具、信息技术软件和分析工具以及经营管理工具的使用提出更高要求,而对商业分析工具和计算机辅助审计工具则可以暂时不作要求。另外,在计算机使用要求(归属于信息技术软件和分析工具)方面,本文也作了相应的问卷调查。根据调查结果,在设计框架时应对文字处理、INTERNET上网技术、EXCEL软件、查询数据编程语言提出相对较高的要求,对基本编程和独立编程等难度较高的能力则不必过高要求。(5)在内部审计人员对各项职业道德重要性的评价结果中,尽管某些职业道德受到内部审计人员重视的程度较低,但本文认为这些职业道德仍然对我国内部审计人员职业胜任能力的发展起着至关重要的作用。王棣华和张守凤认为,内部审计人员应遵守廉洁自律、办事严谨、遵纪守法、保守秘密等职业操守原则[3]。因此,本文认为正直诚信、廉洁、保密、职业审慎、遵纪守法、社会责任和追求卓越等七项职业道德均应当成为内部审计人员必须具备的职业素质,并且根据我国《内部审计人员职业道德规范》的要求,独立性和客观性也应列入其中。
我国内部审计人员职业胜任能力体系
国外大多数内部审计人员职业胜任能力框架将内部审计人员职业胜任能力分专业知识、个人技能、审计工具与技术三类。借鉴此分类方法和屈耀辉等人的观点,本文将内部审计人员职业胜任能力划分为专业知识、职业道德、个人技能、审计工具与技术四类[4]。这四类职业胜任能力在重要程度上有所区别,从而形成以专业知识为基础,以个人技能、审计工具与技术为主体,以职业道德为普遍约束力的体系结构,如图1所示。这四类职业胜任能力构成一个相互联系、相互辩证的统一体[5]。
(一)专业知识———基础
专业知识是一个职业能够得以正常运转的基本要件,从业人员如果不具备相关的专业知识,则工作无法正常进行,更无法产生工作成果,因此,内部审计人员职业胜任能力框架中的基础内容是专业知识,在此基础上才能够进一步探讨个人技能和审计工具与技术。为方便查阅、使用我国内部审计人员职业胜任能力框架,本文依据问卷设计中的相关内容,将专业知识部分以学科作为分类标准,个别学科(如会计学、管理学)根据国家学科分类标准,下设分支学科进行具体规定,其中会计学下属的审计学、财务管理等学科内容按照问卷分析的结果,依照注册会计师和国际注册内部审计师辅导教材的分类方式进行分类。框架中学科的先后次序依据问卷调查所反映的内部审计人员对各学科重要程度的认识来排列,如表8所示。
(二)个人技能和审计工具与技术———主体
内部审计工作复杂性的特点决定了个人技能、审计工具与技术对内部审计人员的重要性。个人技能的高低对内部审计人员与被审计单位之间的沟通、对最新审计知识的学习或对上级机构的工作汇报都具有重要影响,对审计工具与技术的掌握程度则直接决定了内部审计人员能否运用适当的工具或技术进行正确而高效的审计工作。因此,个人技能或审计工具与技术的缺乏都会对内部审计工作的正常进行产生重大负面影响,可以说,这两类职业胜任能力是将专业知识运用到实际工作中的必需素质,也是内部审计人员职业胜任能力的主体部分。本文对各种能力和审计工具与技术的分类依据问卷中的相关内容来确定,各种能力和审计工具与技术的先后次序依据问卷调查所反映的内部审计人员对各种执业能力重要程度的认识由重到轻进行排列,并借鉴国际内部审计师协会的相关调查结果予以确定[6],如表8所示。
一、提高思想认识，增强计算机审计新理念，解决计算机审计工作开展难的问题
目前基层审计机关还没有完全从传统的审计观念、方式和方法中解脱出来，很多审计人员还停留在传统的审计方法和模式上，不能适应信息技术发展的要求。有些单位审计人员年龄偏大，人员知识结构不合理，存在畏难情绪，一时难以适应计算机审计。这些束缚了计算机审计的发展和应用，致使计算机审计工作开展难。因此，基层审计人员首先要增强计算机审计的新理念，充分认识计算机审计是现代审计发展的必然要求。其实计算机技术并非神秘的技术，从我们已经使用的现场审计实施(AO)系统看，能够较好地解决非计算机专业人员进行计算机审计的问题，只需学习一些基本的操作即可实现初步的计算机审计。此外，计算机审计的工具很多，审计人员利用熟悉的EXCEL、ACCESS等软件也能处理数据，实现部分审计目标。因此，基层审计人员要克服畏难思想，从小项目、小数据入手，以熟悉的软件和工具为起点，逐渐学习和掌握新工具、新技术，逐步适应新形势下计算机审计发展的要求。
二、领导高度重视，加大经费投入力度，解决计算机审计硬件保障难的问题
开展计算机审计，不能没有计算机。但目前大多基层审计机关的网络建设、硬件配置低，且计算机（包括电脑笔记本）配置数量少，不能满足计算机审计的基本要求，对此，各级审计机关应高度重视。此外，作为审计机关“一把手”，要积极采取措施，集中精力抓好计算机审计硬件投入保障工作。一是争取地方政府领导多给基层审计机关有力的关怀和政策倾斜，为审计机关开展计算机审计工作营造良好的外部环境。二是争取地方财政支持，对基层审计机关建立经费（包括专项经费）预算和拨付制度，使审计经费制度化、规范化、刚性化，增强保障能力；三是争取上级审计机关加大对基层审计机关的支持力度，特别是加大对贫困地区的支持，包括技术支持，提高保障水平；四是基层审计机关自身也应多方筹措资金，压缩机关其他经费开支，弥补计算机经费投入不足的问题，从机关制度设置上不断完善开展计算机审计的投入保障机制，确保基层审计机关经费保障和硬件设施再上新台阶。
三、选准审计项目，科学确定方式方法，解决计算机审计业务推进难的问题
一是对于才起步开展计算机审计业务的基层审计机关，可以结合机关实际，选准有操作能力的项目开展计算机审计，在不断总结经验的基础上逐步推开。这就要求在年初确定审计项目、任务安排时要和计算机审计工作实际相结合。每次安排审计项目任务，都应针对推进计算机技术应用提出具体的要求。二是针对基层审计特点，制定科学的审计操作程序，对一般项目实施简易操作程序。简易程序可以只保留审计通知书、承诺书、审计证明材料、审计报告、审计决定书所对应的审计程序。三是要进行充分的审前调查，了解被审计单位的信息化建设程度、采用的管理（财务）系统、相关的数据备份方法和数据结构等方面的内容，有范围、有目标的获取被审计单位的电子数据，充分发挥AO系统在数据转换和重建电子账中的作用。对于信息化程度不高，以手工或普通文件形式管理数据的单位，要继续保留手工审计，也可利用EXCEL等软件对被审计单位的少量数据进行处理。对于电算化和手工账并行的单位，采取计算机审计和传统手工审计相结合的方法，一方面利用AO系统工具取得并处理被审计单位系统性的电子数据，另一方面还要以手工审计的方法，对非系统性的电子数据和手工纸质数据进行审计。四是充分运用AO系统，检查电子数据，灵活运用工具软件，实现审计目标。通过AO系统提供的科目浏览、查询、分析等功能，结合审计经验和职业判断，快速确定审计重点、实现审计目标。要根据实际情况灵活运用各种计算机工具。如：有的数据用EXCEL等软件进行初步处理就能实现审计目标；ACCESS操作起来比SQL Server更简便、直观，只要数据量不大，可以直接利用ACCESS处理，再导入到AO系统中生成中间表和电子账。
四、加强学习培训，建立激励竞争机制，解决计算机技术应用水平提高难的问题
关键词：审计关系；变异；影响；改善
审计关系一般是指由审计主体、审计客体和审计委托人三者之间形成的经济责任关系，它是审计活动得以有效开展的前提和保证。审计关系的不清晰以及审计关系中任何一方的缺失或两者之间关系的扭曲，都会影响到审计的独立性，影响到审计的客观、公正。而在我国现行审计中，存在着独立性差，审计风险日益增大，审计责任界定不清，审计市场的供需矛盾不断加剧等问题。笔者认为，其根源就在于审计关系的不清晰以及由于实际中存在委托人和审计客体合二为一的现象，使传统审计关系严重扭曲，审计的基础发生了动摇。
因而，要保证独立高效地开展审计工作，促进审计市场的发育，就必须要改善现行审计关系。为此，本文以注册会计师审计（以下审计皆指注册会计师审计）为对象，从传统的审计关系人手，来分析审计关系变异的原因及其影响，在此基础上试图对审计关系进行重新界定，并寻求其有效改善的途径。
一、审计关系-审计市场的基础
众所周知，由于两权的分离，所有者和经营者之间经济责任关系的确立，使得传统审计关系得以形成。其中，审计委托人与审计主体、审计客体之间均存在着委托与受托责任，有经济利益关系的存在；而审计主体与审计客体之间则只有审计与被审计关系的存在，双方不存在任何经济利益关系。因而，构成审计关系的三者之间形成了稳定的三角形架构，从而也构成了传统审计活动牢固的基础，缺少了任何一方，或者是任何一个链条出现问题，必然会破坏这种稳定的架构，这也就意味着审计的基础发生了动摇或坍塌，在此基础上开展审计活动所形成的后果可以想象。
由于审计关系的形成，意味着有了审计委托人（需求方）和审计主体（供应方）之间的供需关系，也才有了以审计信息为交易对象的审计市场。
因而，审计关系是审计市场形成的基础，也是审计市场供需的最直接反映。一方面，审计委托人是审计产品必然的需求方，他可以根据自己的需要来定制产品，因而，在审计市场才会出现财务审计、管理审计、管理咨询等适合需求者口味的产品。另一方面，审计主体——会计师事务所和注册会计师是审计产品的唯一供应者，他们要在国家法律、法规的框架下，接受委托人的委托，来生产审计产品，履行双方的约定，并取得相应的报酬。而保证双方如期履行约定的重要环节在于审计客体为了尽快解脱自己而积极的配合。因而，审计关系也是审计市场得以有效运行的基础。
二、审计关系变异及其影响
就我国目前的审计市场而言，虽然形式上的审计关系依然存在，但实际上，真正意义上的审计委托人缺位，审计客体成为了实际上的委托人，即审计委托人与审计客体合二为一，审计主体与审计客体之间产生了经济利益关系，使得传统的审计关系发生了变异甚至于严重的扭曲。而且，随着经济发展对审计需求的扩大，审计的业务范围也发生了根本的变化，传统意义上的审计关系已经无法涵盖现代审计的全部内容，审计关系变得十分模糊。这些无疑对审计活动、审计市场等产生了不良的影响。造成审计关系变异的原因主要有如下几个方面：
其一，审计委托人的多元化，导致传统审计关系模糊。在市场经济运行机制下，特别是随着资本市场的建立、健全，审计信息，特别是上市公司的审计信息，不再仅仅局限于为满足传统意义上的所有者这一单一需求者服务，社会经济活动的各个方面，包括投资人、债权人、潜在的投资人、债权人、政府相关管理部门以及其他利害关系人均对其表示了极大的兴趣和关注，因而，审计信息的需求者开始呈现多元化的状态。同一审计产品从满足单一需求者的私人产品变为满足社会更多利益主体需求的准公共产品。在此情况下，审计委托人的涵义发生了变化，它不仅包括了传统意义上的所有者，而且，还隐含了所有享受审计信息的各方利益主体。这就形成了一个实际存在而又抽象的隐性委托人群体，使得审计委托人的地位变得模糊，而且力量被分散和稀释。作为这一群体中的每一方，都在期望为受益者的同时，尽量地减少自己的义务和成本，“搭便车”的倾向使得统一的集体行为难以形成，在委托链上委托人的不明晰，使得人审计出现了困境，对管理者的依赖增大，使审计关系变得模糊甚至出现了扭曲。
其二，随着市场经济体制的建立、健全，我国的证券市场也在不断地向法制化和规范化方面转化。但是，就目前而言，我国的证券市场还是一个投机性较强的市场，大量游资光顾市场的主要原因还是获取有价证券的投机性差价收入，股市波动幅度相对较大。无论是证券市场还是投资者均很不成熟，许多投资者缺乏理性和投资性，大量的投机行为充斥证券市场，因而，他们对企业的财务状况并未予以真正意义上的关注。要求上市公司提供经过注册会计师审计的财务报告，更多地是为规范证券市场的一种政府行为，而并非所有者的强烈需求。所以，在此情况下，真正意义上的委托人，不是财产的所有者，而是政府。由于政府的作用，使得这些利益主体成为了审计信息的既得利益者，他们既得到了所需要的信息，又无须付出搜寻成本。政府或证券监管部门虽然成为了这些利益主体的，明确了社会大众的审计需求，但是，它并非真正意义上的需求者和委托人，也与审计主体之间缺少委托与受托的经济责任关系，而真正意义上的需求者和委托人，并未履行其经济义务。在此情况下，出现了审计信息需求者的权利和义务严重的不匹配。因而，就导致了审计的成本和费用没有由委托人承担，而是由审计客体，即被审对象所承担，审计客体成为了实际上的委托人，审计关系发生了变异甚至于严重的扭曲。
其三，即便所有者有委托审计的要求，但是在我国现有公司治理结构下，也难以保证其独立性。
经过改制的国有企业，尽管在形式上已具备了某些市场经济条件下的公司治理结构，但距离市场经济条件下公司治理结构的目标，还相差甚远。所有者缺位，内部人控制严重，使所有者和经营者之间缺乏有效的制衡关系；即使是一些非国有公司，也同样存在公司治理结构失衡的问题，监事不“监事”，大部分董事会成员又是公司的高级管理人员，即便不是公司的高管人员，在现行的制度安排下，要让董事一边拿着公司管理者支付的俸禄，一边又要对其履行监管职能，其独立性的缺失则是不言而喻的。因而，所有者与注册会计师之间的审计聘约无论是由董事会出面，还是由管理当局（经理人员）出面，实质上大多被公司管理当局所操纵。管理当局成为了实质上的审计委托人，且有决定何时支付审计费用的主动权，作为独立于被审计对象的审计主体在经济上转而依赖于审计客体，审计市场无情的竞争，往往会使审计人员在讨价还价中作出让步，以维持审计市场占有率，提高所在会计师事务所的竞争力，减少来自同行竞争的威胁。因而，审计的独立性大打折扣。
在这种已经变异了的审计关系下，不仅审计主体的独立性不能保证，而且审计关系人之间的权利、义务难以对等，审计责任无法明确。真正的审计产品需求者的需求也并未根据自己的意愿和途径加以反映，作为公共需求的企业会计报表审计源于政府部门的强制要求，并非所有者的主观愿望，这就造成集审计委托人和审计对象于一体的企业管理当局，对注册会计师为提高审计质量而采取的行动不给予积极配合，查出了问题也不同意调整和披露。对于审计对象而言，往往以更换注册会计师等方式对审计人员施加压力，与审计人员讨价还价，只要能应付有关部门，哪个事务所的收费低、要求少、时间短、出报告快、能满足其不当要求，就委托哪个事务所审计。这样的结果是使审计产品的供给者——审计人员承担的审计责任越来越大，审计风险也由此加大，审计质量难以保证。
同时，由审计关系变异带来的审计委托人和审计主体对应关系的模糊性和不确定性，导致审计信息的供需没有形成一种直接的对接关系，即审计者并不十分清楚真正的委托人（而非被审者）对审计信息的需求及其变化情况，对方也不太明确审计者到底能提供什么样的审计信息等。造成审计市场供需信息的不畅通，审计市场有效性较差，也必然导致审计需求和供给之间矛盾的加大。从所有者的角度，他们总是希望最大限度地维护自身的权益，因此，他们虽然并不承担审计费用，但为了转嫁或降低自身资产保值增殖风险，往往会对审计质量提出尽可能高的要求。而对注册会计师来讲，能否承担这种高水准的审计目标，取决于他们能否有效地控制成本并从审计收费中实现价值补偿。事实上，注册会计师在执业过程中，最大的成本是人力成本，随着审计市场竞争的加剧，审计人才的竞争已是必然，降低人力成本的空间已很小。因而，期望大幅度降低成本的可能性较小。而在收费方面，由于审计客体变成了真正意义上的委托人，要承担相应的审计费用，而且，审计需求及审计产品质量的高低与他无关，因而，使得注册会计师与其在费用方面的讨价还价就变得十分困难。根据成本效益原则，在审计费用难以满足进行高质量的审计时，作为经济人的审计主体为了自己的生存，便会退而求其次选择降低质量寻求价值补偿。因而，审计质量下降，审计供求之间的矛盾更加突出。
三、审计关系的改善
因而，重新界定审计关系，明确审计关系人，进一步明确他们之间的相互关系及各自的权利和义务，采取相应的措施，以促进审计关系的不断改善，是现行审计理论和实务中必须要解决的问题，也是提高审计的独立性，尽可能地减少审计责任、降低审计风险，以构筑审计市场较为稳固基础的前提和重要保证。
1.要重新界定审计关系
虽然传统的审计关系是建立在两权分离，所有者和经营者之间经济责任关系的基础上，也即是建立在传统审计需求基础上的。但是，随着社会经济的不断发展，审计需求的进一步扩大，审计关系的内涵也发生了变化，因而，我们必须进一步深化对审计关系的认识，并对其内涵进行重新的界定，在此基础上，对于不同需求情况下的审计，对审计关系界定的角度也不同。
传统审计关系构成了审计的基础，注册会计师要接受委托，对被审计单位的会计报表和相关信息进行审计，对其客观、公允和一致性发表审计意见。因为传统审计的服务对象众多，对委托人的界定就要分别不同情况进行。
在对于同一审计信息的需求者为单一主体，而且审计信息需求者与被审计客体之间存在经济责任关系需要鉴证时，就要明确审计信息需求者即为审计委托人，它在享用审计信息的同时，必须要付出信息的搜寻成本——审计费用，而审计客体则与审计主体之间没有经济利益关系的存在，还审计关系为本来面目，从而保证审计主体的独立性。
在对于因同一审计信息的需求者多元化，并导致审计关系不明晰甚至扭曲的情况下，我们可以按照审计信息需求的不同特点，对需求者的构。成进行进一步的分析，在此基础上，明确界定审计委托人。就目前而言，主要指对公众公司的审计信息产生的审计需求者多元化。为此，我们可以把对公众公司的审计信息需求者分为三类，其一为审计信息的直接需求者，即投资人，其二为政府有关部门、企业的债权人和其他利益相关者，其三，为潜在的投资人和债权人。但在这三类的审计需求者中，虽然后两者也会需要上市公司的审计和财务信息，但他们并不会与注册会计师直接发生业务联系，没有形成真正意义上的审计关系。其一为审计信息的直接需求者，即投资人，他们会与CPA（注册会计师）直接发生业务联系，是审计的最直接服务对象，他们期望通过委托审计来实现对经营者的监管，以谋求成本的降低。因而，在此情况下，投资人利益的代表者——董事会作为所有者的代表来与注册会计师签约，形成真正意义上的审计关系。其二为政府有关部门、企业的债权人和其他利益相关者，如果投资人委托审计后形成的上市公司审计信息，直接能够为其利用，可以允许其搭投资人的便车。虽然他们也是审计信息的直接需求者，但其并未与注册会计师直接发生业务联系，没有形成真正意义上的审计关系。其三，为潜在的投资人和债权人，他们也是公众公司审计信息的需求者。他们会利用审计信息，为其做出投资、信贷等决策服务。但是，他们并不是审计关系人。我们也难以将上述这些众多而又极为分散的需求者作为审计委托人并收取审计费用。因而，对多元化的需求者而言，我们就要通过相关制度和法律来明确投资人的审计委托人地位，它在享用审计信息的同时，必须要付出信息的搜寻成本——审计费用，使审计关系人之间的对应关系变得更清晰，还审计关系以本来面目。
随着市场需求的扩大，审计的内涵也在逐步地扩大，现代审计除了提供传统审计服务，还可以提供非审计服务。企业完全可以根据自身的业务特点和经营管理情况，根据自己的需要“量身定作”其他机构或个体无法享用的诸如：资产评估、会计咨询、会计服务、管理咨询、税务、IT服务等审计产品。在此情况下的审计关系也不仅仅局限于传统三角架构的审计关系模式，审计关系代表了审计主体和委托人之间以业务为纽带而形成的一种新型的契约关系。即企业的管理者来聘请注册会计师为其提供中介服务并支付相应的费用，由企业的管理者和注册会计师之间形成的委托与受托责任关系。在这种审计关系中，毫无疑问企业管理者是天然的审计委托人。
目前，我国的审计市场中，审计产品较为单一，传统的会计报表审计仍为主打产品，这样，将众多的会计师事务所置于这一狭小范围中，造成其业务在低层次、低水平上的恶性竞争，使审计收费降低，审计技术和水平难以提高。因而，提供多元化的审计业务也是审计自身发展的需要。通过审计业务向多元化方向发展，不仅可以消除审计主体开展审计和非审计服务会影响审计独立性的疑虑，而且，可以使更多的会计师事务所尽快从目前的恶性竞争中解脱出来，他们可以根据自身的业务能力，通过广泛调查研究用户对审计信息需求的内容、结构、方式及其变化情况，据以确定审计市场的不同需求，在国家相关法律、法规允许的范围内，开发更多类型的审计产品，以更好地满足市场需求，推进审计市场的逐步规范和发展。当然，审计市场需求是有层次的，不同的业务，需要不同规模的事务所来承担。事务所的规模与市场需求相适应，有利于保持适度的市场竞争。因此，要实现这一目标，还要尽可能地创造适合会计师事务所发展的空间，不断扩大事务所的规模，提高其管理水平和业务能力。
在上述审计关系的界定中，只要把审计委托人界定清楚了，审计主体便可以从其与审计客体的经济利益关系中解脱出来，审计关系得以理顺，从而为注册会计师开展独立审计奠定良好的基础。
2.要规范证券市场，引导审计需求
政府要切实加强对资本市场的监管措施，整顿市场秩序，设置适合市场经济规范化要求的上市公司退出机制，通过对公司股权结构优化，逐步实现国有股和法人股的流通，完善证券市场的收购兼并功能。并尽快修改我国《证券法》的不适应部分，使之逐步完善，从制度上引导投资者的理性投资，减少市场的投机性，通过规范信息披露行为，加强证券监管，以充分发挥证券市场的价格发现功能，使股价以上市公司经营业绩为基础，投资者能够从公司股价来判断公司经营状况和评价经营者的能力与努力程度，促使投资者对企业经审计的财务状况予以真正的关注，并能够委托注册会计师对公众公司提供的财务报告进行审计，真正发挥会计和审计信息在投资决策中的作用，使得对上市公司的审计变为投资者的一种真正需求，而并非完全是政府的意愿。这样，使上市公司的审计关系得以改善。
3.完善公司治理结构，以改善现行审计关系
近年来，各级审计机关坚持贯彻“以人为本”的思想，大力实施“人才兴审”战略，切实加强审计干部的教育培训工作，使审计干部队伍的整体素质有了明显的提高。但在基层审计教育培训工作的实践中，由于受各种主客观因素的影响，使得教育培训工作仍存在着一些不可忽视而亟待解决的问题。
一、基层审计教育培训存在的问题
就目前基层审计人员的情况看，干部普遍存在“单一型”、“一般型”的人才，而“复合型”、“拔尖型”的人才相对较少。既精通审计法律法规、又精通财务核算方法，既会审计纸质账务、又会审计会计电算账簿的审计人员不多；有些审计人员法律素质、查账能力远远不能适应新时期审计工作的要求。究其原因，主要有以下几点：
（一）教育培训效果不明显。由于受工作、经费、师资等因素的影响，基层审计人员的教育培训工作基本上处于滞后状况，教育培训的方法单一，不够灵活，教育师资力量不足，实际效果不明显。由于基层审计机关的学习、培训的形式多数是集中上课辅导，而且讲课时间短，内容多，满堂灌，干部即使参加学习也因为记不住、赶不上、事情多而未能专心听讲，影响学习质量，出现学习的积极性、主动性不高，培训收效不明显的情况，甚至部分干部产生了怕学、厌学的情绪，最终达不到教育培训的目的，收不到提高素质的效果。
（二）教育培训内容不系统。目前，干部培训的内容都是用啥学啥，考什么学什么，知识零散，忽视了审计基本知识、基本技能的培训。大多数审计干部没有经过专门的、系统的学习培训，对新的审计法律法规不能完全掌握，在具体的审计工作实践中也不能自觉地加以运用。近年来，审计管理越来越精细化、规范化、专业化，知识培训也越来越专业化，而基层审计人员岗位变动频繁，有的同志即使参加了一期培训，也会因为岗位变动不从事这项工作而很快忘记，理论知识与实际操作联系不上，所谓“学而不习，习又不行”。即使是在某一业务岗位上工作时间较长的人员，也存在只懂本岗位知识，对其他部门的知识则不知道的情况。对于这些人员一旦岗位轮换，就会出现知识缺乏，工作脱节的现象。
（三）教育培训缺乏约束激励机制。基层审计机关普遍存在审计任务是“硬任务”，教育培训是“软指标”的现象，培训的各项激励约束机制在目前的审计教育培训工作中并没有真正得以落实，再加上培训考核、评比制度的不完善，自教自学的培训方法，使教与学两方面都没有较大的压力和动力。审计干部自我学习、自我提高的内动力不足。部分干部一天到晚工作生活忙忙碌碌，加班加点，抱怨工作压力大，家庭事务多，没有时间“充电”；一些审计干部认为当前所处岗位对知识、技能的要求不高，工作只求过得去，不求过得硬；另一些年龄稍大的干部认为自己“船到码头，车到站”，学与不学一个样；还有些人平时松松垮垮不学习，考试时手忙脚乱靠作弊；而长期从事行政工作的人员，业务知识培训的机会少，审计业务知识薄弱，想学业务没机会，即使学到知识也没机会实践，时间一长也容易忘记，因而也缺少学习的热情和动力。
二、解决教育培训工作中存在问题的方法和途径
（一）树立正确的学习观念。现代社会对人的综合素质要求越来越高，一方面随着科技手段在审计工作中的运用，对审计干部使用微机的水平提出了更高的要求。因此，广大审计干部必须树立终身学习的观念，才能适应新形势、新任务的要求。坚持在岗学习，这是提高自身素质和能力的一条最广泛、最经常、最有效的学习途径，是审计干部终身学习的主渠道。要逐步形成干到老学到老的学习、教育、培训途径，鼓励干部在职、在岗学习，从而提高审计干部的综合素质和业务能力。
（二）转变学习方式。各级审计教育培训部门和广大审计干部要转变学习方式，将依赖型学习向自主型学习转变；将“依赖培训，依赖领导”学习转向自觉学习和创造性地学习转变；将知识型学习向智力型学习转变；将重知识、轻能力的传统学习向重学习能力的提高和智力开发转变；由封闭型学习向开放型学习转变，形成面向社会、面向工作、面向实践的多层次全方位开放式学习的局面。
（三）做到四个保证。审计教育培训应在丰富培训内容、拓展培训方式、优化培训手段上下功夫，使审计培训形成一个机构健全、组织严密、科学规范的完整体系。
1、保证有切实可行的计划。制定切实可行的审计教育培训目标和详细合理的学习计划，是搞好教育培训的基础。提出的培训目标要切实可行，量力而行，不能好高骛远，不切实际，也不能无轻无重，胡子眉毛一把抓。学习计划要科学合理，要了解和掌握现有人员的知识状况，要知道他们缺什么，最需要培训哪方面的知识，要有针对性，有的放矢。目标、计划一旦制定，就要坚决贯彻落实，丝毫不能放松。
2、保证有严格健全的机制。审计教育培训作为对人才的培训，必须有一套完善的政策措施加以保证。基层审计机关要建立一套科学的、完善的教育培训机制和激励机制，设立教育奖励基金，对参加并通过高级审计师、审计师、注册会计师、和会计师考试的人员，以及在业务大比武中取得名次的人员进行奖励。还可以把脱产学习作为对优秀审计人员的一种奖励。因为脱产学习既是学习，也是休养，能激发人员的学习热情，提高学习兴趣，让大家感到有知识就有力量，学习就有前途。
3、保证有充足的学习时间。教育培训应多采用举办中长期学习班、培训班的方式。这样，能使参加学习的人员摆脱工作和家庭的困扰、坐得住，静下心，安心学习，系统学习。积极依托高等院校、审计培训中心，按比例地、定期地分批、分类组织基层审计人员参加教育培训。要使基层一线的业务精英享有参加高层次、高质量的培训学习的机会。
高校改革发展的总体趋势是：建设资金投入加大，基本建设规模加快，办学规模的快速发展，整体实力和办学效益提升很快。现阶段，各高校积极投资建设新的基础设施或新校区，工程建设项目不断增加，工程建设规模不断增大。如何加强对基本建设资金的有效管理和合理使用，已经成为各级领导、高校教职员工和社会关注的热点问题，也是高校内部审计工作者研究的重要课题。开展高校基本建设项目跟踪审计，能进一步加强和完善高校投资机制，规范基建工程投资行为，提高资金使用效率有着十分重要的意义。经过几年的探索和实践，我认为在高校基建管理中实行跟踪审计是一项十分有效的审计措施，在工程管理的各个环节中起着十分重要的作用。
1.基本建设项目跟踪审计含义
建设项目跟踪效益审计的简称是基本建设项目跟踪审计，在经济效益审计领域中扮演着重要角色，是指采取跟踪审计模式进行的建设项目效益审计，是提高项目建设经济性、效率性、效果性的审计。跟踪审计是以国家的法律法规和相关造价文件等为依据，运用计算机和软件等先进审计手段对基本建设项目决策、设计、招投标、施工、竣工验收及结（决）算等全过程经济活动的真实性、合法性和有效性进行审计监督，能够维护高校的合法权益，合理控制工程造价，提高投资效益且促进廉政建设。
2.基本建设项目的现状分析
长期以来，高校对建设项目的审计主要采取工程竣工结算审计方式，基本都是以事后审计为主，以项目合法、合规性审计为核心，尽管在这些方面取得了一定成就，但没有很好的体现审计的价值所在，这是一种事后的静态审计监督方式。实践证明，事后审计往往是对已建好的项目进行审计，很难事先预防和全过程控制。竣工结算审计核减了建设资金，节省了投资，但存在很大的局限性。建设项目竣工后，在竣工结算审计中即使发现了决策失误或管理漏洞，但错误已无法纠正；即使查出了损失浪费或工作人员失职渎职仍至腐败，但资金已无法挽回。竣工结算审计方式时间滞后，矛盾突出，所以这种事后的审计监督方式难以满足现阶段高校内部审计的需要。
目前有些高校在新项目建设过程中，通过以学校内部审计为主、社会中介审计机构为辅的审计模式，对基本建设项目投资进行事前、事中、事后全过程跟踪审计，并进行绩效考核，达到了较好的效果。
3.基本建设项目跟踪审计的特点
3.1不同的审计时间
跟踪审计将建设全过程划分成若干审计阶段，审计人员介入的时间早，参与的深度深，能及时审计每个阶段。基建项目的决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，能发现问题并及时纠正和改进，完善基建管理工作，促进基建管理工作规范、有序、高效运行。
3.2不同的审计方式
施工阶段跟踪审计主要是在现场进行工作，体现为就地审计方式。跟踪审计根据工程进度、施工实施先后分别进行。
3.3不同的审计内容
3.3.1建设项目资金筹集与使用审计
审计建设项目的主要内容有：建设资金是否及时足额到位，使用是否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题；建设项目资金的筹集、拨付的情况是否合规，有无因资金原因影响工期；跟踪审计人员深入施工现场对工程的当月形象进度进行核实，对完成的工作量进行审核并计算出金额，签署支付工程进度款建议书，通过严格控制超预算支出，切实减少损失浪费。高校的内部审计人员要充分发挥其在投资控制中的作用，对资金的运作进行监督。
3.3.2合同签订中的审计
在跟踪审计模式下，施工合同的条款可避免与合同法相冲突，减少诉讼。从单纯的合同执行审计扩大到对合同条款在签订合同前的审计，防止了因为不合理条款使高校建设资金损失的问题。
合同是工程项目各项费用支出的依据，审计的内容主要有：是否在合同中写明工程名称、工程地点、施工范围、工作内容、工程价款、竣工日期及保修期限；是否明确双方的权利、义务和责任；是否明确工程质量要求、验收和检验方法；是否明确设计变更的程序；是否明确竣工结算方式以及发生争议时的处理原则等内容；是否明确违约责任及处置方法等。
3.3.3建设项目施工管理审计
跟踪审计的主要内容有：建设项目是否存在随意扩大规模，故意提高工程标准，突破初步设计概算的情况；施工单位是否为挂靠或违法分包，项目经理是否常驻现场，项目经理部是否有效开展工作；工程的进度是否与进度计划一致；工程质量是否符合设计要求并通过国家质量检测部门的评定；加强签证的程序和内容管理，审核签证的真实性、合法性和有效性，维护高校利益。
3.3.4以预防和控制为主的动态审计
跟踪审计不再局限于事后的查处，而是更加注重事前的防范和事中的有效控制。传统审计范围只涵盖了施工和竣工结算两个阶段，且是一次性静态审计。建设项目跟踪审计则包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工结算等阶段，并且对同一项目不同时点多次介入，多次审计。
4.开展高校基本建设项目跟踪审计是审计方式的客观需要和必然要求
高校建设项目审计方式变革的客观需要和必然要求是开展跟踪审计，它是建设项目在基建工程管理中，所采取的全过程审计监督方式。跟踪审计将建设全过程划分成若干阶段或期间，将传统的事后审计程序前移至项目决策阶段，将审计工作贯穿于基建项目全过程。在项目建设过程中审计人员及时对各阶段的审计事项进行审计，并提出审计意见和建议，帮助参与项目建设的各方主体及时纠正存在的问题，改善工作机制，预防风险，使建设项目实施得以规范、有序、高效运行，促进基建项目各环节的有效管理，更好地控制工程投资，提高工程质量，取得最佳的经济效益和社会效益，有效发挥跟踪审计的作用和效能监察作用是高校审计工作的客观需要。
5.基本建设项目跟踪审计的作用
5.1跟踪审计对合同制定、执行的把关作用
在基建工程管理中，需签定《施工合同》、《安装合同》、《材料合同》、《设备合同》等一系列合同。无论哪种合同，审计人员都需要逐字逐句的推敲、斟酌，对合同条款的完整性、可行性、合规性、真实性，作出判断。对合同涉及的专业性强的条款，审计人员进行咨询或通过专家论证。审计人员发现合同条款有缺省、遗漏以及有隐含不公平的地方，应及时提出，经工程例会讨论、达成共识，进行修正。在合同的执行中，如出现特殊情况需变更合同的，应严格按相关的制度、程序办理变更手续。对购进的设备、材料的规格、品牌、型号、材质、色泽等方面要求监理和有关人员对照合同验收后，签章认定，作为审计核算的有效依据。
5.2跟踪审计对材料、设备采购过程的价格把关作用
材料价格对整个工程成本有着相当大的影响，而目前的建筑材料市场很不规范，一物多价、材料采购过程中存在各种优惠如折扣、甚至回扣等现象普遍存在。针对此种现象，跟踪审价根据工程进度，要求施工方提前报出所需的材料。审计人员对所报材料有市场信息价的，按规定月份的信息价执行；对没有信息价的材料，审计人员执行“货比三家”的原则。跟踪审计在监理方把质量关的前提下，通过大量的电话咨询、网络查询、到市场询价，搜集所有材料价格资料，做到心中有数，在三至五家报价的基础上，通过工程例会，由相关职能管理部门参与论价、议价，最后由甲方综合各方情况进行定价，并经各方签章认可，作为决算价格，计算工程成本。
工程中使用的设备，价格一般比较高，审价员必须在掌握大量价格信息的情况下，通过公开招投标的形式，进行比质量、比信誉、比资质，使用“质优价廉”的设备。
5.3跟踪审计对设计变更的约束作用
学校每年在对高校财务年度预算执行情况进行分析时，发现常常有超预算的情况，其中基本建设投资超支占相当一部分。究其原因，很多是设计变更引起的。有的基建项目在施工中进行设计变更，在变更中进行施工，导致超投资、超预算现象时有发生。因此，跟踪审计对单项或单位工程的设计变更部分进行具体分析：变更是否按规定程序办理变更手续，变更是否合理，计算变更部分增加的投资额，如发现变更幅度大，出现超投资现象，跟踪审计应及时向学校发出超支警示，防止随意增加工程成本。
5.4跟踪审计对现场签证的牵制作用
针对隐蔽工程现场签证的随意性大、不切实际的现象，跟踪审计制定了“现场签证制度”，规定了签证程序、设定签字权限和责任，并实行基建处、监理、跟踪审计联签制，而对数额较大的签证，要求施工方提前申报，跟踪审计等各管理方人员到现场商定。这样使得现场签证有章可循，各方互为牵制、互相约束，使工程成本更加切合实际。
5.5对工程进度款支付的审定作用
跟踪审计要求施工方按月申报工程进度款，按规定的程序进行。跟踪审计根据施工合同及形象进度的完成情况，审定工作量，并与基建处、财务处、审计处相关人员共同确定工程进度款的支付额度，使工程进度款不会超支或积压占用。
5.6跟踪审计有利于发挥效能监察的作用
跟踪审计有别于其他的审计模式，在于它的全程性。跟踪审计克服了事后审计的局限性，审计贯穿到建设项目的各个环节，可以及时发现项目中存在的问题和漏洞，可以随时对建设项目提出建议和意见，监督工作进程，真正做到“边建设、边审计、边纠正、边规范”。
跟踪审计的效能监察作用，主要体现在以下几个方面：
5.6.1跟踪审计可以加强决策阶段科学决策
科学决策是落实高校科学发展观的前提。决策阶段主要是提出项目建议书、进行可行性研究、确定投资估算和编制设计任务书等。建设项目各项经济决策对项目造价以及建成后的经济效益和社会效益具有决定性影响，决策是工程造价控制管理的重要阶段。审计计人员能从审计专业和各业务专业提出具体的分析，修正决策者的不足。
5.6.2跟踪审计以审查设计的效益性为重点，确保建设项目选型经济实用
基本建设投资规模的控制在很大程度上需要科学、合理的设计方案来支撑，科学的工程设计既要满足功能需求，又要达到经济实用的效果。基本建设项目审计关口前移，既可以避免项目决策错误造成损失浪费，又便于后期审计工作开展，切实从源头堵住资金流失，因此，审计设计方案对有效控制基本建设投资具有十分重要的意义。
5.6.3跟踪审计可促进提高工程建设质量和取得更佳的经济效益
在工程项目建设过程中通过加强质量监控，将审计监督的关口前移，加强成本核算，开展全过程监督，及时发现施工和建设管理中的不足之处并加以纠正，这样可以更好地控制和节约工程项目的成本，取得更佳的经济效益。
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